沈費偉 劉祖云

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095）

結(jié)構(gòu)功能視角下的人大代表工作站治理價值探析
——來自溫嶺的田野調(diào)查

沈費偉 劉祖云

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095）

保障和改善民生、化解基層社會矛盾是地方治理的核心內(nèi)容之一。本文以浙江省溫嶺市人大代表工作站為例，應用結(jié)構(gòu)功能主義的分析框架，通過目標達成功能、系統(tǒng)整合功能、模式維持功能和系統(tǒng)調(diào)適功能對溫嶺市人大代表工作站的產(chǎn)生、功能、動力以及限度進行考察，以求實現(xiàn)基層社會的善治。結(jié)果表明，人大代表工作站在優(yōu)化基層治理中的價值主要包括：有效協(xié)調(diào)基層治理各主體，化解社會矛盾；構(gòu)建協(xié)商民主機制，降低基層治理成本；助推民生工程建設，實現(xiàn)民眾利益訴求以及激活代表作用，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

結(jié)構(gòu)功能主義；人大代表工作站；基層治理；溫嶺市；田野調(diào)查

保障和改善民生、化解基層社會矛盾是地方治理的核心內(nèi)容之一。十八大報告指出：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。”因此，在未來較長一段時期內(nèi)，化解基層社會矛盾依然是各級黨委政府面臨的迫切問題。現(xiàn)階段，我國各級人大代表主要實行兼職制，履職條件和形式有限，十八屆三中全會提出要“通過建立健全代表聯(lián)絡機構(gòu)、網(wǎng)絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”，對此有所突破；十八屆四中全會從法治中國的角度強調(diào)要健全和完善全國人大及其常委會的憲法實施和監(jiān)督制度，以及加強各個地方人大機關(guān)及其人大代表的依法履職、依法維護人民權(quán)益、促進社會和諧穩(wěn)定。這些政策制度為當前發(fā)揮人大代表作用，切實化解基層社會矛盾提供了可借鑒的思路與依據(jù)。

浙江省溫嶺市自2008年8月在箬橫創(chuàng)建第一家人大代表工作站以來，當前全市已建立44家代表工作站，實現(xiàn)了全市16個鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，參與的各級人大代表614人，聘請法律顧問2批71人次，先后開展活動1377次，接待選民1284批4430次，受理各類矛盾和問題847件，解決落實661件?？梢哉f，溫嶺經(jīng)驗為考察社會建設時期地方人大化解社會矛盾，降低政府治理成本，提升基層治理績效提供了新的視野與方法，是一個較為理想的案例。因此，本研究在前期田野調(diào)查和實地訪談獲得大量一手資料的基礎上，應用結(jié)構(gòu)功能主義的分析范式，深入研究如何通過人大代表工作站的協(xié)作治理機制來整合豐富的社會資源，解決基層公共事務治理乏力的問題，為推進我國鄉(xiāng)村社會建設和社區(qū)治理提供經(jīng)驗支持，對建立未來基層管理體制和機制具有重要的理論價值和深遠的實踐意義。

一、議題焦點：人大代表工作站與基層治理研究回顧

目前關(guān)于人大代表工作站與基層治理關(guān)系研究的最早文獻出現(xiàn)于2005年，這可能是源于人大代表工作站作為一種新興的制度安排發(fā)端于2005年深圳市月亮灣片區(qū)“人大代表工作站”的創(chuàng)建。在對現(xiàn)有文獻進行詳細梳理與考察后，我們發(fā)現(xiàn)，學界對于人大代表工作站與基層治理研究的關(guān)照主要集中在兩方面。

其一是對人大代表工作站基本情況的探討。全天賜認為，人大代表工作站是隨著社會利益主體與行政權(quán)力之間的矛盾關(guān)系發(fā)展的深化而出現(xiàn)的，它是社會利益主體在與行政權(quán)力發(fā)生關(guān)系時，為進一步節(jié)約成本而出現(xiàn)的一個成本節(jié)約載體。[1]楊波等人指出，人大代表工作站的運行實質(zhì)是各行動主體的協(xié)商和博弈過程，在這過程中，社區(qū)居民維護了自身權(quán)益、社區(qū)基層組織擺脫了“兩難困境”、政府組織實現(xiàn)了自我卸壓、爭取政績的目標、轄區(qū)單位創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。[2]鄒樹彬的研究發(fā)現(xiàn)，人大代表工作站主要是在整合了民意資源、代表資源、行政資源、企業(yè)資源、媒體資源以及學術(shù)資源的基礎上，通過邀請代表視察、上書、曝光，以“小循環(huán)”帶動“大循環(huán)”，組織對話、座談會等方式，在基層治理中發(fā)揮了百姓的“喉舌”、代表的“耳目”和“助手”、企業(yè)環(huán)?！岸綄T”、社會矛盾“疏導器”、片區(qū)資源“整合劑”等作用。[3]陳文等人則總結(jié)道：人大代表工作站的實踐探索找準了人大制度與行政體制運行過程的契合點，盡管“組織(機構(gòu))吸納”的體制吸納方式尚有較強的精英參與色彩，與真正的公民社會組織還存在一定差距，但其嘗試無疑是具有重要的啟示意義。[4]

