呂德文

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

綜合治理視角下的治安聯(lián)防制度變革

呂德文

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

治安聯(lián)防隊(duì)作為群防群治的一部分，是我國(guó)社會(huì)治安工作的重要法寶。20世紀(jì)90年代以來(lái)，治安聯(lián)防隊(duì)不斷面臨被公安機(jī)關(guān)整頓的命運(yùn)，而專(zhuān)業(yè)化的改革并沒(méi)有解決其痼疾：聯(lián)防隊(duì)員暴力執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法的問(wèn)題屢禁不止。根本原因是，專(zhuān)職的治安聯(lián)防隊(duì)是改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)治安工作由群眾路線向?qū)ｉT(mén)工作轉(zhuǎn)型的結(jié)果，在性質(zhì)上屬于群防群治組織，在功能上是協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好社會(huì)治安的專(zhuān)門(mén)工作，因此，它是“專(zhuān)群結(jié)合”的產(chǎn)物。一旦走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的道路，80年代初綜合治理內(nèi)部的暫時(shí)平衡很快就被打破，它看似是個(gè)群防群治組織，但卻一點(diǎn)也不簡(jiǎn)約；它看似已足夠規(guī)范化，但卻絲毫沒(méi)有官僚制組織的技術(shù)優(yōu)越性。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵有二，一是要實(shí)現(xiàn)“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”；二是找回專(zhuān)門(mén)工作的政治性。

綜合治理；治安聯(lián)防隊(duì)；專(zhuān)群結(jié)合；群防群治；群眾路線

從20世紀(jì)90年代初起，綜合治理正式成為我國(guó)社會(huì)治安工作的指導(dǎo)思想，在越來(lái)越嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)的挑戰(zhàn)下，其內(nèi)在張力彰顯無(wú)遺，以大眾化為特征的群防群治組織，制度缺陷很明顯，但專(zhuān)業(yè)化的改革并沒(méi)有解決這一痼疾：聯(lián)防隊(duì)員暴力執(zhí)法，越權(quán)執(zhí)法的問(wèn)題屢禁不止。因而，治安聯(lián)防隊(duì)的歷史幾乎就是一部整頓史。在某種意義上，治安聯(lián)防隊(duì)的命運(yùn)，深刻地表明我國(guó)的社會(huì)治安工作面臨的尷尬處境。本文關(guān)心的現(xiàn)實(shí)命題是，治安聯(lián)防隊(duì)作為群防群治的一部分，是我國(guó)社會(huì)治安工作的重要法寶，為何在20世紀(jì)90年代以來(lái)，不斷面臨整頓，以至于被取消的境地？與此相關(guān)的理論問(wèn)題是，綜合治理中“專(zhuān)群結(jié)合，依靠群眾”的指導(dǎo)方針，在實(shí)踐中是如何慢慢發(fā)生改變的，“專(zhuān)群結(jié)合”在多大程度上具有合法性？

一、綜合治理

1991年中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大分別作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，正式提出了社會(huì)治安綜合治理的概念，綜合治理由此成為此后20年社會(huì)治安工作的指導(dǎo)思想和工作方針，其基本內(nèi)涵是，“在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會(huì)治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會(huì)穩(wěn)定，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境”。

很顯然，綜合治理并非新生事物，它實(shí)際上是群眾路線在新時(shí)期社會(huì)治安工作中的具體表現(xiàn)。事實(shí)上，群眾路線一直是新中國(guó)政法工作的重要法寶，以至于處理群眾路線與專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)工作的關(guān)系一直是政法體制運(yùn)作的關(guān)鍵[1]。1951年，毛澤東同志在修改第三次全國(guó)公安會(huì)議決議時(shí)寫(xiě)的幾段指示指出，鎮(zhèn)壓反革命必須實(shí)行黨的群眾路線：

全國(guó)各地已經(jīng)實(shí)行的有效的工作路線，是黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)員，群眾動(dòng)員，吸收各民主黨派及各界人士參加，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)，嚴(yán)格地審查捕人和殺人的名單，注意各個(gè)時(shí)期的斗爭(zhēng)策略，廣泛地進(jìn)行宣傳教育工作(各種代表會(huì)、干部會(huì)、座談會(huì)、群眾會(huì)，在會(huì)上舉行苦主控訴，展覽罪證，利用電影、幻燈、戲曲、報(bào)紙、小冊(cè)子和傳單作宣傳，做到家喻戶曉，人人明白)，打破關(guān)門(mén)主義和神秘主義，堅(jiān)決地反對(duì)草率從事的偏向[2]。

在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了中國(guó)法律的新傳統(tǒng)，馬錫五審判方式以及由此推動(dòng)的人民調(diào)解至今影響著中國(guó)的司法實(shí)踐[3]。這一傳統(tǒng)的根本特征是，在新中國(guó)的“法統(tǒng)”中，在理念上接續(xù)了傳統(tǒng)中國(guó)“治”的思想，公、檢、法成為整體政治的一部分，“綜治”因此變得順其自然[4]。在新中國(guó)成立初期，政法工作中的群眾路線成為國(guó)家建設(shè)的重要手段，毛澤東同志在鎮(zhèn)反工作中的指示，將群眾路線的工作方法進(jìn)一步操作化，其核心便是由“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)員，群眾動(dòng)員，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)”構(gòu)成的綜合治理思想。

綜合治理思想與延安時(shí)期毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中關(guān)于中心工作的表述的有內(nèi)在的契合性。毛澤東同志指出：

在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。……領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時(shí)期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅(jiān)持地貫徹下去，務(wù)必得到一定的結(jié)果，這是一種領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)[5]。

有效地推進(jìn)中心工作，必須采取綜合治理的方法。研究表明，毛澤東同志的這一指示不僅在鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)中獲得了成功，還在土地改革、改造舊官僚系統(tǒng)等領(lǐng)域取得了顯著效果，成功地實(shí)施了國(guó)家建設(shè)。國(guó)家建設(shè)的過(guò)程是確立新政權(quán)的性質(zhì)與合法性、動(dòng)員社會(huì)及反官僚主義的過(guò)程，正是這一成功，奠定了群眾路線在新中國(guó)政法體制中的獨(dú)特地位，這典型地表現(xiàn)在人民司法的群眾路線譜系中。黃宗智將群眾路線內(nèi)含的半正式行政方式與改革時(shí)期和歷史上的地方行政實(shí)踐相聯(lián)系，概括為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，認(rèn)為這是區(qū)別于韋伯式的官僚制和蘇聯(lián)體制的獨(dú)特的行政方式[6]。

