陳文瓊

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢430074）

陳文瓊

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢430074）

在基層政府“不支持、不反對”的農村土地調整態(tài)度下，村莊調地實踐成為村民自治實踐，它需要依賴村干部的治理能力和村社信息資源、權威資源與規(guī)范資源等治理資源。但是村干部自身以及村社治理資源本身也是阻礙土地調整實踐的因素，也即它們自身在不能處理公與私的辯證法時，就極有可能援引國家政策法規(guī)成為土地調整規(guī)范的破壞者，從而導致人地失衡與自治失序的惡性循環(huán)，部分村民的土地調整訴求得不到有效回應。但是，這種訴求卻有可能在基層政府的政策執(zhí)行壓力下對其產生反制力量，從而使基層政府用行政驅動自治，助力村社內部實現(xiàn)人地均衡。

行政驅動自治；人地失衡；土地調整；政策執(zhí)行壓力；村社治理資源

一、問題意識

在新中國成立以來的國家政權建設過程中，以往的農地私有格局被樸素的平均主義觀念打破，這種土地觀念是以人為基礎的著眼于分配公平的觀念?！锻恋爻邪ā奉C布以前持續(xù)的土地調整實踐使得這種土地觀念在魯西北L鎮(zhèn)的部分村莊有著異常頑強的生命力，2003年《土地承包法》頒布后，它同村莊內生權力關系秩序的日漸式微一道成為土地調整的內外障礙，村莊人地失衡的現(xiàn)象日益突出，許多村莊都仍然存在比較強烈的土地調整需求。于是部分農民援引“生存、吃飯”等話語向基層政府“找地”，給基層政府施加壓力，雖然政策規(guī)定的十分明確，可是為避免矛盾、推脫責任，基層政府并不能直接以政策回復“找地”農民，反而以“請相關村干部予以解決”進行拖延。

基層政府對待農村土地調整的態(tài)度是“不支持、不反對”：“不支持”源于國家政策和《土地承包法》明確規(guī)定一般情況下不允許調整土地，98年的土地承包關系30年不變，基層政府不會大膽違法，所以他們不會主動支持土地調整；但是“不支持”并不意味著反對，只要村莊能自主進行土地調整，且不引起矛盾，不給基層政府施加壓力，基層政府也“不反對”土地調整，且能夠理順村莊人地關系進行土地調整的村干部往往具有較突出的村莊工作能力，做到“小事不出村”，減輕基層政府的工作壓力，只要“不出事”，基層政府也沒有必要反對。

實現(xiàn)人地均衡是衡量村干部治村能力的關鍵，更是村干部推動各項工作的基礎，所以，村莊的土地調整實踐在2003年以后，突出體現(xiàn)為一種“村民自治”實踐，它需要依賴村干部的治村能力和村社內部的治理性資源，主要包括信息資源、權威資源和規(guī)范資源。但是，多數村莊的村民自治實踐尤其是在土地調整上的實踐并不順利，以至于村民關于土地調整的訴求長期得不到回應。

可是在L鎮(zhèn)基層政府推動農村社區(qū)建設的壓力下，XL村的人地失衡對社區(qū)建設形成阻礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府竟通過給XL村撤換班子成員努力維護其實現(xiàn)村內人地關系均衡，保障了社區(qū)建設的順利進行，同時村民關于土地調整的需求也得到了有效回應，且這種回應是通過基層政府的行政助力實現(xiàn)的。

