●袁慶鋒

深化綜合行政執(zhí)法體制改革的政策建議

●袁慶鋒

深化行政執(zhí)法體制改革、推進綜合執(zhí)法是黨的十八屆三中、四中全會部署的重大改革任務(wù)。目前各地都在結(jié)合自身實際，積極探索推進改革，部分地方已積累了不少好的經(jīng)驗。這項改革是一項系統(tǒng)的制度設(shè)計和制度創(chuàng)新，其最終目標(biāo)是建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。要最終實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須明確改革面臨的突出問題，找準(zhǔn)改革切入點，有針對性地分類施策。本文以江蘇省的改革實踐為例，提出一些綜合行政執(zhí)法的政策建議。

一、探索建立行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍基準(zhǔn)庫

我國行政法律體系相對復(fù)雜，法律法規(guī)層級多，不同部門法之間交叉、沖突較多。當(dāng)前，無論是行政處罰權(quán)，還是各級行政執(zhí)法隊伍，都存在底數(shù)不清、改革對象不定等共性問題，這是推進改革的第一阻礙。以江蘇省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，行政執(zhí)法權(quán)力分散在省市縣3個層級、40多個領(lǐng)域，由2800多支隊伍在行使。僅交通運輸部門承擔(dān)的行政處罰就有280項（省級行使35項、屬地行使245項），行政強制13項（省級行使12項、屬地1項），涉及到3部法律、7部國務(wù)院行政法規(guī)、6部地方性法規(guī)和27部規(guī)章；省域范圍內(nèi)交通運輸領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍就有513支，其中省級3支，市平均有7支，縣（市、區(qū)）平均有4支。

針對上述問題，建議在如下三個方面努力：一是結(jié)合權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，認(rèn)真梳理行政處罰等執(zhí)法權(quán)力事項。原則上，省級保留行使的執(zhí)法權(quán)力只有三類，即法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定由省級行使的；涉及國家安全公共安全、生態(tài)環(huán)境保護、資源開發(fā)與利用等領(lǐng)域的重大事項；跨區(qū)域、跨流域的執(zhí)法事項。其他法規(guī)規(guī)定由縣級以上人民政府部門行使的行政執(zhí)法權(quán)，可考慮按照方便公民、法人和其他組織以及提高管理效率、便于各方監(jiān)督的原則，全部變?yōu)閷俚毓芾頇?quán)力事項，交由市縣行使。二是建設(shè)基準(zhǔn)庫。盡快制定行政執(zhí)法權(quán)力事項清單編制規(guī)范和行政執(zhí)法權(quán)力事項編碼規(guī)則，統(tǒng)一省市縣三個層級執(zhí)法權(quán)力的名稱、編碼和法定依據(jù)。建立執(zhí)法權(quán)力事項基準(zhǔn)庫，將所有的行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)以及各級行政執(zhí)法隊伍納入數(shù)據(jù)庫，并力爭實現(xiàn)模塊化組合、動態(tài)化管理、形象化展示等功能。三是對行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍的數(shù)量、變化趨勢、數(shù)據(jù)間內(nèi)在聯(lián)系等進行分析，掌握政府執(zhí)法事項和隊伍的基本特點及分布規(guī)律，特別是設(shè)立執(zhí)法隊伍行使處罰權(quán)的情況和具備一定集中條件和可能的具體行政執(zhí)法權(quán)，為研究調(diào)整執(zhí)法隊伍整合歸并提供大數(shù)據(jù)支持。

二、探索分類整合，推進執(zhí)法隊伍整合歸并

行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問題，與我國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程相伴出現(xiàn)。橫向上一個領(lǐng)域有一個主管部門，立一部法律、設(shè)一支隊伍、建一套系統(tǒng)的情況比較突出；縱向上，上下對應(yīng)，執(zhí)法管轄主要按照涉案款項、企業(yè)規(guī)模等數(shù)值進行劃分。江蘇省級有36支執(zhí)法隊伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區(qū)平均有19支。從部門看，一個部門存在多支執(zhí)法隊伍，相互之間整合難的現(xiàn)象也很普遍。執(zhí)法隊伍林立導(dǎo)致了層級之間執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉，執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法職責(zé)的劃分越來越細(xì)，同一違法行為多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰現(xiàn)象較為普遍。