其二是各地區(qū)人大代表工作站在化解社會矛盾，提升基層治理績效方面的個案研究。來彥汝在考察了濟南市歷下區(qū)人大代表工作站后提出，截止到2010年4月，全區(qū)已經(jīng)建立了27家人大代表工作站，每個工作站都成了方便群眾的“服務站”、和諧社區(qū)建設的“消防站”，贏得了民眾的充分肯定與稱贊。[5]李殿富研究發(fā)現(xiàn)，吉林省安圖縣先后共建立人大代表工作站37家，在選民與基層黨委、地方人大、地方政府之間架起了一座聯(lián)系溝通的橋梁，增強了基層治理的活力與生機，取得了良好的績效。[6]王曉燕的研究表明，天津?qū)氎鎱^(qū)在周良莊鎮(zhèn)、馬家店鎮(zhèn)和海濱街道成立的三家人大代表工作站，通過定時定點接待所在選區(qū)群眾，傾聽社情民意，切實幫助村民解決生產(chǎn)、生活中的實際困難。[7]李光偉指出，衡陽市在市、縣、鄉(xiāng)共成立了232家人大代表工作站，剛建立的前4個月就吸引了2000多人大代表參與到工作站的運行中，共接待1.5萬多人次的選民，收集并反映意見2200余條，督促國家機關(guān)為群眾解決問題1016個。[8]此外，何小平在長期觀察江西省遂川縣人大代表工作站后發(fā)現(xiàn)，遂川縣各個人大代表工作站成立以來，共走訪和接待選民2000余人次，開展集體活動400余次，提升了基層治理績效，促進了社會和諧。[9]郎友興，孫娟文等指出，溫嶺市人大代表工作站利用體制內(nèi)的政治資源構(gòu)建起了暢通的利益表達機制，提高了人大代表的履職有效性，實現(xiàn)了基層社會的善治。[10]

盡管人大代表工作站在基層治理中發(fā)揮了重要作用，當前迫切需要對其進行關(guān)注和研究。但是，從學術(shù)界已有的研究成果來看，我們借助“中國學術(shù)期刊網(wǎng)絡出版總庫”，以“人大代表工作站”為篇名，檢索到的文獻只有20余篇，由此可見，當前關(guān)于人大代表工作的基層治理研究非常稀少。從這些文獻發(fā)表的刊物類型來看，多見于發(fā)表在各省市人大常委會機關(guān)刊物，而很少發(fā)表在學術(shù)期刊上，這也表明了對于人大代表工作站在基層治理中的價值探討十分薄弱。因此，現(xiàn)階段從學理層面對人大代表工作站與基層治理進行深入探究顯得非常重要，具有重大理論意義和實踐價值。

二、結(jié)構(gòu)功能分析框架與研究問題的契合性分析

結(jié)構(gòu)功能主義（structural functionalism）成為現(xiàn)代西方社會學中的一個重要流派，是眾多學者共同努力推動的結(jié)果。著名社會學家奧古斯特·孔德、赫伯特·斯賓塞、迪爾凱姆、馬林諾夫斯基等人都對該理論進行了研究與拓展，尤其是美國社會學家塔爾科特·帕森斯從結(jié)構(gòu)與功能以及二者的相互聯(lián)系的視角出發(fā)，提出了社會系統(tǒng)的“四分法”，并在此基礎上建立了AGIL功能分析框架。帕森斯指出，AGIL功能分別指：由行為有機體承擔的適應功能，即與系統(tǒng)外部環(huán)境產(chǎn)生能量交換，維持有機體生命與營養(yǎng)；由人格系統(tǒng)承擔的目標達成功能，即能夠激發(fā)互動動機、調(diào)動資源以實現(xiàn)整個大系統(tǒng)的目標；由社會系統(tǒng)承擔整合功能，即能夠有效地把各組成部分協(xié)調(diào)合成一個功能總體以及由文化系統(tǒng)承擔的模式維持功能，即系統(tǒng)在發(fā)展過程中能夠始終按一定規(guī)范維持下去，并且能夠穩(wěn)定系統(tǒng)內(nèi)部的緊張狀態(tài)。[11]在一個社會系統(tǒng)中，只有滿足了上述四項功能，才能維持整體的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定。

在帕森斯看來，“結(jié)構(gòu)”是指系統(tǒng)中具有自身獨特屬性的各成分之間的相互聯(lián)系、相互作用的方式或順序，而“功能”是指結(jié)構(gòu)內(nèi)部的各種成分與外部情景相互作用所表現(xiàn)出來的特性和職能。帕森斯發(fā)展的“系統(tǒng)—結(jié)構(gòu)—功能—行動”理論可以適用于解釋社會現(xiàn)象，因為任何現(xiàn)象都是由一個或者多個社會系統(tǒng)所組成，這些系統(tǒng)內(nèi)部包含著結(jié)構(gòu)、功能、行為者、價值、規(guī)范、目標等變項，影響著各個成分之間的運作與行動。[12]無論是整個社會行動系統(tǒng)，還是構(gòu)成社會的小群體、家庭和相對復雜的社會組織，都具有一些普遍的基本結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)在其運行中發(fā)揮著某種特定的功能，影響著集體的秩序和規(guī)范?？傮w來說，帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義分析框架不僅可用來解釋社會現(xiàn)象、解釋集體的秩序和規(guī)范，更為當下基層社會治理提供了一個具有解釋力的分析框架。

