林德山

（中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 海淀 100088）

西方國(guó)家的政黨構(gòu)成復(fù)雜，其歷史、定位和政治影響力差別很大，難以對(duì)其黨內(nèi)規(guī)制方式一概而論。相對(duì)來(lái)說(shuō)，從與既有的法律政治體系的關(guān)聯(lián)性、政黨自身的組織規(guī)模及其政治作用的主要形式等方面來(lái)看，那些具有實(shí)際的治理國(guó)家能力、支持結(jié)構(gòu)及政治作用較為穩(wěn)定的主流政黨之間更具有可比性。本文以西方國(guó)家主流政黨為對(duì)象，著重從政黨的法律環(huán)境和內(nèi)部規(guī)制兩個(gè)角度，討論其政黨規(guī)制的相關(guān)因素及變化趨向。

一、西方國(guó)家對(duì)政黨的法律規(guī)范

（一）國(guó)家的涉黨法律

政黨制度是西方國(guó)家民主制度的重要構(gòu)成。通過(guò)法律制度規(guī)范政黨的行為，這也是其民主制度的一個(gè)重要特征?？梢园盐鞣絿?guó)家的涉黨法律大致歸為兩類，即一般全國(guó)性涉黨法律和專門的政黨法律。

一般全國(guó)性涉黨法律指那些其制定并不專門針對(duì)政黨、但卻直接或間接規(guī)范了政黨行為的法律。在西方國(guó)家的民主制度框架下，政黨既是民眾參與政治的重要載體，更是政府以及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的主要參與者。而這些都是在既有的法律框架下進(jìn)行的。憲法以及其他相關(guān)法律對(duì)政府、議會(huì)及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)組織的運(yùn)行做了明確的法律規(guī)定，這些也是對(duì)政黨參與政府活動(dòng)的明確規(guī)范。其中首要的是憲法。多數(shù)國(guó)家的憲法有專門的政黨條款，它們對(duì)政黨的法律地位及其組織和活動(dòng)原則做了明確的規(guī)定①如法蘭西第五共和國(guó)憲法第4條、德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法（2009年修訂）第21條、意大利憲法第49條、葡萄牙共和國(guó)憲法（2005年修訂）第10條和第51條、西班牙王國(guó)憲法（1978年）第6條。。但也有一些國(guó)家，如在最早發(fā)展現(xiàn)代政黨的英國(guó)和美國(guó)，憲法性文獻(xiàn)并沒(méi)有針對(duì)政黨的專門條款和規(guī)定②這既有法律體系的原因，也有歷史的原因。兩國(guó)的憲法歷史都長(zhǎng)于其政黨歷史。英國(guó)遵循的是習(xí)慣法，一些法律和政治體制（包括政黨體制）不是“制定”出來(lái)的，而是在歷史的過(guò)程中自然衍生出來(lái)的。而在美國(guó)制定聯(lián)邦憲法的立國(guó)時(shí)期，政黨也是不被接受的。美國(guó)現(xiàn)有的政黨體制也是在隨后的歷史中逐漸形成的。而且，在美國(guó)的聯(lián)邦體制中，與政黨及其組織活動(dòng)密切相關(guān)的事務(wù)（如選舉）主要是由各州的法律規(guī)定的。。一般來(lái)說(shuō)，憲法主要從兩個(gè)方面規(guī)范政黨的組織和運(yùn)行。其一，明確政黨作為人民行使基本權(quán)利的一種組織形式，并由此而規(guī)定政黨組織和運(yùn)行的基本原則。在許多國(guó)家的憲法中，政黨被規(guī)定為人民表達(dá)意志、參與政治的渠道①葡萄牙共和國(guó)憲法規(guī)定“政黨得助益于人民意志的形成和表達(dá)”。西班牙王國(guó)憲法也明確規(guī)定，“政黨體現(xiàn)政治多元化，聽(tīng)取并表達(dá)人民意愿，是政治參與的基本渠道”。參見(jiàn)文后參考文獻(xiàn)[1-1]。。由此政黨也必須尊重憲法所規(guī)定的自由和民主政治原則。其二，明確政府及其他國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能及組織方式，從而直接或間接規(guī)范了政黨的參執(zhí)政活動(dòng)。這方面，最有代表性的是瑞典的《政府組織法》（The Instrument of Government）。該法是瑞典基本法（瑞典憲法）構(gòu)成之一，它對(duì)政府的組織構(gòu)成（從議會(huì)選舉到組織政府）作了詳細(xì)的規(guī)定。而根據(jù)該法，瑞典議會(huì)“選舉按政黨投票”②見(jiàn)瑞典《政府組織法》第三章第一條。而且該條還明確界定，“政黨表示任何以特定的名稱參與競(jìng)選的選民團(tuán)體或集團(tuán)”。參見(jiàn)http://www.riksdagen.se/en/How-the-Riksdag-works/Democracy/The-Constitution/The-Instrument-of-Government/.。這意味著該法以及其他規(guī)范政府組織運(yùn)行的法律實(shí)際主要是在規(guī)范政黨的參執(zhí)政活動(dòng)。