建議減少層次、整合隊伍、提高效率。大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。先要區(qū)分適宜部門直接執(zhí)法的事項和適宜設(shè)立隊伍執(zhí)法的事項，前者改由主管部門直接執(zhí)法，撤消執(zhí)法隊伍建制。對于適宜設(shè)立隊伍執(zhí)法的事項，可考慮分三類推進執(zhí)法隊伍整合。第一，部門內(nèi)部綜合。目前農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境資源、城建城管、文化旅游等領(lǐng)域執(zhí)法隊伍較多。在這些領(lǐng)域，可考慮橫向整合執(zhí)法隊伍，將一個部門內(nèi)部業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊伍歸并為一支，整合部門執(zhí)法資源，綜合設(shè)置隊伍?？v向下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級，調(diào)整優(yōu)化各層級執(zhí)法職責(zé)配置，原則上實行市縣基層政府屬地管理。省級一般不設(shè)具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍，厘清市區(qū)執(zhí)法職責(zé)，市或區(qū)選擇一級承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般側(cè)重承擔(dān)隱患排查、信息報告和執(zhí)法協(xié)助等職責(zé)。第二，跨部門跨行業(yè)綜合。有條件的領(lǐng)域可考慮推動跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法，但在具體綜合哪些部門的哪些執(zhí)法權(quán)方面要實事求是，優(yōu)先選擇執(zhí)法頻次多、與企業(yè)生產(chǎn)群眾生活密切度高、執(zhí)法專業(yè)程度相對較低的馬路街面執(zhí)法事項予以綜合。經(jīng)過一段時間的努力，分門別類地對建制區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法隊伍“合并同類項”，最終在一個城市或縣域內(nèi)圍繞市場監(jiān)管、農(nóng)林水利、城市建設(shè)、交通運輸、環(huán)境保護、社會事業(yè)等執(zhí)法量大、執(zhí)法即時性要求高的領(lǐng)域，因地制宜地設(shè)立5-7支執(zhí)法隊伍，其他領(lǐng)域一律不再設(shè)立執(zhí)法隊伍。第三，開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)探索“一支隊伍管執(zhí)法”。對于發(fā)展程度較高、有一定人口規(guī)模的開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，可考慮“一支隊伍管執(zhí)法”。比如江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)，可考慮設(shè)立綜合行政執(zhí)法局集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、質(zhì)監(jiān)、社會保障、文化、公共衛(wèi)生等23個領(lǐng)域518項行政處罰，以鎮(zhèn)政府名義對外執(zhí)法。

三、探索再造流程、共享信息、加強銜接

在推進綜合執(zhí)法改革中，存在審批、監(jiān)管、執(zhí)法三者職責(zé)界限模糊的問題，主要表現(xiàn)為三方面：一是將執(zhí)法等同于監(jiān)管。綜合執(zhí)法是將監(jiān)管最有力的手段——行政處罰權(quán)從原有管理結(jié)構(gòu)中予以剝離并重新組合，一些部門會有意無意地混淆這一本質(zhì)問題，在轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)時隨之轉(zhuǎn)移監(jiān)管職責(zé)，把部分或者全部行政管理嫁接到了綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。有的部門甚至認(rèn)為執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移后，原部門已缺乏有力抓手，也不必再履行監(jiān)管職能。二是以綜合執(zhí)法“包打天下”。一些部門和基層政府對綜合行政執(zhí)法的概念和邊界認(rèn)識比較模糊，認(rèn)為行政執(zhí)法工作是最末端、最有效的，通過處罰能解決大部分管理問題，在實際工作中弱化了事前事中管理的作用，沒有從矛盾的形成期或者初期采取引導(dǎo)和管控手段，而是期望通過執(zhí)法手段最終解決。三是審批—監(jiān)管—執(zhí)法銜接不暢。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)分開配置后各自為政，三者之間的信息不共享、不聯(lián)通，部門間缺乏聯(lián)動。

建議在探索建立“集中高效審批—強化監(jiān)管服務(wù)—綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理架構(gòu)下統(tǒng)籌推進綜合執(zhí)法改革，有條件的地區(qū)還可同步推進綜合執(zhí)法改革和集中審批改革，聯(lián)動實施大部門制改革，形成配套。一是重塑政府組織機構(gòu)形態(tài)。將政府部門的政策制定、行政審批等職能，與行政處罰、強制及相應(yīng)的執(zhí)法檢查職責(zé)相對分開，把分散的執(zhí)法權(quán)從原有機構(gòu)職能中剝離出來，劃歸綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一履行。二是探索理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門的職責(zé)關(guān)系。合理劃分綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門的職責(zé)權(quán)限，厘清政府管理職能與行政執(zhí)法職能的邊界關(guān)系。行政主管部門依法履行其法定職責(zé)，加強源頭監(jiān)管和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)，強化事中事后監(jiān)管，不能因行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)而不落實主體責(zé)任。三是管理信息公示共享。利用電子政務(wù)網(wǎng)上平臺，建立執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的信息通道和共享平臺。綜合執(zhí)法機構(gòu)完善執(zhí)法信息共享機制，有效整合執(zhí)法信息資源，積極推進跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享、互聯(lián)互通，實現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法培訓(xùn)網(wǎng)上進行，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度地用好用活執(zhí)法資源，著力形成管理合力。四是審批與執(zhí)法雙向聯(lián)動。建立行政審批與執(zhí)法監(jiān)管信息共享和雙向推送機制通道，實現(xiàn)審批部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間的審批監(jiān)管信息實時交互、無縫對接，每條審批或執(zhí)法信息的推送都要做到“往來有痕跡、責(zé)任可追溯”。審批部門將審批信息通過信息庫及時告知執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)，以利于加強事中事后監(jiān)管；執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)將監(jiān)管中實施行政處罰、信用懲戒等情況，通過信息庫及時反饋審批管理部門，審批管理部門根據(jù)執(zhí)法監(jiān)管信息建立警示名單。同時明確執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立依據(jù)監(jiān)管和服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)制度。