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的分析范式，可以將基層社會看成是一個完整的社會系統(tǒng)，其良性運行和發(fā)展離不開四個子部分功能的有效運作、相互協(xié)調(diào)和動態(tài)推進。而基層社會中的各項制度安排或治理結(jié)構(gòu)是為了實現(xiàn)社會善治目標而形成的子系統(tǒng)，除承擔基層社會的適應功能外，自身也具備相應的結(jié)構(gòu)體系。人大代表工作站作為一項新興的基層社會制度安排同樣符合結(jié)構(gòu)功能主義的分析框架。首先，人大代表工作站的推動主體是地方人大常委會，參與主體有地方政府、人大代表、社會精英、選民等。當前，地方人大常委會是推動人大代表工作站目標達成和整合社會資源的主要力量。其次，承擔人大代表工作站適應功能的是開展工作所需的辦公經(jīng)費、辦公場所、人員時間和精力、專業(yè)書籍和資料、電腦、互聯(lián)網(wǎng)等軟硬件設施，這方面現(xiàn)在都基本由政府部門配備。再次，承擔人大代表工作站整合功能的是中央和地方各級人大和政府頒布的法律、法規(guī)，這些保證了人大代表工作站的功能發(fā)揮。最后，維持功能，指人大代表工作站的運行必須具有動力，并按一定的規(guī)范和秩序參與系統(tǒng)內(nèi)部的動態(tài)過程，以維護和復制原有模式?；诖耍疚囊詼貛X市人大代表工作站作為切入點，應用結(jié)構(gòu)功能主義的分析范式，通過目標達成功能、系統(tǒng)整合功能、模式維持功能以及系統(tǒng)適應功能對人大代表工作站的產(chǎn)生、功能、動力和限度進行考察，在此基礎上總結(jié)人大代表工作站優(yōu)化基層治理的具體價值，以求實現(xiàn)基層社會的善治。

三、結(jié)構(gòu)功能視角下溫嶺人大代表工作站基層治理邏輯考察

目前國內(nèi)最早創(chuàng)建人大代表工作站的是廣東省深圳市。2005年4月25日，深圳市月亮灣片區(qū)“人大代表工作站”在基層黨委、人大、政府以及人民群眾的共同推動下正式掛牌成立。在此之后，溫嶺市人大代表工作站、嘉興市人大代表工作站、合肥市人大代表工作站、東營市人大代表工作站、荊河人大代表工作站、衡陽人大代表工作站等紛紛成立。其中，溫嶺市人大代表工作站由于起步早、相關(guān)制度配套齊全、政府支持力度大，因而發(fā)展較快，走在全國前列。

（一）目標達成功能：溫嶺市人大代表工作站的創(chuàng)建

溫嶺市人大代表工作站的前身是成立于2005年的箬橫鎮(zhèn)貫莊人大代表接訪室，人大代表江根德是接訪室的負責人。當時代表接訪室的職能，僅僅就是人大代表定時定點接待選民來信來訪，把矛盾化解在基層。代表接訪室的這一職能在代表聯(lián)系選民和維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，但在接待選民的實踐中，代表們逐漸感覺到閉會期間的代表履職活動不應局限于單一地參與選民的接訪和息訪。為了建立一個代表日常履職的場所，更好地強化代表在閉會期間履職的責任感和使命感，促進代表更好地履職盡責，2008年8月，溫嶺市首家人大代表工作站在箬橫創(chuàng)建。代表工作站的活動內(nèi)容從原來單一的接待群眾來信來訪發(fā)展到后來的開展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，初審人大代表有關(guān)報告，對議案提出建議批評意見，組織代表學習，參加市人大常委會、鎮(zhèn)人大主席團安排的其它活動等方面內(nèi)容。

2009年3月，溫嶺市十四屆人大三次會議上，人大常委會工作報告提出了“穩(wěn)步拓展以選區(qū)為單位的代表工作站的創(chuàng)建工作”的目標。同月，人大代表工作站現(xiàn)場推進會在溫嶺市箬橫鎮(zhèn)召開，溫嶺市人大常委會在會上提出了把代表工作站建成服務選民的“服務區(qū)”、學習交流的“加油區(qū)”、代表工作的“示范點”的目標定位。截至2012年底，全市已建立44家代表工作站，實現(xiàn)了全市16個鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，參與的各級人大代表614人，聘請法律顧問2批71人次。到2013年底，全市各個人大代表工作站共開展活動547次，接待選民488批次，共計2598人次，選民反映問題數(shù)386起。2014年，浙江大學公共管理學院郎友興教授對溫嶺市級的全部人大代表進行問卷調(diào)查，共回收有效問卷230份，被調(diào)查者中高達95.1%對人大工作站存在的必要性作了肯定的回答，其中，55.5%的被調(diào)查者選擇非常必要，27%的回答者對人大工作站前景抱有信心。[13]由此可見，人大代表工作站作為閉會期間代表履職的新平臺，其在基層地方治理與化解矛盾方面的作用日益凸顯。