專門的政黨法律主要有政黨法以及就一些專門事務(wù)對(duì)政黨的立法。用專門的政黨法嚴(yán)格規(guī)范政黨的組織活動(dòng)，這主要是在戰(zhàn)后發(fā)展起來(lái)的，而且也并非為所有國(guó)家所遵循，因?yàn)閷?duì)于許多國(guó)家來(lái)說(shuō)，政黨作為一種政治性的社團(tuán)組織，其法律依據(jù)和組織原則已經(jīng)通過(guò)其他法律尤其是憲法規(guī)定了。在歐美國(guó)家中，有專門的政黨法的代表性國(guó)家有德國(guó)、西班牙、葡萄牙等國(guó)。英國(guó)直到1998年才有《政黨注冊(cè)法》（Registration of Political Parties Act 1998）。就具體內(nèi)容而言，各國(guó)政黨法對(duì)政黨規(guī)范的范圍和程度也不等。有的政黨法（如《葡萄牙政黨管理法》）主要是對(duì)政黨各方面的一些原則性規(guī)定。而德國(guó)政黨法的內(nèi)容則更為全面和細(xì)化。除了對(duì)政黨一般性的原則規(guī)定外，它還對(duì)政黨內(nèi)部規(guī)章制度——包括政黨的黨綱黨章內(nèi)容、黨員權(quán)利、組織機(jī)構(gòu)以及仲裁等——國(guó)家對(duì)政黨的財(cái)政撥款、政黨的候選人提名原則以及黨的工作報(bào)告制度等方面內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定。除政黨法外，在過(guò)去幾十年里，各國(guó)普遍通過(guò)一些專門立法，對(duì)與政黨有關(guān)的一些專門事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，其中主要的是規(guī)范政黨獲取和運(yùn)用政治資金的范圍和方式。瑞典、法國(guó)、意大利等國(guó)都有專門的關(guān)于政黨政治資金補(bǔ)貼和運(yùn)用的相關(guān)法律⑤如瑞典《政黨財(cái)政資助法案》，法國(guó)《關(guān)于政治生活資金透明的法律》，意大利《關(guān)于補(bǔ)貼普選及全民公投、廢除有關(guān)自愿捐助政治運(yùn)動(dòng)組織和政黨相關(guān)規(guī)定的新規(guī)則》。。英國(guó)的《政黨與選舉法（2009）》（The Political Parties and Elections Act 2009）、美國(guó)的《聯(lián)邦選舉法》（Federal Election Campaign Act of 1971）和《兩黨競(jìng)選改革法案》（Bipartisan Campaign Reform Act of 2002）的主要對(duì)象實(shí)際是參與競(jìng)選的政黨，其中對(duì)政黨更直接的影響是對(duì)其獲取和運(yùn)用政治資金的限定。

總之，在西方國(guó)家，雖然國(guó)家法律對(duì)注冊(cè)政黨的要求相對(duì)較為寬松，但政黨并非不受限制的完全獨(dú)立組織。如上所述，各國(guó)通過(guò)不同的法律形式規(guī)定了政黨作為民眾參與民主政治的載體的法律地位，為此，它們不僅要在基本政治立場(chǎng)方面遵守憲法所規(guī)定的民主和自由原則，而且要在黨的組織運(yùn)行機(jī)制中踐行這種原則。如德國(guó)基本法規(guī)定政黨內(nèi)部秩序必須符合民主原則。有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害國(guó)家生存的政黨宗旨或黨員行為，均為違憲。德國(guó)政黨法進(jìn)一步對(duì)政黨的內(nèi)部原則和制度做了明確的規(guī)定。葡萄牙憲法第51條也明確規(guī)定了政黨組織和活動(dòng)的原則，包括公開透明原則、民主組織和管理原則，以及黨員全體參與原則[1-2]?！镀咸蜒勒h管理法》將“捍衛(wèi)民主憲政秩序”作為政黨的基本原則之一，明確不允許武裝的政黨、信奉種族主義和法西斯主義意識(shí)形態(tài)政黨的存在[1-3]。該法還明確規(guī)定，“政黨的組織章程得確保男性、女性黨員直接、積極和平地參與政治活動(dòng)，得避免在黨內(nèi)管理機(jī)構(gòu)選舉和本黨公職候選人的提名中出現(xiàn)性別的歧視”[1-4]。此外該法還規(guī)定，政黨內(nèi)部紀(jì)律不得影響憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的履行[1-5]。而《西班牙政黨法》也將各種支持暴力或恐怖的行動(dòng)視為“危及民主原則”的非法行為[1-6]。此外，政黨的基本政治活動(dòng)，尤其是其參與公共政治生活的活動(dòng)以及圍繞于此的組織動(dòng)員，也都依照國(guó)家的法律進(jìn)行并受到了國(guó)家的監(jiān)控①如葡萄牙政黨法將監(jiān)督政黨的權(quán)限交給憲法法院。。如各國(guó)普遍施行的對(duì)政黨獲取和運(yùn)用政治資金行為的監(jiān)控。

（二）國(guó)家涉黨法律加強(qiáng)的趨勢(shì)

由于法律和政治體系的差異，西方各國(guó)之間對(duì)政黨的法律控制范圍和程度不一。但在過(guò)去幾十年里，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了加強(qiáng)對(duì)政黨的法律規(guī)范的趨勢(shì)。這首先體現(xiàn)在一些傳統(tǒng)對(duì)政黨法律規(guī)制比較寬松的國(guó)家也開始越來(lái)越多地通過(guò)專門立法規(guī)范政黨行為。如美國(guó)從1971年通過(guò)《聯(lián)邦選舉法》到2002年通過(guò)《兩黨競(jìng)選改革法案》，對(duì)政黨參與聯(lián)邦選舉的相關(guān)活動(dòng)尤其是對(duì)政黨獲取和利用政治資金的方式予以規(guī)范，并逐步完善。在地方層次上，美國(guó)許多州也針對(duì)選舉政治中所暴露出的問(wèn)題制定和調(diào)整了相關(guān)法律。而長(zhǎng)期在政黨政治方面遵循習(xí)慣法、缺少專門的政黨法律的英國(guó)也在1990年代以來(lái)相繼通過(guò)了《政黨注冊(cè)法》《政黨、選舉與全民公投法》以及《政黨與選舉法》。