二、行政驅動自治：政策執(zhí)行壓力下的農民反制

（一）行政與自治的關系

在分田到戶以來“鄉(xiāng)政村治”的格局下，基層行政與村莊治理之間的銜接問題成為一個重要的學術命題，只是后來的村莊治理在國家與社會的框架下被村民自治的話語所部分的替代了。周飛舟[1]從國家與農民關系的視角出發(fā)，將稅費時期國家向農民汲取資源與后稅費時期國家向農民輸入資源中基層政權的實踐形態(tài)概括為“從汲取型政權到‘懸浮’型政權”。在周的研究視域下，基層行政與自治的關系以稅費改革為界限呈現(xiàn)為一個從嵌入到分離的動態(tài)過程。趙曉峰[2]進一步將這種嵌入與分離刻畫出來，即將稅費時代基層政府行政權力相對與村民自治在農業(yè)稅費提取中的強大，將當時的鄉(xiāng)村利益聯(lián)盟概括為“行政消解自治”，并指出這種“消解”對后稅費時代村民自治難以發(fā)展，從而鄉(xiāng)村治理性危機并沒有通過稅費取消而緩解。賀雪峰、劉岳[3]則更進一步刻畫了后稅費時代的鄉(xiāng)村治理中行政與自治關系中的分離現(xiàn)象：“基層政府將工作的重心放在向上爭取資源而不是與農民的生產生活緊密相關的公共事務中”，政權“懸浮”狀態(tài)中基層政府在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出“不出事、不做事”的行為邏輯。但是這種分離狀態(tài)只是后稅費時代行政與自治關系的大背景，隨著國家資源的輸入，李祖佩[4]認為國家在輸入資源的項目制運作機制中并沒有給村民自治留下參與空間，反而呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)政”對“村治”的過度干預，李將其概括為“資源消解自治”；印子[5]則以國家資源輸入為背景，重點通過分析低保的運作中的政策執(zhí)行偏差，如“人情保”、“關系?！钡痊F(xiàn)象的產生，指出分離階段的行政與自治具有“治理消解行政”的特征。

（二）行政驅動自治：政策執(zhí)行壓力下的農民反制

雖然以上關于行政與自治關系的研究多數將村民自治默認為一個功能實體，但也并沒有否認在行政與自治分離的狀態(tài)下，村莊失序更容易產生，原因在于村民自治秩序的實現(xiàn)不只是制度上的安排就足夠，村干部個人因素、村集體經濟的因素、村莊政治成熟度的因素等等，這些都是難以通過制度設計實現(xiàn)的，比如村干部個人因素不僅難以通過村民選舉制度進行控制，反而容易為“賄選”、“營利型經紀”等留下制度空間[6]；比如“富人治村”不僅在農村產生了政治排斥，還扼殺了村莊政治的生成等[7]。村莊治理失序主要體現(xiàn)在村莊公共品供給困難、集體行動能力衰退、村民對集體事務的冷漠等方面，而這種失序的產生幾乎是與行政與自治的分離，即與取消農業(yè)稅費是同步的[8]。

稅費時代，基層政府以收取農業(yè)稅費為中心的工作與農民的生產生活密切相關[9]，所以基層政府必須對農民在生產生活中的訴求予以積極的回應。農業(yè)稅費取消以來，基層政權“懸浮”化，基層政府以“不出事的邏輯”為行為特征，但是并不能就此完全將基層行政與村民自治分離開來，但是國家資源下鄉(xiāng)只能部分的回避村民自治，也即基層政權仍然需要直接與農村互動，這種互動在新時期的涉農公共政策執(zhí)行中體現(xiàn)的更為突出，比如浙江省2014年以來全面推進的“三改一拆”工作，山東省推動的“城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化”與“農村兩區(qū)重建”政策等。這些涉農公共政策在行政上往往具有極大的重要性，它們是后稅費時期從地方到基層政府的新中心工作，圍繞這些中心工作進行的排名、考察、目標考核等方式使其成為“地方官員晉升錦標賽”[10]的一個參照系，它們對基層政府施加了極大的政策執(zhí)行壓力。

在政策執(zhí)行壓力下，基層行政與村民自治的有效銜接尤其重要，在這個銜接過程中有三個關鍵的環(huán)節(jié)，首先是理順村民自治，基本保證村莊秩序的實現(xiàn)，回應農民普遍存在的訴求，這是村民自治有效運作的前提之一；其次是將村干部某種程度上納入官僚化的體制，比如通過績效工資的方式對其進行考核，激勵其落實政策的積極性，最關鍵的是保持村干部與基層政府的目標一致；最后是基層政權下沉，目的在于督促村干部，實現(xiàn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作轉化為村民自治的中心工作。但是這三個環(huán)節(jié)并不是分裂開來的，如基層政權下沉與村民自治理順之間就可以存在一種由農民訴求反制肩負政策執(zhí)行壓力的基層政權，即基層政府必須回應農民的訴求，這種回應可根據農民需求的不同類型而采取不同方式，比如L鎮(zhèn)回應農民土地調整的需求是通過“行政驅動自治”的方式實現(xiàn)。

