對 話

抓住改革的“牛鼻子”——檢察院司法責任制改革的理論與實踐

編者按 2015年9月28日，最高人民檢察院公布《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，為全國檢察系統(tǒng)的司法體制改革提供了前進方向與行動指南。應該說，在本輪司法改革中，既已開展的檢察改革相繼呈現(xiàn)了很多亮點，除“頂層設計”的政治智慧外，如何進一步制定符合司法規(guī)律和各地實際的改革方案以及選擇理性、務實的改革路徑，基層檢察機關和民眾對此寄予了深切厚望與期待。

鑒于此，《中國法律評論》期刊編輯部（以下簡稱《中法評》）特別邀請到中國人民大學法學院陳衛(wèi)東教授，四川大學法學院龍宗智教授，最高人民檢察院中國檢察理論研究所副所長謝鵬程研究員，上海市人民檢察院檢察委員會委員、法律政策研究室曾國東主任和重慶市渝中區(qū)人民檢察院夏陽檢察長，五位嘉賓圍繞檢察系統(tǒng)司法責任制的核心議題展開對談，如員額制下檢察官的權限、檢察官辦案組、檢察機關的內設機構改革、院領導直接辦案、檢察人員分類管理體系、對檢察職權的監(jiān)督和司法責任追究程序等，以期對探索前行的檢察改革有所裨益。

《中法評》：首先，請各位專家談談這次改革中如何配置員額內檢察官的職權。

龍宗智：我認為本次改革在貫徹司法責任制下合理配置檢察官的職權方面，有兩個亮點：第一，注意劃分權力清單，明確權力界限。過去我們的改革，只是作一些整體性的規(guī)定，在具體的權力邊界劃分上，特別是檢察長和檢察官的權力邊界比較模糊，沒有明確規(guī)定；現(xiàn)在以權力清單的方式來明確檢察官的權力，也明確檢察長的指揮權，這樣可以適度避免說起來檢察官辦案有權，實際上卻很難行使的狀況。

第二，注意到不同類別檢察業(yè)務的區(qū)別，合理設定權力邊界。這是深入推進司法責任制一個比較好的做法，因為中國檢察權與國外相比有一個特點，即類型比較多樣化。它有司法類型的職權，比如公訴權、批捕權；有法律監(jiān)督權，包括對民事、刑事、行政案件和審判的監(jiān)督，既不能簡單歸入司法權，也不屬于行政權；此外有更具行政性的權力如偵查權。業(yè)務類型除有行政性，也有司法性，還有中國特色的監(jiān)督性。所以這些權力的配置，包括邊界設定、權力行使方式，要有不同的界定，要根據(jù)不同的業(yè)務類型的特點來設定責任制。

這次改革，從上到下都注意到這個問題，針對不同檢察權的類型設置不同的權力行使方式。不過，總體而言，在權力配置上也有一些基本原則需要遵循。在配置檢察官的職權時，既要注意到檢察官獨立性的保障，使其成為相對獨立的檢察權主體；同時也要注意檢察長領導檢察機關的權力和責任，注意檢察機關行使權力的統(tǒng)一性。檢察一體化需要保障檢察長的決定權，這也是檢察機關建設的一項要求。

在具體權力配置方面，我認為有五項原則值得注意。

第一是大小原則。重大事項應該由檢察長決定，有時要經(jīng)過檢察委員會討論；比較小或者一般的檢察業(yè)務事項由檢察官來決定。

第二是上下原則。案件正常按程序運行，由立案偵查、批捕到起訴，由于前面有程序審查，案件往前推有基礎，程序上也比較順，那么這個權力原則上由檢察官來行使。但是實踐中有時案件要“下來”，比如不批捕、不起訴、撤銷案件、撤回起訴等，此時程序要發(fā)生逆轉或者終止，這種相對比較重大的檢察決定，可能需要檢察長把關，或者檢察委員會研究決定。

第三是書狀原則。要求書面決定的審核要嚴一些，口頭發(fā)表意見，如法庭支持公訴，則要放得寬一些。這也是檢察法制的普遍要求。

第四是有無爭議的判斷原則。案件如果沒有爭議或者爭議事項較易判斷，原則上由檢察官來決定。即使案件重大，也可能沒有大的爭議，檢察官可以決定；但如果案件中有較大爭議，如控辯雙方或者檢察院與偵查機關意見有重大分歧，形成疑難案件，可能需要檢察官會議研究，必要時應由檢察長或檢察委員會研究決定。

第五是強制性判斷原則。對人或對物的強制性措施，應當是比較慎重的決定，法理上一般要求司法審查，因為涉及公民和組織在人身和財產(chǎn)方面的基本權利。如果由承辦檢察官直接決定，特別是影響重大的對人、對物的強制措施，在程序上不太慎重；因此，原則上還是要經(jīng)過審批程序。比較輕微的強制偵查行為，如查詢公民與組織的財產(chǎn)狀況，或者一般非強制性證據(jù)調查行為，由檢察官直接決定是可以的。

陳衛(wèi)東：我覺得關鍵在于，司法改革中如何界定檢察權及其運行機制這樣一個根本性的問題。檢察權和審判權的問題不可同日而語，審判權的運行比較單一，它的運行方式和規(guī)律可以說沒有爭議；但是檢察權不然，世界各國的檢察機關的設置不一樣，檢察權的屬性不一樣。所以在國際視野中我們找不到對應的參照，尤其中國檢察權又是世界獨一無二的，怎么界定這個權力要靠我們的智慧去探尋中國檢察權的特質。

我認為這個問題到現(xiàn)在還沒有一個清晰、明確的結論，很多情形是在改革中、在研討中不斷地去認識的。比如，我們看到這輪改革經(jīng)過分類管理以后，形成了員額內和員額外的檢察官、司法輔助人員、司法行政人員，以及檢察長、檢察委員會。在這樣的格局下；這些不同的主體應當行使哪些權力？就檢察權來說，剛才龍老師談到檢察職能是多元的，不同的檢察職能行使權力的方式是截然不同的。龍老師也談到，公訴和批捕屬于司法權，除此之外，2012年《刑事訴訟法》修改以后賦予檢察機關司法救濟的權力也是一種司法權力。但是自偵卻帶有非常明顯的行政屬性，而行政權力運行和司法權力不一樣；法律監(jiān)督是什么屬性？它能劃分到行政的范疇還是司法的范疇？還是獨立于司法與行政的第三種屬性？這些問題都需要我們很好研究。

總體而言，檢察院的辦案主體是一個，這就是檢察官，而所有的檢察官通過改革分成員額內與員額外。檢察機關辦案最基本也是行使權力最重要的主體就是入額的檢察官，應當說他們有依法獨立行使檢察權的屬性。按照中央《關于深化檢察改革的意見》（2013—2017年工作規(guī)劃），除了重大、疑難以及涉及社會影響面大等需要檢察長決定，或者檢察委員會討論決定的事項外，檢察官都有權獨立行使檢察權，當然也需要對其作出的決定承擔責任。檢察長在我國檢察權力運行體制中非常特殊，也非常重要。從刑訴法的條款上看，檢察院很多的權力都是賦予了檢察長，那么檢察長決定與檢察官的獨立辦案是什么關系？

這樣一種既矛盾又統(tǒng)一的關系要求檢察長在法定賦予的權限范圍內依法履職，依法作出決定。這種決定不是任性的，也絕不是沒有后果的。所以要把檢察長的決定納入法制化的軌道，所有的決定都應當書面化；辦案檢察官服從檢察長的決定，檢察長對后果承擔責任。當然，檢察委員會作為檢察院的最高決策機關，由它討論決定的重大事項，無論是檢察長還是辦案檢察官都應當履行。

在不同的檢察職能中，檢察官這種獨立辦案責任制的方式也有所不同。我還是呼吁：反貪自偵部門偵查權的運行主要是一種行政化的辦案方式，所以，取消科處這種層級化的改革，在自偵案件中是不適當?shù)?。因為自偵案件絕不是檢察官個人單兵作戰(zhàn)，它往往是一個團隊作為整體，從立案到偵查計劃的制作，從抓捕到取證，特別是一些重大、疑難案件，往往涉及復雜的社會關系和較強的反偵查能力，不是一個檢察官能辦的。所以，偵查權力的行使需要團體作戰(zhàn)和自上而下的統(tǒng)一指揮，而在批捕、起訴中，就應當主要強調辦案檢察官個人獨立的作用。

這里需要提到主任檢察官。我一直反對不分情況、不分部門，一律推行主任檢察官制。在偵查甚至法律監(jiān)督中有主任檢察官是可以接受的，但是我不認同在批捕、起訴這種司法業(yè)務中設有主任檢察官；主任檢察官帶著一個辦案組，辦案檢察官要向他匯報，我認為這是一個變相的以另外一種名目出現(xiàn)的行政化辦案方式，主任檢察官就是被取消的科處長。其不但缺乏法律上的依據(jù)，更是毫無道理地剝奪了經(jīng)正式程序產(chǎn)生的員額內檢察官的辦案權力。國外也有主任檢察官，德國有，我國臺灣地區(qū)也有，但都不是司法業(yè)務上的領導，我們要很好地研究，這種主任檢察官生存的環(huán)境是什么，它的職能職權是什么，不能不加區(qū)別地簡單套用。

謝鵬程：重慶市渝中區(qū)人民檢察院先后制訂了《檢察官職權（試行）》及其補充規(guī)定、該院《院領導和部門負責人直接辦理案件管理辦法》和《檢察官辦案責任制暨人員分類管理績效考核辦法》等，這些規(guī)定對檢察權的分類、行使檢察權的主體分類和行使檢察權的效果進行了比較清晰的界定。這不是一種簡單的權力清單，而是蘊含檢察權運行機制及其責任的清單，是一個真正的“權責清單”；它是比較符合最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的。有的地方稱為“責權清單”，表面上更加強調“責任”，實質上涉及一個理論問題，即先定權力再定責任，還是先定責任再定權力？以往總是先定責任再定權力，導致權力不清，權力因人因時事而異，結果責任也無法確定；這輪改革不能再走那種由責任到權力的模糊路線了，應當走由權力到責任的清晰路線。一方面，權力清單要把原來由檢察長統(tǒng)一行使的檢察權劃撥出一大部分來清晰地授予檢察官；另一方面，權力清單就是要把從檢察長、副檢察長、部門負責人到主任檢察官、獨立檢察官各種崗位的權力具體化、界定清晰，讓權力范圍由崗位決定而不是由具體案件決定，特別重大復雜疑難案件可以選擇崗位，但不能跨崗位行使權力。我從比較法的意義上談幾點認識：

第一，西方國家檢察官的權力是同質同量的，與我國檢察官“因崗定權”的權力結構是不同的，各有其歷史必然性和合理性。在我國現(xiàn)行法律中，檢察權是屬于人民檢察院的權力；在實際運行中，檢察長具有廣泛的決定權。檢察長是完整地掌握檢察權的唯一主體。長期以來，我國檢察權運行機制的最大特點是什么呢？我把它概括為“檢察長辦案責任制”，檢察長把這個權力委托給副檢察長、部門負責人和案件承辦人，通過這個三層結構的審查把關來保障檢察權的依法運行。本輪檢察改革就是要把“檢察長辦案責任制”轉變?yōu)椤皺z察官辦案責任制”，如同把集體生產(chǎn)責任制轉變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制，要逐步地把檢察長的權力下放給檢察官，讓檢察官成為檢察權的行使主體而不是檢察長行使檢察權的工具。只有賦予檢察官一定的辦案決定權，才能讓檢察官獨立地負起責任來。檢察官立起來了，辦案責任制才能立起來。這是本輪改革的一個基本的框架和方向。簡單地說，我國的司法責任制改革實際上就是要實現(xiàn)由檢察長辦案責任制向檢察官辦案責任制轉變。

第二，西方國家的檢察權主要是公訴權，比較單一，而我國的檢察權是復合型的，有職務犯罪偵查權、批捕權、公訴權、訴訟監(jiān)督權，還有十八屆四中全會決定要求檢察機關探索實行的行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督權。這一系列權力各有特點，其行使方式也不一樣。各類權力的配置和行使方式要根據(jù)權力性質來確定，不能簡單化，搞一個模式。在權力配置上，主要是大膽放權；思想再解放一點，原則上說，沒有什么權力不可以下放給檢察官。對于職務犯罪偵查案件和特別重大復雜疑難的案件，可以規(guī)定由檢察長或者檢察長指派副檢察長、主任檢察官直接辦理。解決檢察機關選擇性執(zhí)法問題，要靠分權，而不是集權。如果將來從法律上確認檢察官和檢察長具有同樣的權力，在職務犯罪偵查工作中存在的選擇性執(zhí)法問題就基本上可以克服了。一般來說，檢察長、副檢察長和部門負責人的職責主要是監(jiān)督和協(xié)調，不要像過去那樣層層審批，把住辦案決定權不放手。有的地方在權力清單上，把辦案決定權基本保留給檢察長、副檢察長了，只把辦案的執(zhí)行權賦予檢察官。這種做法與改革前實質上沒有什么差別，等于不改革。

