王曙光 徐余江

（北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 海淀 100871）

一、引言

國有資產(chǎn)管理體制改革是國有經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分，隨著混合所有制經(jīng)濟(jì)構(gòu)建成為新時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)與國有企業(yè)改革的重要戰(zhàn)略實(shí)踐，國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新研究將為國有資產(chǎn)保值增值、提升國有資本競爭力、放大國有資本功能提供更有力的理論支撐及實(shí)施參照。因此，從委托—代理理論的視角系統(tǒng)探討當(dāng)下國有資產(chǎn)管理體制存在的弊端和未來的機(jī)制創(chuàng)新具有重要意義。

委托—代理理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利（Adolf Berle）和米恩斯（Gardiner C.Means）在1930年代提出，該理論主要研究信息不對(duì)稱條件下企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離問題，以及企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)與約束問題，大大改進(jìn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間內(nèi)在關(guān)系以及更一般市場交易關(guān)系的理解[1]，為研究企業(yè)制度、資產(chǎn)管理、公司治理提供了理論支撐。

西方委托—代理理論的生成機(jī)制與企業(yè)制度（比如股份制）變革緊密相連，企業(yè)委托—代理關(guān)系受公司治理結(jié)構(gòu)及外部環(huán)境等變量因素影響，其成果已經(jīng)在資產(chǎn)管理、市場交易、社會(huì)法律等諸多領(lǐng)域得以應(yīng)用實(shí)踐。

我國國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系研究根植于國有資產(chǎn)管理體制改革的時(shí)代特性及階段性實(shí)踐，一方面，從公有制經(jīng)濟(jì)與股份公司的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制出發(fā)，部分研究成果認(rèn)為國有企業(yè)委托—代理關(guān)系的巨大代理成本及監(jiān)督機(jī)制不健全制約國有資產(chǎn)效益提升[2]；初始委托人的監(jiān)督積極性和最終代理人的工作努力水平隨公有化程度的提高和公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大而遞減[3]；有研究通過分析分權(quán)式國有資產(chǎn)多層委管制的局限性，提出加強(qiáng)來自終極所有者的所有權(quán)約束,實(shí)行中央對(duì)國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理下的多元運(yùn)營機(jī)制[4]。另一方面，一些成果針對(duì)21世紀(jì)初國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系的現(xiàn)狀，以授權(quán)投資機(jī)構(gòu)、中央政府與地方政府等為對(duì)象研究國有資產(chǎn)所有者缺位問題[5]及委托—代理有效性問題[6]；或整體性研究多重委托—代理關(guān)系的存在問題，主要討論代理鏈條過長、所有者缺位、激勵(lì)不相容等問題[7]。黨的十八屆三中全會(huì)以來，有學(xué)者研究認(rèn)為構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制新框架，國資委應(yīng)由出資人、董事會(huì)的雙重職責(zé)向“干凈”的出資人轉(zhuǎn)變；為避免委托—代理管理鏈條過長，增加交易成本，國有資本投資運(yùn)營公司不宜進(jìn)行股權(quán)多元化[8]。從國有資產(chǎn)經(jīng)營管理監(jiān)督和預(yù)算制度方面，有研究認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)包括對(duì)國資委的監(jiān)督在內(nèi)的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理監(jiān)督體系是深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容；建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度既是國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的重要方式，也是推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段[9]。

隨著混合所有制經(jīng)濟(jì)改革深入，國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)改組組建加速，國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系層級(jí)、委托人效用訴求、代理人市場化、所有者缺位、交易成本等方面發(fā)生了新的變化，對(duì)國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新提出了新要求。

二、我國國有資產(chǎn)管理中的四重委托—代理關(guān)系

基于現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理制度運(yùn)行現(xiàn)狀，亟須厘清現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理運(yùn)行系統(tǒng)中的全體人民（全民所有財(cái)產(chǎn)）、全國人民代表大會(huì)、國資委、國有資本投資運(yùn)營公司、國有企業(yè)等五大主體之間的委托—代理關(guān)系，并理清現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理制度中的四重委托—代理關(guān)系生成機(jī)制與法理基礎(chǔ)。

（一）第一重委托—代理關(guān)系：全體人民與全國人民代表大會(huì)