總體上看，群眾路線所內(nèi)含的綜合治理思想，既有集權(quán)的成分，強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，又有簡(jiǎn)約治理的成分，強(qiáng)調(diào)“全國(guó)各地，必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭(zhēng)中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會(huì)”[7]；既強(qiáng)調(diào)官僚制建設(shè)，分工協(xié)調(diào)，“對(duì)于任何工作任務(wù)……的向下傳達(dá)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其個(gè)別部門(mén)都應(yīng)當(dāng)通過(guò)有關(guān)該項(xiàng)工作的下級(jí)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，使他們負(fù)起責(zé)任來(lái)，達(dá)到分工而又統(tǒng)一的目的（一元化）”，以達(dá)到“統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)”，又強(qiáng)調(diào)群眾動(dòng)員，“打破關(guān)門(mén)主義和神秘主義”[8]。

綜合治理內(nèi)部各個(gè)成分之間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。建國(guó)初期，集權(quán)與簡(jiǎn)約治理、官僚制建設(shè)與群眾動(dòng)員之間保持了較好的平衡關(guān)系，使得鎮(zhèn)反等社會(huì)治安工作順利進(jìn)行，60年代初期，針對(duì)社教運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”的主張，浙江諸暨楓橋區(qū)創(chuàng)造了“依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，把絕大多數(shù)四類(lèi)分子改造成新人，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的楓橋經(jīng)驗(yàn)，使政法工作中的群眾路線發(fā)展到了高潮[9]。文革期間，這一平衡關(guān)系被打破，群眾運(yùn)動(dòng)取代了官僚制建設(shè)，“砸爛公檢法”，這個(gè)時(shí)期的治安聯(lián)防組織也具有明顯的專(zhuān)政色彩，很多地方成立了類(lèi)似“群眾專(zhuān)政指揮部”的組織。

專(zhuān)職的治安聯(lián)防隊(duì)是改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)治安工作由群眾路線向?qū)ｉT(mén)工作轉(zhuǎn)型的結(jié)果，在性質(zhì)上屬于群防群治組織，在功能上是協(xié)助公安部門(mén)做好社會(huì)治安的專(zhuān)門(mén)工作，因此，它是“專(zhuān)群結(jié)合”的產(chǎn)物。不過(guò)，一旦走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的道路，80年代初綜合治理內(nèi)部的暫時(shí)平衡很快就被打破，它看似是個(gè)群防群治組織，但卻一點(diǎn)也不簡(jiǎn)約；它看似已足夠規(guī)范化，但卻絲毫沒(méi)有官僚制組織的技術(shù)優(yōu)越性。非常奇怪的是，一方面，人們普遍將90年代以來(lái)治安聯(lián)防隊(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題歸咎于群防群治組織天生的制度缺陷，另一方面，人們又普遍用治安聯(lián)防隊(duì)員的犯罪行為來(lái)抨擊政法機(jī)關(guān)的暴力。只有真正深入綜合治理內(nèi)部，才能理解治安聯(lián)防隊(duì)在90年代以來(lái)的遭遇。

二、治安聯(lián)防隊(duì)的規(guī)范化

改革開(kāi)放初期，中央提出了社會(huì)治安綜合治理的方針，一些地方也已進(jìn)行了實(shí)踐，其基本做法是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)工作與群眾路線相結(jié)合，試圖扭轉(zhuǎn)大規(guī)模群眾動(dòng)員所帶來(lái)的社會(huì)秩序混亂問(wèn)題，各地普遍采取了使治安聯(lián)防隊(duì)工作逐步規(guī)范化的做法。不過(guò)，很快，社會(huì)治安工作面臨的不再是群眾運(yùn)動(dòng)失控的問(wèn)題，而是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)已無(wú)法繼續(xù)維持群防群治組織的問(wèn)題。

治安聯(lián)防隊(duì)本是地地道道的群防群治組織，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，它是群眾自治組織，受地方政府和村（居）委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；第二，大部分聯(lián)防隊(duì)員是義務(wù)的、兼職的。城市治安聯(lián)防隊(duì)基本上由街道領(lǐng)導(dǎo)，從轄區(qū)各單位抽調(diào)人員，公安機(jī)關(guān)起業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。農(nóng)村治安聯(lián)防隊(duì)到分田到戶后才出現(xiàn)，是村民自治的主要內(nèi)容。有趣的是，正是治安聯(lián)防隊(duì)，催生了村民自治制度。“中國(guó)自治第一村”廣西合寨建立的村委會(huì)，正是從組織治安聯(lián)防隊(duì)和起草治安《民約》開(kāi)始的，治安聯(lián)防隊(duì)員也是義務(wù)的[10]。誕生于南海的珠三角治安聯(lián)防隊(duì)與合寨略有差異，雖然都由村委會(huì)負(fù)責(zé)構(gòu)建，但聯(lián)防隊(duì)員是“治安承包制”的產(chǎn)物，一開(kāi)始就是專(zhuān)職的。

這一細(xì)微差異導(dǎo)致了治安聯(lián)防隊(duì)不同的發(fā)展道路。隨著村民自治在全國(guó)的普及推廣，合寨式的治安聯(lián)防隊(duì)漸漸消失，為村民自治所取代，村干部也取代了治安聯(lián)防隊(duì)員的功能。80年代初期，村干部在“嚴(yán)打”等社會(huì)治安工作中發(fā)揮了重要作用，但80年代中后期以后，隨著集體主義的退潮，村干部不再是治安積極分子，公安機(jī)關(guān)和基層政府對(duì)村莊組織和村干部的無(wú)所作為有頗多微詞[11]。純農(nóng)業(yè)地區(qū)面臨的并不是治安聯(lián)防隊(duì)無(wú)法管理的問(wèn)題，而是公安機(jī)關(guān)急切希望在村莊內(nèi)建立群防群治組織的問(wèn)題。1994年，中央綜治委、公安部、民政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)工作的意見(jiàn)》的通知，寄希望于在村民自治的框架內(nèi)加強(qiáng)治保會(huì)建設(shè)，以此搞好農(nóng)村治安工作。但是，在公安機(jī)關(guān)新時(shí)期的群眾路線（如社區(qū)警務(wù)）推廣以前，80年代中后期以來(lái)的鄉(xiāng)村治安工作并無(wú)根本改變。

珠三角的治安聯(lián)防隊(duì)朝著另一方向發(fā)展。由于珠三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，外來(lái)人口大量流入，社會(huì)治安一度有惡化的跡象，故有強(qiáng)烈保留農(nóng)村治安聯(lián)防隊(duì)的需要。而珠三角商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，又為“治安承包制”的進(jìn)一步完善發(fā)展提供了條件，1990年廣東省頒布了《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》，其中的第十一條規(guī)定，“群眾治安聯(lián)防組織及其成員的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，實(shí)行民籌公助的辦法，主要從受益單位和個(gè)人收取的治安聯(lián)防費(fèi)中解決，不足部分由當(dāng)?shù)卣o予適當(dāng)補(bǔ)助”，治安聯(lián)防費(fèi)正式登上了歷史舞臺(tái)。