各國(guó)強(qiáng)化對(duì)政黨管控的另一個(gè)重要表現(xiàn)是加強(qiáng)對(duì)政黨財(cái)政的規(guī)范。國(guó)家在對(duì)政黨參與公共政治生活提供財(cái)政資助的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)政黨獲得和運(yùn)用政治資金的法律限制。在西方國(guó)家，政黨的組織和動(dòng)員能力很大程度上取決于其財(cái)政能力。這方面，不同的政黨在不同的時(shí)期有不同的做法。但在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期里，政黨的這種能力很大程度上取決于它們與各種利益集團(tuán)之間的關(guān)系。如作為20世紀(jì)大眾型政黨的典型模式，歐洲各國(guó)社會(huì)民主黨普遍長(zhǎng)期保持與工會(huì)的特殊關(guān)系，工會(huì)則成為社會(huì)民主黨重要的財(cái)政支持來(lái)源。而與之相對(duì)的右翼保守政黨則與一些企業(yè)組織保持特殊關(guān)系。從代議政治的本義上說(shuō)，這似乎也是無(wú)可厚非的。但政黨的性質(zhì)以及政黨（尤其是主流政黨）與政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上涉及了對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用。因此，政黨與利益集團(tuán)在經(jīng)濟(jì)上的這種關(guān)系所暗含的利益關(guān)系實(shí)際上是以公共權(quán)力資源為交換的。這事實(shí)上有違于西方民主國(guó)家對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用原則——即一切公共權(quán)力來(lái)源于人民，人們有平等的參與權(quán)利和利用公共資源的機(jī)會(huì)。過(guò)去，國(guó)家只是以向當(dāng)選公職人員提供職業(yè)薪金的方式來(lái)保證不同群體當(dāng)選代表的平等機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在，則開始普遍向參與競(jìng)爭(zhēng)的政黨提供財(cái)政資助。瑞典是較早利用國(guó)家公共資金資助政黨的國(guó)家，1970年代初即已頒布了《政黨財(cái)政資助法案》（Act on State Financial Support to Political Parties 1972）。該法案確定根據(jù)政黨參與各級(jí)選舉的得票率，由國(guó)家為政黨提供財(cái)政資助。這也是目前眾多歐洲大陸國(guó)家遵行的方法。類似政策和立法試圖減少參執(zhí)政政黨對(duì)特殊利益集團(tuán)的過(guò)分依賴，鼓勵(lì)它們更多從“國(guó)家”而非特定利益集團(tuán)角度考慮治國(guó)理念和政策。不過(guò)，與此同時(shí)，各國(guó)也在不同程度上加強(qiáng)了對(duì)政黨財(cái)政監(jiān)管的立法，尤其是對(duì)政黨在選舉運(yùn)動(dòng)中獲取和利用政治基金的嚴(yán)格規(guī)范，并強(qiáng)化了對(duì)政黨相關(guān)信息披露的要求①這方面，各國(guó)施行的具體法律形式有所不同。德國(guó)是在政黨法中分別對(duì)國(guó)家的撥款制度和對(duì)政黨財(cái)政報(bào)告制度予以明確規(guī)定。法國(guó)是在《關(guān)于政治生活資金透明的法律》中專章對(duì)政黨和政治組織資金作了規(guī)定，同時(shí)該法對(duì)公職人員的相關(guān)法律要求也是對(duì)政黨公職人員的要求。意大利則是以專門的法律補(bǔ)充的形式（即1999年通過(guò)的《關(guān)于補(bǔ)貼普選及全民公投、廢除有關(guān)自愿捐助政治運(yùn)動(dòng)組織和政黨相關(guān)規(guī)定的新規(guī)則》）完善相應(yīng)的法律規(guī)范。而美國(guó)和英國(guó)都是通過(guò)完善選舉法（《聯(lián)邦選舉法》和《政黨與選舉法》）來(lái)對(duì)政黨獲取和利用政治資金進(jìn)行規(guī)制的。。

國(guó)家更多訴諸法律手段加強(qiáng)對(duì)政黨的管理，這是歐美國(guó)家對(duì)政黨競(jìng)爭(zhēng)的生態(tài)環(huán)境變化的一種反應(yīng)。1970年代后，伴隨著從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡，西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，傳統(tǒng)的政黨結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊；與此同時(shí)，新技術(shù)（尤其是信息技術(shù)）和新媒體的發(fā)展也在越來(lái)越大程度上沖擊了傳統(tǒng)的政黨組織和運(yùn)行機(jī)制。在此背景下，一系列新的現(xiàn)象和問(wèn)題的出現(xiàn)促使國(guó)家更多訴諸法律手段加強(qiáng)對(duì)政黨的管理和控制。具體來(lái)說(shuō)，以下因素影響了政府的相關(guān)立法和政策行為。