三、“兩區(qū)重建”與土地調整：L鎮(zhèn)“行政驅動自治”的產生

（一）“兩區(qū)重建”典型：政策執(zhí)行壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能順利推進“兩區(qū)重建”工作，從選擇地點到最后“兩區(qū)重建”工作的落實都進行了細致的籌劃：村民的經濟收入水平、村莊的空心化程度、村莊原本的建設狀況等是影響農民對社會建設所持有的態(tài)度之關鍵，也是基層政府選點時必須考慮的必要要素，此外社區(qū)建設的人口規(guī)模、集聚效應、所能騰出的建設用地指標多少等也是影響基層政府選點與衡量社區(qū)建設效果的關鍵因素。

2010年至2014年期間，WL社區(qū)建設是L鎮(zhèn)的幾乎唯一的中心工作，最能體現(xiàn)其重要性的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對WL社區(qū)建設的全面傾斜。省一級并沒有為“兩區(qū)重建”設立財政專項資金，所以W L社區(qū)建設必須通過基層政府自身在社區(qū)建設過程中想辦法獲得與保障資金，L鎮(zhèn)社區(qū)建設的資金來源有兩個，分別是村民自籌，也就是村民用老宅子置換樓房或者獨棟別墅時需要自己額外支付的錢；和建設用地指標交易，LC區(qū)范圍內，每騰出一畝建設用地指標可以獲得13萬元的補償。這些錢必須先由鎮(zhèn)政府墊付，款項逐步到位，即便如此L鎮(zhèn)還是因為WL社區(qū)建設欠下3000多萬的政府債務。

周黎安的“地方官員晉升錦標賽模式”雖然其用來解釋中國經濟增長奇跡的工具，但該模式本身就可以成為解釋地方政府行為的一個工具，因此，L鎮(zhèn)不遺余力力促“兩區(qū)重建”順利完成完全可以認為是一個政府行為，而“地方官員晉升錦標賽模式”是推動該政府行為背后的機制。雖然L鎮(zhèn)因“兩區(qū)重建”欠下債務，撇開這一點，W L社區(qū)可以稱得上是農村社區(qū)建設中“多村一社”的一個成功典范，如社區(qū)內形成了比較完善的公共服務體系，比較完善的市場體系，也為老年人、婦女等群體提供了公共娛樂活動的空間等等，所以目前WL社區(qū)已經成為全國學習的典型之一，2014年以來經常需要接待來自各地、各級政府的考察。

（二）土地調整：無法回避的農民訴求

WL社區(qū)占地230畝，社區(qū)建設占地與征地拆遷性質不同，所以沒有占地補償，5個村人均分攤2分地，先選址于W和H村后，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在5個村之間協(xié)調；此外，為了順利開展群眾工作，鎮(zhèn)政府向農民保證，農民搬進社區(qū)后產生的物業(yè)費用，如自來水費、地暖費等由村集體統(tǒng)一承擔，原有集體收入不足的村集體可以利用本村復墾土地的承包費來周轉。這兩項工作的落實在“兩區(qū)重建”工作順利開展中具有核心地位，此外，這兩項工作都涉及到土地，在L鎮(zhèn)，這兩項工作重點考驗的是村干部以土地調整為核心的治村能力。

WL社區(qū)建設順利開展并不意味著5個村的村干部都具備這樣的治村能力，相反，這5個村能一直以來都能順利調整土地的只有N村。H村則是利用2013年社區(qū)建設占地的機會順利實現(xiàn)了被2011年鐵路占地中斷的土地調整工作，鐵路占地補償是每年支付，2011年至2013年的補償歸被占地農戶，2013年土地大調整后，補償收歸集體。

W村自分田到戶以來一直有“添人添地、去人去地”的微調，打亂重分有三次：1982年因分田到戶時農戶工具有限就沒有把土地分完，所以要重新調整；1991年因為人口增長快于人口減少的量，新增人口沒有土地的矛盾比較突出，于是重新劃定“人口地”的規(guī)模，在全村打亂重分；1999年，W村響應政府種植大棚蔬菜的號召，將全村交通便利的土地統(tǒng)一調整出來，作為集體土地免費發(fā)包給愿意經營大棚的本村農戶經營，而后因蔬菜經營效益好，農戶的大棚占地逐步轉化為該農戶的“人口地”，原來分得的人口地用來給新增人口添地。1999年至2010年期間的微調一直能夠進行，但是2010年鐵路占地補償一次性補給了10戶左右的農戶，土地從此就調整不了了。好在W村擁有給新增人口添地的土地存量，所以不至于發(fā)生“找地”人口搶占復墾土地的現(xiàn)象，才能保障社區(qū)占地和復墾地發(fā)包的順利進行，而不影響“兩區(qū)重建”的順利開展。