四、創(chuàng)新執(zhí)法機制，實現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法、社會共治

傳統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管模式有兩個問題比較突出：一是行政執(zhí)法單純依靠人力投入為主；二是執(zhí)法人員的監(jiān)管領(lǐng)域、對象相對固定，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和商事制度改革持續(xù)推進的大背景下，市場主體數(shù)量不斷增加，且活躍度明顯增強，企業(yè)新業(yè)態(tài)和經(jīng)營新形式越來越多樣化。依靠傳統(tǒng)執(zhí)法方式顯然難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法機制、改進執(zhí)法方式。

建議探索構(gòu)建以信息公示共享為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型執(zhí)法體系，建立雙隨機抽查、信用監(jiān)管、分類監(jiān)管等執(zhí)法新機制。一是雙向隨機、抽查執(zhí)法。制定統(tǒng)一的執(zhí)法檢查表格、隨機抽查事項清單、簡政放權(quán)事中事后監(jiān)管責(zé)任清單，建立隨機抽查對象庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，隨機滾動抽取確定執(zhí)法對象和執(zhí)法人員。以泰州市姜堰區(qū)市場監(jiān)管局對349戶市場主體雙隨機抽查情況為例，合計發(fā)現(xiàn)問題78戶，占比22%，而該局此前完成的4次公示信息常規(guī)檢查中，總共才發(fā)現(xiàn)問題41戶。雙隨機抽查如同懸在市場主體頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，既可保證抽查覆蓋面，又能防止執(zhí)法擾民，還通過加強結(jié)果應(yīng)用，形成有效震懾，能有效根治“任性執(zhí)法、人情執(zhí)法、執(zhí)法擾民”等問題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，確保執(zhí)法行為的公平公正公開。二是重獎舉報、社會共治。依據(jù)社會舉報啟動調(diào)查，是美國等發(fā)達(dá)國家最為傳統(tǒng)也最為有效的監(jiān)管手段之一。與執(zhí)法部門主動發(fā)現(xiàn)違法行為相比，社會舉報成本低、成效好。建議將建立依社會舉報而啟動調(diào)查的執(zhí)法機制作為雙隨機抽查機制的有效補充，發(fā)動社會力量參與執(zhí)法監(jiān)管，堅持有舉報必查、有投訴必查，對查實的舉報者予以重獎，讓失信主體、違法企業(yè)沉沒在人民群眾監(jiān)管的汪洋大海之中，提高執(zhí)法的成本效益，解決執(zhí)法監(jiān)管中的信息不對稱問題，增強政府執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會、社會組織等其他主體的有效銜接和良性互動。三是分類監(jiān)管、信用懲戒。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場定向監(jiān)測、違法失信、投訴舉報、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管信息，對不同類型的市場主體、市場活動的風(fēng)險加以評估，將監(jiān)管對象分為不同類別，發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風(fēng)險，確保“好鋼用在刀刃上”，將有限的執(zhí)法資源，優(yōu)先配置到對高風(fēng)險的市場主體、市場活動的監(jiān)管。對投訴舉報多、列入經(jīng)營異常名錄、有失信行為、有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄等情況的市場主體，增加抽查頻次，加強協(xié)同執(zhí)法，加大檢查力度。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法行為，依法依規(guī)加大懲處力度，并及時向社會公布抽查情況和結(jié)果，將失信記錄納入信用信息監(jiān)管平臺，加大失信行為的懲戒力度，增強市場主體守法的自覺性。在具體執(zhí)法活動中，還可以探索根據(jù)執(zhí)法事項不同性質(zhì)采取不同方式的做法。如對事關(guān)人民群眾生命健康安全和影響較大的秩序管理事項，執(zhí)法部門應(yīng)主動出擊，努力做到全天候、全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法；對一般性秩序管理事項，主要實行隨機抽查檢查方式，加大處罰力度，增強對違法的威懾力，用盡可能少的執(zhí)法資源發(fā)揮較大效益；對一些涉及利益攸關(guān)方的事項，實行不告不理方式，對違法行為在行政制裁同時加重應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，加大當(dāng)事人違法行為成本。通過分類監(jiān)管、信用懲戒，可大大降低執(zhí)法成本，便利創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動有效監(jiān)管、精準(zhǔn)執(zhí)法。四是執(zhí)法協(xié)同、即時聯(lián)動。特別是需要設(shè)立隊伍開展執(zhí)法的，執(zhí)法的面廣量大、信息分散、即時性要求高，這是區(qū)別于一般行政機關(guān)工作的最大不同。適應(yīng)執(zhí)法工作的這一特點，建議在縣級市場監(jiān)管等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機制建設(shè)中，有效整合各類執(zhí)法資源，進一步聚焦執(zhí)法熱點區(qū)域、頑癥問題、多頭管理、推諉扯皮等任務(wù)瓶頸，推動執(zhí)法活動向信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化、精細(xì)化方向發(fā)展。充分發(fā)揮執(zhí)法指揮平臺的作用，建立快速反應(yīng)機制，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，有條件的還配備執(zhí)法記錄儀，推動執(zhí)法工作由突擊型向長效型、由粗放型向精細(xì)型、由單一型向互動型轉(zhuǎn)變。指揮平臺應(yīng)整合各類投訴舉報信息，匯集各類在線監(jiān)測信息，綜合各類日常巡查信息，在對各類信息進行分析研判后快速處置。對職權(quán)范圍內(nèi)的事項，指派執(zhí)法人員迅速出動，及時處理；對需要相關(guān)部門協(xié)助的執(zhí)法事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)合行動；對屬于其他領(lǐng)域的執(zhí)法事項，按規(guī)定程序移交有關(guān)部門處理。綜合執(zhí)法隊伍應(yīng)打造成為一支“快速反應(yīng)部隊”，實現(xiàn)“有效出擊、即時糾查、精確處置”，避免盲目性和遲滯性，改變?nèi)嫒鼍W(wǎng)、人海戰(zhàn)術(shù)、嚴(yán)防死守等傳統(tǒng)做法，提升執(zhí)法工作的精準(zhǔn)性和有效性。