首先，政黨競(jìng)爭(zhēng)的角色增多，競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，需要國(guó)家作出新的更為嚴(yán)格的規(guī)范。1970年代以后，歐美國(guó)家政黨競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容和形式發(fā)生變化，其重要表現(xiàn)是非傳統(tǒng)事務(wù)在政黨競(jìng)爭(zhēng)中的重要性增強(qiáng)和競(jìng)爭(zhēng)角色的增多。新黨現(xiàn)象②指在競(jìng)選政治中一些新黨進(jìn)入議會(huì)。這里所謂的“新黨”指那些新進(jìn)入議會(huì)的政黨，它們有些是雖然早就存在但過(guò)去未曾進(jìn)入議會(huì)的政黨，有些則是新出現(xiàn)的政黨。反映了這一現(xiàn)實(shí)。它們對(duì)傳統(tǒng)政黨格局產(chǎn)生沖擊，并也引發(fā)了新的政黨競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范的問(wèn)題。英國(guó)過(guò)去對(duì)政黨注冊(cè)并沒(méi)有嚴(yán)格的法律規(guī)定，但1990年代后相繼引入政黨注冊(cè)法并對(duì)政黨參與選舉作出更為明確的法律規(guī)范，最初就是出于規(guī)范一些新參選政黨的注冊(cè)需要③英國(guó)過(guò)去對(duì)政黨并沒(méi)有專門的注冊(cè)和認(rèn)可的法律要求，所以實(shí)際的政黨眾多。1998年制定《政黨注冊(cè)法》的原因之一即1990年代一些新參與競(jìng)爭(zhēng)的政黨在名稱上容易與一些傳統(tǒng)政黨混淆。如一些人以Literal Democrats,Conversative Party和Labor Party之名參與競(jìng)選，而它們?nèi)菀着c傳統(tǒng)的自由民主黨（Liberal Democrats）、保守黨（Conservative Party）和工黨（Labour Party）混淆。。

在D-Leu組中，2.5、10 mmol/L組的生物膜總生物量最高，50 mmol/L組最低，除2.5、10 mmol/L組間相比無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)差異(P>0.05)外，其余各組間兩兩相比均有統(tǒng)計(jì)學(xué)差異(P<0.05)(圖2c)；各濃度組的生物膜清除率為：50 mmol/L組>25 mmol/L組>10、2.5 mmol/L組(P<0.05)(表1)。

其次，與上述形勢(shì)發(fā)展相應(yīng)的是，一些新的民主政治訴求和政治改革壓力沖擊傳統(tǒng)的政黨結(jié)構(gòu)和體制，促使政府對(duì)政黨競(jìng)爭(zhēng)作出新的法律規(guī)范。在上述社會(huì)轉(zhuǎn)型變化的背景下，追求平等的政治參與機(jī)會(huì)和多元的表達(dá)機(jī)制成為各國(guó)民主政治訴求的一致要求。由此而驅(qū)動(dòng)了政治的改革進(jìn)程，體現(xiàn)在政黨制度上，主要表現(xiàn)為對(duì)傳統(tǒng)選舉制度的改革。這種改革轉(zhuǎn)而引發(fā)了對(duì)國(guó)家涉黨法律和政策的調(diào)整需要。以英國(guó)為例，英國(guó)的兩黨制是在一種習(xí)慣法傳統(tǒng)基礎(chǔ)上自然形成的，但它能夠保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的一個(gè)重要原因在于其小選區(qū)的簡(jiǎn)單多數(shù)選舉制。在該選舉制下，那些小黨或“第三黨”很難在全國(guó)范圍對(duì)兩大黨形成挑戰(zhàn)。但在1990年代的憲制改革中，蘇格蘭和威爾士的國(guó)民議會(huì)打算部分實(shí)行基于政黨名單制的比例代表制，因此需要更為嚴(yán)格規(guī)范的政黨注冊(cè)和認(rèn)可的法律要求。同樣在歐洲大陸以及美國(guó)，這期間的一些加強(qiáng)對(duì)政黨的立法控制的政策出臺(tái)也是受類似民主訴求的驅(qū)動(dòng)。

再者，圍繞政黨競(jìng)爭(zhēng)的一些突出問(wèn)題的暴露驅(qū)使各國(guó)加強(qiáng)對(duì)政黨的監(jiān)控。上述的一些民主政治訴求能夠轉(zhuǎn)化為立法政策，往往也是受政黨政治中一些突出問(wèn)題暴露的影響。政黨競(jìng)爭(zhēng)中所暴露出的政治腐敗問(wèn)題往往是與傳統(tǒng)的政黨競(jìng)爭(zhēng)模式，尤其是政治資金的運(yùn)作模式聯(lián)系在一起的，反映了政黨監(jiān)控中的制度漏洞。雖然民眾的訴求會(huì)推動(dòng)相關(guān)的改革，但對(duì)任何既有制度的變革往往都會(huì)遭遇阻力，尤其是那些既有大黨往往也是既有制度的受益者。因此，一些問(wèn)題的暴露往往會(huì)成為推進(jìn)改革的契機(jī)。以美國(guó)圍繞競(jìng)選法的政策調(diào)整為例，因競(jìng)選周期長(zhǎng)、耗資大且對(duì)政黨接受政治資金的法律約束寬松，美國(guó)的選舉制度經(jīng)常遭人詬病。但推進(jìn)改革的進(jìn)程卻十分艱難。在水門事件政治丑聞發(fā)酵的背景下，1974年《聯(lián)邦選舉法》的修訂案通過(guò)。該法對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)對(duì)參與聯(lián)邦競(jìng)選運(yùn)動(dòng)候選人的捐助限額做了規(guī)定。但該法案有一個(gè)明顯的漏洞，它只是限制了所謂的“硬錢”，即個(gè)人和機(jī)構(gòu)直接捐獻(xiàn)給參與聯(lián)邦競(jìng)選候選人的資金，而對(duì)所謂的“軟錢”（soft money），即捐贈(zèng)給黨的非直接用于候選人的資金，卻未予限制。后者實(shí)際上也以不同的形式流入對(duì)候選人的宣傳中?！败涘X”的漏洞雖眾所周知，在后來(lái)的聯(lián)邦選舉中，兩大黨都有大量的軟錢被實(shí)際用于聯(lián)邦競(jìng)選。可推進(jìn)限制“軟錢”立法的進(jìn)程卻十分艱難。1992年民主黨控制的國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)相關(guān)法案，但被時(shí)任總統(tǒng)老布什（George H.W.Bush）否決。直到2000年大選以及隨后的一些丑聞致使選舉政治資金運(yùn)用問(wèn)題再次突出①《兩黨競(jìng)選改革法案》最初是由當(dāng)時(shí)的美國(guó)參議員麥凱恩（John McCain）和范戈?duì)柕拢≧uss Feingold）在1995年提出的。但該議案在1998年因?yàn)槲茨芤杂行еС謹(jǐn)?shù)否定阻止議案而被擱置。2000年麥凱恩參與共和黨總統(tǒng)候選人提名競(jìng)選（他最后輸給了小布什）以及隨后的一系列丑聞暴露，包括著名的安然公司（Enron Corporation）因作假倒閉，競(jìng)選資金問(wèn)題再次受到公眾關(guān)注，2002年該案在議會(huì)中才得以通過(guò)。一直對(duì)該案持消極態(tài)度的小布什總統(tǒng)最終簽署了該法案。，國(guó)會(huì)兩院才最終通過(guò)了《兩黨競(jìng)選改革法案》。它對(duì)“軟錢”進(jìn)行了一定的限制②該法對(duì)“軟錢”的限制主要體現(xiàn)為禁止將非聯(lián)邦政治基金（它們不受聯(lián)邦選舉法的限制）用于影響聯(lián)邦選舉的活動(dòng)。具體包括禁止全國(guó)性政黨籌集和利用非聯(lián)邦基金，要求州、選區(qū)以及地方黨委員會(huì)用聯(lián)邦基金（即“硬錢”）來(lái)資助一些聯(lián)邦選舉活動(dòng)，限制聯(lián)邦和非聯(lián)邦的候選人以及在職官員代表黨委員會(huì)、其他候選人和非營(yíng)利組織籌集政治基金。。同樣，在意大利，1990年代對(duì)政治運(yùn)動(dòng)及政黨捐助的新的法律規(guī)定也是在1990年代初執(zhí)政黨丑聞暴露并導(dǎo)致政治地震的背景下出現(xiàn)的。