Q村的土地調整出現(xiàn)了兩種不同的情況，Q村分為東、西兩個村民小組，村干部都在西組，可是西組的土地卻調不動，東隊的隊長卻能調整本村的土地。Q村“人口地”為3畝，隨著社區(qū)建設，政府往這邊引進項目，推進農業(yè)產業(yè)化，Q村的土地已經基本上都流轉出去，人均可獲得4000元的土地流轉收入，這同“土地承包關系30年不變”一道阻礙了土地調整。同時Q村的復墾土地因為村內西隊的人地失衡矛盾大、村干部不作為而無法順利發(fā)包，但是Q村因有逐年補償到集體直至2028年的鐵路占地補償，所以并沒有因復墾地發(fā)包不了而不能兌現(xiàn)鎮(zhèn)政府先前對村民有關物業(yè)費的承諾，也即不會影響“兩區(qū)重建”工作，所以Q村的復墾地不能發(fā)包也不足以引起基層政府的重視，至今地上長滿荒草也沒有誰愿意主動去碰Q村復雜的人地失衡矛盾。

XL村2011年鐵路占地引起了村莊治理風波，2011年村干部班子全部換人，因他們貪污鐵路占地的補償款，全部被判刑；2011年新上任的支書干了不足3個月就被L鎮(zhèn)組織辦免了，因為他沒有推動工作的能力，L鎮(zhèn)組織辦直接任命現(xiàn)在的LSJ為代理主任，主持XL村的工作。LSJ上任時面對的主要困難是，被判刑的那一任干部使村里人地失衡的矛盾特別突出，以至于L村村民不同意將復墾土地發(fā)包，而主張將其用來給“找地”新增人口添地。但是，如此一來村集體沒有收入的L村村民進社區(qū)的物業(yè)費就沒有保障了，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主張將復墾地發(fā)包，兌現(xiàn)自己對村民的承諾，保障“兩區(qū)重建”的順利進行。于是L鎮(zhèn)黨委政府通過組織辦于2014年給XL村任命了一位代理主任主持工作，代理主任LSJ的核心任務是把全村的土地打亂重分，解決XL村長期存在的人地失衡的矛盾；而L鎮(zhèn)基層政府的目的則在于通過土地調整工作，將復墾土地發(fā)包工作落實，以確保“兩區(qū)重建”工作的順利進行。

面對沒有Q村那樣可以用原有村集體經濟收入來化解“兩區(qū)重建”政策執(zhí)行壓力的XL村，L鎮(zhèn)基層政府只能直面村民對土地調整存在的訴求并要想辦法予以回應，這成為其化解政策執(zhí)行壓力的唯一路徑。

（三）從“不支持、不反對”到“不回避”

土地調整訴求有其特殊性，它與農民其他的公共品供給訴求有著質的區(qū)別：這種質的區(qū)別在于，2003年國家針對屬于農村集體所有的土地出臺了《土地承包法》，該法明確規(guī)定除非發(fā)生重大自然災害等特殊情況，不允許調地，農民的土地承包關系在98年的承包合同中維持30年不變。上個世紀八十年代初分田到戶至2003年土地承包法頒布之間的20多年，農村集體所有制的農地在國家政策議程中經歷了1980年一輪承包和1998年的二輪延包，但是農村土地承包實踐并不與國家政策安排相重合，換言之農村的農地調整實踐根據各地區(qū)、各個村的實際情況存在著巨大的差異，即便是在魯西北L鎮(zhèn)的范圍內，也存在千差萬別：有的村調地、有的村不調地，調地的村莊調地的方式、規(guī)則、間隔的時間長短等也不盡相同。也正是農村土地的集體所有制使作為所有者的“集體”成為土地調整的行為主體，讓土地調整成為村民自治中“自我管理”的重要內容[12]。但是2003年的《土地承包法》在某種程度上可以認為是對村民自治的限制，使2003年之后村莊的土地調整實踐體現(xiàn)為“國家法”和“地方法”或者“村規(guī)民約”之間的沖突。

所以，L鎮(zhèn)的土地調整實踐自分田到戶以來一直是村莊治理——后來稱為村民自治——的重要內容，而基層政府介入土地調整一直是作為偶發(fā)事件發(fā)生的，尤其是2003年以后，基層政府更是直接采取“不支持、不反對”的態(tài)度，只是成功的土地調整實踐本身在2003年后反而成為一個只能依賴村民自治的“偶發(fā)事件”。