南海模式的發(fā)展，與城市治安聯(lián)防隊(duì)的轉(zhuǎn)型漸漸合流。改革開(kāi)放初期，城市各街道經(jīng)過(guò)短暫的建立、規(guī)范治安聯(lián)防組織后，很快陷入了困境，核心問(wèn)題是傳統(tǒng)的治安聯(lián)防組織已無(wú)法維持。比如，《天津市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局〈關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示〉的通知》指出，“有的單位抽出的人員不符合治安工作要求，又不能及時(shí)調(diào)換；有的單位未經(jīng)公安機(jī)關(guān)同意，擅自調(diào)回人員；有的單位在福利、待遇、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金等方面與其他職工不一視同仁，致使被調(diào)人員情緒不穩(wěn)，工作不安心；還有的單位既不抽人，也不出資，并說(shuō)這是‘亂攤派’”。為了應(yīng)對(duì)這一情況，1986年，公安部強(qiáng)調(diào)組建城市治安巡邏網(wǎng)，要治安民警隊(duì)、武裝民警隊(duì)和群眾治安積極分子三種力量相結(jié)合，1988年，針對(duì)一些地方治安聯(lián)防隊(duì)出現(xiàn)人員減少等情況，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作。各地逐漸改變了傳統(tǒng)的治安聯(lián)防隊(duì)的組建方式，各單位由“出人”改變?yōu)椤俺鲥X(qián)”。

治安聯(lián)防費(fèi)的出現(xiàn)，在靜悄悄地改變治安聯(lián)防組織的性質(zhì)。貨幣經(jīng)紀(jì)和財(cái)政等前提條件是官僚制產(chǎn)生的前提之一[12]。由各單位“出人”和義務(wù)組成的治安聯(lián)防隊(duì)，是純粹的群防群治組織，治安聯(lián)防隊(duì)員往往并不完全接受公安部門(mén)“一元制的”的支配形式，也沒(méi)有嚴(yán)格的職務(wù)活動(dòng)，但治安聯(lián)防費(fèi)的出現(xiàn)，使得各村（居）委會(huì)開(kāi)始引進(jìn)招聘制，聯(lián)防隊(duì)員幾乎全是專(zhuān)職的，他們接受村（居）委會(huì)的一元化領(lǐng)導(dǎo)。并且，招聘的聯(lián)防隊(duì)員，都要經(jīng)過(guò)一些專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，其職務(wù)活動(dòng)也有相對(duì)明確的規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)的公安機(jī)關(guān)對(duì)群眾治安聯(lián)防組織只是起業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。但珠三角的一些基層公安機(jī)關(guān)，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)集鎮(zhèn)的派出所，也開(kāi)始直接領(lǐng)導(dǎo)、組建治安聯(lián)防隊(duì)，更加強(qiáng)化了“一元制的”支配形式。到1991年中央作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》之前，各地的治安聯(lián)防組織建設(shè)幾乎全都走上了職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的道路，已經(jīng)具有明顯的官僚制特征。90年代以后治安聯(lián)防隊(duì)存在的問(wèn)題，并非群防群治組織的制度缺陷帶來(lái)的，而是綜合治理內(nèi)部再次失衡的結(jié)果。只不過(guò)，這次不是群眾運(yùn)動(dòng)失控的問(wèn)題，而是在專(zhuān)業(yè)化的過(guò)程中，“集權(quán)”凸顯，喪失了“簡(jiǎn)約治理”。

首先，一旦實(shí)行“以費(fèi)養(yǎng)隊(duì)，自收自支”的特殊的財(cái)政政策，治安聯(lián)防隊(duì)就難免淪為利益集團(tuán)。在“以費(fèi)養(yǎng)隊(duì)”的情況下，治安聯(lián)防費(fèi)有點(diǎn)類(lèi)似于“包稅制”，它并沒(méi)有完全并入公共財(cái)政預(yù)算，因此，基層政府和治安聯(lián)防隊(duì)難免借此“創(chuàng)收”。只不過(guò)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，治安聯(lián)防費(fèi)的弊端并沒(méi)有在公共財(cái)政的政策上凸顯出來(lái)，相對(duì)于“三提五統(tǒng)”而言，治安聯(lián)防費(fèi)的負(fù)擔(dān)不夠明顯。但在“自收自支”的原則下，治安聯(lián)防組織及成員則很容易亂收費(fèi)、亂罰款、亂扣留、亂提成，并因此引來(lái)關(guān)于治安聯(lián)防費(fèi)收取合法性的質(zhì)疑。

其次，在“一元制的”支配形式下，一些治安聯(lián)防組織和成員為了創(chuàng)造更多的政績(jī)，以獲取更多的報(bào)酬，敢于越權(quán)執(zhí)法，這便是90年代后治安聯(lián)防隊(duì)暴力事件不斷發(fā)生的原因。1991年，中共中央、國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定中明確指出，各部門(mén)、各單位要層層建立社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)還做了關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)的詳細(xì)規(guī)定，基層派出所處于壓力型體制的下游，更容易感受到考核壓力，尤其是在“嚴(yán)打”等特殊時(shí)期，這一壓力明顯倍增?！耙辉频摹敝湫问接兄谂沙鏊鶎⑦@一壓力傳遞給治安聯(lián)防隊(duì)，治安聯(lián)防隊(duì)往往是“嚴(yán)打”期間重要的配置性資源的來(lái)源[13]。

再次，專(zhuān)業(yè)化的治安聯(lián)防隊(duì)，很容易陷入實(shí)用主義的困境，喪失群眾路線所具有的政治優(yōu)勢(shì)。由于治安聯(lián)防隊(duì)一直被定性為群防群治組織，因此，相關(guān)的法規(guī)一直強(qiáng)調(diào)治安聯(lián)防隊(duì)員的道德和政治素質(zhì)。在實(shí)踐上，治安聯(lián)防隊(duì)員的來(lái)源主要有二，一是復(fù)員退伍軍人，二是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)無(wú)業(yè)青年。在招聘制中，這兩個(gè)指標(biāo)都是出于實(shí)用主義的考慮，前者身體素質(zhì)好，紀(jì)律性強(qiáng)，后者則熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，道德和政治素質(zhì)的考量幾乎沒(méi)有。一旦陷入實(shí)用主義的邏輯中，就無(wú)法把好“進(jìn)人關(guān)”。

群眾路線的優(yōu)勢(shì)很明顯，由于強(qiáng)調(diào)德行治理和身體治理，因此，這種類(lèi)型的治安聯(lián)防組織不僅能起到協(xié)助專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的作用，且有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的再生產(chǎn)，維護(hù)政權(quán)合法性。一旦專(zhuān)業(yè)化后，治安聯(lián)防隊(duì)容易失去群眾性，不僅無(wú)法有效維護(hù)社會(huì)治安，且還容易消解國(guó)家政權(quán)的合法性。某種意義上，正是因?yàn)橐?guī)范化，導(dǎo)致了治安聯(lián)防隊(duì)無(wú)法切實(shí)發(fā)揮綜合治理的作用，反而讓其自身陷入了不斷被整頓的境地，治安聯(lián)防隊(duì)陷入了“規(guī)范-整頓”的怪圈。盡管治安聯(lián)防隊(duì)在補(bǔ)充警力不足，維護(hù)社會(huì)治安方面發(fā)揮了重要作用，且這是在沒(méi)有花費(fèi)國(guó)家財(cái)政支出的情況下做到的，因此，是簡(jiǎn)約的；但是，國(guó)家為了整頓治安聯(lián)防隊(duì)，卻花費(fèi)了難以估量的政治和行政成本，在這個(gè)意義上，治安聯(lián)防制度一點(diǎn)也不簡(jiǎn)約。