第三，由于我國不同級別檢察院的職能是不同的，行使的權力也是不同的。比如，最高人民檢察院行使的是最完整的檢察權，包括作出司法解釋等專有權力，主要職能是領導全國各級人民檢察院的工作；省級檢察院指導職能重于辦案職能；市、縣兩級基層檢察院的職能則主要是辦案。這一輪司法改革主要是針對基層院設計的，責任制及其配套的員額制、職業(yè)保障和人、財、物省級統(tǒng)管等改革都是圍繞辦案工作展開的。最高人民檢察院和省級檢察院的改革需要根據(jù)其職能特點來設計，不能簡單地套用基層檢察院的改革方案，更不能搞上下同構、一竿子插到底。目前，對于最高人民檢察院和省級檢察院改革要解決的問題是什么、關鍵點在哪里還有待深入研究；只有把問題厘清楚了，再設計改革方案才是堅持問題導向、科學地推進改革。我不贊成一些地方把司法責任制改革變成一次福利分配，把擴大領導職數(shù)和提高工薪待遇作為改革的主要目標，把提高辦案質量、辦案效率和檢察公信力作為次要目標甚至從屬目標，這是本末倒置。譬如，有的地方提倡領導干部講風格、不入額，不以辦案素質為入額標準。這是把入額當作福利，不僅不符合改革本意，而且會產(chǎn)生很多后遺癥。

第四，西方國家不需要檢察官權力清單，因為檢察官是獨立的官署和法定的主體；而我國不僅需要制定權力清單，而且還要逐步擴大檢察官的權力。《最高人民檢察院關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第21條授權省級檢察院制訂檢察官權力清單。事實上，省級檢察院一下子難以拿出完整的權力清單，試點的各級檢察院都在制訂自己的檢察官權力清單?？傮w上說，目前檢察官權力清單的制訂還處于探索階段，哪一種清單更合適，我們現(xiàn)在很難判斷；一是有待實踐檢驗，二是有待匯總比較研究。據(jù)了解，渝中區(qū)檢察院的情況就有一個發(fā)展的過程，短短幾年時間內檢察官的權力清單不斷擴大，也就是說賦予檢察官的權力在增加。這反映了整個檢察改革的一個趨勢，即檢察長的權力越來越多地向檢察官下放。這是因為檢察官的能力素質不斷地提高，主體性越來越強，可以承擔更多的責任。以往過于相信檢察長而不夠相信檢察官的局面將會逐步改觀。

曾國東：落實司法責任制，前提是賦予檢察官與其承擔責任相適應的辦案權力，實現(xiàn)權責相當。在對檢察官進行授權時，既要充分突出檢察官的辦案主體地位，做實檢察官的權力，又不能削弱檢察長對司法辦案工作的統(tǒng)一領導，影響檢察一體化，必須實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一。

為了克服“三級審批”辦案機制的弊端，解決檢察長與檢察官辦案權力“此消彼長”的問題，逐步穩(wěn)妥地下放辦案權力，上海檢察機關在改革試點中探索轉變檢察長業(yè)務領導的方式，創(chuàng)制了檢察長審核案件的履職方式；即檢察長只對法律規(guī)定的部分職權直接行使決定權，對其他職權則可通過授權檢察官行使但進行審核把關的方式行使，經(jīng)審核同意檢察官案件處理決定的情況下，司法責任仍由檢察官承擔。

在對檢察官進行授權時，必須區(qū)分不同層級檢察院、不同辦案部門在辦理案件類型、疑難復雜程度等方面不同的特點。其中，審查逮捕、審查起訴部門辦理的案件量較大、時間要求較高、司法屬性較強，為減少辦案環(huán)節(jié)、提高辦案效率，對檢察官可以充分授權，除不構成犯罪或證據(jù)不足而不批準逮捕、決定不予逮捕，不起訴，撤回起訴，以及重大、有影響的案件批準（決定）逮捕、提起公訴等決定權，仍由檢察長或檢察委員會行使以外，其他如無社會危險性而不批準逮捕、決定不予逮捕，變更、追加起訴等決定權均可授權檢察官行使；職務犯罪偵查部門辦理案件的行政屬性較強，對偵查指令的執(zhí)行效率要求較高，作為刑事訴訟的開端，采取偵查、強制措施對犯罪嫌疑人的個人權益影響極大，因此對檢察官應當謹慎授權；訴訟監(jiān)督部門辦理訴訟監(jiān)督事項，既有司法屬性較強、對外影響較大的審判活動監(jiān)督案件，也有針對有關機關違法行為或不當決定的書面監(jiān)督事項，因此應當根據(jù)監(jiān)督效力、影響程度等因素進行適度授權。對于可以啟動訴訟糾錯程序、對公民權利具有直接影響的重大監(jiān)督事項決定權，例如，提出抗訴和再審檢察建議，必須由檢察長或檢察委員會決定，其他如糾正違法、檢察建議等書面監(jiān)督?jīng)Q定權則可授權檢察官行使。

夏陽：縱觀改革歷程，中國檢察改革的絕大部分任務都與檢察職權的配置和行使有關?？梢哉f，檢察職權優(yōu)化配置是檢察改革的核心內容。“權力清單”有兩個前提需要解決：一是檢察長與檢察官的權力邊界；二是檢察權的結構性分解。

檢察長與檢察官的權力邊界問題，是改革的理論起點。檢察官行使的權力是檢察長負責制下的授權，還是檢察官固有而改革不過是“應然的還權”？理論界爭議較大。但就基層而言，如何務實地選擇阻力最小的改革路徑，如何將改革實踐楔入當下的檢察實際和現(xiàn)行檢察理論體系才是我們最關心的。具體到檢察官職權配置，渝中檢察院的做法大致可以概括為“擱置爭議、求同存異、務實漸進”。對其中爭議較大的檢察官的權力本源問題并不作孰是孰非的價值判斷；而是將大多數(shù)人認同的理念“檢察官是檢察權運行相對主體”，作為改革的核心在改革中堅定并予以貫徹。在配置檢察官職權時，也不急于作出“非此即彼”價值選擇，而是不斷結合本院乃至中國檢察實際，對制度本身改造，邊試邊放、逐步推進。

具體來說，2004年采取“兩分排除法”：將法律明確由檢察長、檢察委員會行使的權力列明，除此之外的權力由檢察官依法行使。到2012年發(fā)展到基本遵從一個大原則：除重大、有影響的案件和職務犯罪案件外，凡對案件進程不具有終結性影響的，如批捕、起訴等決定權，授予檢察官行使：凡對于案件進程不具有終結性影響的和訴訟監(jiān)督權，如不批捕、不起訴、撤案等決定由檢察長或者檢察委員會行使。在其后的改革中，對檢察官職權配置辦法又多次修改，進一步擴大檢察官業(yè)務決策權：2013年開始將部分案件的不起訴權交由檢察官行使。2014年、2015年，進一步擴大檢察官不起訴權的案件范圍，并將部分案件不批捕權交由檢察官行使。2016年，除外國人犯罪和犯罪嫌疑人系人大代表、政協(xié)委員的案件，其他案件批捕與否決定權全部由檢察官行使。至此，已將偵監(jiān)、公訴、職偵等業(yè)務條線的共計304項權限，交由檢察官行使205項，比例近70%；其中偵監(jiān)、公訴條線的比例達80%以上。

至于劃分不同權力的邊界，必須考慮檢察權如何分解。檢察權是個綜合性權力，大致可以從橫、縱兩個維度進行結構性分解：第一層次檢察權是內容的橫向分類，分為檢察偵查權、逮捕權、公訴權以及訴訟監(jiān)督權。第二層次檢察權是第一層次內容的縱向分解，主要體現(xiàn)為辦案節(jié)點上的“決定權”。如檢察偵查權包括立案權、強制措施采取權、移送審查起訴權；批準權包括逮捕權和不捕權；公訴權包括起訴權和不起訴權等。第三層次檢察權是實現(xiàn)第二層次檢察權的具體措施，是配套“子權力”。如審查起訴中退回補充偵查、延長審查期限等。在配置員額內檢察官職權時，既要注重檢察權結構性分解的科學性問題，防止出現(xiàn)權力真空；更要研究每項權力之屬性，注重辦案節(jié)點的控制，界分好檢察官與檢察長的權力。

《中法評》：第二個問題是，你們如何看待檢察官辦案組？

謝鵬程：近兩年來我一直在思考辦案組織問題。龍宗智老師在《法學研究》2013年第1期發(fā)表的論文《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》對檢察改革產(chǎn)生了很大影響。他在這篇文章中對加強檢察工作的司法化提出了兩方面的措施：一個是從組織建設的角度來加強司法化，即加強辦案組織建設；另一個是從程序改革方面來加強司法化。檢察機關加強辦案組織建設，這個方向是正確的，但是在試點中產(chǎn)生了一些消極影響或者在實踐中出現(xiàn)了一些偏差；主要問題是辦案組織的概念、結構和類型以及辦案組織與檢察官的關系。我從以下四個方面對辦案組織進行了研究：

第一，通過研究國外和我國臺灣地區(qū)檢察機關的辦案組織，我發(fā)現(xiàn)不管是英美法系還是大陸法系，常設的辦案機構就是檢察官，沒有固定的辦案組織，也沒有一個檢察官配幾人這樣固定的辦案組織。從有關理論研究文獻看，除臺灣地區(qū)學者提出這個概念外，境外基本上沒有辦案組織概念。這可能與它們的檢察官本身就是獨立的官署有關，而我國法律尚未確立檢察官為獨立官署。從這個意義上說，辦案組織建設可能是一種過渡性制度安排，而不是我國檢察改革的目標和方向。

第二，從有關社會學的組織理論來看，組織與個人在決策中各有優(yōu)勢。組織的決策優(yōu)勢主要在于在多項選擇中作出合理選擇，比較適合對法律適用問題作出決策；個人的決策主要在于進行多環(huán)節(jié)的、長鏈條的邏輯推理，比較適合對事實認定問題作出決策。由此我們推斷，作為辦案決策組織的檢察委員會長于法律適用的決策，并不長于事實認定的決策。在偵查活動中，組織力量具有重要作用，個人決策具有相對優(yōu)勢；在批捕和公訴等具有法律適用性質的活動中，個人判斷可以發(fā)揮重要作用，組織決策具有相對優(yōu)勢。當然，個人決策并不排斥聽取各方面的意見，組織決策也不排斥個人發(fā)揮重要作用。這樣，我們對于不同職能的行使可以采取不同的組織形式，職務犯罪偵查可以采取權力集中型的主任檢察官辦案組，批捕、公訴和訴訟監(jiān)督則可以采取獨任檢察官，輔之以檢察官會議。

第三，通過觀察分析兩年來我國司法改革試點單位的辦案組織建設的情況，我可以發(fā)現(xiàn)，有的地方偏離了辦案組織建設的正確方向，把辦案組織建設成為業(yè)務部門的次層級的常設機構，這種“疊床架屋”加強了檢察機關內部的行政化，弱化了檢察官的主體地位。因此，我們有必要反思和完善有關辦案組織建設的理論和主張。長期以來，檢察機關不是沒有辦案組織，而是辦案組織過于固定、過于強化。檢察機關的辦案組織對外來說就是檢察院，對內來說是由檢察長、檢察委員會、各內設業(yè)務機構和檢察官構成的科層結構。問題恰恰在于，辦案組織太強大、太固定，檢察官幾乎消失在這些強大的辦案組織當中，淪為案件的具體承辦人，這種辦案組織恰恰是改革的對象而不是目標。這輪檢察改革的方向應該是通過適當?shù)厝ソM織化、去行政化，逐步加強檢察官的獨立性和主體性地位。如果不是以檢察官為中心、突出檢察官辦案主體性的辦案組織，那就不是這輪改革所要建設的辦案組織。在一定意義上可以說，所有行政化的、固定化的辦案組織都可能削弱檢察官的獨立性和主體性。因此，改革就是要從原來固化的、行政化的辦案組織變成以檢察官為中心的辦案組織，從原來科層化的、多層次的辦案組織變成以檢察官為主體的單一辦案組織。