從法律上講，我國國有資產(chǎn)屬于全民所有，但是作為個(gè)體的公民無法直接對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理與運(yùn)營，現(xiàn)行制度安排下，通過委托全國人民代表大會(huì)代理國有資產(chǎn)管理，由此形成全體人民作為委托人、全國人民代表大會(huì)作為代理人的第一重國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系。法理上可以參見《憲法》中關(guān)于“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”的規(guī)定。

（二）第二重委托—代理關(guān)系：全國人民代表大會(huì)與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)

全國人民代表大會(huì)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，主要職責(zé)涉及國家根本大法立法、監(jiān)督憲法執(zhí)行、制定與修改法律、國家重大事件審議批準(zhǔn)等相關(guān)事情，不具有國有資產(chǎn)直接的、實(shí)際的投資運(yùn)營管理的職責(zé)和能力。由此，全國人民代表大會(huì)作為委托人，將國有資產(chǎn)委托給國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“國資委”）進(jìn)行管理，形成國有資產(chǎn)管理中的第二重委托—代理關(guān)系。全民所有財(cái)產(chǎn)通過全國人民代表大會(huì)授權(quán)，國資委成為全民所有財(cái)產(chǎn)的天然代理人。

（三）第三重委托—代理關(guān)系：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與國有資本投資運(yùn)營公司

隨著市場經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展，國資委作為政府部門，同樣由于不具備直接的、實(shí)際的國有資產(chǎn)投資運(yùn)營管理的職責(zé)和能力，需要通過委托—代理，尋找到具有國有資產(chǎn)管理的專業(yè)化代理人，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；而國有資本投資運(yùn)營公司作為市場化資產(chǎn)管理代表，具有專業(yè)化的代理能力。由此，國資委授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司代理管理，形成國資委與國有資本投資運(yùn)營公司第三重委托—代理關(guān)系。這一層委托—代理關(guān)系中，國資委既是上一層級(jí)的代理人，也是這一層級(jí)的委托人，這也是國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系中的主要特征即角色重疊。

（四）第四重委托—代理關(guān)系：國有資本投資運(yùn)營公司與國有企業(yè)

國有資本投資運(yùn)營公司作為股東，投資企業(yè)形成國有獨(dú)資公司或股份有限公司，或開展國有資產(chǎn)運(yùn)營，由國有企業(yè)的經(jīng)營者具體對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理，由此形成國有資本投資運(yùn)營公司與國有企業(yè)的第四重委托—代理關(guān)系。

三、四重委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題及解決機(jī)制

（一）全體人民與全國人民代表大會(huì)委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題及解決機(jī)制：國有資產(chǎn)紅利分配機(jī)制的構(gòu)建

國有資產(chǎn)屬于全民所有，但是每一個(gè)公民并不能直接對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營管理，因此須通過委托給全國人民代表大會(huì)進(jìn)行管理。在全體人民與全國人民代表大會(huì)委托—代理關(guān)系中，“全民”僅僅是理論上的所有者，而不是現(xiàn)實(shí)所有者，不是獨(dú)立法人，不具有市場商業(yè)化行為能力。這一重委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題是：所有者對(duì)國有資產(chǎn)收益情況并無直接感受與體驗(yàn)，兩者相關(guān)性較弱，兩者之間的激勵(lì)約束機(jī)制松耦合，由此容易影響國有資產(chǎn)保值增值，造成國有資產(chǎn)流失，減緩現(xiàn)代企業(yè)制度建立進(jìn)程；有學(xué)者認(rèn)為在這一層委托—代理關(guān)系中，如果把法律上的所有者與事實(shí)上的所有者之間的關(guān)系理解為一種信托托管關(guān)系，將有助于問題分析[10]。同時(shí)，市場化的委托—代理關(guān)系往往存在重復(fù)多次博弈關(guān)系，通過博弈減少委托—代理成本，實(shí)現(xiàn)代理關(guān)系均衡，而這一重委托—代理關(guān)系僅是單一博弈關(guān)系。如何通過市場化代理人制度來實(shí)現(xiàn)重復(fù)博弈機(jī)制，避免代理人制度的獨(dú)占性、唯一性、同質(zhì)化，增加代理人的替代性、差異化，避免攤薄委托人控制權(quán)，是國有企業(yè)資產(chǎn)管理中多層級(jí)委托—代理關(guān)系中存在的共性問題。