上述趨勢(shì)對(duì)歐美國(guó)家政黨政治的發(fā)展趨勢(shì)的影響是不言而喻的。一方面，它鼓勵(lì)了政黨競(jìng)爭(zhēng)向更為規(guī)范同時(shí)也更為實(shí)用主義的趨向發(fā)展，另一方面，它也促使政黨適應(yīng)變化，調(diào)整傳統(tǒng)的政黨基礎(chǔ)。一些研究顯示，在美國(guó)各州，以公共資金資助政黨競(jìng)選和對(duì)政黨競(jìng)選資金的嚴(yán)厲控制減少了一些黨對(duì)大資本的依賴[2]。不過(guò)，圍繞上述趨勢(shì)，政治領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域的爭(zhēng)議并未消失。國(guó)家以公共資金資助政黨，意在促進(jìn)政黨的公平競(jìng)爭(zhēng)。但存在的問(wèn)題是：資助的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么？目前普遍的方法是按照政黨在選舉中的代表性。但一方面，人們對(duì)這種方法究竟是有利于大黨還是小黨持爭(zhēng)議立場(chǎng)③各國(guó)政府對(duì)政黨的財(cái)政資助一般是按政黨在選舉中的得票率按比例支付，但一般只是對(duì)獲得一定比例選票或者進(jìn)入議會(huì)的政黨進(jìn)行資助。很顯然，這種方法對(duì)那些沒(méi)能進(jìn)入議會(huì)或不夠得票基數(shù)的小黨是不利的。而且，由于這些不夠資格的小黨實(shí)際所獲得的票數(shù)要按那些有資格獲得資助的政黨的得票比率重新計(jì)算分配在后者名下，因此，大黨從中所獲得的虛增數(shù)量也更大。但一種不同的觀點(diǎn)卻認(rèn)為，這種計(jì)算方法對(duì)那些進(jìn)入門檻線的小黨也是有利的。而且，人們對(duì)該適用何種門檻線的問(wèn)題也存在理解分歧。，另一方面，即使認(rèn)同這種方法的合理性，它也只是體現(xiàn)了當(dāng)下的格局，而未能體現(xiàn)未來(lái)變化的可能，因而人們認(rèn)為它只是有利于既有格局下的政黨，而有可能扭曲未來(lái)的變化。

二、西方國(guó)家政黨內(nèi)部規(guī)制的基本制度暨相關(guān)因素

（一）政黨內(nèi)部規(guī)制的制度因素

政黨內(nèi)部治理的前提和基礎(chǔ)是健全的制度。健全的制度應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面的基本制度建設(shè)。

其一，理念與政策的清晰表達(dá)。人們對(duì)政黨認(rèn)同的首要前提是對(duì)其基本政治理念和政策立場(chǎng)的認(rèn)同和支持。因此，清晰表達(dá)自己的基本政治理念和對(duì)重要事務(wù)的政策立場(chǎng)，這是政黨吸引黨員及公眾支持的首要因素。政黨基本理念和政策的最通行的表達(dá)方式是黨綱。在歐美國(guó)家中，以社會(huì)民主黨為代表的歐洲左翼政黨都有規(guī)范的黨綱，它包含了黨對(duì)自身價(jià)值觀、政治理念和原則以及對(duì)重大社會(huì)政治問(wèn)題的基本立場(chǎng)的規(guī)范的表述。相對(duì)來(lái)說(shuō)，右翼保守政黨的黨綱較為簡(jiǎn)略。一些政黨（如加拿大保守黨）則是以政策宣言的形式來(lái)表達(dá)黨的基本價(jià)值觀和主要政策目標(biāo)。在美國(guó)，兩大黨的憲章（charter）是黨的基本理念的表達(dá)，但其主要的政策目標(biāo)是通過(guò)四年一次的大選中本黨總統(tǒng)候選人提出的競(jìng)選綱領(lǐng)表達(dá)的。