基層政府“不支持、不反對”態(tài)度源于：基層政府是國家行政權力的末梢，是國家權力的正式代表，這種身份限制了其不可能做與“國家法”相違背的事，所以基層政府“不支持”土地調整；同時，基層政府還有著地方民眾“父母官”的政治關懷，2003年以后土地調整實踐就此受阻，政策導致的利益受損農民援引“吃飯、生存”等倫理道德話語“找地”，基層政府在“不出事、不做事”的政府行為邏輯下，回避向農民宣講“國家政策法規(guī)”，避免將村莊人地失衡的矛盾轉化為農民與政府的矛盾，所以更傾向于與以“請相關村干部予以解決”進行“推脫”，只要村莊能自主順利調整土地，不給基層政府添麻煩，基層政府也并“不反對”土地調整。

但是，XL村的土地調整實踐中出于“無法回避”而產生的基層政府的側面介入為“不支持、不反對”態(tài)度增添了新的內容，即“不回避”，這種“不回避”是在基層政府的強大政策執(zhí)行壓力下必須對農民訴求做出回應的互動過程中產生的。但是基層政府“不回避”并不意味著會直接介入，因為基層政府直接介入土地調整明顯是政府行為對相關“國家法”的違背，所以只能通過“行政驅動自治”，即仍然把土地調整置于“村民自治”的范圍內予以落實。

四、行政驅動自治：過程與機制

（一）“以公濟私”：村治失序與人地失衡

XL村的老黨員LG說，“有的村干部當的時間長了，‘公和私’就分不清了”，“村干部在土地上一定要能做到把個人的、把家族的撇開，村莊要想治理好，本家族的人就一定不能‘沾光’”，“但是，2006年至2011年期間的情況卻是村干部難以撇開‘私’的關系，該去地的去不掉、還未添人就先添地，最終導致人地失衡，村莊秩序混亂。”

XL村近800口人，分為4個家族，以血緣為紐帶的家族本身是一個相對緊密的社會單元。LG所說的“公與私”指的是作為“公權力”代理人的村干部必須能從個人的“私利”和自己家族的“私利”中走出來，尤其是在處理與全體村民利益攸關的土地調整問題時必須能“秉公辦理”。但是村干部的“公權力”卻往往作為“私”用，即“以公濟私”[13]，這種行為傾向不僅與村干部個人因素有關、還與村莊的家族關系有關。所以，以家族為單元的、清晰的社會結構在產生治理資源的同時，也是妨礙治理秩序實現(xiàn)的不安因子。

“以公濟私”的村干部行為邏輯下，“該去地的去不掉，該添地的添不上，不該添的卻先添了”，從而致使人地失衡的矛盾日益突出，村干部想要推動的其他工作——如復墾土地的發(fā)包工作——也因其回避村民訴求而難以順利開展，村治失序和人地失衡在一個惡性循環(huán)的怪圈之中。

（二）行政驅動自治：管區(qū)干部、工作組與任命的代理人

這樣一種惡性循環(huán)的自治現(xiàn)狀很難通過村民自治自身的力量去終止，因為村民選舉有其內在的局限性[14]，民主選舉的形式并不能確保產生民主的實質性成果[15]。在政策執(zhí)行壓力下，農民對于人地均衡的訴求必須得到回應，也即基層政府的態(tài)度需要從“不支持、不反對”轉變到“不回避”，面對幾近癱瘓的村民自治，基層政府需要做的首要工作便是“行政驅動自治”。在此“驅動”過程中存在三個關鍵因子，分別是管區(qū)干部、工作組和任命的代理人。