第四，辦案組織的理論基礎不是司法性而是辦案工作需要。我認為，辦案組織的必要性和合理性不是來自其司法屬性，因為組織性是許多國家職能和社會活動的共同需要，辦案組織也不是司法機關獨有的組織形式。辦案組織作為司法組織形式，其存在的基礎來自兩方面：一是辦理重大復雜案件，檢察官需要輔助人員。不管是公訴還是職務犯罪偵查，有些案件一個檢察官是辦不了的；也有些訴訟監(jiān)督案件復雜多樣，需要兩個或者更多檢察官構成一個辦案組織。二是辦案活動需要監(jiān)督制約。譬如，在訊問等調查取證活動中，需要有兩個以上的人員在場。這是一種司法活動中比較強調的微觀監(jiān)督機制，通常的做法就是給檢察官配備一兩名助手，一起工作相互監(jiān)督，相互制約；當然他們主要是協(xié)助檢察官的工作。檢察官助理、書記員主要是協(xié)助檢察官工作，同時也有監(jiān)督制約檢察官的責任。從這兩個意義上講，辦案組織還是有一定的存在必要性。但是，這兩種需要決定了辦案組織適用于特定案件、特定職能活動，而沒有普遍設置的必要，更沒有固定化、常態(tài)化乃至作為一種科層機構設置的必要。獨任檢察官應當是一種常態(tài)的辦案組織，而且輔助人員未必要固定。主任檢察官辦案組可以有兩種權力結構：一種是權力集中型辦案組織，由主任檢察官負責組織、指揮、協(xié)調和監(jiān)督，主要適用于職務犯罪偵查工作；另一種是協(xié)同型辦案組織，主任檢察官主要發(fā)揮組織協(xié)調作用，各檢察官獨立判斷，主要適用于批捕、起訴等辦案活動。協(xié)同型辦案組織肯定不必形成固定的組織；集中型辦案組織是否需要形成相對固定的組織，可以探索和實踐，有利有弊。在這種意義上說，未來的辦案組織主要是一種臨時性的組織，是檢察官職能的延伸。有一點辦案組織和檢察機關的內設機構一樣的，那就是它們的前途和命運：作用逐步淡化、地位日益降低；相反地，檢察官的主體地位逐步樹立和強化。

龍宗智：我近兩年對辦案組織的觀點有所展開，同時也有所反思。我和謝所長有些基本的觀點是一致的，就是檢察改革推動檢察官辦案責任制，要強調檢察官的主體性，而且不能過度強調檢察官組織化的形式，否則就可能回到過去的審批制及部門責任制等形式。不過也有一點分歧，就是如何理解辦案組織。最高人民檢察院的文件和我的文章都明確指出，辦案組織是檢察機關辦案的主體，既是一個組織構造，也是檢察官個人行使權力的一種形式。講檢察官辦案組織，首先講的是檢察官責任制，就是承辦檢察官負責制；其次才是辦案組的辦案形式。所以，不能一講檢察官辦案組織，就是指多人構成的一個團體。實際上應是不同權力、不同主體形成的一個組織構造。

現(xiàn)在講檢察官辦案組織，無論是在我國臺灣地區(qū)還是在大陸法系其他區(qū)域，都是承認檢察官作為辦案主體，是最重要的辦案組織。比如日本檢察官是“獨任制官署”，一名檢察官就是一個官署，一個有獨立檢察權的主體。

首先對辦案組織作一個界定，稍后就比較好分析展開。不過，在檢察官責任制和辦案組織問題上，也還有一些問題，是需要反思的。2013年我在《法學研究》發(fā)表的適度司法化改革的文章對檢察改革有所影響，提出要推進以檢察官為中心的辦案責任制，程序要進行適度的司法化改造，主要是針對三級審批制的改革。過去我們辦案是檢察人員承辦，部門負責人審核，檢察長決定，是典型的行政化機制。司法機關不以司法的方式而以行政的方式，需要進行改革。不過檢察機關本身也有行政性，尤其是中國體制下的檢察機關，因此司法化改革要“適度”。

2000年進行主訴檢察官制度改革，我作為學者，是主要的支持者。當時在《人民檢察》發(fā)了系列文章，在《南方周末》還提起了一個專題討論，呼吁和論證這一改革。當時改革的實質，就是適度司法化，推動檢察責任制。本輪司法責任制改革，在檢察官責任制方面，與主訴檢察官制度改革的思想是一脈相承的。而在具體形式上，為實現(xiàn)檢察官精英化，建議設立主任檢察官；同時為克服內部機構林立，人浮于事的問題，主張實行檢察院的扁平化管理。在組織改造的同時，進行工作程序改革。比如批捕程序的適度司法化等?！笆濉睓z察工作綱要和最高人民檢察院的相關文件也提出有些程序要進行適度的司法化改革。關于檢察機關適度司法化改革的意見和論證，我是以上海、湖北等地檢察機關的改革經(jīng)驗為基礎的，也注意到檢察的一般法理。我的意見在最高人民檢察院講過兩次。最高人民檢察院后來就進行辦案責任制和主任檢察官制度試點改革。但在試點過程中發(fā)現(xiàn)，有的地方檢察機關，試行主任檢察官制度，帶來了一些問題；就是在過去的部門沒有撤銷的情況下，又多了一個層級，即檢察官辦案組，主任檢察官成為小處長、小科長。這似與主任檢察官責任制的改革初衷不一致。因為無論主任檢察官還是過去的主訴檢察官，都是為了解決檢察官吃“大鍋飯”，人員多、素質低的問題。是使一部分優(yōu)秀檢察官有職有權，成為真正意義上的辦案主體。因為，按照目前的狀況，如果讓檢察官都來負責，他們仍不具備相應條件和能力。因此需要一種篩選，讓有能力、道德品質優(yōu)良的檢察官脫穎而出，塑造相對獨立的檢察官辦案主體。為此試點設立主任檢察官，而且它的好處是改變了先前主訴檢察官沒有進入“官制”，有責任而缺乏地位和待遇的問題。

但是試點中有些地方搞得有點變形，設立主任檢察官及其辦案組，主任檢察官成了本組內擔當審核功能的中間層級，與“去行政化”的改革精神不一致，甚至有點背道而馳。而且，后來在司法改革方面，發(fā)生一個新的變化，中央決定實施員額制改革，這就把檢察官精英化的問題解決了。員額制是很有意義的改革，如果在此基礎上再普遍設立主任檢察官，區(qū)分主任檢察官與非主任檢察官，就擔心強化檢察機關的層級化、行政化的傾向。像衛(wèi)東說的，主任檢察官在有些部門是可以設的，根據(jù)辦案需要是可以設的；但是如果在實行員額制的基礎上再普遍推行主任檢察官制度，而且把它作為一個固定的組織構造，這就帶來新問題。

在對檢察改革進行反思的基礎上，我于2015年年初在《中國法學》發(fā)表了《檢察官辦案責任制及相關問題研究》一文。這篇文章與2013年的文章有點區(qū)別，就是以員額制為基礎來重新考慮這個問題，強調檢察官責任制是一種承辦負責制；而把主任檢察官作為一種選項，可以根據(jù)需要設立，如在某些部門設立，或根據(jù)大要案件的辦案需要臨時設立等。但弱化以它實現(xiàn)檢察官精英化的功能，因為員額制才是解決這一問題的基本對策。據(jù)我所知，最高人民檢察院在如何貫徹檢察官責任制問題上有不同的意見，在討論時，比較重視這篇文章提出的觀點和改革意見，后來形成了2015年9月《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》。對這一問題，我自己也在反思，有些問題從理論上講是可行的，但是操作中如何適應實踐的要求，以及如何及時適應改革政策措施的變化，這是我們要考慮的。

關于辦案組織問題，首先，獨任檢察官就是一種辦案組織。承辦檢察官負責，是檢察官責任制的基本形態(tài)。同時，必要時需要協(xié)同辦案，甚至形成偵查組的組織模式。因此，獨任制和協(xié)同制，是檢察官辦案的兩種基本的組織形式。

協(xié)同制中的協(xié)同辦案又可分為兩種形式：一是一般協(xié)同。比如有些大案、要案的公訴，有多人上庭，就需要一個協(xié)同配合。二是更緊密的組織協(xié)同。像臺灣地區(qū)的特偵組，也如我們的反貪局，是領導指揮，其他人各司其職。

目前辦案組協(xié)同辦案如何進行，還是一個需要研究的問題?，F(xiàn)在有一種簡單化的傾向：辦案組辦案，就是由負責任的檢察官如主任檢察官說了算，其他人都是下屬，配合其工作。還是屬于行政化的操作方式。我認為，辦案組的辦案形式要進行研究?？梢栽试S不同的組織模式。像反貪局的團隊辦案，屬于行政化的辦案方式；而公訴、批捕等部門采取的辦案組辦案方式，則可以更為突出承辦檢察官的作用。臺灣地區(qū)曾有過這方面的教訓。檢察官協(xié)同辦案條例實施初期，強調主任檢察官的作用，后來認識到這種做法不太符合檢察官承辦負責制的要求；因此，后來調整協(xié)同辦案的規(guī)范，在辦案組中，主任檢察官的主要從事辦案協(xié)調，但案件責任仍然主要由承辦檢察官承擔。相關的決定也由承辦檢察官作出。只有特偵組，才采用高度行政化的辦案組織形式。

最后一點應當有共識，就是檢察官辦案責任制，主要是承辦負責制，也就是誰辦案誰負責。當然，這并不否認檢察長的決定權及其應承擔的責任。在辦案責任制方面，檢察機關與法院是有區(qū)別的。

陳衛(wèi)東：辦案組是檢察機關辦理案件的一個基本組織形式，這個問題過去并沒有引起足夠的重視，也沒有認真研究。本次司法改革提出了這個問題，我覺得非常重要?，F(xiàn)行的法律對檢察機關的辦案組織沒有具體規(guī)定，這跟法院不同。法院的審判組織在訴訟法中寫得非常清楚：獨任制、合議制，再加上審判委員會，檢察院沒有。所以檢察院改革難就難在這，有很多問題需要從頭開始。法院在這輪改革中，首先就提出主審法官、合議庭辦案責任制，這非常明確，檢察機關呢？既然和法院一樣都是在辦案，要辦案就一定會有辦案的形式，過去檢察院的辦案組織形式是以經(jīng)辦檢察官為基本承辦案件的第一人，然后層層審批，檢察長決定、檢察委員會討論決定。所以在這樣一個檢察機關高度行政化的辦案組織形式下，檢察官的主體地位蕩然無存，淪為一個上令下從的落實者?，F(xiàn)在回過來看，我們在改革中提出這個問題：到底該不該有辦案組？辦案組應該是怎樣一種運作模式？這要取決于檢察機關辦案的實際需要，通常來講大多數(shù)的案件都是可以由入額的檢察官獨立承擔。

我認為檢察機關的辦案組織，首先就是主辦檢察官，這跟法院的主審法官相對應。主辦檢察官擁有承辦案件的決定權，按照法律規(guī)定和權力清單的邊界行使權力；但是也有很多案件一個人無法勝任，就需要兩個人或兩個人以上，所以這會產(chǎn)生檢察機關辦案的第二種形式：辦案組。所以，我認為將來檢察機關的辦案組織形式就是主辦檢察官、檢察組辦案。我這是第一次明確提出“檢察組辦案責任制”的觀點，與法院的合議庭相對應，作為組成檢察機關辦案的另一種形式，要把辦案組和主辦檢察官并列為檢察機關兩大辦案組的形式。當然還有檢察長、檢察委員會，但是它們不是常態(tài)化的辦案組織，而是在出現(xiàn)法律規(guī)定的情形時，由檢察長來決定或者提至檢察委員會來討論決定。

這個辦案組怎么來構成呢？在法院，合議庭構成是明確的，一審案件是三人組成合議庭，二審案件是三人或五人單數(shù)；合議庭辦案責任制也很明確，就是由作出判決或裁定決定持多數(shù)觀點的人來負責，所以它一定會有一個多數(shù)，或三人，或五人。但是檢察院的辦案組情形不一樣，我不同意檢察機關的辦案組為了形成多數(shù)意見一定要三人這種看法，很多情況下兩個人就可以。這個決定誰來作？兩個人。所以我認為這就是檢察權特別的地方：兩個人組成的辦案組，如果二人意見一致就作出共同決定；如果二人意見不一致，報請檢察長決定，檢察長決定不了提請檢察委員會討論決定，誰決定誰負責，這就解決問題了。

那么，辦案組是固定的還是不固定的？目前，有法院在推行“1+1+1”或“+N”的辦案模式，實行固定的合議庭辦案模式。我認為合議庭不能固定，雖然固定有一定的好處，但久而久之會同質化，形不成應有的制約；同理，辦案組也絕不宜固定。在偵查階段辦案組可以固定，而且一定要這樣，由于搭檔長期辦案協(xié)作，需要對彼此的風格特點以及脾氣都了解得很清楚。但是在檢察和法院司法業(yè)務中絕不能固定，因為案件類型不一樣，需根據(jù)案件不同的性質來具體確定。所以，我的觀點是檢察辦案組應當是臨時的，就像合議庭一樣，因案而組，結案而撤。

夏陽：檢察官辦案組的構建和組內關系協(xié)調問題，與檢察權的結構性分解配置緊密相連。可以依據(jù)前述的第一層次檢察權劃分檢察官組的類別。具體到檢察官辦案組織構建上，則根據(jù)檢察權結構性分解后，研究權力屬性，以“獨任”為原則，檢察官辦案組為例外構建兩類辦案組織形態(tài)：一是“1+1”或者“1+N”式獨任檢察官辦案組織。其中，在偵監(jiān)和公訴業(yè)務條線采用“1+1”即1個檢察官與1個輔助人員，設置辦案組織33個；在訴訟監(jiān)督和檢察業(yè)務管理條線采用“1+N”，即1個檢察官與若干個輔助人員，設置辦案組織11個。二是“1+N”式檢察官辦案組。這里又有臨時和固定的區(qū)別。固定的檢察官辦案組，主要存在于職偵條線，負責檢察官一般由職偵局局長、副局長擔任，與其他檢察官配置比例原則上不低于1∶2，共設置9個辦案組織。臨時性的檢察官辦案組，主要是針對重大、疑難、復雜案件，經(jīng)檢察長（分管副檢察長）決定可以臨時組建，由檢察長指定負責檢察官，案件結束，辦案組隨之解散。