五、探索同步整合資源、下移重心

目前，基層執(zhí)法力量相對薄弱，配置分散。以江蘇省為例，江蘇作為經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來市場主體大量增加，經(jīng)濟活動日趨頻繁，監(jiān)管對象更加復(fù)雜，客觀上面臨著各條線執(zhí)法人員不足的突出矛盾。江蘇全省行政執(zhí)法人員總體規(guī)模有8萬多人，但平均到每支隊伍還不到30名，總量雖大但分工太碎。除市場監(jiān)管、城市管理等少數(shù)領(lǐng)域外，其他都沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立執(zhí)法隊伍，“條強塊弱”、基層執(zhí)法力量不足的問題較為突出。

為適應(yīng)繁重的執(zhí)法任務(wù)需要，建議建立扁平高效的執(zhí)法體制，強化“塊”的作用，使執(zhí)法隊伍由散到綜、執(zhí)法力量由分到合，形成資源整合的拳頭優(yōu)勢和強大合力，為網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法奠定人員基礎(chǔ)。同時，堅持整合資源和下移重心同步、職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步、隊伍設(shè)立與人員移交同步，防止部門放責(zé)不放權(quán)，努力解決執(zhí)法力量分散薄弱和基層“看得見、管不著”等問題。江蘇省在推進市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法時，明確市級不再保留執(zhí)法隊伍，原有執(zhí)法隊伍人員編制充實加強到區(qū)，由區(qū)市場監(jiān)管部門在整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門和部分衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上組建執(zhí)法隊伍，行使執(zhí)法職責(zé)?？h級市場監(jiān)管部門機關(guān)人員編制統(tǒng)一精簡20%，用于充實基層執(zhí)法力量。13個省轄市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門共撤銷31支執(zhí)法隊伍，共有1225名人員充實到區(qū)。在原有的784個基層工商所（分局）基礎(chǔ)上，共設(shè)置913個基層市場監(jiān)督管理分局，增加了129個，增加比例為16%，基層工作人員總數(shù)，增加了1927名，增加比例達(dá)21%，基層分局平均人數(shù)達(dá)到12人。通過改革，構(gòu)建了清晰的執(zhí)法職責(zé)體系，實現(xiàn)了執(zhí)法重心下移，做到了市場監(jiān)管領(lǐng)域一座城市一支隊伍執(zhí)法，提升了執(zhí)法效率，方便了服務(wù)對象。

（作者系江蘇省編辦行政管理體制改革處副處長）