從代理人角度分析，盡管《憲法》中規(guī)定“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，但是針對(duì)國有資產(chǎn)法理表述應(yīng)該更加明確與具體，以充分體現(xiàn)人民作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)利，體現(xiàn)國有資產(chǎn)全民所有的法律意義。

此外，從初始委托人到最終代理人之間鏈條過長，國有資產(chǎn)紅利分配機(jī)制的構(gòu)建，可以考慮將部分國有企業(yè)股權(quán)劃撥至全國社?；鹄硎聲?huì)，解決社會(huì)保障等問題，增強(qiáng)全體人民作為初始委托人共享國有資產(chǎn)紅利的幸福感，由此建立起全鏈條的信息約束與反饋機(jī)制。

（二）全國人民代表大會(huì)與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題及解決機(jī)制：頂層構(gòu)建“一元終極所有者”

通過全國人民代表大會(huì)授權(quán)，國資委成為國有資產(chǎn)管理的天然代理人。全國人民代表大會(huì)與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)委托—代理關(guān)系存在委托人所有者缺位、代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

為解決委托人所有者缺位等問題，嘗試通過頂層構(gòu)建“一元終極所有者”的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)以全國人民代表大會(huì)為代表的一元終極所有者。

全國人民代表大會(huì)作為委托人，作為“一元終極所有者”，一方面需要呼應(yīng)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的國有企業(yè)改革戰(zhàn)略調(diào)整，制定相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理法律，涵蓋國資委等國有資產(chǎn)管理運(yùn)作系統(tǒng)的各個(gè)方面，明確激勵(lì)與約束制度，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，應(yīng)制定國有資產(chǎn)管理“母法”，將競爭性、壟斷性、公益性、資源性等各類國有資本全部涵蓋，并將文化機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、國防部隊(duì)、地方省份的國有資本一并納入。

國資委作為國有資產(chǎn)代理人，能否有效地實(shí)施國有資產(chǎn)管理，真正反映人民的意愿并對(duì)行為后果負(fù)責(zé)任，還存在很大的疑問，這其中缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，可能存在代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問題。其解決途徑是通過全國人大立法實(shí)施國資監(jiān)管，明確國資委相應(yīng)的責(zé)權(quán)利，形成可修正的考核制度，避免代理人道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，形成有效激勵(lì)約束機(jī)制；另一方面，國資委關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)的頒布實(shí)施也都需要通過全國人大的審議批準(zhǔn)才能有效。

（三）國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與國有資本投資運(yùn)營公司委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題及解決機(jī)制：中間層人格化積極股東的塑造

國資委與國有資本投資運(yùn)營公司，目前仍然是行政性委托—代理關(guān)系，而非市場化委托—代理關(guān)系，其激勵(lì)與約束機(jī)制不夠完善。國資委既是監(jiān)督者，又是政策制定者，承擔(dān)多重角色。委托人與代理人之間應(yīng)是平等關(guān)系，但是在行政性委托—代理關(guān)系中，國資委與國投公司更多是上下級(jí)關(guān)系。國投公司作為人格化積極股東的動(dòng)力不明顯。國資委與國投公司之間的委托—代理關(guān)系市場化程度低，退出與替代機(jī)制不完善，存在代理人指定式、單一化等非市場化現(xiàn)象，其根源在于代理人市場化制度尚未建立。

國資委管理多家投資運(yùn)營公司和國有企業(yè)，并不直接參與企業(yè)經(jīng)營，對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估存在信息不對(duì)稱。國資委作為委托人，無論是名譽(yù)委托人還是職能委托人之分，職能委托人與代理人之間存在合謀尋租等問題。

國投公司等負(fù)責(zé)人屬于中管干部序列，不擁有企業(yè)剩余索取權(quán)，可能會(huì)采取事不關(guān)己的態(tài)度，相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制發(fā)揮效用難度加大。這一重委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題較多，同時(shí)也是解決好整個(gè)國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系中的重要一環(huán)。

解決這一重委托—代理關(guān)系問題的關(guān)鍵在以國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)為中間層，塑造人格化積極股東，要處理好所有者與經(jīng)營者分離、政府與企業(yè)職能定位等問題。中間層塑造人格化積極股東是此輪國有資產(chǎn)管理體制改革的關(guān)鍵，也是混合所有制經(jīng)濟(jì)下國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。塑造好平臺(tái)型國有資本運(yùn)營或投資公司扮演著中間層的角色，不僅可以解決所有者缺位和所有者人格化的問題，而且可以實(shí)現(xiàn)比較規(guī)范的法人治理，從而規(guī)避對(duì)所投資的企業(yè)進(jìn)行的不適當(dāng)行政干預(yù)，也有利于實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)型。