檢察官辦案組內部關系協(xié)調問題涉及兩個方面：一是檢察官與其他檢察官的關系問題。對固定檢察官辦案組實行團隊制，客觀地存在上下級關系，這主要是由偵查獨有的行政屬性決定的。但對臨時性檢察官辦案組實行協(xié)作制，則不能把負責檢察官與檢察官之間的關系理解為上下級關系，而應該是相互協(xié)作的“伙伴”關系。只是在這個案件的處理上，其他檢察官讓渡自己對該案的決策權，暫時性成為負責檢察官的助理。二是獨任制檢察官與助手的關系問題?？梢砸罁?jù)第三層次檢察權劃分檢察官與助手之間的權力邊界。渝中區(qū)檢察院院通過制定《辦案組織崗位職責規(guī)范》，對檢察官與檢察輔助人員的崗位職責予以明確。其中，檢察官辦案組是檢察權行使的最小組織單元，絕對不能再將檢察權在檢察官辦案組織內進行分解。為防止在檢察官辦案組內形成新的“層級審批制”，一方面通過案件流轉辦法，通過案管系統(tǒng)直接將案件分配至檢察官頭上，禁止在檢察官組內“二次分案”；另一方面通過《辦案組織崗位職責規(guī)范》通過辦案節(jié)點來細化“親歷性”要求，如公訴案件中，訊問、制作起訴書、案件匯報、出庭等四個辦案“節(jié)點”必須由檢察官親自承擔。

曾國東：辦案組織是司法機關辦案的基本單元，決定了司法權運行方式和責任承擔機制，在司法責任制改革中居于基礎性地位。根據(jù)《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規(guī)定，檢察官辦案組可以相對固定設置，也可以根據(jù)司法辦案需要臨時組成。實踐中，臨時組建辦案組，進入員額的檢察官都可以作為主任檢察官帶領檢察官辦案組辦理案件；這種模式既不利于司法管理和專業(yè)化建設，也不適應過渡期內檢察官隊伍能力素質參差不齊的客觀現(xiàn)狀。因此，上海檢察機關采取相對固定設置為主，根據(jù)特別重大案件或跨區(qū)域案件辦理需要臨時組建為輔的方式組建檢察官辦案組，主任檢察官按照規(guī)定程序選任產(chǎn)生。

由于檢察權兼具司法權、行政權和監(jiān)督權的多重屬性，因此需要綜合考慮檢察權的不同屬性以及檢察機關業(yè)務部門不同的履職特點，區(qū)別構建檢察官辦案組和獨任檢察官。其中，審查逮捕、審查起訴部門辦理案件的司法屬性較強，因此可以適用獨任檢察官的辦案組織形式為主，對于專業(yè)性較強的金融、知識產(chǎn)權等案件，可以組建專業(yè)化辦案組辦理；職務犯罪偵查部門辦理職務犯罪偵查案件，更多需要團隊的合作配合，因此可以組建團隊制辦案組，鑒于案件偵查往往較為復雜，且案件量也相對較少，故一般不再適用獨任檢察官的形式；訴訟監(jiān)督部門辦理訴訟監(jiān)督案件，根據(jù)重要監(jiān)督事項需要檢察官合議討論決定的特點，可以組建合議制辦案組，一般監(jiān)督事項則可適用獨任檢察官的形式辦理。對于特別重大案件或者跨區(qū)域的案件，根據(jù)檢察長的指令，可以跨院、跨部門組建專案辦案組辦理。

謝鵬程：我和陳衛(wèi)東老師的觀點略有不同。法院有獨任法官，檢察院有獨任檢察官，這兩個是可以對應的；所不同的是檢察院和法院的辦案組織，檢察院有主任檢察官辦案組，法院有主審法官合議庭。這種稱謂上的差別實際上反映了兩種辦案組織的權力結構的差異，因而有其合理性和必要性。在法院，合議庭的權力結構是審判人員平等，一人一票，不管他是法官還是陪審員，都有與主審法官同樣的一票，裁決時少數(shù)服從多數(shù)；在檢察院，主任檢察官辦案組的權力結構是不同的，有集中型和協(xié)同型兩種辦案組織，在辦理職務犯罪偵查案件中，檢察權運行強調檢察一體化，主任檢察官具有辦案決定權，其他檢察官處于從屬的、協(xié)助的地位。在辦理批捕、起訴案件過程中，主任檢察官的作用主要是組織和協(xié)調，其他檢察官具有獨立的辦案決定權，也不需要一人一票和多數(shù)決定，而是檢察官個人決定。因此，對于檢察機關的辦案組織，其負責人稱為“主任檢察官”更為合適。十年前檢察改革中有“主辦檢察官”“主訴檢察官”的稱謂，現(xiàn)在我們的認識深化了、前進了，應當要反映到稱謂上來。根本的進步是，我們更加清晰地認識到檢察官的相對獨立，而且這種獨立性與法官的獨立是略有不同的。我想強調的是，主任檢察官組不是檢察機關辦案組織的常態(tài)和主要形式，或者說主任檢察官辦案組只是在特定領域、特定情況下發(fā)揮作用的，檢察機關的主要組織形態(tài)應該是獨任檢察官。獨任檢察官更能體現(xiàn)檢察工作的司法性，主任檢察官更多地體現(xiàn)了檢察一體化的要求，應當限定在一定范圍內。

《中法評》：第三個問題是，如何看待檢察機關的內設機構改革？

夏陽：檢察機關內設機構的價值和功能是其存在的基礎，也是我們探討其改革的理論起點。這涉及兩方面問題：一是必要性預期——檢察機關為什么需要設置內設機構？檢察權內部分擔，這是內設機構得以設立的法理基礎。檢察機關作為一個整體享有國家檢察權，而檢察權是個綜合性權力。傳統(tǒng)檢察理論和法律規(guī)定將檢察機關內設機構作為檢察權運行主體，按照檢察權內容橫向分類，分設內設機構行使具體檢察權。同時，檢察機關作為一個組織體，有其整體的價值追求，既需要對內部檢察人員進行合理分工以實現(xiàn)專業(yè)化，也需要保持檢察內部的統(tǒng)一性和整體協(xié)調。但在人員眾多和案件量大的檢察機關，由檢察長以一己之力難以實現(xiàn)對所有檢察人員的有效管理，需要通過內設機構以實現(xiàn)對內部事務的高效管理?？梢哉f，檢察長一人管理的有限性是檢察機關內設機構設立的現(xiàn)實基礎。二是功能性預期——檢察機關內設機構的功能。在原有體制下，檢察機關內設機構功能大致可以概括承辦案件、監(jiān)督制約、保障協(xié)調和人才培養(yǎng)。

就其現(xiàn)實功能和內部管理需要而言，檢察機關內設機構不可或缺。但在司法責任制改革背景下，檢察官是行使檢察權相對獨立主體，內設機構存在的法理基礎已被打破，改革確有必要。如何平衡兩者之間的關系，需要遵從以下幾個原則：一要以順應責任制改革和檢察權有效行使為必要。從邏輯關系上看，內設機構改革是伴隨著責任制改革而來，是改革之“附屬品”，必須順應和保障改革成果。二要以適應機關管理科學和內設機構功能為標準。檢察機關組織結構并不是固定模式，應根據(jù)具體情況，綜合業(yè)務量、人員配備和管理幅度制定具體改革框架結構，不宜搞“一刀切”。三要以組織結構穩(wěn)定性過渡或穩(wěn)定性存在為前提。改革不是“停產(chǎn)鬧革命”，必須穩(wěn)定現(xiàn)實的檢察工作和管理活動。要把握好“三適”。適應：現(xiàn)有的機構是否適應該檢察權有效行使和管理科學的基本需求；適時：是否到不調整就不能取得更好效果的時間，是否在恰當?shù)臅r機里進行調整和優(yōu)化；適才：是否有合適的人員和機構來優(yōu)化調整，是否能最大限度合理地適用人力資源，是否建立了所有人才有晉升的機會和通道。

總體而言，在司法責任制背景下，檢察機關內設機構之主要功能是基于內部管理之需要，大體可以遵循“以權分崗、以崗定量、以量立部”的總體思路。1.以權分崗：“權”指的是檢察職權；“崗”指的是檢察官崗位，就是上面我所述的根據(jù)第一層次檢察權結構性分解，分類設立檢察官辦案組，剛才已經(jīng)介紹過。2.以崗定量：“量”指的是檢察官數(shù)量。每個類別的檢察官的數(shù)量，要綜合考慮檢察院具體業(yè)務量和人員編制均衡配備。在一段時間內，某一檢察機關案件量相對固定在一個區(qū)間里浮動，而每一個檢察官的工作承載力是有限度，但相對平均工作承載能力是可以核定的，而檢察院的人員編制相對固定的，這就使核定檢察官的數(shù)量成為可能。3.以量立部：“部”是部門，指的是檢察機關內設機構。根據(jù)行使具體檢察職權的檢察官崗位數(shù)量，根據(jù)管理幅度需要，綜合考量設立檢察機關內設機構。

曾國東：檢察機關內設機構改革應當兼顧司法規(guī)律和檢察職業(yè)特點。長期以來，檢察機關與行政機關一樣，內設機構均按照科層級進行設定。隨著改革的不斷深入，科層式機構設置與司法化辦案組織的內在矛盾越加凸顯。在科層式機構設置下，檢察機關內部最基本的管理單位是行政機構，而非司法化組織；不論是檢察官個人，還是檢察官辦案組，都是作為科層機構的附屬存在，整個檢察官群體根據(jù)職務高低順序建立起層層命令與服從關系的權力運作方式。這種方式最明顯的后果就是檢察官沒有獨立的地位，缺乏職業(yè)榮譽感和責任感。因此，檢察機關內設機構改革應當按照精簡、務實、效能的要求，遵循司法規(guī)律和檢察工作規(guī)律，通過減少層級、聚焦司法辦案，整合內部資源，優(yōu)化資源配置，科學設置辦案組織、劃分部門職責，實現(xiàn)扁平化管理和專業(yè)化建設，進一步突出檢察官在司法辦案中的主體地位，提高司法效能。

通過整合內設機構，淡化司法辦案的行政化色彩，促進辦案組織的扁平化和專業(yè)化；但整合并非只是單純減少機構數(shù)量，弱化司法管理，而是為了更加有利于遵循司法規(guī)律和檢察職業(yè)特點，更加有效地進行組織管理。內設機構改革，既要解決司法行政化，又不能削弱行政管理；既要精簡機構，又要兼顧上下左右對應和工作聯(lián)系；既要改革創(chuàng)新，又要繼承和發(fā)揚檢察機關長期形成的制度優(yōu)勢和管理經(jīng)驗；既要上下對應統(tǒng)一，又不能“一刀切”，保留地方特色。改革后，內設機構負責人應當轉變管理方式，從過去側重于行政管理轉變?yōu)橐运痉ü芾頌橹?，減少行政審批對其履職精力的過多消耗；更多通過審核案件及法律文書、召集檢察官聯(lián)席會議、組織研究法律政策問題等方式，發(fā)揮對案件質量的監(jiān)督管理作用，減少對檢察官司法辦案的直接介入，實現(xiàn)檢察官辦案的相對獨立性，確保檢察官依法公正行使檢察權。

謝鵬程：內設機構改革是今年中央政法委要求全面推進的一項輔助性的重要改革，是服務于司法責任制改革的措施。主要目的是弱化辦案業(yè)務的科層式、行政化管理，加強檢察官的權力和責任，把辦案能力強、職業(yè)素質高的檢察官吸引到辦案一線，以提高辦案質量、辦案效率和檢察公信力。我想講三個觀點：

第一，內設機構改革要體現(xiàn)精簡機構、下放權力的原則要求。內設機構設置的基本依據(jù)是職能劃分，不同的職能由不同的業(yè)務部門來行使。目前來看，檢察職能主要是職務犯罪偵查、公訴和訴訟監(jiān)督三大職能，將來隨著十八屆四中全會決定的法律化，檢察職能可能發(fā)生變化，主要有職務犯罪偵查、刑事檢察、行政檢察和民事檢察四類；還有案件管理、法律政策研究等綜合性業(yè)務職能。最小的基層檢察院只有五個人，最大的基層檢察院有五百多人，如果按照一個模式來設置顯然是不合理的；我們可以探索小型院、中型院和大型院等不同的內設機構模式，還要考慮各級院職能和任務的不同，內設機構也應當不同。各個檢察院內部是否實行“大部制”、設幾個機構不必要求同構或者上下對應，可以根據(jù)本院的主要任務包括案件數(shù)量、業(yè)務發(fā)展、人員情況來具體確定。近期最高人民檢察院會出臺內設機構改革的指導意見。