其二，黨員及其管理。吸納黨員和利用黨員進(jìn)行有效的政治動(dòng)員是政黨發(fā)揮政治作用的基礎(chǔ)。不同的政黨有不同的黨員制度，鑒別不同的黨員身份和組織機(jī)制是其前提條件。歐美國(guó)家政黨的黨員身份不是單一的。歐洲許多政黨有多種黨員身份，包括個(gè)人黨員、集體黨員和機(jī)構(gòu)成員。如依據(jù)英國(guó)保守黨章程，該黨黨員身份除“個(gè)人”外，還有“選區(qū)聯(lián)合會(huì)”“受到承認(rèn)的組織”以及“蘇格蘭黨員”[3]。不同的黨員行使權(quán)利的方式不同，對(duì)其管理的方式也不同。如英國(guó)工黨有個(gè)人黨員和集體黨員之分，個(gè)人黨員的管理歸屬地方和選區(qū)工黨支部，而集體黨員的管理歸屬相關(guān)的附屬團(tuán)體（工會(huì)和社會(huì)主義協(xié)會(huì)），其政治權(quán)利的行使往往也是以相應(yīng)團(tuán)體為單位的，如工會(huì)的集體投票權(quán)。不過(guò)，上述黨員都屬于正式黨員，他們都需要接受注冊(cè)和繳納黨費(fèi)等要求。面對(duì)人們對(duì)傳統(tǒng)的受約束的正式黨員興趣下降的趨勢(shì)，歐洲一些政黨開始接受兩種黨員身份，即繳納黨費(fèi)的中堅(jiān)黨員和不繳納黨費(fèi)的黨的支持者。當(dāng)然，兩種黨員身份的權(quán)利和義務(wù)是不同的。但他們都要接受黨章相關(guān)規(guī)定的約束。從管理的角度來(lái)看，美國(guó)政黨的黨員制度一直較為寬松和開放。

其三，規(guī)范的黨的組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)作有效是政黨內(nèi)部治理的核心環(huán)節(jié)。政黨的組織體系涉及多重組織機(jī)構(gòu)。一個(gè)黨的組織體系特征往往是由其三個(gè)方面的組織關(guān)系決定的。一是黨的上下組織關(guān)系。在歐美政黨中，既有以歐洲社會(huì)民主黨為代表的上下垂直結(jié)構(gòu)①這種結(jié)構(gòu)的上下級(jí)組織之間存在隸屬和等級(jí)關(guān)系。，也有以美國(guó)兩大黨為代表的平行結(jié)構(gòu)②美國(guó)民主黨和共和黨雖然也存在從全國(guó)性到地方的多層級(jí)結(jié)構(gòu)，但聯(lián)邦層面的全國(guó)性黨組織與州和地方層面的地方黨組織之間并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，它們是相對(duì)獨(dú)立平行的。所以，黨的憲章或章程只是規(guī)范聯(lián)邦層次的機(jī)構(gòu)組織和管理，而各州的黨的機(jī)構(gòu)和組織則是由州的黨的章程規(guī)定的。。此外還有介于兩者之間的組織類型，即存在不同層級(jí)組織之間的等級(jí)關(guān)系，但地方黨組織保留了更大的自主性。二是政黨與其附屬組織或聯(lián)盟伙伴組織之間的關(guān)系，包括工會(huì)、青年和婦女組織。如對(duì)于歐洲大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)民主黨來(lái)說(shuō)，工會(huì)在其組織機(jī)制中占有特殊地位。三是黨的組織機(jī)構(gòu)與黨的參執(zhí)政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，后者指黨的各級(jí)參政機(jī)構(gòu)，主要是議會(huì)黨團(tuán)和行政首腦機(jī)構(gòu)。兩類組織體系之間關(guān)系的核心問(wèn)題是誰(shuí)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策體系中占主導(dǎo)地位。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)民主黨更為強(qiáng)調(diào)黨的組織體系的主導(dǎo)地位，而右翼保守政黨往往是以參執(zhí)政機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)力量。

其四，黨領(lǐng)導(dǎo)層的選拔與公職人員推薦制度。這是關(guān)系黨的組織運(yùn)轉(zhuǎn)的核心制度之一，一般是通過(guò)黨章和專門的選舉條例來(lái)規(guī)范。后者又有不同的形式。如《德國(guó)社會(huì)民主黨選舉條例》對(duì)黨內(nèi)選舉以及公職人員候選人提名都作出規(guī)定，而意大利民主黨則是通過(guò)一系列專門條例（包括黨的全國(guó)書記和代表大會(huì)選舉條例、公職人員遴選條例、歐盟選舉條例等）的形式來(lái)對(duì)不同的選舉作出規(guī)定。此外，各黨還會(huì)根據(jù)需要，針對(duì)特定的選舉制定程序規(guī)則，如英國(guó)工黨2007年針對(duì)2008年選舉地方政府候選人制定的程序條例，2011年加拿大保守黨就參與2012年的國(guó)家憲法和政策委員會(huì)選舉而制定的規(guī)則程序。此外，在基本的制度范圍內(nèi)，各類政黨在歷史上都不同程度地會(huì)遵循一些不成文的慣例，如一些政黨在黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成時(shí)，會(huì)按一種不成文的慣例對(duì)不同的機(jī)構(gòu)和地區(qū)遵循平衡原則。