（二）系統(tǒng)整合功能：工作站政策制定與功能發(fā)揮

為了規(guī)范人大代表工作站的日常運行，溫嶺市人大常委會于2009年7月制定了《關(guān)于市人大代表工作站建設的意見》。2010年11月，市人大常委會又發(fā)布了《關(guān)于市人大常委會組成人員聯(lián)系代表工作站的通知》和《關(guān)于市人大代表小組和代表工作站配備法律顧問的通知》。另外，溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在歸納總結(jié)基礎上提出了“三帶頭”(“帶頭勤勞致富、帶頭扶貧幫困、帶頭維護和諧穩(wěn)定”)、“五制”(代表聯(lián)系選民制度、代表接待選民制度、代表建議和批評及意見督辦制度、代表學習制度、日常工作制度)、“六簿”(會議記錄簿、代表述職評議登記簿、代表執(zhí)法檢查登記簿、代表來訪接待登記簿、扶貧幫困辦實事登記簿、代表活動情況登記簿)、“五訪”(真情待訪、疏導息訪、依法導訪、共同接訪、落實信訪)等工作要求和工作制度，使人大代表工作站逐漸走上了規(guī)范化的道路。

在各項政策的引導下，溫嶺市人大代表工作站在運行過程中取得了良好的治理績效，不僅能夠很好地實現(xiàn)傾聽民意、為民辦實事，并督促政府部門解決民生焦點問題的目的，而且還幫助政府相關(guān)部門應對民眾的各類矛盾問題，并做好解釋協(xié)調(diào)工作，成為了地方人大機關(guān)在基層治理中的楷模與典范。當前，溫嶺市人大代表工作站主要發(fā)揮著以下四方面的功能：

第一，開門接待選民，為民代言。代表工作站自成立以來，開門接待選民，聽取和反映群眾意見，向有關(guān)部門反映，主要幫助選民解決三類問題。一是信訪問題，工作站不是信訪部門，不接待信訪問題，問題不大的要教育“息訪”；如果反映確實激烈，就幫助和支持信訪。二是辦證問題，如果有些人辦證很困難，則代替選民申辦各類行政許可。三是調(diào)解問題。譬如，2010年7月26日，澤國鎮(zhèn)遭遇了53年以來最大的一次強降雨，這次暴雨共沖掉公墓326對，倒塌236對。村民們認為責任在政府，主要原因是公墓設計、施工問題，沒有充分考慮到公墓的排水系統(tǒng)和固化工程，要求一個公墓賠償10萬元。代表工作站的人大代表們得知情況后，邀請了氣象、民政、地質(zhì)等部門進行現(xiàn)場調(diào)查，查找問題根源，排除了質(zhì)量問題，還組織政府與村民對話。在充分考慮各方利益的前提下，工作站的人大代表，全力做好勸導和協(xié)調(diào)工作，最后商定一個公墓賠償2000元，至此，整個公墓坍塌事件畫上了一個圓滿的句號（訪談記錄，ZGZ 20140802）。又如，醫(yī)療糾紛、醫(yī)患矛盾是當前社會熱點問題之一，也是百姓關(guān)心、代表關(guān)注的一大社會難題。2012年7月16日上午，溫嶺石橋頭鎮(zhèn)橋浦村村民王某因頭痛、咳嗽，到石橋頭鎮(zhèn)衛(wèi)生院就診，并于次日復診，在不符合治療規(guī)范的情況下，王某被注射青霉素后，出現(xiàn)神志不清、呼吸困難等不良反應，經(jīng)搶救無效死亡。王某死亡后，其家屬、親戚情緒非常激動，糾集了上百人把鎮(zhèn)衛(wèi)生院圍得水泄不通。鎮(zhèn)衛(wèi)生院急忙向石橋頭鎮(zhèn)政府和中央段代表工作站求助。為及時圓滿化解醫(yī)患糾紛，代表們多方奔走，主動介入調(diào)解，多次聯(lián)系市衛(wèi)生局、市行業(yè)聯(lián)合調(diào)解委員會、臺州學院司法鑒定所等單位，輾轉(zhuǎn)椒江、溫嶺、石橋頭10多次。最后在鎮(zhèn)調(diào)委會、工作站的主持參與下，當事雙方進行了后續(xù)協(xié)商，鎮(zhèn)衛(wèi)生院愿意在調(diào)解補償?shù)幕A上，由診治醫(yī)師當事人再作補償，一起極易激化矛盾的事件得到了平息（訪談記錄，STQ20140804）。