第二，內設機構改革要堅持相關職能適當分離的原則。不論內設機構如何改革，偵、捕、訴三項權力應當保持一定的相互制約關系，不能由一個部門或者一個檢察官實行，這個原則應該堅持。除非在未成年人案件中，出于保護未成年人的特殊需要，我們可以加強未成年檢察工作的一體化。對于其他案件諸如毒品犯罪、金融犯罪、網(wǎng)絡犯罪等特殊類型的犯罪案件是否需要實行偵、捕、訴合一，是否真正是專業(yè)化的發(fā)展方向，我們還要深入研究，目前要慎重實行。捕訴合一是檢察機關的內在沖動，特別是某種程度上存在“案多人少”矛盾的檢察院這種傾向往往比較強烈；因為同一個人辦了批捕，再辦起訴，可以節(jié)約很多時間和精力。我一直反對偵捕訴合一，理由是它弱化了批捕的功能，不利于保障犯罪嫌疑人和被告人的人權，不符合檢察權的運行規(guī)律，也不符合訴訟規(guī)律。

第三，內設機構改革的實質不在于設置幾個機構，而在于改革檢察業(yè)務管理方式。以司法責任制度改革為核心的內設機構改革是檢察業(yè)務管理方式的一場革命。它意味著從根本上改變行政審批式和行政命令式的管理方式，檢察長、副檢察長和內設機構負責人由以審批、指揮和決定辦案為主的領導方式轉變?yōu)榻M織、協(xié)調、監(jiān)督、建議、職務替代等為主的領導方式。實現(xiàn)了這種轉變，檢察工作的司法屬性會得到極大的加強。

陳衛(wèi)東：我認為，內設機構改革本來不應該是一個重要的問題，因為按照現(xiàn)在的改革部署，主辦檢察官—辦案組的工作模式確立以后，整個檢察機關辦案就通過這樣的組織去運行，這些主辦檢察官和辦案組附屬在哪些內設機構不重要。但是由于目前檢察改革出現(xiàn)了一個非常重要的“梗阻”，卡在哪兒了？就是內設機構怎么設?，F(xiàn)在全國極不統(tǒng)一，各種模式都有。7月18—19日，全國司法體制改革推進會在吉林長春召開，在某種意義上肯定了內設機構一定要改的方向。

最高人民檢察院應當有一個明確的指導意見，因為現(xiàn)在司法改革第一批、第二批試點已全面鋪開，第三批試點有一些地方也已鋪開；所有改革必須在2017年全部完成，時間緊、任務重。在這樣一個緊要關頭，機構到底怎么設？最高人民檢察院應該出臺明確的指導性意見，否則將會嚴重影響檢察改革的順利進行。

前面幾位同志講的，我基本同意。第一，檢察機關的內設機構不能統(tǒng)一模式，要按照各級檢察機關主要的工作性質和任務、檢察人員的數(shù)量和案件的數(shù)量來設立，就是可以統(tǒng)一基層院和地市級檢察院的模式。我非常認可這個模式，因為基層和地市級檢察院構成了我國檢察案件辦理的主要主體。

我認為，渝中區(qū)檢察院2014年的做法是值得肯定、推廣的經(jīng)驗，不要把它輕易地放棄。檢察機關第一塊是自偵，第二塊是刑事，第三塊是監(jiān)督，剩下就是政治部、案管班、辦公室、研究室形成一個什么樣的綜合部門？這就是地市與基層兩級檢察院統(tǒng)一實行一種模式，這也符合基層院有的就是十來個人，很多院三十人以下的情況。

前些年我去西藏講課，沿途停下吃飯，得知當?shù)乜h檢察院一共三個人，檢察長什么都干。但是除了這種極個別情況，總體來說，基層院是可以按照這個思路把地市一級整合起來，省級檢察院和最高人民檢察院按照目前的格局可以保持不變，因為它們的職能主要是指導工作，這是一個思路。

第二，要本著檢察權不同權能相對分離原則，像鵬程所長講的，不能既行使批捕權、公訴權，又行使監(jiān)督權，監(jiān)督這樣的職能部門要獨立出來，使監(jiān)督更加客觀、公正，這是一點。在刑事檢察這一塊，批捕和起訴業(yè)務可以在一個大部門，但絕不允許一個人同時行使這兩種職權，從而形成一種制約。

龍宗智：檢察改革，需要研究檢察機關中層組織構造，合理設置中層組織。我也曾主張實行大部制，推動扁平化管理，克服部門林立、人浮于事的弊端。但調研發(fā)現(xiàn)，機構設置的問題仍然比較復雜，不能一概而論。檢察機關的中層機構采取何種方式為宜？有的國家實行以辦案組為中層機構，有的國家實行業(yè)務部門為中層機構。用哪種中層機構比較適當，一般有以下幾點考慮：檢察業(yè)務量；一線辦案任務的輕重，指導職能的有無以及業(yè)務類型多樣化程度等。如果以辦案組為中層組織，比較適合檢察業(yè)務比較單純且著重于直接辦案的基層檢察機關。我們現(xiàn)在的問題是，既有辦案組，也有業(yè)務部門。為了解決這個問題，有的地方就采取了大部制改制、部門整合這一辦法。但是我認為，大部制在我國可以適用于某些基層檢察機關，主要是小檢察院的整合中。因為它們本來案件就比較少，設置的部門再多的話，就會造成人浮于事的現(xiàn)象。

但是由于我國特殊的情況，大部制設置有限。在市級檢察院以上，有指導職能的檢察機關可能還是要有業(yè)務部門。比如，省級檢察院同最高人民檢察院也存在上下對應的問題，而且還存在指導的問題。我們可以考慮一個問題，有指導功能的檢察院在指導下級檢察機關的時候，究竟是業(yè)務部門還是辦案組合適？這二者當然各有各的優(yōu)勢，但是指導功能，應該說還是業(yè)務部門進行指導比較好。因為業(yè)務部門的領導比較有宏觀的意識，而且其可以統(tǒng)合本業(yè)務部門的問題，進行政策指導。一個業(yè)務部門本來就有多個辦案組，如果由辦案組分別指導，就屬于政出多門，而且單個辦案組的指導能力也較為有限。業(yè)務指導包括宏觀指導和個案指導，在這種情況下，業(yè)務部門就有天然的優(yōu)勢，而單個的辦案組就會相對弱一些。

基于以上情況，我認為市級以上的檢察機關搞大部制改革，可能會存在一些問題，業(yè)務部門還是有其存在的必要。在基層檢察院，小檢察院整合可以考慮進行試點。其優(yōu)勢在于加強了辦案組織，而弱點在于該部門和上級部門的對接性就會相對不足。所以，在有些試點地區(qū)，整合是名合實不合，原來的業(yè)務部門還是在對上發(fā)揮作用。

對于普通的檢察院（較大的或者是中型以上的）來說，還可以考慮整合部分部門，保留部分部門。有些綜合性機構可以整合一部分，職務犯罪偵查部門可以考慮整合起來；但是批捕和起訴部門，則傾向于不整合。這是因為，批捕權是一個司法權，起訴權是控訴權，是當事人（代表國家）的權力，這兩個權力的性質是不一樣的。如果整合在一起，就會造成外部批評多贊成少的現(xiàn)象。從內部來看，如果糅合在一起，兩個部門的人員也著實太多。

《中法評》：第四個問題是，我們應該怎樣理解院領導直接辦理案件？

陳衛(wèi)東：領導干部要不要辦案，答案已經(jīng)明確：應當而且必須，因為無論是檢察長還是副檢察長，或者是職能部門的負責人，都是入額的檢察官，其基本職責就是辦案。如果入額檢察官不辦案，那么一方面占了名額，另一方面卻不辦案，這會給那些入額的普通檢察官帶來更大的辦案壓力。

另外，檢察機關的領導如要更好地領導全院的檢察工作，不親自辦案，不了解案件的實際情況，領導工作就沒有發(fā)言權。更重要的是隨著員額制的分類管理不斷完善，檢察機關案件的辦理將以一線辦案的檢察官為主導，涉及案件管理方面的職責會越來越少；如果說院領導在沒有實行員額制管理前要主管大量業(yè)務部門和案件審核事務，那么實行員額制改革以后這些將逐漸減少，甚至不存在。

所以，院領導有時間也有精力去辦案，在這個前提下我認為將來還要不要這么多的副院長？要不要這么多的職能部門？甚至副職有一個就夠了，我覺得這個問題已經(jīng)非常明確，這樣會使檢察機關的發(fā)展走上一條非常良性的道路。

當然，由于檢察長、副檢察長需要管理行政事務，行政事務包括黨務和其他方面，不可能跟普通檢察官一視同仁，到底辦多少案件，我覺得應當按照所在地案件量來確定合理比例。這里也涉及一個員額比例的確定標準問題，剛開始很多地方有不正確的理解：39%的員額比例是按照在職的中央政法委專項編制比例來確定的，其實這不科學。原來我誤認為上海確立33%的比例也是這樣，后來我們承擔中央政法委關于遴選懲戒與考核課題后，去到上海調研。當?shù)胤ㄔ旱耐菊f，他們經(jīng)過測算，根據(jù)案件的數(shù)量，根據(jù)一個法官扣除所有應當考慮的因素，一年應該承辦多少個案件？是有科學計算標準的。不同地方的案件量不一樣，比如北京海淀區(qū)檢察院一年的刑事案件在四到五千的數(shù)量級，當然這幾年不斷下降，但是有的地方一年案件總量也達不到海淀區(qū)的這個數(shù)量。不同的案件量檢察官承辦案件的數(shù)量不一樣，確定的標準肯定不一樣，那么檢察長、副檢察長辦理的案件數(shù)量也應該作相應的調整。我覺得按照一定的比例來確定，比如渝中區(qū)檢察院測算出夏陽檢察長應該辦6件/年，是合適的。當然，這個比例不能太高，否則會牽扯到整個隊伍管理甚至檢察院整個事業(yè)的發(fā)展。

至于是辦大案、要案還是疑難案件，我們通常是這樣，在檢察機關領導崗位上的，除了極個別有其他部門按照組織需要調整來源的，大部分檢察院領導都是一線辦案選拔上來的，他們都是具有豐富辦案經(jīng)驗的優(yōu)秀檢察官。應該說，在辦大案和要案方面他們比一般檢察官經(jīng)驗更豐富，辦案會更穩(wěn)妥；是不是要有意識挑一些“硬骨頭”案子讓院領導去啃？這也沒有道理。但如要完全輪流分案，輪來輪去，夏陽檢察長這么有豐富辦案經(jīng)驗的檢察官，一年一個疑難案子也沒辦，辦的全是簡易程序案件，這也沒有多大的意義；所以還是要有一個機制，既辦普通案件，也需要辦理大要案。比如，六個案件中可以有兩件是疑難的，兩件是簡易的，兩件是普通的，這一點檢察院的案管部門還是可以做到的。因此，讓院領導能夠去親自辦理不同類型的案件，全面了解不同程序下案件辦理的狀況，我覺得這樣更好。

曾國東：本輪司法體制改革要求進入員額的檢察官必須在司法一線辦案。檢察長作為進入員額的檢察官，也必須履行檢察官職責，直接辦理一定數(shù)量的案件。檢察長直接辦理案件，對內可以加強業(yè)務指導，起到示范引領作用，對外可以增強司法辦案的權威性，有利于提高司法公信力。檢察長進入員額后是否在司法一線直接辦理案件，一定程度上反映了本輪司法體制改革的成效。

鑒于檢察長往往是優(yōu)秀資深的檢察官，且其同時身兼檢察機關領導角色，除辦理案件外仍需承擔大量的行政事務，從司法資源的優(yōu)化配置角度考慮，檢察長宜直接辦理在法律適用或證據(jù)運用方面具有普遍指導意義的重大、疑難、復雜案件，首例、新類型案件，以及一類問題的監(jiān)督、重大檢察建議、糾正違法等重要監(jiān)督事項；在辦案數(shù)量要求上則可以適當放寬，即求“精”而不求“量”。為符合司法的親歷性、判斷性要求，檢察長也同其他檢察官一樣，必須親自審查案件事實、證據(jù)，制作和簽發(fā)法律文書并作出處理決定。

在直接辦理的案件來源上，由于檢察長統(tǒng)一領導檢察工作，原則上檢察長可以承辦本院受理的所有案件，其中副檢察長可以承辦其所分管業(yè)務范圍內的案件。鑒于檢察長工作事務繁忙，為確保辦案效率，不宜以隨機分案的形式為其分配案件，案件管理部門認為案件符合條件可以由檢察長承辦的，可向檢察長提出建議，由檢察長根據(jù)工作情況決定是否辦理。檢察長認為需要的，也可以直接提辦其他檢察官承辦的案件。在辦案組織形式上，檢察長既可以獨任檢察官的形式，也可以臨時組建檢察官辦案組辦理案件，并相應配備檢察官、檢察輔助人員。