黨領(lǐng)袖的選擇以及黨對(duì)公職人員候選人的提名方式與上述組織體系的三方面特征密切相關(guān)。圍繞它們的競(jìng)爭(zhēng)往往也是黨的不同組織機(jī)構(gòu)之間博弈的集中體現(xiàn)。以英國(guó)工黨為例，由于歷史的原因，工會(huì)在英國(guó)工黨領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)中地位突出，在布萊爾出任黨領(lǐng)袖之前，工會(huì)的支持往往是歷任工黨領(lǐng)袖產(chǎn)生的前提，而它是基于工會(huì)的集體投票權(quán)在表決體系中近乎絕對(duì)的控制權(quán)。經(jīng)歷1980年代至1990年代的改革，工會(huì)的權(quán)力被逐步削弱，直至1990年代初史密斯任內(nèi)通過(guò)了一人一票制黨領(lǐng)袖選舉規(guī)則。布萊爾是這一規(guī)則的第一位受益人。另外，選區(qū)工黨與議會(huì)黨團(tuán)之間圍繞議員提名權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)也是工黨內(nèi)部的一個(gè)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。相關(guān)的規(guī)則變化是這種博弈結(jié)果的體現(xiàn)。

其五，財(cái)政及其他制度。財(cái)政基礎(chǔ)是一個(gè)黨政治動(dòng)員的必要條件。歐美國(guó)家政黨的財(cái)政來(lái)源主要有黨員黨費(fèi)、各類政治捐款、國(guó)家按法律給予的財(cái)政資助、政黨的政治遺產(chǎn)等。財(cái)政制度主要涉及對(duì)這些財(cái)政資源的管理和運(yùn)用。黨的財(cái)政制度一般通過(guò)黨章和一些專門的財(cái)政條例來(lái)規(guī)定。財(cái)政制度的核心問(wèn)題是黨的各級(jí)組織在財(cái)政方面的權(quán)利和義務(wù)。具體的制度因國(guó)家的相關(guān)法律和政黨的組織體系而異。一些黨（如德國(guó)社會(huì)民主黨）有嚴(yán)格的統(tǒng)支統(tǒng)籌的規(guī)定，一些黨（如意大利民主黨、英國(guó)保守黨等）則強(qiáng)調(diào)地方黨組織的財(cái)政自主原則。美國(guó)的政黨在聯(lián)邦和非聯(lián)邦政治資金方面受不同的法律限定。

除上述制度外，紀(jì)律檢查和監(jiān)督制度也是政黨內(nèi)部規(guī)制的重要構(gòu)成。這方面，有些政黨有專門的紀(jì)律和監(jiān)察委員會(huì)（如德國(guó)社會(huì)民主黨），有些（如英國(guó)工黨）則是由黨章委員會(huì)作為監(jiān)督仲裁受理機(jī)構(gòu)。黨的紀(jì)律涉及的一個(gè)重要問(wèn)題是如何保持黨員尤其是作為公職人員的黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)或者說(shuō)與黨的政策保持一致。雖然從黨紀(jì)上各黨都有一些政策措施，但實(shí)際上對(duì)于那些以政治為職業(yè)的人來(lái)說(shuō)，政黨的真正約束力體現(xiàn)在黨對(duì)公職人員候選人的提名控制上。以瑞典為例，瑞典社會(huì)民主黨章程中專門有《關(guān)于當(dāng)選代表與黨組織合作的規(guī)定》。雖然議員一般都是作為政黨的候選人提名和當(dāng)選的，但對(duì)于以某個(gè)政黨名義當(dāng)選的代表，國(guó)家的相關(guān)法律并沒(méi)有規(guī)定他或她必須保持其政黨屬性。所以也曾有議員在當(dāng)選后宣布脫離該黨。但這種情況很少見(jiàn)，因?yàn)樵谌鸬洮F(xiàn)有的選舉制度下，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，這種做法的政治風(fēng)險(xiǎn)是顯而易見(jiàn)的。也就是說(shuō)，黨對(duì)其公職人員代表的約束與其說(shuō)是靠組織約束，不如說(shuō)是靠其對(duì)選舉政治的實(shí)際控制權(quán)。

總的來(lái)看，就制度形式而言，黨章往往是一個(gè)黨組織管理最集中和最規(guī)范的制度表達(dá)。除此之外，各種專門的條例也是歐美國(guó)家政黨普遍采用的規(guī)范方式。

（二）制度構(gòu)建中的幾對(duì)重要關(guān)系

制度形式的規(guī)定及其有效性要根據(jù)政黨組織相應(yīng)的特征而定。綜合歐美主流政黨的歷史經(jīng)驗(yàn)和變化趨勢(shì)，以下幾個(gè)方面的基本關(guān)系既是判定政黨制度有效性，同時(shí)也是區(qū)別不同政黨制度類型的重要依據(jù)。