三、整頓治安聯(lián)防隊(duì)

治安聯(lián)防隊(duì)的規(guī)范化是后毛澤東時(shí)代基層治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果，專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化是群眾動(dòng)員被摒棄之后，不斷加強(qiáng)官僚制度建設(shè)的必然選擇。只不過(guò)，這一選擇卻意外地讓治安聯(lián)防隊(duì)陷入了不斷被整頓的境地。非常奇怪的是，整頓的過(guò)程仍然延續(xù)了專(zhuān)業(yè)化的道路。

僅僅在中央做出關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定后的2年時(shí)間，公安部于1993年5月做出了《關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)的通知》，要求各地公安機(jī)關(guān)認(rèn)真整頓聯(lián)防隊(duì)伍，農(nóng)村原則上不再組織聯(lián)防隊(duì)伍；加強(qiáng)對(duì)治安聯(lián)防工作的管理指導(dǎo)，進(jìn)一步明確治安聯(lián)防隊(duì)的職責(zé)任務(wù)，嚴(yán)防發(fā)生違法違紀(jì)問(wèn)題。從此，治安聯(lián)防隊(duì)進(jìn)入了不斷被整頓的境地。

公安部認(rèn)為，聯(lián)防隊(duì)伍中存在不少問(wèn)題，與公安機(jī)關(guān)疏于管理分不開(kāi)。因此，整頓治安聯(lián)防隊(duì)的總體思路是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在綜合治理內(nèi)部，進(jìn)一步強(qiáng)化了群眾路線向?qū)ｉT(mén)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型的定勢(shì)。公安機(jī)關(guān)的具體做法是，對(duì)于那些無(wú)力領(lǐng)導(dǎo)的治安聯(lián)防隊(duì)采取整頓，甚至解散的措施，農(nóng)村地區(qū)原則上不保留治安聯(lián)防隊(duì)；對(duì)于城市治安聯(lián)防隊(duì)，采取干警帶班制度。

如果說(shuō)1990年前后治安聯(lián)防隊(duì)的規(guī)范化只是在治安聯(lián)防隊(duì)的組織原則上進(jìn)行了專(zhuān)業(yè)化改造的話，那么，1993年后的治安聯(lián)防隊(duì)，則在組織定位上進(jìn)一步向?qū)ｉT(mén)機(jī)關(guān)靠攏。表面上看公安部的整頓限制了治安聯(lián)防隊(duì)的權(quán)力，但實(shí)際上，它造成了一系列意想不到的后果。

首先，數(shù)量龐大的村（居）委會(huì)組建的治安聯(lián)防隊(duì)，處于更為尷尬的地位。這一類(lèi)型的治安聯(lián)防隊(duì)仍主要由村（居）委會(huì)管理，聯(lián)防隊(duì)員的工資也由村（居）委會(huì)發(fā)；但在業(yè)務(wù)上卻實(shí)行干警帶班制度，這與之前公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督完全是兩碼事。在客觀上促成了治安聯(lián)防隊(duì)的進(jìn)一步專(zhuān)業(yè)化，聯(lián)防隊(duì)員不再執(zhí)行治安之外的其他任務(wù)，職權(quán)變得明確了。但是，造成的后果是，村（居）委會(huì)實(shí)際上很難再有效地管理使用治安聯(lián)防隊(duì)，因?yàn)樗荒埽ɑ蛑皇牵┹o助專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)工作；而公安機(jī)關(guān)也無(wú)法充分管理使用治安聯(lián)防隊(duì)，一方面無(wú)法再讓治安聯(lián)防隊(duì)“越權(quán)執(zhí)法”，另一方面畢竟還是屬于群眾性的治安防范組織。在這種情況下，治安聯(lián)防隊(duì)繼續(xù)出事是必然的。

第二，進(jìn)一步專(zhuān)業(yè)化后的由公安機(jī)關(guān)組建的治安聯(lián)防隊(duì)突然發(fā)現(xiàn)，雖然其職權(quán)越來(lái)越規(guī)范化了，但其身份卻仍是不確定的。相對(duì)于公安民警而言，治安員只是零時(shí)工。這造成了一個(gè)后果，即治安聯(lián)防隊(duì)很難再招聘到高素質(zhì)的人才，且聯(lián)防隊(duì)員也難以如制度設(shè)計(jì)所言，“專(zhuān)業(yè)”地執(zhí)行職權(quán)。

果不出其然，一年過(guò)后的1994年，廣東省的佛山市和廣州市分別發(fā)生自建保安隊(duì)和聯(lián)防隊(duì)員打死人的嚴(yán)重事件。廣東省的反應(yīng)延續(xù)了公安部的基本思路，只是將整頓措施進(jìn)一步清晰化了。第一，更加明確保安隊(duì)、治安隊(duì)的職責(zé)和權(quán)限。公安部的通知只是明確治安聯(lián)防隊(duì)和隊(duì)員不得行使公安機(jī)關(guān)的刑事偵查和治安案件的調(diào)查處理等職權(quán)，對(duì)那些擔(dān)負(fù)反扒竊等偵察任務(wù)的治安聯(lián)防隊(duì)，要一律撤銷(xiāo)。而廣東省則明確提出，“嚴(yán)禁保安員、治安員行使搜查、審訊、拘留、關(guān)押、沒(méi)收財(cái)物等公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)”，從而將警察權(quán)清晰化了。第二，將清理整頓的工作具體化。比如，佛山采取的是集中培訓(xùn)制度，東莞采取的是“統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一著裝”等五個(gè)統(tǒng)一措施。