夏陽：領導直接辦理案件既是中央的要求，也是員額內檢察官的應有之義。如果領導干部進入檢察官員額又不辦案或者掛名辦案，一線檢察官就不會服氣，作為改革推動者的領導自己也沒有底氣，其意義之重大、不言而喻。我說一下渝中區(qū)檢察院的做法：

一是量化明確領導直接辦理案件數(shù)量。制定《直接辦理案件工作管理辦法》，要求每年檢察長直接辦理案件數(shù)量不低于6件，副檢察長不低于12件，專委不低于30件，業(yè)務部門正職不低于35件，副職不低于80件；領導直接辦案總數(shù)不少于807件，占2015年全年辦案量22%。上述數(shù)據(jù)是在近5年我院檢察官人均辦案量基礎上核定的。以2015年數(shù)據(jù)進行測算，偵查、監(jiān)督檢察官的辦案量將下降13.45%；公訴檢察官辦案量將下降26.20%。將部門負責人辦案量納入《辦法》管理，是因為司法責任制改革背景下，內設機構負責人已經(jīng)退出業(yè)務決策機制，但其又是員額內檢察官，所以必須也要直接辦理案件。

二是平衡從事各業(yè)務條線檢察官工作量。基于平衡員額內檢察官工作量的現(xiàn)實考慮，在領導（包括院領導和部門負責人）直接辦理案件的基礎上，對從事未檢、控申、民行、刑事申訴業(yè)務，平時工作量相對較輕的檢察官，除直接辦理本條線的案件外，也需直接辦理相應數(shù)量偵監(jiān)、公訴案件。

三是進一步細化“直接辦理”基本要求。其一是明確輪流分案。檢察官直接辦理案件的，由業(yè)務管理部門根據(jù)檢察官名單隨機分案，確保公平。其二是強調“親歷性”。直接辦理案件必須以親自閱卷、訊問犯罪嫌疑人、制作審查報告、出庭支持公訴等親歷性方式予以體現(xiàn)；領導在權限范圍內研究案件、審核案件，或者出席檢察委員會討論案件，不計入直接辦理案件數(shù)量。其三是強化獨立決策。檢察官依法獨立行使相應業(yè)務條線檢察職權，對辦理案件及相關事項作出處理決定，并對其結果終身負責。在辦理案件的過程中遇到難以決斷的重大疑難案件或者題，可提交檢察官聯(lián)席會討論，但聯(lián)席會議形成意見僅供參考。

四是強化直接辦理案件的監(jiān)督約束。將領導直接辦理案件任務數(shù)進行公示，并定期通報完成情況，并將相關情況納入其檢察官司法檔案，接受檢察官監(jiān)督評議。同時將直接辦理案件情況與檢察官崗位津貼掛鉤，如未完成直接辦理案件任務，將扣發(fā)其當年度檢察官崗位津貼。

謝鵬程：這個問題從一開始就有三個方面的爭議，我談談自己的認識。

第一，院領導要不要直接辦案？有的檢察長說，審批案子、在檢察委員會討論決定案件都是辦案。我認為，審批案件、在檢察委員會討論決定案件只是辦案的一個環(huán)節(jié)，不是完整的、親歷的、司法意義上的辦案。親歷性的辦案應該經(jīng)過承辦人所必經(jīng)的完整流程，這才是中央所說的辦案本意。其實，出自業(yè)務部門的副檢察長都是檢察機關的辦案能手或辦案高手。過去，這部分人不直接辦案，這不僅是檢察機關的辦案效率的極大損失，而且造成了檢察權運行機制的一個弊端，即一線最能辦案的檢察官大部分會晉升到領導崗位，就不辦案了，因而形成了一種從一線抽血的人才機制?；剡^頭來看，過去一些年的全國十佳公訴人現(xiàn)在還有多少在一線辦案子？這不符合檢察職業(yè)化的發(fā)展方向，形成了一大批不辦案的超級檢察官。

第二，院領導應該辦什么案子？最近在全國司法體制改革推進會議上，曹建明檢察長明確地提出，入額的檢察長、副檢察長應當帶頭辦理重大復雜疑難案件，也要辦理一定數(shù)量的普通案件，要防止領導干部專辦簡易案件、掛名辦案、不辦案。解決這個問題的基本辦法就是實行以隨機分案為主、以重大復雜疑難案件專辦為輔的分案機制。在案件列入隨機分案程序之前，案管部門可以挑出重大復雜疑難案件來，把這些案件分給院領導來辦，普通案件完全按部門實行隨機分案即可。一個檢察院一年到頭也可能沒有一件重大復雜疑難案件，那么院領導就按照隨機分案來承辦就可以了。當然，檢察長可以考慮重點承辦職務犯罪偵查案件，同時兼顧偵監(jiān)、公訴和訴訟監(jiān)督案件等。

第三，入額的院領導辦案的數(shù)量怎么定？我看了重慶市的指導意見，它按照一定的比例來確定。渝中區(qū)的做法大致是，每年檢察長要辦6件，副檢察長辦12件，部門正職辦35件，部門副職辦80件。這個框架有一定的合理性，值得探討，也有待實踐檢驗。

龍宗智：大家對院領導辦案的意見比較一致，我作一些補充。第一是它的意義，為什么要辦案？除了大家剛才提到的原因，我認為還有一個原因，就是中國司法機關的領導職數(shù)太多，考察全世界的檢察機關，一個檢察院有這么多領導的國家似乎不多。我們的檢察院有檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員、非領導職務的巡視員、助理巡視員，還有政治部主任、紀檢組長等，都是院領導，如果不辦案，大都又占檢察官員額，怎么行？臺灣地區(qū)幾級檢察院，每院一個“院領導”即檢察長，到現(xiàn)在都沒有配副檢察長；只有一個資深主任檢察官充任“襄閱主任檢察官”，協(xié)助檢察長工作。我原來在西南政法大學當校長時，到臺灣東吳大學訪問，該大學和西政招生規(guī)模接近，但西政有八九個校領導，東吳大學卻只有一個校領導即校長；我問校長生病、出國怎么辦，他們說校長不在，教務主任代行校長職責。因此，領導職數(shù)多也算是領導需辦案的一個理由，也許不是重要的理由；但領導多了，都當官不辦案，在檢察機關會形成不良導向。

第二是怎么給院領導分案？我贊成一些檢察院的做法。要隨機分案，而不能人為分案，否則首先給檢察長和其他領導挑好辦的，領導辦案就成了“作秀”和“走過場”。分案制度，是關乎司法公正的一項基本司法制度。要保證司法公正，就不應當人為分案，要切實貫徹領導辦案制，也不能人為分案。不過，隨機分案是常態(tài)，也不排除特別分配領導辦大案、要案和疑難案件。因為這些案件之重要和疑難，領導掛帥、直接辦案更具有引導意義，也有利于保證辦案質量效率。

因此，可以形成一個制度，設定一個界限，每年在分配院領導辦理的案件時，有一個最低限度的疑難案件配置；從而避免辦不了疑難案件的情況，增強這一制度的實際影響和效果。

《中法評》：第五個問題是，如何建立科學、完備的檢察人員分類管理體系？請各位專家發(fā)表看法。

陳衛(wèi)東：任何國家和地區(qū)的檢察機關都是由檢察官、檢察輔助人員以及司法行政人員構成的，這是一個有機體系。當我們把改革的關注點集中在員額檢察官的時候，一定不能忽視另兩個主體，即檢察輔助人員與司法行政人員，必須解決好他們的定位、職責、待遇。檢察輔助人員，顧名思義，就是輔助檢察官檢察工作的助理人員，而司法行政人員則是負責具體處理檢察院行政事務的工作人員。從改革意見出發(fā)，這兩者的職權是十分清晰的，即檢察輔助人員處理的是檢察業(yè)務之事項，而司法行政人員處理的則是行政事務；因此，在管理上也各需體現(xiàn)其職權性質的屬性。對于檢察輔助人員，其工作應當對檢察官負責，受檢察官管理，尤其于辦案組內，檢察輔助人員應當對交辦檢察官負責。而司法行政人員處理的是行政事務，則應對管理行政事務的正副檢察長、部門領導負責，并由相關領導干部對其進行管理。

一般而言，檢察輔助人員應有別于公務員編制，該職業(yè)本身的定位是以遴選為檢察官作其職業(yè)前景。一些試點地區(qū)規(guī)定，從事檢察輔助人員工作五年以上的，才有被遴選為檢察官的資格。在檢察輔助人員序列內的，應當以單獨的職級與晉升標準對其進行評定，并制定低于檢察官但高于司法行政人員的工資標準。遴選為檢察官后其工作年限亦應當計入，但編制則列入檢察官序列，以檢察官標準進行考評；未能進入檢察官員額的，則繼續(xù)以原有身份進行考評與職級晉升。對于司法行政人員則較為復雜，一部分是經(jīng)公務員考試進入檢察系統(tǒng)，另一部分則是檢察機關在社會上公開招聘的人員。對于具有公務員身份、占有編制的司法行政人員，應當按照低于司法輔助人員高于普通公務員的標準對其進行考評與晉升評級，除不能擔任檢察業(yè)務部門領導職務外，其與行政單位的公務人員無異；而對于聘任的司法行政人員，由于不涉及職級晉升，聘任單位則應當自行確定考核與加薪的標準。

檢察官助理實質上也屬于檢察輔助人員，與以往的助理檢察員不同，檢察官助理不能獨立辦案，僅為檢察官的業(yè)務活動提供輔助性支持，完成檢察官交辦的事項。檢察官與檢察輔助人員、司法行政人員在職權關系上，簡而言之：檢察官管理、領導相應的檢察輔助人員進行工作，檢察輔助人員以其工作向相應的檢察官負責；檢察長與部門行政主管管理司法行政人員處理行政事務，司法行政人員向其部門領導與檢察長負責。

謝鵬程：檢察人員分類管理是檢察隊伍專業(yè)化、正規(guī)化和職業(yè)化建設的必然要求，是在檢察工作中確立司法辦案的中心地位和在檢察機關確立檢察官的主體地位的客觀需要，是司法責任制改革的前提條件。我講三個觀點：

第一，檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類是符合我國國情和司法規(guī)律的，有利于檢察人員管理的科學化。分類管理是克服以往檢察人員分工模糊、職業(yè)界線不清，享有檢察官身份而不辦案、藐視業(yè)務工作等弊端的重要措施。

第二，我們要旗幟鮮明地加強檢察官的主體地位，把辦案能力強、職業(yè)道德素質高的人才吸引到辦案一線，進一步提升檢察公信力。在檢察機關就要以當檢察官為榮，以司法辦案為中心，其他人員和其他工作都要服務和服從于中心工作。這樣才能形成正確的職業(yè)導向。

第三，檢察輔助人員和司法行政人員是檢察工作不可缺少的重要力量，是檢察人員的重要組成部分。檢察輔助人員不僅是檢察官開展司法辦案工作的協(xié)助人員，而且是檢察官隊伍的后備力量。司法行政人員是檢察機關的黨務、政務工作的承擔者，是檢察工作的保障和檢察機關正常運行的支撐。這兩類人員都有特定的崗位職責、職務系列和薪酬待遇以及職業(yè)發(fā)展空間。只有他們認同自己的職業(yè)選擇和發(fā)展途徑，才能保障檢察官的職業(yè)化發(fā)展和檢察工作的協(xié)調進行。

龍宗智：檢察機關實行人員分類管理后，產(chǎn)生了一些新的問題，如檢察官辦案采用何種人員組合方式。過去我們是搭檔制，兩名檢察官配合，有的是新老搭配。分類管理后，人員組合方式變了。如果是一名檢察官，帶一名檢察官助理和一名書記員，彼此的關系如何調試，職責如何確定，都產(chǎn)生新的問題。如法官助理、檢察官助理是否草擬法律文書，就一直有不同看法。一方面，法官、檢察官作為司法官應當保持司法的親歷性；另一方面，又要發(fā)揮輔助人員的作用，并使他們得到一定的鍛煉，具體關系如何處理，崗位責任如何確定，需要探索。臺灣檢察官典型的組合方式是一名檢察官帶一名書記員辦案，檢察事務官只是因案件需要而配置。我們在人員分類管理后，如何進行辦案人員組合及確定工作職責、處理彼此關系，是需要調研解決的新課題。

夏陽：人員分類管理的基礎性理論是起源于19世紀美國“工作分析”制度，是一種以“事”為中心進行的人事分類制度。從方法論上看，分類管理有兩個核心問題：職位界定和職位定量。職位界定是“橫向分類”操作，是根據(jù)具體工作性質、任務、功能、地位、程序、責任等內容將工作職位劃分為若干職組、職系。職位定量是“縱向分級”操作，根據(jù)職位的責任輕重、工作的繁簡難易、任職資格條件等因素，劃分為若干職級、職等?，F(xiàn)行改革實踐所確立分類標準則是基于檢察權本身，現(xiàn)實且功利將檢察業(yè)務和檢察事務二者分開。對其他專業(yè)技能有別于“檢察官”的職系人員其他類別人員，如會計、檔案管理、檢察技術、司法警察等，籠統(tǒng)地成為檢察輔助人員或者司法行政人員，并未建立獨立的職業(yè)概念，這或許是改革阻力問題之根源。