構(gòu)建國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)形成多家競爭局面，國資委根據(jù)各家投資運(yùn)營公司的自身?xiàng)l件、投資運(yùn)營業(yè)績、信譽(yù)等等作為擇優(yōu)依據(jù)，授權(quán)其進(jìn)行國有資本投資運(yùn)營。兩者之間的合同具有明確期限，以投資運(yùn)營組合的長期價(jià)值作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)，合同期間內(nèi)業(yè)績良好，可以繼續(xù)相應(yīng)的委托—代理關(guān)系，否則可以解除，并從新一輪競標(biāo)者中擇優(yōu)選取。

目前國投公司人格化積極股東的功能并未完全建立，需要改進(jìn)完善。從委托人角度來講，國資委需要明確作為監(jiān)管者的職能定位，不參與企業(yè)經(jīng)營決策，要建立相應(yīng)的監(jiān)管、考核、薪酬體系，同時(shí)著力完善代理人市場化制度，通過市場化篩選機(jī)制來確定國有資產(chǎn)授權(quán)哪一家投資運(yùn)營公司，以減少代理人的獨(dú)占性。

同時(shí)國資委作為政府部門與國投公司之間存在效用函數(shù)差異。政府部門更注重社會(huì)效益，國投公司作為企業(yè)更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。這一重委托—代理關(guān)系存在經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益不同訴求之間的差異，即行政指令式管理與企業(yè)利潤最大化原則相悖的激勵(lì)與約束關(guān)系。由此，要從制度設(shè)計(jì)來規(guī)范此類現(xiàn)象。

（四）國有資本投資運(yùn)營公司與國有企業(yè)委托—代理關(guān)系引發(fā)的問題及解決機(jī)制：底層市場化運(yùn)作機(jī)制構(gòu)建

國有資本投資運(yùn)營公司與國有企業(yè)這一重委托—代理關(guān)系中存在道德風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)不相容、所有者缺位等問題。國有資本投資運(yùn)營公司角色雙重，要處理行政與市場之間的關(guān)系，同時(shí)，由于鏈條上的關(guān)系，存在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，即經(jīng)營收益高時(shí)，按鏈條上利潤進(jìn)行分配；如果投資損失則會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，或是上下游風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，或?qū)⑼顿Y損失歸結(jié)于外部環(huán)境的不確定性。同時(shí)，國有資產(chǎn)的剩余索取權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，也可能帶來投資運(yùn)營公司的激勵(lì)不兼容等問題。

從所有者角度出發(fā)，改組組建國有資本投資運(yùn)營公司解決了國有企業(yè)上市公司的所有者到位問題，但是并沒有解決投資運(yùn)營公司本身的所有者缺位問題，僅是將所有者缺位問題向國資委與國有資本投資運(yùn)營公司委托—代理關(guān)系推移。這一層引發(fā)問題及解決機(jī)制，一方面可以通過中間層人格化積極股東的構(gòu)建，完善激勵(lì)與約束機(jī)制；同時(shí)，從投資運(yùn)營的國有企業(yè)角度，其運(yùn)作采用市場化方式。發(fā)揮底層企業(yè)黨委、董事、監(jiān)事、股東大會(huì)等現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢，完善公司治理結(jié)構(gòu)。優(yōu)化國有資本投資運(yùn)營公司與國有企業(yè)之間的委托—代理關(guān)系，形成兩者之間的純粹的投資與被投資關(guān)系，國有資本投資運(yùn)營公司通過“用手投票”和“用腳投票”行使股東權(quán)利。

綜上，從全鏈條、系統(tǒng)性視角來看，委托—代理關(guān)系引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)涵蓋委托人風(fēng)險(xiǎn)與代理人風(fēng)險(xiǎn)。普通的股份制企業(yè)更多涉及代理人風(fēng)險(xiǎn)，而國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系中不僅涉及代理人風(fēng)險(xiǎn)，還存在委托人風(fēng)險(xiǎn)。具體涉及四個(gè)方面，分別是頂層一元終極所有者缺位（越位）風(fēng)險(xiǎn)、中間層人格化積極股東缺失或者不完善的風(fēng)險(xiǎn)，底層行政化運(yùn)作多于市場化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，以及三層之間的激勵(lì)約束機(jī)制缺失帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