第二，監(jiān)督政府，助推民生工程。監(jiān)督政府，確保各項民生工作落到實處，切實維護人民群眾的利益，是人大代表工作站的一項重要職能。在實地訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，在人大代表工作站的代表們努力下，溫嶺市在提高民生工程管理水平和工作效率，助推民生工程落實，監(jiān)督民生工程實施等方面取得了巨大成就。譬如，2012年6月1日，箬橫鎮(zhèn)新一輪河道保潔承包開始實施，但效果很差。河道水葫蘆爆發(fā)、河面漂浮物較多、支流垃圾清理不及時等現(xiàn)象普遍存在。7月18日，群眾來到工作站反映這一情況，貫莊代表工作站站長江根德立刻組織選區(qū)內(nèi)的部分市、鎮(zhèn)兩級人大代表，用一天時間對全鎮(zhèn)各區(qū)塊的河道保潔工作開展暗訪和視察。工作站的代表們將發(fā)現(xiàn)的問題用文字和照片一一記錄下來之后遞交鎮(zhèn)人大主席團。當看到一張張真實的河道污染照片時，政府有關(guān)負責人目瞪口呆，立即要求承包人有計劃地將地頭、河溝、池塘等進行全面清理，并且通過公示牌等方式公示責任河段、監(jiān)督電話和責任人電話，通過把周邊村（居）干部編入督查隊伍，在村干部和群眾中形成共識和監(jiān)督合力，現(xiàn)在河道明顯比之前清潔了不少（訪談記錄，GZZ20140809）。另外，在溫嶺市濱海鎮(zhèn)，當?shù)氐姆欠ㄐ∫睙捝a(chǎn)，不僅對周邊環(huán)境造成嚴重污染，也給群眾健康帶來極大危害。當?shù)厝罕姲l(fā)現(xiàn)這一問題后，立即向濱北代表工作站反映這一情況。代表工作站的人大代表們得知情況后迅速采取行動，第一時間組織代表對反映的東片農(nóng)場進行暗訪督查，摸清了非法小冶煉廠的所在地、規(guī)模及從事人員情況。隨后，工作站的人大代表向政府反饋暗訪情況，并協(xié)同鎮(zhèn)政府開展了檢查行動，取締3家非法小冶煉企業(yè)，依法扣押非法電鍍生產(chǎn)工具和產(chǎn)品原料，并對非法電鍍點實行斷電斷水。在人大代表們的積極力推下，使得非法小冶煉無處藏身，終于解決了這一民生難題（訪談記錄，BHZ20140810）。

第三，調(diào)研、視察、暗訪等工作，化解基層矛盾。代表工作站的人大代表們通過調(diào)研、視察、暗訪、座談等形式及時掌握社情民意，解決社區(qū)諸多問題，化解社會矛盾。人大代表們積極主動的明察暗訪，進行矛盾糾紛排查，引導公民有序參與社會活動，做到了問政于民、問需于民、問計于民，不僅有利于密切干群關(guān)系，而且更有利于化解社會矛盾糾紛，維護好社會的和諧穩(wěn)定。譬如，近年來，溫嶺市矽肺病患者越來越多，工作站已對患有矽肺病的患者進行補助，但對象是原縣辦或社辦企業(yè)石礦作業(yè)患者，而對個體或隊辦企業(yè)以及無法證明在縣辦、社辦企業(yè)作業(yè)的患者沒有進行補助。圍繞矽肺病患者的救助問題，城東街道巖下代表工作站的人大代表們多次開展調(diào)研，并將調(diào)研情況通過街道人大工委向市人大常委會、市政府反映。代表們的奔走呼吁引起了市里高度關(guān)注。2012年7月，溫嶺市人大常委會專門召開矽肺病救助工作專題詢問會，研究解決矽肺病患者生活問題。市政府出臺矽肺病患者救助政策，明確自2013年起，將矽肺病納入特殊病種，門診費用報銷70%；設立特殊困難矽肺病人生活救助基金600萬元，對生活特殊困難的患者進行救助（訪談記錄，CDJ20140807）。另外，在塢根鎮(zhèn)的沙山片區(qū)，由于地理原因，飲用水源不足問題一直困擾著當?shù)厝罕姟?011年7月1日，鎮(zhèn)政府貫通了自然水一、二級管網(wǎng)建設，但沙山等7個村的自然水三級管網(wǎng)建設問題尚未解決，村口通了自然水，但是“看得見，喝不著”，群眾對此反響強烈。沙山片區(qū)代表工作站的人大代表們單是就采購材料的價格就前前后后進行了十多次的暗訪。經(jīng)過工作站代表們的努力，以及和鎮(zhèn)政府及自來水公司協(xié)商，確定最優(yōu)解決方案：由村在市供水公司認可的四個品牌材料中，自行采購，挖溝等由村自行安排，公司只負責安裝，這樣就大大降低了成本，贏得了村民的高度好評（訪談記錄，WGZ20140809）。

