●歐陽志國

開展綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)城市治理體制創(chuàng)新

●歐陽志國

一、貴州省綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐探索

2000年，貴州省在貴陽市啟動(dòng)城市管理領(lǐng)域相對(duì)行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)；2001年，在衛(wèi)生領(lǐng)域推進(jìn)技術(shù)支撐與行政執(zhí)法監(jiān)管相分離；2004年，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法；2005年，在部分縣（市）林業(yè)領(lǐng)域探索綜合執(zhí)法試點(diǎn)；2010年，在市（縣）文化領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法；2014年，在縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法；2015年，在仁懷市等3個(gè)市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)；2016年，在貴陽市啟動(dòng)商務(wù)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)。綜合執(zhí)法改革歸納起來主要有以下三種方式：

（一）執(zhí)法權(quán)跨部門集中。將分散在不同部門、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)，經(jīng)貴州省政府授權(quán)，從原來的部門調(diào)整到其他相關(guān)部門。比如在城市管理領(lǐng)域，將涉及城市管理的市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化、市政管理、無照商販管理、侵占城市道路行為管理等方面的處罰權(quán)集中由城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。2015年仁懷等3個(gè)市試點(diǎn)在上述城市管理領(lǐng)域集中的執(zhí)法權(quán)基礎(chǔ)上，又集中了農(nóng)林水、文化旅游等共15-18個(gè)方面的執(zhí)法權(quán)。

（二）執(zhí)法權(quán)部門內(nèi)集中。將部門內(nèi)分散由不同執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)的執(zhí)法權(quán)在部門內(nèi)集中，并整合執(zhí)法隊(duì)伍。如將農(nóng)業(yè)（畜牧、漁業(yè)）等主管部門下屬分散由多支隊(duì)伍承擔(dān)的農(nóng)作物種子、基本農(nóng)田保護(hù)、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)管理等17個(gè)方面的處罰權(quán)集中統(tǒng)一行使，將林業(yè)部門下屬分散由多個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的執(zhí)法權(quán)集中統(tǒng)一行使。

（三）部門合并執(zhí)法權(quán)集中。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)大部門制改革，將執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容相近或關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的部門合并，相應(yīng)地整合執(zhí)法權(quán)。比如2009年市縣政府機(jī)構(gòu)改革中，將文化、體育、廣播電影電視等職能整合，組建大文化管理機(jī)構(gòu)，集中行使原來各部門所有的執(zhí)法權(quán)；將農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)機(jī)械等機(jī)構(gòu)整合，組建大農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，集中行使原來相關(guān)部門所有執(zhí)法權(quán)。2014年市縣政府機(jī)構(gòu)改革中，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合，組建市場監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管涉及到的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的執(zhí)法權(quán)。

二、綜合行政執(zhí)法改革中存在的問題

貴州省通過積極探索綜合行政執(zhí)法，推動(dòng)整合了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法效率，成效明顯。同時(shí)改革也面臨著一些問題。

第一，執(zhí)法治理方式轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，這對(duì)深化行政體制改革提出新的要求。政府、社會(huì)、公眾都是治理主體，按照簡政放權(quán)改革方向，尤其是在充分發(fā)揮市場、社會(huì)的作用，激發(fā)市場、社會(huì)的創(chuàng)造活力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高政府管理科學(xué)化水平的背景下，政府如何參與治理，傳統(tǒng)的事后處罰的執(zhí)法治理方式必須改變。

第二，如何劃分執(zhí)法層級(jí)。長期以來，省、市、縣三級(jí)政府職能上下對(duì)應(yīng)、“職責(zé)同構(gòu)”運(yùn)行。執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照“隊(duì)建制”模式，省級(jí)設(shè)“總隊(duì)”，市級(jí)設(shè)“支隊(duì)”，縣級(jí)設(shè)“大隊(duì)”，形成了省、市、縣三個(gè)執(zhí)法層級(jí)。特別是省級(jí)政府直接執(zhí)法，對(duì)下級(jí)執(zhí)法干擾過多，且重復(fù)執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法重心無法下移，執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任無法落實(shí)。為此需要結(jié)合不同層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，處理好省與市（縣）、市與市轄區(qū)之間的關(guān)系，科學(xué)劃分不同層級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，人口規(guī)模日益增大，還需處理好縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的關(guān)系，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法監(jiān)管職能缺失問題，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就近就便執(zhí)法管理的作用。

第三，如何確定執(zhí)法范圍。推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，首先面臨的是如何確定綜合執(zhí)法范圍的問題。目前不少地方的基本做法是“6+X”，即市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理6個(gè)方面，加上其他若干方面需要集中的執(zhí)法權(quán)。一般情況，綜合執(zhí)法的范圍越廣、執(zhí)法主體就減少得越多，執(zhí)法中推諉扯皮現(xiàn)象就越少，執(zhí)法效果應(yīng)越好。然而實(shí)踐中，由于各部門管理對(duì)象差異性大、管理內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)，有的執(zhí)法事項(xiàng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)無力承接；同時(shí)，由于過多的執(zhí)法權(quán)納入綜合執(zhí)法的范圍，導(dǎo)致執(zhí)法管理幅度過大，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)也無暇顧及。因此，綜合執(zhí)法范圍也不是越大越好，如何確定合理的范圍需要實(shí)踐檢驗(yàn)。