1.管區(qū)干部：下沉的常設基層政權。WL社區(qū)屬于一個有著10個行政村的管區(qū)，管區(qū)書記對WL社區(qū)建設負全責，在處理XL村的事情上，管區(qū)書記ZN對XL村的情況進行摸底調查，直接向黨委政府申請給XL村換村干部。管區(qū)是L鎮(zhèn)自大集體時代以來一直保留的一個基層政府的派出機構，管區(qū)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，只是隨著國家政策變遷，管區(qū)人員配置和具體職責發(fā)生了很大的變化。L鎮(zhèn)是一個有著150多個行政村的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了便于管理，保留將10個左右的行政村劃分為一個管區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命兩個專職的管區(qū)干部——分別擔任管區(qū)書記和管區(qū)副書記——負責該管區(qū)的所有工作，即“千條線、一根針”，管區(qū)干部對自己管理的區(qū)域所轄村莊的一切事情都要負責，只不過在當下“一切事情”指的是所有受到基層黨委政府統(tǒng)一考核的行政事務，如計生、信訪、環(huán)境衛(wèi)生、村民選舉、社區(qū)建設等等。管區(qū)對于基層政府而言有著突出的重要性，主要體現(xiàn)在兩個方面分別是上傳下達，解決信息不對稱的難題；督促村干部執(zhí)行政策，解決政策執(zhí)行中的監(jiān)督問題。管區(qū)干部直接接受黨委政府的領導與監(jiān)督，與各科室的主任有著同等的重要性，根據管區(qū)工作的考核排名實行“末位淘汰”，即排位最靠后的管區(qū)干部直接被安排到不重要的科室做副主任，從此再無晉升機會；“優(yōu)勝者提拔”，即排名靠前的管區(qū)干部可以考慮直接成為黨委政府班子成員，或者去重要的科室任職主任，因此L鎮(zhèn)的多數領導、干部都有過管區(qū)經歷。也即基層政府通過目標責任制考核以及晉升激勵等方式管理管區(qū)干部，最大限度的發(fā)揮下沉的常設基層政權代理人為基層政府服務的功能。

2.工作組：臨時下沉的基層政權。管區(qū)干部向黨委政府申請給XL村換村干部之后，黨委政府通過組織辦將“不合格”的村干部整體免職，再臨時組建一個專門負責XL村村兩委換屆工作的“工作組”，該工作組由有過管區(qū)經歷的中層及以上的5名干部組成，由該管區(qū)書記ZN負責介紹XL村的整體詳細的情況，并負責帶領工作組走村入戶。工作組的主要目的是在XL村找到一名能將土地調整落實到位的人選，做該人選的思想工作，使其愿意接受村莊工作；然后在不經過黨員群眾選舉的情況下，直接由組織辦將此人選任命為XL村的代理主任，全面主持XL村的工作。自此，行政對自治就完成了驅動的第一個環(huán)節(jié)，驅動的第二個環(huán)節(jié)在于村民自治運作本身。

3.任命的代理人：代理主任?；鶎诱蚊拇碇魅螐哪撤N程度上可認為是基層政權的代理人，因為至少在土地調整上二者目的一致?；鶎诱苯尤蚊碇魅?，而不是直接通過組織辦控制村黨支部選舉的首要原因在于該人選不是黨員，其次民主選舉的形式并不能保證該人選能被選上。代理主任全面主持村莊工作，打破制度上的村兩委設置，成為特殊時期村級治理的過渡形態(tài)。XL村的代理主任LSJ在土地調整的立場上與基層政府有著高度的一致性，LSJ的上任承諾就是，主持工作一年以內如果沒有把土地調整落實到位，就主動辭職；此外，土地調整必然需要打破部分村莊精英在“以公濟私”中形成的原有格局，LSJ常年在外做生意的特殊性為其掙脫村莊精英的束縛奠定了基礎，這也是他能落實土地調整的關鍵因素。

（三）村民自治運作：村社治理資源的再利用

村民自治運作是“行政驅動自治”的第二個環(huán)節(jié)，也是“行政驅動”的目的所在。村民自治的運作包括兩個重要方面，分別是村民自治的治理資源運作和村民自治的程序運作。

1.村社治理資源的再利用。村社治理資源包括信息資源、權威資源和規(guī)范資源三大類：信息資源是指村莊內部的情況，具體到土地調整工作中就是對哪些人會成為“挑事”的人做到心中有數；村社內部的權威資源主要是指家族權威、村干部的“公權威”和國家權威，即村干部要能吸納那些在各自家族中有權威、說話有分量的經營人物，此外村干部必須通過讓自己本家族的人“帶頭去地”以樹立自己的“公權威”，直接接受基層政府任命并能得到基層政府援助的村干部本身也具備了一定的國家權威；規(guī)范資源是指村規(guī)民約以及未成文的村莊共識，比如“添人添地、去人去地”的村規(guī)民約、受到村社社會結構約束的行為規(guī)范和“樸素的公平觀”等。