鑒于此輪司法體制改革還有省級以下人、財、物統(tǒng)管和司法職業(yè)保障改革中，對檢察輔助人員和司法行政人員的分類管理，大致可以遵循以下兩種思路：

一是源頭分類。以省以下人、財、物統(tǒng)管為契機，以省級檢察院為單位（職業(yè)體量相對較大），對檢察工作所涉及的職位進行調查、分析，進而制定符合分類原理的職位標準和招錄明細。對現(xiàn)有檢察輔助人員、司法行政人員，可以參照國家對專業(yè)技術干部制定的各類專業(yè)技術的職稱、考核、晉升辦法進行技術評定、細分其所屬職組、職系，并同時套配相應的行政級別待遇，進行職業(yè)歸等，構建各自獨立的晉升通道。對新進人員，根據(jù)檢察事務不同崗位的需要， 建立統(tǒng)一的檢察輔助人員選拔制度， 對口招錄、源頭分類。同時，以省級檢察院為單位，借鑒臺灣地區(qū)成立專門評審委員會的考核模式，對不同職組、職系的不同人員適用獨立的考核評價體系。當然，評審委員會的考核結論必須直接反映到晉升通道之中，以此增強考核評價結果的剛性約束。

二是分類保障?！稒z察官職務序列設置暫行規(guī)定》已經(jīng)下發(fā)，明確了檢察官等級與行政職級的對應關系，在制度上解決了“檢察官”職組人員的職位歸級問題，下一步要做的就是制度落地問題。對于檢察輔助人員而言，可以在制定《檢察輔助人員職務序列設置暫時規(guī)定》基礎上，借鑒行業(yè)通行的工資標準，將其技術職稱同工資待遇掛鉤，構建獨立的薪酬體系。司法行政人員適用于一般的公務員薪酬體系。同時必須通盤考慮實施檢察人員的定期增資制度，保障檢察人員職級與薪酬體系的對應關系，要保障檢察官的薪酬待遇高于檢察輔助人員和司法行政人員；檢察輔助人員薪酬高于同行業(yè)工作人員。

分類管理改革背景下，檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的職業(yè)通道，應該是三條并行不悖的“平行線”，如同醫(yī)生、護士和醫(yī)院行政人員。三者相互之間僅為配合協(xié)作，而不應該有高低、優(yōu)劣之分?，F(xiàn)行改革將檢察輔助人員作為檢察官的“后備軍”，有矮化其成為檢察官之手足的“嫌疑”，思路是否合理值得探討。個人認為，不同職組、職系的人員，應該有不同的職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)發(fā)展通道。人員分類背景下的職業(yè)發(fā)展，實際上在同一職系或者是職組內部的職級晉升。如秘書崗位，可以從低等秘書升為高等秘書，但決不能升為檢察官，哪怕是最低等級的檢察官，反之亦然。

曾國東：司法人員分類管理是由司法工作特點和規(guī)律決定的。長期以來，代表國家行使檢察權的檢察員與從事輔助事務的助理檢察員、書記員以及司法行政人員界限模糊、人員混同，不利于檢察隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化。分類改革后，檢察機關工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類，其中檢察輔助人員包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術人員。建立以檢察官為核心的檢察人員分類管理體系，有利于科學地培養(yǎng)和造就不同專業(yè)需要的人才，實現(xiàn)檢察工作科學發(fā)展。

在職務序列和職業(yè)發(fā)展前景上，對于檢察輔助人員，其中檢察官助理和書記員根據(jù)工作年限，由低到高均依次設置五級至一級五個等級，實行按期晉升，一般每4年晉升一級，其中工作實績突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的可提前晉升。司法警察、檢察技術人員則分別按照人民警察、技術人員職務序列進行管理。對于現(xiàn)有司法行政人員，結合能力專長和個人特點，逐步將適合辦案的檢察官調整到辦案一線，通過骨干培養(yǎng)、委以重任等方式，促使優(yōu)秀檢察官在行政崗位上得到較好發(fā)展。改革后，司法行政人員按照綜合管理類公務員進行管理。

在職權—職責關系上，檢察官是對外代表檢察機關行使檢察權的主體，只有檢察官對所承辦案件在職權范圍內具有決定權。檢察官助理、書記員向檢察官負責，在檢察官的指導下，協(xié)助檢察官分別開展各項法律業(yè)務工作和事務工作。為體現(xiàn)司法的親歷性要求，重要的辦案職責，如首次訊問犯罪嫌疑人、被告人，出席法庭，詢問關鍵證人和對訴訟活動具有重要影響的訴訟參與人，代表檢察機關當面提出監(jiān)督意見，采取涉及人身權利的強制措施等，必須由檢察官親自承擔，重要案件的法律文書也應當由其親自撰寫。

《中法評》：第六個問題是，應當如何監(jiān)督檢察官依法正確履行檢察職權？

夏陽：司法責任制改革確立檢察官的司法主體地位，使其可以相對獨立行使檢察權，如何保證其“有權不任性、用權不濫權”，必須高度重視。在遵循司法規(guī)律、不影響檢察官辦案主體地位的前提下，堅持放權不放任、監(jiān)督不代替；具體而言，可以遵循“流程控制、結果反推”的思路，重點對檢察官履職的事前、事中、事后監(jiān)督。關于事前監(jiān)督，前面介紹的檢察官輪流隨機方案，基本可以防止為人為選案、確保機會公平、人崗相適，實現(xiàn)事前監(jiān)督、源頭防范。事中監(jiān)督則借助統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，實行“流程控制”：部門負責人不再審核具體案件后，賦予其系統(tǒng)查閱權限，可以通過抽查案卷、跟庭評查等方式加強監(jiān)管；檢察長或分管副檢察長通過聽取檢察官履職情況報告、簽發(fā)法律文書，以及特定情況下更換辦案檢察官等方式進行監(jiān)督；案件管理部門、檢察委員會辦事機構通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，對辦案期限、涉案財物處置，以及法律文書、工作文書制作等業(yè)務流程進行動態(tài)監(jiān)督。事后監(jiān)督則實行“結果反推”，建立起訴意見書、起訴書、判決書“三書”比對審查制度；定期組織案件評查和司法規(guī)范化檢查，將存在問題的案件通報給承辦檢察官，促進整改落實。同時制定《檢察官辦案責任制暨人員分類管理績效考核辦法（試行）》，圍繞履行崗位職責過程中必須遵守的規(guī)范化要求，通過對辦案流程的節(jié)點控制，反向觀測檢察官、檢察輔助人員規(guī)范履職的情況，對偵監(jiān)、公訴、職偵、預防、監(jiān)所、民行、控申、案管、檢察委員會等10個業(yè)務條線268項目進行績效考核，強化剛性監(jiān)督。

特別是我們制定《檢察官司法檔案管理辦法》，由業(yè)務管理部門集中統(tǒng)一管理，一人一檔，對54名入額檢察官全部建立司法檔案，客觀記錄辦案數(shù)量、質量、效率、效果等基本情況，特別是質量評查、司法規(guī)范化檢查、案件督查督導、責任追究等體現(xiàn)辦案業(yè)績和司法能力的相關內容，每個季度定期公示，作為對檢察官考評的依據(jù)、監(jiān)督的手段、追責的基礎。

同時，必須堅持內外監(jiān)督相結合，進一步健全外部監(jiān)督制約機制，采取逐月通報等措施強力推進案件程序信息公開、重要案件信息公開、法律文書公開；充分保障人民監(jiān)督員的知情權，嚴格落實人民監(jiān)督員對職偵11種情形的監(jiān)督；通過提供電子卷宗方式保障律師閱卷權，完善接受律師投訴和核查反饋的機制。

曾國東：對檢察官充分授權后，檢察官的辦案權力更大，辦案的獨立性更強，但權力必有邊界，對檢察官司法辦案進行監(jiān)督制約仍有必要。授權與監(jiān)督并不對立矛盾，而是一種相輔相成的關系，監(jiān)督制約是為了權力更加規(guī)范、公正地行使，是檢察權依法行使的保障而非限制。與過去“疊床架屋”式的事后性監(jiān)督不同的是，改革后應當更多從訴訟機制本身可以發(fā)揮的監(jiān)督效能出發(fā)，側重于事前、事中性監(jiān)督，充分運用信息化手段，重點從案件管理、案件審核、案件合議和司法公開四個方面，對案件辦理的關鍵環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督制約。

一是加強案件管理。完善案件分配機制，審查逮捕、審查起訴部門辦理的案件一般由案件管理部門隨機分配至檢察官辦案組或獨任檢察官，符合一定條件的重大、疑難、復雜案件，則可由檢察長授權業(yè)務部門負責人指定分案。實行案件流程管理，對檢察官辦案全過程實施動態(tài)跟蹤監(jiān)控，實現(xiàn)辦案全程留痕，及時發(fā)現(xiàn)、反饋并督促糾正辦案程序等方面的違法違規(guī)問題。

二是實行案件審核。檢察官辦案組外檢察官獨任承辦的案件，以及主任檢察官承辦的案件，由業(yè)務部門負責人進行審核，辦案組內檢察官獨任承辦的案件，由主任檢察官進行審核。業(yè)務部門負責人、主任檢察官經(jīng)審核不同意檢察官處理決定的，無權直接改變檢察官決定，但可以提議召開檢察官聯(lián)席會議討論，經(jīng)討論后仍有分歧意見的，可以提請檢察長審核。

三是開展案件合議。對于法律適用上具有較大爭議的疑難復雜案件，檢察長、業(yè)務部門負責人、主任檢察官、檢察官均可以提議召開檢察官聯(lián)席會議，組織檢察官進行討論合議，集思廣益，幫助承辦檢察官開拓思路，準確理解和適用法律。

四是實行司法公開。除不宜公開的案件以外，司法辦案依據(jù)、程序、流程和結果等信息以及已生效的法律文書，接受案件當事人和社會公眾的公開查詢及監(jiān)督。對于檢察環(huán)節(jié)作出終局性處理決定、具有較大爭議的案件以及重大監(jiān)督?jīng)Q定等，在司法辦案場所進行公開審查，提高司法辦案的透明度。

陳衛(wèi)東：對于員額內檢察官的監(jiān)督，應當奉行以案件監(jiān)督為主、以行為監(jiān)督為輔，以內部監(jiān)督為主、以外部監(jiān)督為輔的原則。員額制檢察官需要對案件質量終身負責，這不僅是司法責任制的要求，也是保證檢察業(yè)務質量的核心內容，應當予以重點考量。而行為監(jiān)督則是在辦案過程中，對檢察官不當行為進行的一種監(jiān)督，這也是司法責任的重要來源之一。內部監(jiān)督是指檢察院內部通過對檢察官行為監(jiān)管、案件質量考評的方式實行的監(jiān)督方式，由于檢察官的業(yè)務行為主要發(fā)生于檢察機關內部，以該方式為主進行監(jiān)督符合實際情況。而外部監(jiān)督則是通過人民監(jiān)督員、人大、政協(xié)以及公民投訴等方式進行的監(jiān)督，這種監(jiān)督途徑也具有重要意義。

授權與監(jiān)督并非是一個維度的問題，授權不會導致監(jiān)督效能的降低，而監(jiān)督也不會導致授權的無效化。雖然在監(jiān)督的手段上，由于層級審批模式的取消，減少了對案件質量監(jiān)督的一個流程；但總體上而言，由于辦案責任終身制，監(jiān)督以及監(jiān)督措施的力度實質上并未減輕。要確保監(jiān)督效果的實現(xiàn)，必須從監(jiān)督機制本身入手來進行設計與改進。具體而言，可以從三個方面進行設計：首先是案件質量監(jiān)督機制，可從日常檢查、辦案督導與紀檢監(jiān)督三方面入手；其次是檢察長與檢察委員會對案件實行的直接監(jiān)督，由于實行檢察長負責制，檢察長可以隨時要求檢查檢察官的案件辦理情況，并實施監(jiān)督；最后是保持與完善人民監(jiān)督員、人大、政協(xié)等外部監(jiān)督機制，使內外部監(jiān)督都能發(fā)揮實效。

龍宗智：有權就有責，行權受監(jiān)督，是公權力行使的一般原則，也可以說是無爭議的公理。但在保障檢察官主體地位和權力行使的同時如何進行有效監(jiān)督，防止濫用權力，是十分重要又難以解決的問題。有學者稱，中國對司法的各種監(jiān)督是最多的，但是司法不公的問題又是比較突出的。因此，應當通過保障司法官的素質，建設無監(jiān)督的司法。這是一種理想的狀態(tài)，但目前在中國追求這種狀態(tài)很不現(xiàn)實，司法官的整體狀況還很不令人滿意；因此，保障司法官地位和權力的同時，也要注意加強對權力行使的監(jiān)督。