回顧國有資產(chǎn)管理體制改革歷程，國有資產(chǎn)管理意識(shí)提升及管理制度建立是伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立而發(fā)展起來的。國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系的生成機(jī)制與國有企業(yè)改革過程中政資分開、政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離等階段成果緊密相關(guān)[11]。每一階段改革戰(zhàn)略調(diào)整與政策實(shí)施實(shí)際上就是著力解決國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系的某一個(gè)鏈條引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。為解決委托—代理關(guān)系中的激勵(lì)不相容問題，我國先后進(jìn)行了利潤分成激勵(lì)、稅收激勵(lì)、承包責(zé)任制、股份制等一系列改革，逐步優(yōu)化完善國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，達(dá)成委托人與代理人之間均衡的激勵(lì)與約束機(jī)制。為構(gòu)建中間層人格化積極股東，21世紀(jì)初成立中央?yún)R金公司，主要行使出資人權(quán)利和義務(wù)，重點(diǎn)解決金融業(yè)國有資產(chǎn)的出資人缺位問題，為國有商業(yè)銀行資產(chǎn)優(yōu)化、證券化提供了平臺(tái)、為國有商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供了根本保障，為國有資產(chǎn)管理在底層(多個(gè)國有重點(diǎn)金融企業(yè))的市場化運(yùn)作提供了條件。

四、混合所有制經(jīng)濟(jì)下四類企業(yè)與國有資產(chǎn)管理策略

無論從國有資產(chǎn)管理改革戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等宏觀視角，還是從企業(yè)組織與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等微觀視角，混合所有制經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)應(yīng)采用分類管理的制度及策略。以期形成上下銜接、定位明確、合理可行的國有資產(chǎn)管理體系。從中間層構(gòu)建人格化積極股東角度，將國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)初步分為兩類，即政策性投資運(yùn)營公司和商業(yè)性投資運(yùn)營公司。我們將混合所有制經(jīng)濟(jì)下國有經(jīng)濟(jì)成分區(qū)分為獨(dú)資、控股、非控股、非國有經(jīng)濟(jì)成分等四類企業(yè)[12]與國有資產(chǎn)管理、投資運(yùn)營公司內(nèi)在關(guān)系及對(duì)應(yīng)策略進(jìn)行研究與設(shè)計(jì)，但需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管存在政策性與商業(yè)性投資運(yùn)營公司之分，實(shí)際操作中具體到不同行業(yè)中的不同產(chǎn)業(yè)鏈，兩者完全有可能出現(xiàn)交叉，甚至是相互轉(zhuǎn)換的；同時(shí)，不同類型的企業(yè)訴求存在明顯差別。

（一）國有經(jīng)濟(jì)成分的獨(dú)資形式

即純粹的國有企業(yè)，在極少數(shù)的涉及國家重大戰(zhàn)略性利益和國家重大安全問題的產(chǎn)業(yè)可以采納此種模式。通過改組此類國有企業(yè)為政策性投資運(yùn)營公司，發(fā)揮政策性運(yùn)營公司“人格化積極股東”治理作用。對(duì)于此類國有企業(yè)的考核指標(biāo)更加注重社會(huì)效益，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。

（二）國有經(jīng)濟(jì)成分的控股形式

包括相對(duì)控股和絕對(duì)控股。該類企業(yè)可以由商業(yè)性投資運(yùn)營公司進(jìn)行股權(quán)配置與資產(chǎn)運(yùn)營。絕對(duì)控股模式適用于涉及國家戰(zhàn)略性利益和國家安全問題的產(chǎn)業(yè)，如民生安全產(chǎn)業(yè)、銀行體系、信息產(chǎn)業(yè)體系。該類混合所有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)注重國有資本收益管理，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重，以市場化、專業(yè)化方式建立企業(yè)績效考核、薪酬制度、人才遴選制度。注重該類企業(yè)國有資產(chǎn)流失及國有企業(yè)腐敗監(jiān)管。明確監(jiān)管主體責(zé)權(quán)利，關(guān)注二級(jí)公司或者多鏈條“股權(quán)混合”的監(jiān)管。