第四，組織代表學習交流，提高代表履職有效性。代表工作站為人大代表們提供了一個集中學習、交流、議政和聯(lián)系群眾的平臺，代表們在工作站學習、思考、研討、交流，相互切磋，取長補短，促進工作。人大代表工作站是閉會期間代表活動的新載體，是人大代表小組向基層延伸的一個新平臺。譬如，為有效推進人大工作站工作，2013年10月20日，澤國鎮(zhèn)組織轄區(qū)內(nèi)的人大代表工作站站長召開“五個一”工作落實分析交流會。澤國鎮(zhèn)人大代表工作站根據(jù)年初工作安排，結(jié)合轄區(qū)實際情況，制定了“五個一”代表工作站工作實施方案，要求調(diào)研一個重點課題、助推一個重點工作、約見一次部門領導、解決一批難點問題、配備一名村官大學生。年底，澤國鎮(zhèn)人大主席團組織工作站站長進行匯報，然后展開探討交流，這不僅提供了一次重要的代表交流學習的機會，而且更有利于扎實推進代表工作站的工作。另外，在人大代表工作站站點的設置上，一般以一個或幾個市人大代表選區(qū)為單位，人員以所在選區(qū)的溫嶺市人大代表為主體，其他各級人大代表共同參與組成。代表工作站每月組織一次集體活動，時間和地點相對固定，這樣大大方便了代表們的學習交流。正如溫嶺市人大常委會提出創(chuàng)建新目標，要求各級把代表工作站建成“服務區(qū)”、“加油站”和“示范點”，其中建成“加油站”，就是要讓代表在工作站中通過學習、研討、交流來取長補短，促進與提高履職水平。

（三）模式維持功能：工作站的動力機制

通過人大代表工作站，政府和人大代表可以更清晰地了解社情民意，更好地履職，化解社會不穩(wěn)定因素，同時居民的利益訴求也得到了有效的整合和有序地表達，這是溫嶺市人大代表工作站的價值所在。結(jié)合田野調(diào)查和實地訪談，我們發(fā)現(xiàn)溫嶺市人大代表工作站的適時產(chǎn)生和有序運行有著深刻的動力機制，并且發(fā)揮著強大的功能。通過深入分析與探討溫嶺市人大代表工作站的動力因素，我們總結(jié)為以下方面：

第一，社會問題解決的需要。溫嶺市人大代表工作站創(chuàng)建的動力之一在于基層社會問題的凸顯。許多基層社會治理中的制度創(chuàng)新最初都是政府為解決特定的社會問題而發(fā)起的，以提高社會治理水平和治理績效。人大代表工作站也是在順應社會治理創(chuàng)新的形式下而產(chǎn)生的，是在新時期地方人大為更好地解決基層社會問題而作出的回應。第二，公民利益表達需要。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會利益不斷分化，人民群眾的利益呈現(xiàn)出多元化、復雜化、動態(tài)化等特點。尤其是近年來，伴隨著征地拆遷、基層腐敗、環(huán)境污染、社會資源分配不均等、城鄉(xiāng)兩極分化等問題的激增，使得公民對公共利益的訴求不斷增強。為了更好地維護人民群眾的利益，化解基層社會治理中的難題，政府的決策需要更多地傾向于滿足人民利益的表達需求，而人大代表工作站正是公民利益表達的有效場所，能夠有效地整合民意，滿足人民利益表達的訴求。第三，地方公共事務治理需要。在現(xiàn)行的政治錦標賽體制下，地方政府作為政府治理鏈條中的末梢環(huán)節(jié)，實際上扮演著中央政府實際工作的執(zhí)行者角色，因而需要面對與解決日益龐大的公共事務問題。在壓力型政府體制下，中央政府將政治經(jīng)濟任務進行量化分解、層層發(fā)包，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須要進行相應的職能轉(zhuǎn)變與行政體制改革，以此來應對公共事務的治理。人大代表工作站的適時創(chuàng)建符合地方政府公共事務治理的需要，有效地提升了基層治理的效率，受到基層各個治理主體的歡迎。第四，地方精英支持。作為一種創(chuàng)新活動，許多富有特色的社會治理創(chuàng)新制度都是在地方精英的推動與支持下展開的。在基層社會治理中，地方精英又稱為地方社會企業(yè)家（social entrepreneurship），奧斯丁等人認為社會企業(yè)家是創(chuàng)造社會價值的生產(chǎn)活動的主要成員，這個生產(chǎn)活動可以發(fā)生在非營利組織、商業(yè)組織或政府部門內(nèi)部或者它們之間。[14]人大代表工作站中的成員（包括人大代表、基層黨員、企業(yè)主、村干部等）實際上扮演著社會企業(yè)家的角色，在鄉(xiāng)村治理與基層矛盾化解中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，推動著工作站的運行與發(fā)展。