從調研情況看，第一種方式是實際上維持三級審批制。這雖然比較有效，但不太符合檢察改革的方向。第二種方式是專門建立一套同步的辦案監(jiān)督制度。如有的檢察機關建立了一個檢察官辦案審核制度，即授權檢察官決定的案件，部門負責人可以對本部門檢察官擬對案件作出的決定進行審核，認為存在問題需要改變擬作出的決定的，可以建議辦案檢察官，也可以建議檢察長直接改變其決定。第三種方式是在現(xiàn)有的制度上完善一些監(jiān)督的工作機制，如加強案管部門的監(jiān)督，通過隨機分案、加強流程監(jiān)控、案件評查等，又如加強偵捕訴之間的相互制約監(jiān)督，加強案件信息公開等，這些都是對現(xiàn)有監(jiān)督方式的完善，能否適應新的辦案模式，需要用更長的時間來考察?，F(xiàn)在的一個突出問題是，如何建立一套行之有效的檢察官業(yè)績評價體系。一些檢察院實施的考核業(yè)績點加分與扣分的辦法，很容易出現(xiàn)偏差，也不太符合司法官管理的特點；尤其是在檢察改革加強檢察官責任心榮譽感背景之下，那種考核辦法弊端很大。但不采用這種考核手段，檢察長似乎又缺乏有效的監(jiān)督、督促手段，這是一個悖論。目前條件下，只能采取“相對合理”的做法，考核制度要更符合司法管理的規(guī)律和司法官的特點；同時，努力配合高素質的，更具有責任心榮譽感，更能自覺實施自我管理的檢察官。雖然，達到較為理想的狀態(tài)有待時日，我們的改革還是任重道遠，但是為了國家實現(xiàn)法治，我們不應當放棄努力。

謝鵬程：概括起來說，首先，監(jiān)督制約是檢察權依法公正行使的保障。任何權力都必須接受監(jiān)督制約，檢察官的司法辦案權當然不能例外。這是原則，必須充分肯定。

其次，對檢察官的監(jiān)督制約必須以配置辦案決定權、確立檢察官的主體地位為前提。如果檢察官立不起來，任何監(jiān)督制約都是沒有意義的。有的試點地方授權之前先考慮如何防止檢察官濫權，這是正確的。但是，如果放權機制不做扎實，甚至做表面文章、開空頭支票，而在監(jiān)督制約機制建設上下功夫，那是毫無意義的事情。當前的突出問題不是監(jiān)督制約機制不健全，而是權力下放不夠充分。

最后，關于檢察官的監(jiān)督制約機制建設要實現(xiàn)兩個轉變：一是由以微觀監(jiān)督為主轉變?yōu)橐院暧^監(jiān)督為主；二是由事前監(jiān)督和事中監(jiān)督為主轉變?yōu)橐允潞蟊O(jiān)督為主。

《中法評》：最后一個問題是，請各位專家就如何科學設計司法責任追究程序談一談看法，謝謝！

曾國東：準確、合理認定檢察官的司法責任，是落實司法責任制的關鍵所在。實踐中，需要明確司法責任追究的例外情形，準確把握各類檢察人員的司法責任界限，并適當引入外部評判機制，確保司法責任認定與追究的公開、公正。

一是明確司法責任追究的例外情形。明確法律見解責任豁免，在認定錯案責任時，必須堅持主觀過錯與客觀行為相一致的原則，避免客觀歸責。檢察官對案件作出的處理決定雖被后續(xù)訴訟程序改變，但只要依法履行了職責，已盡到必要的注意義務，主觀上沒有故意或者重大過失，只是法律見解不同，就不應承擔司法責任。嚴格區(qū)分司法瑕疵與司法責任的關系。檢察官辦案中出現(xiàn)的一些工作瑕疵，只要不影響案件處理結論的正確性和法律效力，就不宜追究司法責任，但可以在檢察官業(yè)績評價時予以體現(xiàn)，相關瑕疵情形可以記入檢察官司法檔案，并最終在檢察官晉級、主任檢察官選任、崗位調離、員額退出等方面進行綜合評價。

二是準確把握司法責任界限。明確檢察長決定案件和審核案件的責任歸屬，檢察長對職權范圍內決定的辦案事項以及改變檢察官決定的辦案事項承擔司法責任，檢察長雖審核案件但未改變檢察官決定的，司法責任仍由檢察官承擔。區(qū)分“決定”和“辦案”兩種行為不同的司法責任，檢察官辦案組承辦的案件，由主任檢察官和檢察官共同承擔司法責任。檢察輔助人員在檢察官指導下完成辦案輔助工作，除存在超出檢察官指示和要求的違法違紀行為以外，司法責任由檢察官承擔。

三是引入外部評判機制。在責任認定過程中，適當?shù)匾胪獠吭u判機制，可以有效解決司法責任內部追究的公信力問題。上海檢察機關在改革試點中，借鑒臺灣地區(qū)法官、檢察官個案評鑒的做法，針對檢察官司法辦案中可能存在重大質量問題或嚴重違背職業(yè)操守的情形，邀請人大代表、政協(xié)委員、科研院校專家學者等社會人士組成評鑒委員會進行評鑒，確認檢察官的司法責任，并充分保障檢察官的申訴救濟權利和名譽權利。

夏陽：司法責任是基于司法決策權配置而進行的一種責任劃分與不利承擔。就程序設計而言，應當包含責任主體、責任范圍、認責主體、責任免除及權利救濟等多方面的內容。就責任主體而言，該問題的邏輯前提是對檢察官、檢察長和檢察委員會這三個辦案主體權責明確、權責相當；如此，司法責任才有可能追究到人，否則就無從談起。無論是原有的制度體系，還是現(xiàn)行的改革試點，作為案件審查主體的檢察官當然的司法責任主體。檢察長也屬于員額內檢察官，對其自己辦理的案件承擔司法責任，遵從既有司法責任追究程序，這在制度構建和邏輯上都沒有問題。但檢察委員會也是司法主體之一，如果其最終決策案件有問題卻無從追究司法責任，基本處于豁免狀態(tài)。我認為，隨著責任制改革的深入，有必要進一步探討檢察委員會的功能和司法責任體系構建。

關于檢察人員職業(yè)豁免權與責任追究的界限問題，其本質是如何科學界定“司法責任的范圍”問題。當前中央文件規(guī)定已經(jīng)將司法瑕疵從司法責任中分離出來，有利于保護檢察官的辦案積極性和擔當精神，而且只有將司法瑕疵排除在司法責任之外，才有績效考核的問題。從邏輯上講，司法瑕疵與績效考核是對應關系，而司法責任則應排除在績效考核之外。

認定及追責主體的設定應達到兩種效果：一是要達到讓被追責的辦案人員信服的效果，這需要認定及追責主體的專業(yè)性。因為司法活動是一種需要司法者親歷性的活動，對其進行評價的主體必須具備理解和評價這種活動的能力，才有資格評價司法官是否要承擔責任，也才讓可能被追究責任的檢察官感到程序上的公平正義。二是要達到讓社會公眾信服的效果，這需要追責主體的中立性和人員組成的多元性?，F(xiàn)行的紀檢監(jiān)察機構由于其非專業(yè)性和檢察機關內設機構的特性，并不能達到讓檢察人員信服和社會公眾信服的效果：對于檢察人員來說，可能會認為紀檢監(jiān)察機構存在“外行調查內行”的嫌疑；對于社會公眾而言，又存在“自查自糾”會不會是“白查白糾”的疑慮。因此，檢察官懲戒委員會的作用就顯得非常重要，從頂層設計來說，“檢察官懲戒委員會”應由檢察業(yè)務專家、科研院校專家和人民監(jiān)督員等多人組成，并保證組成人員的中立性、客觀性和專業(yè)性。

最后補充一點，對檢察人員的司法救濟進行合理化的制度設計，以及嚴格追責主體、追責范圍和追責程序設計，實際就是從另一個角度加強了對檢察官的履職保障，這種保障是一種司法豁免保障，除了司法豁免權保障，檢察人員的職業(yè)保障還應包括不因法定事由不得被罷免或辭退的履職保障，以及辦案過程中的人身安全保障等方面的保障。2016年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》部分解決了這個問題。

謝鵬程：明確責任并嚴格追究責任是司法責任制題中應有之義。有權必有責，權責必須相適應。既沒有無權力的責任，也沒有無責任的權力。首先，司法責任的認定和追究具有較強的司法性和專業(yè)化，必須有專業(yè)知識和司法經(jīng)驗，同時也要保持一定的中立性。正如醫(yī)療事故的鑒定，如果沒有醫(yī)療專業(yè)知識和經(jīng)驗，是難以作出科學的判斷的。因此，認定和追究司法人員的責任應當組成專業(yè)的機構或者委托專業(yè)的機構來進行；同時，要使這個機構在組成人員的身份等方面不能與被追究責任人員有過多的關聯(lián)或者利益關系，防止利益沖突。其次，司法責任豁免是一種具有悠久歷史和國際上基本達成共識的制度，主要內容有兩個方面：一是檢察官和檢察輔助人員在履行職責中盡到必要注意義務，沒有故意或重大過失的，或者有關法律、紀律規(guī)定免予追究或不予追究的，雖有錯案發(fā)生，不應追究檢察官和檢察輔助人員的司法責任；二是司法人員不因職務行為而承擔民事賠償責任。最后，責任追究與績效考核是兩個不同的制度，前者主要是對違法違紀行為的懲戒，后者主要是對工作績效的評價和激勵。一個是獎，一個是懲，都有必要，都需要建立健全具體明確的標準和程序。據(jù)我了解的情況，境外的司法機關都是選拔精英分子當司法官，且待遇優(yōu)厚，工作業(yè)績良好是自然的、正常的現(xiàn)象，有考核和鑒定，少有評比和獎勵，懲戒的情況就更是罕見。然而，我國的國情不同，發(fā)展階段不一樣，當前建立健全績效考核標準和程序與建立健全責任追究標準和程序同等重要，而且必須抓緊、抓好。至于將來的發(fā)展，如果也像西方國家那樣能夠做到備而不用，那當然最好了。

陳衛(wèi)東：《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》明確指出，辦案檢察官只有在故意違反法律法規(guī)或者因重大過失導致嚴重后果時才承擔司法責任。從司法行為的角度來看，有責與否應當是明確的，主要的模糊點就是在案件質量責任的判斷上，而案件的審查判斷本就是一個主觀之于客觀的過程，難以結果錯誤論及過程錯誤。具言之，判斷錯案責任的核心就在于，判斷“行為人是否故意或者重大過失實施了濫權失職等行為，且該行為與錯案的發(fā)生是否存在因果關系”—— 無故意、重大過失或者因果關系即為責任豁免的范圍。對于追責程序，要避免行政追責的單方模式，以啟動、調查、監(jiān)督與救濟四個方面進行具體構建，滿足司法特殊性質的需求。

現(xiàn)行績效考核的主要作用是作為干部任免使用、典型推薦以及評先評優(yōu)、崗位目標津貼發(fā)放的主要依據(jù)。而司法責任追究則是對檢察官在職務行為中的責任進行追究，并由相應機關施以懲戒的活動。這兩種活動的性質與作用大相徑庭，雖然績效考評中也有關于案件質量評判的內容，但其無涉司法責任，不可混淆。

與司法責任的內容相適應，司法責任的對象分為辦案人員與監(jiān)管人員。辦案人員承擔的是因故意或重大過失造成的辦案責任，而監(jiān)督管理人員承擔的是因故意或重大過失造成的監(jiān)管責任。司法責任的追究主體為檢察機關紀檢監(jiān)察機構，由其受理對檢察人員在司法辦案工作中違紀違法行為和司法過錯行為的檢舉控告，并進行調查核實。經(jīng)調查后認為應當追究檢察官故意違反法律法規(guī)責任或重大過失責任的，應當報請檢察長決定后，移送省一級檢察官懲戒委員會審議并根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定作出無責、免責或給予懲戒處分的建議，由檢察機關相關部門依照建議作出決定。

檢察官懲戒委員會作為相對中立的機構，體現(xiàn)了懲戒決定的嚴肅性與慎重性。這與西方國家的司法人員懲戒機構類似，能夠比較客觀、公正地對相應司法人員及其行為進行評判與處理，提高懲戒之公信力。此外，由于其中立性與獨立性，司法人員在其審議過程中的陳述、辯解也會更具價值，客觀上保障了司法人員的合法權利。

龍宗智：我認為，總結起來，是應當實行錯案追究與職業(yè)保障并舉和協(xié)調設置的辦法。對錯案追究與執(zhí)法過錯責任追究也應采取相對合理的態(tài)度，既不能過于強調責任追究，造成辦案人員不敢負責、不愿擔責，也不能不追究錯案責任，否則對社會公眾也無法交代。其中，應當追究的是故意違法或者重大過失。工作瑕疵難免，不能一概追究。在追究責任的同時，也要加強檢察官職業(yè)保障。也就是說，既要有追責，也要有免責，還要有職業(yè)保障。