第四，執(zhí)法與管理的關(guān)系。狹義的執(zhí)法權(quán)，一般指行政處罰權(quán)和相應(yīng)的強(qiáng)制權(quán)。改革中，執(zhí)法權(quán)調(diào)整主要是對(duì)處罰權(quán)及相應(yīng)的強(qiáng)制權(quán)調(diào)整。由于長期以來形成的審批—監(jiān)管—處罰模式很難短期改變，綜合執(zhí)法改革往往是將處罰權(quán)從行政管理中剝離出來，與行政許可權(quán)或監(jiān)督檢查權(quán)等分離，造成管罰分離。這導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中，管理部門只負(fù)責(zé)監(jiān)管，缺少事后監(jiān)管的處罰手段；綜合執(zhí)法部門只負(fù)責(zé)處罰，達(dá)不到事后監(jiān)管的目的。同時(shí)，為解決處罰與監(jiān)管之間割裂的問題，往往建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，而這又增加了溝通協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)和成本。

三、進(jìn)一步推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法的方向和思路

城市管理與其他領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革一樣，也面臨著執(zhí)法職能轉(zhuǎn)變、執(zhí)法層級(jí)劃分、執(zhí)法范圍確定、執(zhí)法與管理統(tǒng)一等問題。2015年印發(fā)的開展綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，為推進(jìn)改革提供了基本遵循，指明了改革的方向。

（一）推動(dòng)執(zhí)法治理方式轉(zhuǎn)變。圍繞提高城市治理能力的目標(biāo)，準(zhǔn)確定位城市管理執(zhí)法職能，推動(dòng)執(zhí)法治理方式轉(zhuǎn)變。一是按照“放”、“管”、“服”的要求，推動(dòng)城管執(zhí)法職能“瘦身”和“健身”。結(jié)合權(quán)力清單制定，清理城市管理執(zhí)法職能，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)管端口前移，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放到位，把該管的事項(xiàng)堅(jiān)決管住管好，提高城市公共服務(wù)能力。二是引入市場機(jī)制和社會(huì)力量。將城市管理執(zhí)法中大量日常的、一般性的管理事務(wù)交給社區(qū)，鼓勵(lì)支持市民自愿參與城市管理事務(wù)；探索將城市管理中部分執(zhí)法職能交給適宜的社會(huì)組織。

（二）科學(xué)劃分不同層級(jí)執(zhí)法職能。根據(jù)不同層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，科學(xué)劃分不同層級(jí)政府的城市管理執(zhí)法職能，進(jìn)一步減少執(zhí)法層級(jí)。省級(jí)住建部門主要負(fù)責(zé)對(duì)市縣城市管理執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)、執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)，不承擔(dān)具體的執(zhí)法工作，不再保留省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍。推進(jìn)城市管理市或市轄區(qū)一級(jí)執(zhí)法。由市級(jí)承擔(dān)執(zhí)法工作的，區(qū)級(jí)不再保留城管執(zhí)法隊(duì)伍；由轄區(qū)直接執(zhí)法的，市級(jí)要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，推進(jìn)城管執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，因地制宜賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)更有效地就近就便執(zhí)法。

（三）合理確定綜合執(zhí)法的范圍。綜合執(zhí)法改革目的是整合執(zhí)法資源，解決多頭執(zhí)法問題。除將中央框定的6個(gè)方面執(zhí)法權(quán)外，其他方面的執(zhí)法權(quán)應(yīng)審慎納入，避免因推進(jìn)綜合執(zhí)法又產(chǎn)生新的問題。按照接得住、管得好的目標(biāo)，綜合考慮執(zhí)法管理的手段和執(zhí)法管理幅度等因素，確定綜合執(zhí)法范圍。一是與城市管理關(guān)聯(lián)性很高的執(zhí)法權(quán)可納入，主要是與城市管理和市民生活聯(lián)系緊密的執(zhí)法權(quán)。二是專業(yè)性適宜的執(zhí)法權(quán)可納入，主要是日常生產(chǎn)生活中經(jīng)常發(fā)生、執(zhí)法專業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)技術(shù)支撐要求不高的執(zhí)法權(quán)，其他專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)、與部門工作聯(lián)系緊密的執(zhí)法權(quán)不應(yīng)納入。

（四）理順管理與執(zhí)法的關(guān)系。執(zhí)法與審批監(jiān)管等職能密不可分的，實(shí)際運(yùn)行中更是相互交織。推進(jìn)綜合執(zhí)法，應(yīng)處理好審批、監(jiān)管與執(zhí)法的關(guān)系，避免運(yùn)行中交叉重疊或盲區(qū)。一是要做到城市“管理”與“處罰”職能有機(jī)統(tǒng)一，能夠同時(shí)劃轉(zhuǎn)管理與執(zhí)法的，應(yīng)同時(shí)劃轉(zhuǎn)。在推進(jìn)市政公用、園林綠化、城市管理領(lǐng)域大部門制改革的同時(shí)，有條件的地方應(yīng)推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化，避免執(zhí)法與監(jiān)管脫節(jié)的問題。二是在城市管理執(zhí)法中確實(shí)難以同時(shí)剝離執(zhí)法職能和管理職能的，應(yīng)探索建立高效協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，理清城管部門和行業(yè)管理部門的職責(zé)邊界。

（五）協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)配套改革。一是加強(qiáng)城市管理執(zhí)法規(guī)范建設(shè)。結(jié)合權(quán)責(zé)清單制定，梳理執(zhí)法權(quán)限，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理。二是改革創(chuàng)新城管執(zhí)法手段。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，結(jié)合智慧城市建設(shè)，改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管手段，提高城管執(zhí)法的效率。三是提高城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。通過規(guī)范城管執(zhí)法人員的進(jìn)入渠道，嚴(yán)格執(zhí)法人員資格管理，加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升執(zhí)法監(jiān)管的能力。

（作者系貴州省編辦副主任）