東莞的措施很值得注意，治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化程度已相當(dāng)高。不過(guò)，這仍無(wú)法阻擋治安聯(lián)防隊(duì)繼續(xù)犯公安機(jī)關(guān)眼中的“越權(quán)執(zhí)法”問(wèn)題。事實(shí)上，在“一元制的”支配形式下，治安聯(lián)防隊(duì)越是專(zhuān)業(yè)化，治安聯(lián)防隊(duì)員越是容易為了討好公安機(jī)關(guān)鋌而走險(xiǎn)。更多的證據(jù)表明，公安部和廣東省所采取的措施，根本無(wú)法遏制治安聯(lián)防隊(duì)的“犯罪”。因?qū)O志剛案的持續(xù)發(fā)酵，2003年6月20日發(fā)生的沈國(guó)洪案引發(fā)了中央高層的批示，廣東省于當(dāng)年7月組織開(kāi)展了為期三個(gè)月的對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)的清理整頓。其中的主要措施是出臺(tái)治安聯(lián)防隊(duì)“四不準(zhǔn)”規(guī)定：不得自行對(duì)場(chǎng)所、特種行業(yè)等企事業(yè)單位進(jìn)行治安檢查；不得自行清查出租屋和流動(dòng)人員；不得行使收容、關(guān)押、審訊等限制人身自由的權(quán)力；不得自行上路攔截、檢查車(chē)輛。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一治安聯(lián)防隊(duì)名稱(chēng)。總體上，“四不準(zhǔn)”和統(tǒng)一名稱(chēng)規(guī)定并沒(méi)有突破十年前的整頓措施，它更多的是廣東省政府的一種應(yīng)急反應(yīng)行為。不過(guò)，整頓措施中還有兩個(gè)舉措是具有制度效應(yīng)的：第一，重新審核所有治安員；第二，解散非法治安聯(lián)防隊(duì)。

重新審核治安聯(lián)防隊(duì)員實(shí)際上是對(duì)過(guò)去十余年間聯(lián)防隊(duì)更加注重實(shí)用主義，治安聯(lián)防隊(duì)員政治和道德素質(zhì)不斷下降的反應(yīng)，其基本內(nèi)容是清理不適合繼續(xù)從事治安聯(lián)防工作的人員。解散非法治安聯(lián)防隊(duì)的舉措表明，公安機(jī)關(guān)更進(jìn)一步地控制了治安聯(lián)防隊(duì)的管理使用權(quán)，1990年《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》中，公安機(jī)關(guān)對(duì)村（居）委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的治安聯(lián)防隊(duì)只起治安防范業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，雖然規(guī)定了治安聯(lián)防隊(duì)員應(yīng)經(jīng)當(dāng)?shù)毓才沙鏊鶎徍?，但公安派出所顯然沒(méi)有認(rèn)真行使這一權(quán)力。1993和1994年公安部和廣東省的整頓措施，也只是加強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)在既有的治安聯(lián)防隊(duì)中的控制。此項(xiàng)措施則明確表明，公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步掌握了治安聯(lián)防隊(duì)生殺予奪的大權(quán)。也就是說(shuō)，即便是名義上是村（居）委會(huì)自治內(nèi)容的群眾性治安防范組織，如未經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也是“非法”的，公安機(jī)關(guān)可以堅(jiān)決撤銷(xiāo)或勒令解散。

到此為止，治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化改造已相當(dāng)深入，官僚制的很多主要特征，它都已具備。（1）通過(guò)80年代城市治安聯(lián)防隊(duì)從“出人”到“出錢(qián)”的改造，以及南海“治安承包制”模式的推廣，治安聯(lián)防隊(duì)的報(bào)酬實(shí)現(xiàn)了薪俸制。（2）通過(guò)招聘制，治安聯(lián)防隊(duì)員的錄用似乎更取決于純專(zhuān)業(yè)性的考慮和資格，政治覺(jué)悟和道德素養(yǎng)的考慮慢慢退居其次，身體素質(zhì)和熟悉環(huán)境等因素的考慮變得重要。（3）通過(guò)公安機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)大對(duì)各種類(lèi)型的治安聯(lián)防隊(duì)的管理，治安聯(lián)防隊(duì)與派出所之間更趨近于“一元制的”支配結(jié)構(gòu)，村（居）委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被削弱。（4）由于公安機(jī)關(guān)對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)員暴力執(zhí)法和越權(quán)執(zhí)法問(wèn)題的整頓，治安聯(lián)防隊(duì)員已有相對(duì)明確的職務(wù)活動(dòng)和職權(quán)規(guī)定。

不過(guò)，治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化始終未能解決的問(wèn)題是，它終究不是一個(gè)“理性”的官僚組織，治安聯(lián)防隊(duì)員始終是“零時(shí)工”，治安聯(lián)防隊(duì)員并沒(méi)有對(duì)職務(wù)的忠誠(chéng)，其行為也很難做到真正的“切事化”和“專(zhuān)業(yè)化”。治安聯(lián)防隊(duì)員犯罪的根本原因，既不是群防群治組織的制度缺陷，也不是官僚組織的惰性，而是這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中混亂的組織定位所致。

三、取消治安聯(lián)防隊(duì)？

廣東省顯然并不想真的解散治安聯(lián)防隊(duì)，其真正目的是要使治安聯(lián)防隊(duì)更加專(zhuān)業(yè)化，一步步將其納入到公安機(jī)關(guān)的管轄范圍內(nèi)。這與公安部的意見(jiàn)有所差別。2004年9月3日，公安部向全國(guó)公安機(jī)關(guān)發(fā)出通知，要求對(duì)于現(xiàn)有的治安員，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，用3年時(shí)間，全部清退。2008年1月1日以后，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用治安員。

公安部的判斷依據(jù)在于，珠三角地區(qū)的聯(lián)防隊(duì)員犯罪案件并沒(méi)有因?yàn)楦訉?zhuān)業(yè)化而得到絲毫減少。從2005年開(kāi)始到2011年11月，媒體公開(kāi)報(bào)道的聯(lián)防隊(duì)員犯罪案件就有十多起。案由大致分兩類(lèi)：一類(lèi)是屬于聯(lián)防隊(duì)員協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)產(chǎn)生的“暴力執(zhí)法”或“越權(quán)執(zhí)法”問(wèn)題，基本上屬于專(zhuān)業(yè)化后“一元制的”支配形式下治安聯(lián)防隊(duì)必然產(chǎn)生的問(wèn)題。還有一類(lèi)則屬于治安聯(lián)防隊(duì)員在非公務(wù)活動(dòng)中的犯罪行為，實(shí)際上是治安聯(lián)防隊(duì)員招聘過(guò)程中“把關(guān)不嚴(yán)”的問(wèn)題。兩種類(lèi)型都表明，廣東省在2004年所采取的措施，基本上不起作用。但是，就現(xiàn)有條件下的整頓措施而言，2004年的做法已是極限，無(wú)論是公安部，還是廣東省，都找不到更好的辦法。

相關(guān)部門(mén)甚至還以法律法規(guī)的形式嚴(yán)防治安聯(lián)防隊(duì)的犯罪。2000年公安部的一份通知中指出，“各地公安機(jī)關(guān)要對(duì)本地區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行清理整頓，凡有合同工、臨時(shí)工、聯(lián)防隊(duì)員、保安人員等非人民警察從事公安行政執(zhí)法任務(wù)的，必須一律停止，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和整頓。對(duì)有違法違紀(jì)行為的人員，要嚴(yán)肅查處，及時(shí)清理”。2005年，最高法則明確了冒充正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察、聯(lián)防人員，以抓賣(mài)淫嫖娼、賭博等違法行為為名非法占有財(cái)物的行為定性，“行為人冒充正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察‘抓賭’、‘抓嫖’，沒(méi)收賭資或者罰款的行為，構(gòu)成犯罪的，以招搖撞騙罪從重處罰；在實(shí)施上述行為中使用暴力或者暴力威脅的，以搶劫罪定罪處罰”，也就是說(shuō)，聯(lián)防隊(duì)員如再以公安機(jī)關(guān)的名義越權(quán)執(zhí)法，很有可能被判搶劫罪。