（三）國有經(jīng)濟(jì)成分的非控股形式

該類混合所有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)中的國有和非國有經(jīng)濟(jì)成分在股權(quán)構(gòu)成上沒有比例限制，具有自由裁量權(quán)，適用于大部分競爭性產(chǎn)業(yè)。該類混合所有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)主要注重經(jīng)濟(jì)效益兼顧社會(huì)效益，應(yīng)劃入到商業(yè)性投資運(yùn)營公司委托—代理范疇中。在監(jiān)管力度上相對(duì)弱化于國有經(jīng)濟(jì)控股經(jīng)濟(jì)成分，該類型企業(yè)信息公開相對(duì)透明，可運(yùn)用市場化手段借助第三方及網(wǎng)絡(luò)公共平臺(tái)共同監(jiān)管，及時(shí)形成該類型企業(yè)監(jiān)管的“負(fù)面清單”，同時(shí)進(jìn)行試點(diǎn)推廣，以適用于其他類型的混合所有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)。

（四）純粹的非國有經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)

非國有經(jīng)濟(jì)成分即純粹的私營企業(yè)。私營企業(yè)原則上未納入國有資產(chǎn)管理的范疇，但私營企業(yè)是混合所有制經(jīng)濟(jì)構(gòu)建的重要組成部分，私營企業(yè)有效參與混合經(jīng)濟(jì)構(gòu)建有助于促進(jìn)、甚至倒逼國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新。

私營企業(yè)可以參與設(shè)立商業(yè)性或政策性主權(quán)型基金、產(chǎn)業(yè)基金。商業(yè)性或政策性主權(quán)型基金、產(chǎn)業(yè)基金可投參股純粹非國有經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)，以鼓勵(lì)并扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貫徹國家特定產(chǎn)業(yè)政策。以國有資本帶動(dòng)非國有資本的發(fā)展，并逐步轉(zhuǎn)型為上述第三類型的混合所有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)，由此形成國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)“你中有我，我中有你”的局面。此類企業(yè)中的國有資產(chǎn)管理主要通過主權(quán)型基金或產(chǎn)業(yè)基金，通過市場化方式進(jìn)行運(yùn)作與監(jiān)管。

五、混合所有制經(jīng)濟(jì)下國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新核心機(jī)制

決定國有資產(chǎn)管理體制改革成效的關(guān)鍵在于契合不同類型國有企業(yè)或投資運(yùn)營平臺(tái)發(fā)展的共性需求，這需要從以下五個(gè)方面對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)下國有資產(chǎn)管理模式機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

（一）從“管資產(chǎn)”到“管資本”的戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)變與機(jī)制設(shè)計(jì)

現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理制度注重“管人管事管資產(chǎn)”，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，新一輪國有資產(chǎn)管理制度應(yīng)從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。“管資產(chǎn)”的切入點(diǎn)是企業(yè)，偏向于中觀及微觀層面，缺乏流動(dòng)性與全局性，監(jiān)管制度、考核制度、薪酬安排缺乏差異性；“管資本”呼應(yīng)國家治理轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)市場化資源配置方式，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化。“管資本”不僅涉及國內(nèi)配置還涉及國外監(jiān)管，考慮資本進(jìn)入機(jī)制同時(shí)也謀劃退出機(jī)制。

“管資本”應(yīng)從國有企業(yè)整體改制以及國有資本管理框架、政策措施等方面進(jìn)行頂層推進(jìn)。其中國有資本管理框架與政策措施在公開的文件中依然相對(duì)薄弱。中間層人格化積極股東塑造為從“管資產(chǎn)”向“管資本”戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)變提供了可行路徑。人格化積極股東塑造以投資運(yùn)營公司為實(shí)踐平臺(tái)，代替國資委等相關(guān)政府機(jī)構(gòu)履行出資人職能，以股東的身份、市場化的運(yùn)作機(jī)制與規(guī)范化的法人治理結(jié)構(gòu)參與到產(chǎn)業(yè)投資與股權(quán)運(yùn)營中，最大限度地規(guī)避直接的行政干預(yù)。從企業(yè)制度和市場主體角度，“管資本”應(yīng)以《公司法》為遵循對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行調(diào)節(jié)管理，目的是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展混合所有制股份公司。