（四）系統(tǒng)適應功能：工作站的資源依賴

溫嶺市人大代表工作站既是一種制度安排，也是一項實務工作，因此，需要固定的辦公場地、充足的工作經(jīng)費、穩(wěn)定的人員參與、法定的制度安排以及各種軟硬件設施。在此方面，據(jù)筆者田野調(diào)查和實地訪談發(fā)現(xiàn)，盡管現(xiàn)階段人大代表工作站每月會按時定點定時接待選民，但是工作站仍存在著資源短缺的問題。首先是，代表工作站沒有擁有屬于自己的辦公用房，現(xiàn)階段工作站的人大代表們辦公的場所主要使用的是政府的房子，沒有政府房子的情況下，只能考慮使用村集體的房子，存在著辦公場所不穩(wěn)定的問題。其次，工作站的人大代表們沒有工資，沒有休息日，不少代表反映，幫老百姓辦事“虧時虧錢”。由于投入不足，使得代表們在開展代表活動時，有心無力，有時往往簡單應付了事。經(jīng)費短缺已經(jīng)成為困擾基層人大代表工作站工作的瓶頸問題。最后，設施保障不夠。代表工作站的人大代表工作量大，為方便代表更有效地開展工作，需要一定的硬件設施，如資料柜及專業(yè)書籍和資料、電腦、互聯(lián)網(wǎng)等，但是這些硬件目前在基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍配備不足（訪談記錄，DXZ20140813）。

另外，當前溫嶺人大代表工作站的代表存在著領導干部代表多，普通代表少；兼職代表多，專職代表少的問題，這使得許多人大代表無法保障擁有足夠的時間和精力處理日常選民反映的緊急問題，再加上現(xiàn)實中有些代表的素質(zhì)不高，參與度不夠，使得人大代表工作成效大打折扣。即使在工作站所有代表齊心合力辦事的情況下，也存在著力量不足，相關(guān)政府部門不配合，對代表們的議案不重視等問題，這些都使得工作站的辦事效率不高，不利于社會矛盾的化解。最重要的一點是，人大代表小組，是人民代表大會閉會期間代表開展活動的主要組織形式，而人大代表工作站作為人大代表小組向選區(qū)的延伸，也可以說是代表小組下面的小組，其在當前我國的法律上還沒有地位。盡管，溫嶺人大代表工作站的出現(xiàn)既受片區(qū)居民的擁護，也被政府所倚重，既得到人大代表的支持，也獲得溫嶺市人大的認可，但當前代表工作站依舊是沒有“名分”的制度，在體制上沒有得到認可，制度設計的缺失使得人大代表工作站運行缺少保障（訪談記錄，WLS20140815）。

四、人大代表工作站優(yōu)化基層治理的價值探析

近些年來，隨著政治與經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府、市場與社會逐漸分離，形成多元化的社會格局。面對多元的社會需求，農(nóng)村基層各主體之間的利益博弈日趨復雜化，由此造成的基層群體性事件不斷增多，社會資源分配不均等加劇，地方腐敗事件層出不窮，城鄉(xiāng)兩極分化愈演愈烈等問題，嚴重影響著基層社會的穩(wěn)定和諧?；鶎又卫硎钦麄€國家和社會治理的基礎，基層社會能否實現(xiàn)善治直接影響著國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設。因此，推進與實現(xiàn)基層社會穩(wěn)定和諧，對建設社會主義現(xiàn)代化國家具有重要的現(xiàn)實意義。

基層治理的問題本質(zhì)上是社會秩序形成的問題。社會秩序之形成有多種形式，其中有兩種基本的方式，即社會自發(fā)形成秩序和國家為社會訂立規(guī)則，而人大代表工作站恰好是在這兩種形式有效結(jié)合的基礎上出現(xiàn)的制度創(chuàng)新。[15]人大代表工作站在基層治理中，通過工作站的人大代表們開門接待選民，為民代言；監(jiān)督政府，助推民生工程；調(diào)研、視察、暗訪、座談等形式，化解基層矛盾以及組織代表學習交流，提高代表履職有效性等工作，能夠發(fā)揮好整合社會資源、穩(wěn)定社會秩序，最終有利于完善和健全基層社會治理創(chuàng)新的體制與機制建設。

（一）人大代表工作站有效協(xié)調(diào)基層治理各主體，化解社會矛盾

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中，一般存在著村委會、村黨支部、宗族勢力、鄉(xiāng)村精英以及村民等幾種治理主體，每個社會主體由于就業(yè)方式、經(jīng)濟成分、分配方式、利益關(guān)系和價值觀念等方面的不同，勢必會導致利益主體和利益訴求的多元化。而當各個治理主體的利益訴求不斷增強，卻沒有被現(xiàn)實體制很好地整合與吸納的情況下，社會各主體經(jīng)常會選擇采取極端的、非常態(tài)的渠道和制度外的手段來維護本團體的利益，該行為影響著現(xiàn)行的政治秩序與社會穩(wěn)定，威脅著基層治理績效。人大代表工作站作為新時期中國地方人大在基層治理中的重要公共管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，能夠有效地整合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村和社區(qū)治理資源，切實發(fā)揮地方人大代表、中共黨員、村干部、企業(yè)主等基層精英協(xié)同合作，共同化解基層矛盾的作用，最終有利于維護鄉(xiāng)村的秩序，實現(xiàn)基層社會的有效治理。