這三類治理資源在XL村土地調整的村民自治實踐中得到了充分利用。LSJ說服自己家族的人，讓他們帶頭簽字同意土地調整，特別是家里人口減少了的家族成員尤其要帶頭簽字同意，LSJ以此樹立自己的“公權威”。在前期的土地丈量過程中對“能惹事”的幾戶做到心中有數，“不愿調地的都是些人少地多的農戶，但真正惹事、挑刺的并不多”；再把各個家族中有權威的、說話有分量的人組織起來，由村干部牽頭給“能惹事”的農戶做工作，并讓他們一同參與到土地調整的各種繁雜事務中去，尤其要給參與進來的“能惹事”的農戶支付務工費。做工作要講究策略，“能惹事”的農戶反對土地調整的理由是多元的，單純援引國家政策的農戶往往工作比較好做，比如通過說“鐵路占地、社區(qū)建設，一些農戶幾乎沒地了，都是一個村子的人，不能叫人家沒飯吃”；而以“以前的村干部以村集體的名義找他借了錢沒還”為談判條件的，做工作時就必須要硬著來，不能允諾，所以代理主任LSJ必須還要有一定的狠勁，不能當“老好人”，要“不怕得罪人”。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會從旁協(xié)助，以用喇叭幫忙“造勢”，讓群眾知道土地調整勢在必行，這是行政直接助力自治的體現(xiàn)。

2.村民自治的程序運作。村民自治程序的關鍵在于公正、公開和村民參與，程序運作的前提是村民自治的治理資源運作。土地調整過程分為6個步驟：LSJ組織黨員和由各家族的權威人物構成的村民代表開會，討論并形成土地調整的方案、規(guī)則，最重要的是確定符合哪些條件的村集體成員可以參與土地分配；分工統(tǒng)計核實全村符合條件的實際人口，對有爭議的人口再開會討論；公布有資格參與土地分配的每一戶實際人口數量，有意見的農戶可以向村干部、村民代表或黨員反應，確實存在遺漏的就補上，其他情況則采取做思想工作的辦法進行說服；再就是丈量、核實全村的土地面積，丈量工作由村干部牽頭，村民代表、黨員、“能惹事”的農戶戶主等參與；計算出“人口地”的大小，用面積差異協(xié)調土地質量的不均衡，確定分地在地塊上的起止順序，即給地塊標號，再進行公示；最后就是組織村民以戶為單位抓鬮確定順序，該順序與地塊起止順序相對應，再根據戶有人口，數出與人口數量相應的地塊。至此，土地調整工作完成，行政驅動自治的過程也圓滿結束。

五、總結與討論：行政驅動自治的功能與局限

1.行政驅動自治的功能。L鎮(zhèn)行政驅動自治是一個雙贏的結果，即基層行政能通過驅動自治推動土地調整的落實，從而化解自身的政策執(zhí)行壓力，理順人地失衡的矛盾，保障政策執(zhí)行的順利；而村民自治則在基層行政的強力驅動下再度有效運作，解決村莊內部的人地失衡矛盾，回應村民普遍存在的需求，此外還能再次通過土地調整樹立村干部“公權威”代理人的形象，為村民自治獲得治理資源的增量、激活資源存量。

2.行政驅動自治的局限。但是這種“行政驅動自治”是政策執(zhí)行壓力下村民訴求對基層政府的反制，而基層政府在沒有政策執(zhí)行壓力的情況下或者可以回避自治失序而緩解政策執(zhí)行壓力時一般仍然遵循“不出事、不做事”的行為邏輯，也即自治失序并不會自然的引起基層政府的重視。

此外，即使是“行政驅動自治”本身也有其局限性：首先行政與自治之間存在目標上的張力，基層政府的著眼點在于政策落實、村莊穩(wěn)定，而自治的目的則是要回應農民訴求，有的農民訴求需要資源，而有的農民訴求則需要必要的、短暫的“不穩(wěn)定”，這與基層政府的目標就是一個明顯的張力；然后行政對自治的驅動是階段性的，這個階段與基層政府實現(xiàn)其政策落實的時間相吻合，一旦目的實現(xiàn)，作為手段的“自治”便不再重要，也即“自治”將失去作為驅動力的“行政”。

[注釋]

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責任編輯：劉華安

F301.2

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1008-4479（2016）06-0087-08

2016-05-02

教育部重大攻關課題項目“完善基層社會治理機制研究”（2014JZD030）。

陳文瓊，湖北荊門人，華中科技大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為基層治理與公共政策。