至此，關(guān)于是否取消治安聯(lián)防隊(duì)的爭(zhēng)論已經(jīng)公開(kāi)化，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是，取消治安聯(lián)防隊(duì)是否可行？對(duì)于珠三角這樣的社會(huì)治安管理任務(wù)較重的地區(qū)而言，答案是否定的。因此，在公安部規(guī)定的期限之后，治安聯(lián)防隊(duì)還繼續(xù)存在。公安部之所以默認(rèn)這種地方行為，因?yàn)橐粋€(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題：這些地區(qū)的警力嚴(yán)重不足，只能保留治安聯(lián)防隊(duì)。不過(guò)，公安部想了一些應(yīng)對(duì)策略，利用三年時(shí)間，除了適當(dāng)增加警力外，大力推動(dòng)警力下基層，目標(biāo)是基層民警占全部警力的70%。

公安部確信其找到了替代治安聯(lián)防隊(duì)的方法，即社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。早在2002年，公安部、民政部就做出了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見(jiàn)的通知》，要求公安機(jī)關(guān)主動(dòng)參與社區(qū)建設(shè)，協(xié)助社區(qū)組織開(kāi)展工作。2006年，公安部做出《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，明確指出要貫徹專(zhuān)門(mén)工作與群眾路線相結(jié)合的方針，切實(shí)做到警力下沉、警務(wù)前移、強(qiáng)化基層、夯實(shí)基礎(chǔ)，警民攜手、共保平安，這可以說(shuō)是對(duì)取消治安聯(lián)防隊(duì)后社會(huì)治安綜合治理的制度構(gòu)想。

表面上看，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)的一種替代方案，但實(shí)際上，兩者具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。從歷史上看，社區(qū)警務(wù)本來(lái)就源于群眾路線，其實(shí)質(zhì)是警民配合，聯(lián)手解決社區(qū)治安問(wèn)題和防控違法犯罪。只不過(guò)，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)警力下沉，警務(wù)前移，而治安聯(lián)防隊(duì)則著眼于群防群治組織協(xié)助專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)工作?！熬駭y手”在治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化過(guò)程中已充分體現(xiàn)出來(lái)，治安聯(lián)防隊(duì)的干警帶班制已具有社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵。2002年以后的基層社會(huì)治安工作，處于專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)工作接續(xù)早已有之的群眾路線，而原有的群防群治組織向?qū)ｉT(mén)機(jī)關(guān)工作轉(zhuǎn)型的雙向運(yùn)動(dòng)中。這是一個(gè)矛盾的結(jié)合體，但問(wèn)題恰恰出在這個(gè)地方，即無(wú)論是現(xiàn)有的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略還是20年來(lái)整頓治安聯(lián)防隊(duì)的歷程，都沒(méi)有根本觸及“專(zhuān)群結(jié)合，依靠群眾”的核心內(nèi)涵，即未曾真正有效地發(fā)揮綜合治理的功能，這也就難怪珠三角地區(qū)遲遲未能對(duì)公安部的戰(zhàn)略做出實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)：取消治安聯(lián)防隊(duì)的時(shí)機(jī)并不成熟。

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略盡管有群眾路線的內(nèi)容，比如，它呼應(yīng)了群眾需求，也著力改變專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，用毛澤東同志的話來(lái)說(shuō)就是“關(guān)心群眾生活，注意工作方法”。但也僅限于“接近群眾”這一面，從根本上說(shuō)，它只是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)的一部分，以社區(qū)為單位劃分警務(wù)區(qū)，只是改變了之前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道為單位的警務(wù)區(qū)劃分，并沒(méi)有動(dòng)員群眾參與社會(huì)治安活動(dòng)的內(nèi)涵。甚至從工作方法上，它也在實(shí)質(zhì)上摒棄了綜合治理和中心工作的基本原則，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略盡管要求公安機(jī)關(guān)參與社區(qū)建設(shè)，協(xié)助社區(qū)組織參與工作，但社會(huì)治安綜合治理中的“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理原則，并未在社區(qū)警務(wù)中體現(xiàn)出來(lái)，它實(shí)質(zhì)上是“條塊結(jié)合，以條為主”的。綜合治理中的“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)員，群眾動(dòng)員，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)”未曾體現(xiàn)。

理想的狀態(tài)是，社區(qū)警務(wù)既要實(shí)現(xiàn)警力向基層下沉，又要實(shí)現(xiàn)群眾動(dòng)員。廣州的探索顯然是這兩個(gè)因素相互結(jié)合的結(jié)果，將治安聯(lián)防隊(duì)員統(tǒng)一整合為輔警隊(duì)伍，是必然結(jié)果。不過(guò)，廣州市協(xié)警隊(duì)伍的譜系相當(dāng)復(fù)雜。

首先，尤為重要的是，這是治安聯(lián)防隊(duì)專(zhuān)業(yè)化道路的延續(xù)。2010年2月5日，廣州市綜治委宣布啟動(dòng)群防群治隊(duì)伍大整合，按原先方案，將各類(lèi)群防群治隊(duì)伍統(tǒng)一整合為輔警、保安員、聯(lián)防隊(duì)員共三支隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一分類(lèi)組建、統(tǒng)一招聘培訓(xùn)、統(tǒng)一管理使用、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)保障、統(tǒng)一服裝裝備的目標(biāo)，2011年的方案則調(diào)整為大規(guī)模擴(kuò)大輔警隊(duì)伍，不再保留保安員和聯(lián)防隊(duì)員。珠三角其它地方的改革與廣州市的方案大同小異，核心都是“統(tǒng)一”，佛山成立治安保安聯(lián)防總隊(duì)，建立了正式的組織建制；東莞走得更遠(yuǎn)，走在統(tǒng)一收編的道路上。北京也對(duì)群防群治隊(duì)伍實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一執(zhí)證上崗，并全部實(shí)行實(shí)名制管理?？梢赃@樣認(rèn)為，治安聯(lián)防隊(duì)的這一結(jié)果，將過(guò)去20年的所有的整頓措施變成制度化成果，且還進(jìn)了一步：給了治安聯(lián)防隊(duì)一個(gè)明確的組織定位，即它不再是群防群治組織，而是具有正式編制的輔警隊(duì)伍。這可以說(shuō)完成了治安聯(lián)防隊(duì)的官僚制建設(shè)，治安聯(lián)防隊(duì)員擺脫了“零時(shí)工”的身份。