國有企業(yè)改革涉及大量重組并購，對(duì)國有資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等基礎(chǔ)管理制度完善提出新要求?；A(chǔ)管理制度完善將為“管資本”提供政策與法律依據(jù)，保護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，為國有產(chǎn)權(quán)交易提供客觀公平而透明的衡量標(biāo)準(zhǔn)，有利于不同所有制企業(yè)之間平等競爭，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)構(gòu)建。

(二)構(gòu)建中間層人格化積極股東

在國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系中，如何體現(xiàn)全體人民作為國有資產(chǎn)的真正所有者行使相應(yīng)出資人權(quán)利和義務(wù)，是一個(gè)極端復(fù)雜和棘手的問題。塑造人格化的國有資產(chǎn)投資運(yùn)營主體，授權(quán)開展國有資本運(yùn)作，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值及監(jiān)督管理責(zé)任，是一個(gè)切實(shí)可行的模式。通過建立國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司來實(shí)現(xiàn)國有股東的人格化，以此作為國有資本的運(yùn)作平臺(tái)，與出資者形成“委托—代理”關(guān)系，而與控股或參股的企業(yè)則形成股東和被投資企業(yè)的關(guān)系。

平臺(tái)型國有資本運(yùn)營或投資公司扮演著中間層的角色，重點(diǎn)從三個(gè)方面完善和解決現(xiàn)行管理模式下存在的問題。首先，投資運(yùn)營公司自身法人治理結(jié)構(gòu)完善，通過股東會(huì)、董事會(huì)等制度，采用市場化履職行權(quán)方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)控股或參股國有企業(yè)的履職行權(quán)，不對(duì)所投資的企業(yè)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。其次，明確投資運(yùn)營公司作為積極股東的定位，主動(dòng)為代理企業(yè)提供相應(yīng)的制度與知識(shí)支撐，通過專職、專業(yè)的派出董事制度，推動(dòng)控股或參股國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度完善。最后，中間層人格化積極股東處于政府、國有企業(yè)這兩層委托—代理關(guān)系中，既是代理人，也是委托人。政策層面需明確投資運(yùn)營公司的市場化主體性質(zhì)，并非官僚機(jī)構(gòu)，與私營企業(yè)等在領(lǐng)域準(zhǔn)入、金融融資、稅收等方面平等對(duì)待。

(三)發(fā)揮公司治理結(jié)構(gòu)中的黨委政治核心作用

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理模式同樣面臨處理董事監(jiān)事制度與黨組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。兩者的關(guān)系既是國有企業(yè)制度改革與國有資產(chǎn)管理改革中的老問題，同樣也是新問題。

新問題主要體現(xiàn)在混合所有制經(jīng)濟(jì)下董監(jiān)事制度與黨組織治理的關(guān)系與企業(yè)所有制性質(zhì)、公司治理模式、治理管理水平、行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)因素有關(guān)。在我們以上探討的混合所有制經(jīng)濟(jì)下的四類企業(yè)中，黨委書記與董事長之間的關(guān)系呈現(xiàn)出不同的設(shè)計(jì)安排。國有獨(dú)資和國有控股企業(yè)，黨委書記與董事長設(shè)定為同一人交叉任職，一并處理黨委會(huì)與董事會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮黨委政治核心領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)基于董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)，完善公司治理結(jié)構(gòu)。國有參股企業(yè)及民營企業(yè)，則視情況進(jìn)行安排，黨委書記可以進(jìn)入董事會(huì)，也可以由不同人選負(fù)責(zé)，不宜做硬性規(guī)定。

新時(shí)期，國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新中黨委職能應(yīng)從人才遴選、企業(yè)改革、國家政策落實(shí)等方面參與決策，遵循以下五個(gè)方面的原則。黨委應(yīng)注重發(fā)揮政治核心作用，避免官僚化原則；應(yīng)注重構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)督監(jiān)察制度，避免代理執(zhí)行以及越界指揮原則；應(yīng)注重與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)互相約束、制衡發(fā)展，避免功能交叉與摩擦成本過高原則；應(yīng)注重群眾工作方法與維護(hù)企業(yè)員工權(quán)益，避免與高管形成利益共謀原則；應(yīng)注重企業(yè)文化塑造，避免組織僵化、缺乏活力原則，由此改善公司法人治理并建立中國特色的治理結(jié)構(gòu)。