（二）人大代表工作站構(gòu)建協(xié)商民主機制，降低基層治理成本

協(xié)商民主，作為一種新型的治理機制，其本身蘊含著自由、民主、平等、開放的含義，能夠基于共同利益，通過成員們自由與平等的討論形成普遍接受的共識，從而解決社會問題。人大代表工作站成立的本身就相當于構(gòu)建了一個開放的公共協(xié)商平臺，在這個平臺上，人大代表與選民群體就他們所關(guān)心的社會民生問題進行面對面的深入商談與討論，其目的在于解決特定的社會問題，維護人民的權(quán)益。因此，人大代表工作站的重要意義就在于通過構(gòu)建協(xié)商民主機制對基層社會中的各行動主體的多元利益進行平衡和協(xié)調(diào)，通過及時掌握突出的矛盾現(xiàn)象，應用合理渠道和理性的表達方式進行反映。通過這種協(xié)商機制，人大代表在政府與民眾之間扮演了很好的中間人、調(diào)節(jié)者的角色，不僅能夠降低基層治理成本，而且也提高了解決問題的效率，其實質(zhì)是一種共贏的結(jié)果。

（三）人大代表工作站助推民生工程建設，實現(xiàn)民眾利益訴求

長期以來，在以GDP為導向的官員晉升體制下，地方政府經(jīng)常扮演著經(jīng)濟建設主體和投資主體的角色，以經(jīng)濟發(fā)展為自身目標，習慣于將大量的人力、物力、財力等資源投入到經(jīng)濟發(fā)展領域，而輕視事關(guān)民生的的農(nóng)村公共服務體系建設。在這種思維影響下，基層社會中的公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和基礎設施方面等民生問題越來越突出，這也是造成當前基層社會不穩(wěn)定的主要原因。人大代表工作站的建立在一定程度上扭轉(zhuǎn)了這種現(xiàn)象，人大代表們通過匯集民意，形成議案，督促政府為民眾排憂解難，確保各項民生工程落到實處，維護和保障人民群眾的利益。在現(xiàn)實工作中，人大代表們通過事前做好參謀，事中做好監(jiān)督，事后做好反饋將各項民生工程建成經(jīng)得起人民群眾和時間檢驗的精品工程、廉政工程和民心工程，這其實是一個尊重和實現(xiàn)民眾利益訴求的過程。

（四）人大代表工作站激活代表作用，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定

在我國，人民代表大會制度作為維護最廣大人民群眾根本利益的重要政治制度，是反映民生、整合民意的主要民主渠道。人大代表是國家和公眾之間的橋梁，是民意最有力的代表者。然而，這支最為成熟、理性的民意表達與監(jiān)督力量，卻在網(wǎng)絡民意洶涌的今天被人們所忽略與淡化。當前，地方人大代表工作站的適時產(chǎn)生，在選民與人大代表之間進行溝通與互動，不僅加強了代表與選民之間的聯(lián)系與交流，真實、恰當?shù)胤从沉诉x民的利益，而且也激活了人大代表的作用，實現(xiàn)了代表履職的有效性。人大代表通過代表工作站的日常工作，拓寬了人大代表履職的渠道，將廣大基層人大代表凝聚團結(jié)起來，幫助選民解決各類民生難題，極大地維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，促進了鄉(xiāng)村的繁榮。

五、結(jié)語

變革和創(chuàng)新基層社會治理模式，是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是社會治理的永恒課題。基層治理創(chuàng)新能夠優(yōu)化社會資源、創(chuàng)新社會管理體制，形成社會治理的新格局，從而實現(xiàn)充滿活力、和諧有序的社會治理目標。人大代表工作站在基層社會治理中有著巨大的優(yōu)勢，但盡管如此，趙敏指出，人大代表工作站建設，本意是突出基層人大代表的民意功能，但始終無法引起政府、專家甚至民眾的高度重視，究其原因是人大代表工作站的定位困難，人大代表權(quán)力虛位與能力受限等問題制約了工作站的發(fā)展。[16]郎友興等人認為，人大代表工作站存在著代表履職意識不強、代表能力有待提升、同群眾的聯(lián)系不緊密、監(jiān)督力度欠缺等問題。[17]從我們對溫嶺人大代表工作站的田野調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了諸如人大代表工作站的法律地位不明確、資源缺乏以及辦事效率不高等問題。如何通過優(yōu)化基層治理創(chuàng)新的人大代表工作站的制度設計與運行結(jié)構(gòu)，提升基層社會治理績效，避免上述問題的出現(xiàn)，成為未來中國社會治理研究的重大課題。

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責任編輯：劉華安

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1008-4479（2016）06-0023-09

2016-05-22

江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目（KYZZ16_0369）。

沈費偉（1988-），男，浙江湖州人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士研究生；劉祖云（1963-），男，安徽和縣人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授、博士生導師。