其次，這是綜合治理內(nèi)涵和外延擴(kuò)大的結(jié)果。2007年中共十七大提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”，從此各地進(jìn)行了創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制的試點(diǎn)。2008年開(kāi)始，廣州加大力度推行社區(qū)管理服務(wù)改革創(chuàng)新，把基層資源和工作力量交由街道統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配。治安聯(lián)防隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)很自然地從村（居）委會(huì)和派出所轉(zhuǎn)移到了街道。這幾乎是一個(gè)意外的結(jié)局。因?yàn)?，?993年公安部發(fā)出整頓治安聯(lián)防隊(duì)的通知開(kāi)始，就存在著一個(gè)錯(cuò)位，即讓公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起了群防群治組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，而以加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制的名義，讓地方政府重新?lián)?fù)起了治安聯(lián)防隊(duì)的管理使用權(quán)，無(wú)論如何都算是一種“回歸”（盡管并不徹底，因?yàn)椴](méi)有恢復(fù)治安聯(lián)防隊(duì)的群防群治的屬性）。

很難說(shuō)廣州市的社區(qū)管理服務(wù)改革創(chuàng)新與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略有多大關(guān)系，但前者的確統(tǒng)合了后者。它改變了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略可能出現(xiàn)的“條塊結(jié)合，以條為主”的狀況，而真正做到了以街道為基礎(chǔ)的“條塊結(jié)合，以塊為主”的綜合治理狀況，可以預(yù)見(jiàn)，“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)員，群眾動(dòng)員，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一行動(dòng)”將很快體現(xiàn)出來(lái)。

四、群防群治向何處去

將治安聯(lián)防隊(duì)統(tǒng)一整編為輔警，且由街道管理使用，既是對(duì)20多年來(lái)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)治安聯(lián)防隊(duì)的一種反動(dòng)，也是對(duì)其專(zhuān)業(yè)化改造方向的延續(xù)。前已述及，治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是群眾路線向?qū)ｉT(mén)工作轉(zhuǎn)型的過(guò)程，導(dǎo)致的后果是，治安聯(lián)防隊(duì)的“集權(quán)”成分越來(lái)越高，由此帶來(lái)的是群眾路線與生俱來(lái)的簡(jiǎn)約主義的喪失。因此，現(xiàn)在的核心問(wèn)題是，盡管綜合治理部分地回歸了，治安聯(lián)防隊(duì)這一通往群眾的機(jī)制艱難地保留下來(lái)。但是，高度專(zhuān)業(yè)化的，且已有正式建制的協(xié)警隊(duì)伍，其行政還有可能“簡(jiǎn)約”嗎？

很難說(shuō)協(xié)警隊(duì)伍屬于簡(jiǎn)約主義傳統(tǒng)的一部分，它更應(yīng)屬于國(guó)家建設(shè)的一部分。中國(guó)共產(chǎn)黨曾經(jīng)對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行了成功的動(dòng)員，但是，長(zhǎng)期保持國(guó)家權(quán)力在場(chǎng)的中介卻是一些半正式的行政機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府人員。甚至在整個(gè)80年代，治安聯(lián)防隊(duì)保持了這種狀態(tài)，它是徹徹底底的群防群治組織，聯(lián)防隊(duì)員來(lái)自于各個(gè)單位，且其報(bào)酬也在原單位，公安機(jī)關(guān)并不承擔(dān)行政成本。與此同時(shí)，此時(shí)的治安聯(lián)防隊(duì)幾乎行使著正式的警察權(quán)。據(jù)《福州市志（第6冊(cè)）》“治安聯(lián)防隊(duì)”條顯示，福州市東街聯(lián)防中隊(duì)副中隊(duì)長(zhǎng)王依楷，1983～1989年抓獲違法犯罪人員400多人，繳獲贓款贓物折10萬(wàn)多元，5次被打受傷仍堅(jiān)持斗爭(zhēng)。1989年他被公安部授予“全國(guó)治安聯(lián)防隊(duì)優(yōu)秀工作者”稱(chēng)號(hào)。直到1992年底魏定球案的發(fā)生，公安機(jī)關(guān)仍未明確區(qū)分公安機(jī)關(guān)與治安聯(lián)防隊(duì)的職權(quán)劃分，魏定球等人是在執(zhí)行刑警隊(duì)分派的反扒任務(wù)中出問(wèn)題的，他們實(shí)際上代替刑警執(zhí)行了偵查權(quán)。而此后近20年間，盡管公安機(jī)關(guān)明確地認(rèn)識(shí)到要保護(hù)自己的警察權(quán)，并以此為目標(biāo)整頓治安聯(lián)防隊(duì)，比如實(shí)行干警帶班制度，但并未影響治安聯(lián)防隊(duì)作為半正式行政機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)，在很多情況下，也無(wú)法避免聯(lián)防隊(duì)員執(zhí)行警察權(quán)，比如，對(duì)治安破壞分子進(jìn)行“扭送”和“抓捕”很難區(qū)分，“詢問(wèn)”和“審訊”也難以區(qū)分，這直接涉及到警察權(quán)中的審訊權(quán)和限制人身自由權(quán)。

就國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而言，很難說(shuō)治安聯(lián)防隊(duì)到底是國(guó)家權(quán)力深入社會(huì)的表現(xiàn)，還是社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的反制。但是，就對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)的整頓和專(zhuān)業(yè)化改造而言，這是徹徹底底的國(guó)家建設(shè)的一部分。這一改造過(guò)程的實(shí)質(zhì)是，通過(guò)建立以國(guó)家為中心的治安體制，對(duì)社會(huì)暴力進(jìn)行管理，從而使得國(guó)家暴力機(jī)器趨于完善，也同時(shí)將國(guó)家權(quán)力滲透進(jìn)社會(huì)，前者典型地表現(xiàn)為20世紀(jì)90年代以后，公安機(jī)關(guān)不斷地將治安聯(lián)防隊(duì)納入自己的治安體系中，后者的典型表現(xiàn)則是以警務(wù)下沉為核心的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。

問(wèn)題是，哪怕是最成功的國(guó)家建設(shè)，也無(wú)可能徹底地滲入社會(huì)。因此，盡管治安聯(lián)防隊(duì)已基本上變成國(guó)家政權(quán)體系的一部分了，但它背后的“依靠群眾”的理念遠(yuǎn)未過(guò)時(shí)，如何有效地動(dòng)員和組織群眾，核心是如何發(fā)揮傳統(tǒng)的群防群治組織的作用，仍是社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容。因此，幾乎與治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化改造同時(shí)進(jìn)行的是各地在不斷探索新時(shí)期的群眾路線。可以這樣認(rèn)為，80年代后我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的建構(gòu)過(guò)程，同時(shí)交織著現(xiàn)代化和后現(xiàn)代的警務(wù)思想[14]。