（四）構(gòu)建完善國有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

混合所有制經(jīng)濟(jì)構(gòu)建，有賴于國有企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立與完善。在國有企業(yè)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)核心前提是國有資產(chǎn)的有序流轉(zhuǎn)及合理配置。現(xiàn)行的國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制存在諸多問題，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、有效的監(jiān)督措施、統(tǒng)一的交易規(guī)范、有效的資產(chǎn)評(píng)估等尚待進(jìn)一步完善，導(dǎo)致資源跨企業(yè)、跨交易所、跨區(qū)域、跨所有制流動(dòng)受阻，加大國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，不利于提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率。

國有產(chǎn)權(quán)交易是國有資產(chǎn)與社會(huì)資源的一種最有效、最經(jīng)濟(jì)、市場化的混合配置方式。構(gòu)建完善國有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)有效交易，是混合所有制經(jīng)濟(jì)構(gòu)建與國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新的重要途徑與核心機(jī)制。借助國有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的導(dǎo)向功能、服務(wù)功能、中介功能，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易透明度與信息公開，為不同所有制資本交易創(chuàng)造條件，降低國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

從國有產(chǎn)權(quán)交易市場環(huán)境方面，需要構(gòu)建公開、公平、公正的國有產(chǎn)權(quán)交易市場環(huán)境，清理交易過程存在的非市場化做法，通過建立多渠道、可融合、易呈現(xiàn)的評(píng)估系統(tǒng)，建立跨區(qū)域、跨所有制的多層次混合委托—代理契約等方式，防止國有產(chǎn)權(quán)交易合謀。要完善入市退市制度、財(cái)產(chǎn)保障制度、稅收激勵(lì)制度、監(jiān)督約束制度等，培育開放透明、競爭有序、合法合規(guī)的市場體系，提高國有資產(chǎn)與社會(huì)資源配置效率。

從規(guī)范市場交易品種方面，國有產(chǎn)權(quán)交易的來源主要涉及資本市場與公共資源交易市場。我國國有產(chǎn)權(quán)交易市場在規(guī)范交易品種方面需要進(jìn)一步完善，應(yīng)界定不同屬性與進(jìn)入方式的國有產(chǎn)權(quán)交易合規(guī)框架。國有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)已經(jīng)不是一個(gè)新事物，在混合所有制經(jīng)濟(jì)構(gòu)建過程中，國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易程度將進(jìn)一步提高，社會(huì)認(rèn)知度將進(jìn)一步提升，交易內(nèi)容將進(jìn)一步規(guī)范。近年來建設(shè)的北京市聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、上海產(chǎn)權(quán)交易所、文化產(chǎn)權(quán)交易中心、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所等機(jī)構(gòu)為進(jìn)一步完善國有產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供了實(shí)證研究對(duì)象和實(shí)踐參照樣例。

(五)構(gòu)建分類差異化績效評(píng)價(jià)體系

國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)體系是對(duì)國有資產(chǎn)管理運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估、績效考核、修正完善的重要核心機(jī)制?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)構(gòu)建過程中，績效評(píng)價(jià)體系涉及國資委、國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)、國有企業(yè)等諸多利益相關(guān)方，要充分考慮相關(guān)方差異化的利益訴求與功能職能定位。要改變目前績效評(píng)價(jià)體系中存在的考核與企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)脫鉤、考核流程透明度不高、關(guān)鍵考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠明確、不同功能與定位的國有企業(yè)采取統(tǒng)一績效考核等諸多問題，完善現(xiàn)行的績效考核體系。首先，不同類型的投資運(yùn)營平臺(tái)及國有企業(yè)應(yīng)采取有區(qū)別的分類績效考核，政策性投資運(yùn)營公司與商業(yè)性投資運(yùn)營公司的戰(zhàn)略定位與訴求目標(biāo)存在重要差異，相應(yīng)的績效考核評(píng)價(jià)應(yīng)注意區(qū)分社會(huì)效益指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)等?？冃Э己梭w系應(yīng)與國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系中激勵(lì)機(jī)制要形成互相兼容、互相促進(jìn)、閉環(huán)修正的關(guān)系，比如商業(yè)性投資運(yùn)營平臺(tái)在考核相應(yīng)契約期限內(nèi)的國有企業(yè)經(jīng)營績效時(shí)，按照上文中提到的可以增加或解除相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理委托—代理關(guān)系，以提升績效管理的有效性與權(quán)威性。