第一，警務(wù)社會(huì)化過(guò)程。這一過(guò)程主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，保安服務(wù)公司的發(fā)展、治安承包的出現(xiàn)和治安員隊(duì)伍的普遍存在。1984年深圳出現(xiàn)了第一家保安服務(wù)公司，到1988年，公安部印發(fā)了《關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報(bào)告》，鼓勵(lì)保安服務(wù)公司的發(fā)展。不過(guò)，商業(yè)化的保安員同樣存在治安聯(lián)防隊(duì)類(lèi)似的問(wèn)題，促成1994年廣東省整頓保安隊(duì)和治安隊(duì)的兩起案件中，其中一起就屬于保安員犯罪的案件。治安承包制最早起源于南海，最后走向了專(zhuān)業(yè)化的治安聯(lián)防隊(duì)，而治安員的命運(yùn)已經(jīng)很清楚了。因此，80年代以來(lái)的警務(wù)社會(huì)化并不順暢，并未實(shí)現(xiàn)組織和動(dòng)員群眾的目標(biāo)。

第二，探索新形勢(shì)下的群防群治機(jī)制。除了對(duì)治安聯(lián)防隊(duì)進(jìn)行改造外，還在加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的旗幟下探索各種類(lèi)型的群防群治機(jī)制。早在1994年，中央綜治委等部門(mén)就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)工作的意見(jiàn)》的通知，1996年，中央綜治委又發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)群防群治隊(duì)伍是維護(hù)社會(huì)治安必不可少的重要力量。這在不斷整頓治安聯(lián)防隊(duì)，且要求農(nóng)村一律不得組建治安聯(lián)防隊(duì)的背景下，多少顯得有點(diǎn)異類(lèi)。公安部的設(shè)想是，“農(nóng)村治安防范工作主要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村派出所和治保會(huì)建設(shè)，采取多種有效方式提高農(nóng)民群眾自管、自防、自治能力等途徑來(lái)解決”。但問(wèn)題是，專(zhuān)職的治安聯(lián)防隊(duì)的出現(xiàn)本身就是因?yàn)閱渭兊闹伪?huì)建設(shè)已不起作用，群眾動(dòng)員已經(jīng)漸漸式微。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下提高農(nóng)民群眾自管、自防、自治能力，無(wú)論如何都是不小的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代以后的鄉(xiāng)村治安工作，主要不是依靠群眾路線來(lái)維持的，而是公安機(jī)關(guān)不斷發(fā)展“線人”制度，不斷加強(qiáng)技術(shù)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是，“線人”制度和技術(shù)治理發(fā)展到極致，其結(jié)果未必是加強(qiáng)基層治理的基礎(chǔ)工作，而是對(duì)原有治理資源（比如村民自治）的進(jìn)一步消解[15]。

真正改變?nèi)悍廊褐螤顩r的是近些年的事。首先，重新注入群眾路線的政治性。北京市試圖將奧運(yùn)會(huì)期間的志愿服務(wù)理念引入群防群治工作中，讓群防群治的組織發(fā)動(dòng)方式與時(shí)俱進(jìn)，在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)防控模式。北京的這一做法為各地效仿，廣州市也在亞運(yùn)會(huì)期間引入治安志愿者，并試圖將之機(jī)制化。志愿者理念與群眾觀念顯然有很大不同，但它們?cè)诟淖內(nèi)悍廊褐卧絹?lái)越技術(shù)化的問(wèn)題上卻有共同作用。

其次，找回傳統(tǒng)社會(huì)治安綜合治理典型經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值。這其中最具代表性的是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本是60年代初改造四類(lèi)分子的經(jīng)驗(yàn)，但其旗幟作用卻一直延續(xù)至今。如今，它又成為構(gòu)建“大調(diào)解”體系的社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制的典范。

再次，深化綜合治理機(jī)制。這其中的典型是廣州市的社區(qū)管理體制改革，它的確在某種程度上將之前社會(huì)治安改革的專(zhuān)業(yè)化取向回歸到了綜合治理的方向。但是，它所建立的仍是以國(guó)家為中心的治安體制，將村（居）委會(huì)的治安聯(lián)防隊(duì)整編為街道的協(xié)警，就是其中的表現(xiàn)。有研究認(rèn)為，社會(huì)治安管理應(yīng)該建立多中心治理的“合作式治安”模式。

從根本上說(shuō)，90年代以來(lái)基層治理的亂象，并非是群眾路線造成的，相反，恰是因?yàn)槿鄙偃罕妱?dòng)員，導(dǎo)致原有的半正式的行政資源漸漸消失，簡(jiǎn)約主義沒(méi)有生存土壤。治安聯(lián)防隊(duì)的嬗變也遵循了同一個(gè)邏輯，當(dāng)治安聯(lián)防隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高時(shí)，就很難再指望它能夠發(fā)揮群防群治組織的作用。因此，尋找新時(shí)期的群防群治的路徑和方法就成為必然。

[1]侯猛．政法傳統(tǒng)中的民主集中制[J]．法商研究．2011，1：120～128．

[2]毛澤東．毛澤東選集（第5卷）[M]，北京：人民出版社，1977：39～41．

[3]強(qiáng)世功．權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)與法律的治理化——馬錫五審判方式與中國(guó)法律的新傳統(tǒng)[J]，北大法律評(píng)論．2000，2：1～61．

[4]喻中．論“治-綜治”取向的中國(guó)法治模式[J]．法商研究．2011，3：10～18．

[5]毛澤東．毛澤東選集（第3卷）[M]．北京：人民出版社，1991：897～902．

[6]黃宗智．集權(quán)的簡(jiǎn)約治理：中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J]．開(kāi)放時(shí)代．2008，2：10～29．

[7]毛澤東．毛澤東選集（第5卷）[M]，北京：人民出版社，1977：39～41．

[8]毛澤東．毛澤東選集（第3卷）[M]．北京：人民出版社，1991：897～902．

[9]俞紅霞．“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的形成和發(fā)展歷程[J]．中共黨史資料．2006，2：179～183．

[10]王維博．合寨：“中國(guó)自治第一村”的故事[J]．中國(guó)新聞周刊．2009，33：50～53．

[11]陳柏峰．群眾路線三十年——以鄉(xiāng)村治安為中心[J]．北大法律評(píng)論．2010，1：88～116．

[12]韋伯．支配社會(huì)學(xué)．桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004：31

[13]唐皇鳳．常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理——中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究[J]．開(kāi)放時(shí)代．2007，3：115～129．

[14]朱啟祿、王大偉．西方社區(qū)警務(wù)與中國(guó)的社會(huì)治安綜合治理之比較[J]．公安大學(xué)學(xué)報(bào)．1995，5：10～14．

[15]呂德文．群眾路線與基層治理——贛南版上鎮(zhèn)的計(jì)劃生育工作（1991～2001）[J]．開(kāi)放時(shí)代．2010，6：117～129．

責(zé)任編輯：劉華安

D035.34

A

1008-4479（2016）06-0014-10

2016-03-21

呂德文，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副教授。