第一是綱領(lǐng)政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定與靈活應(yīng)變的關(guān)系。按照傳統(tǒng)左右政治概念分類的兩類政黨在制度構(gòu)建中的重要區(qū)別是其綱領(lǐng)政策。左翼政黨更注重綱領(lǐng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，而右翼保守政黨更看重政策的適應(yīng)和適用性。其實(shí)，平衡政黨綱領(lǐng)政策的穩(wěn)定性與適應(yīng)性的關(guān)系是所有政黨都要面對(duì)的問(wèn)題，只不過(guò)兩類政黨的不同特質(zhì)導(dǎo)致了它們?cè)诒磉_(dá)綱領(lǐng)政策時(shí)的不同特征。雖然它們都尋求兩者間的平衡，但左翼政黨更為強(qiáng)調(diào)黨的價(jià)值觀和政治理念，更為強(qiáng)調(diào)政策的長(zhǎng)期意義；而右翼政黨則更為注重既有政策的實(shí)際效果。如曾為瑞典社會(huì)民主黨黨綱委員會(huì)主席的恩·考克（Enn Kokk）所指出的，一方面，黨綱是黨的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀的宣示，而這些價(jià)值觀在許多方面是超越時(shí)代限制的，因此，黨綱具有一定的持久性；但另一方面，實(shí)際情況卻是不斷變化的，黨的政策必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。所以，瑞典社會(huì)民主黨對(duì)黨綱的修改采取多思和審慎的態(tài)度，相對(duì)較少地對(duì)之進(jìn)行修改[4]。因此，對(duì)于極為注重黨綱的歐洲社會(huì)民主黨來(lái)說(shuō)，黨綱往往代表了黨對(duì)一個(gè)時(shí)代的理解。最能體現(xiàn)這一特點(diǎn)的是戰(zhàn)后德國(guó)社會(huì)民主黨的三個(gè)代表性綱領(lǐng)，即《哥德斯堡綱領(lǐng)》（1959年）、《柏林綱領(lǐng)》（1989年）和《漢堡綱領(lǐng)》（2007年），它們都是在經(jīng)歷黨內(nèi)長(zhǎng)期討論、匯集了黨內(nèi)各方意見(jiàn)后的產(chǎn)物，代表了該黨對(duì)戰(zhàn)后三個(gè)不同時(shí)代的世界以及黨本身定位的認(rèn)識(shí)。因此，這類黨綱起到了維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一的作用。不過(guò)，這也決定了社會(huì)民主黨在主張政策的實(shí)效性和可變性上不及更為專注于執(zhí)政目標(biāo)、因而也更為強(qiáng)調(diào)政策的適用性的右翼保守政黨。但過(guò)去幾十年，急劇變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也刺激了社會(huì)民主黨在綱領(lǐng)政策方面進(jìn)一步的實(shí)用主義趨向。

第二是黨員隊(duì)伍的開放性與排他性的關(guān)系。在傳統(tǒng)的政黨模式中，黨員隊(duì)伍的擴(kuò)大是一個(gè)黨發(fā)展的重要標(biāo)志。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，西方國(guó)家主流政黨黨員隊(duì)伍的萎縮趨勢(shì)似乎意味著傳統(tǒng)政黨的基礎(chǔ)在被侵蝕，意味著人們對(duì)政黨認(rèn)同的下降。但分析其中的原因，它與人們對(duì)集體認(rèn)同的觀念變化有關(guān)。它意味著傳統(tǒng)的黨員身份對(duì)大眾吸引力的下降。這一現(xiàn)象也突出了傳統(tǒng)的黨員管理中黨員隊(duì)伍的開放性與排他性的矛盾。從追求不斷擴(kuò)大社會(huì)基礎(chǔ)的角度來(lái)看，政黨本質(zhì)上追求一種開放性，但傳統(tǒng)政黨的黨員管理是以某種組織約束為前提的，這帶有一種排他性。而人們之所以愿意接受這種約束，是因?yàn)檎h所提供的參與政治的平臺(tái)和機(jī)會(huì)?？呻S著社會(huì)環(huán)境的變化，尤其是隨著信息技術(shù)和媒體的發(fā)展，人們有了新的接收政治信息和參與公共事務(wù)的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。當(dāng)政黨不再是人們參與政治的唯一甚至不再是主要的平臺(tái)時(shí)，一些人也就不再愿意接受傳統(tǒng)政黨的組織約束。也正因?yàn)槿绱?，一直以組織松散為特征的美國(guó)兩大黨在這方面所受的壓力明顯要比歐洲政黨小?；谶@一事實(shí)，越來(lái)越多的歐洲政黨開始以減少對(duì)黨員的組織約束的方式來(lái)爭(zhēng)取穩(wěn)定和擴(kuò)大支持隊(duì)伍，包括降低黨員的門檻標(biāo)準(zhǔn)、接受不交黨費(fèi)的黨的支持者的黨員身份、接受單一事務(wù)型的黨員①即承認(rèn)那些只愿意參加黨的某一事務(wù)的活動(dòng)、而并不參加黨的其他活動(dòng)的人們的黨員身份。。這種開放的態(tài)度無(wú)疑有助于擴(kuò)大黨的支持基礎(chǔ)，但它同時(shí)也帶來(lái)了新的問(wèn)題，即這種新的支持力量的穩(wěn)定性。

第三是黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)中的集中與自主的關(guān)系。政黨的組織有效性往往取決于黨的行動(dòng)的集中統(tǒng)一，它趨向于黨的領(lǐng)導(dǎo)的集中性。但政黨作為一種民主制度構(gòu)成的特質(zhì)又決定了它要堅(jiān)持各層級(jí)組織的民主和自主原則。集中統(tǒng)一和自主獨(dú)立的因素并存于不同組織結(jié)構(gòu)的政黨中。表面上，歐洲社會(huì)民主黨的典型垂直結(jié)構(gòu)意味著集中統(tǒng)一，意味著上下等級(jí)關(guān)系。但實(shí)際上，恰恰由于更為突出組織的統(tǒng)一和秩序，個(gè)人尤其是黨領(lǐng)袖的權(quán)力被抑制了。而且，那種上下組織的等級(jí)關(guān)系也并不意味地方黨組織對(duì)中央的絕對(duì)隸屬。地方黨組織尤其是選區(qū)黨組織在用人、組織等方面保留了其相對(duì)獨(dú)立性。與之相對(duì)，右翼保守政黨一般更為強(qiáng)調(diào)地方黨的自主性，但實(shí)際上，如英國(guó)保守黨所示，其黨領(lǐng)袖在黨的組織結(jié)構(gòu)中更處于一種主導(dǎo)地位。而恰恰是在黨的組織最為松弛的美國(guó)兩大黨，以個(gè)人（即各層級(jí)選舉中的黨的候選人）為中心和地方黨組織保持高度的自治是其顯著的組織特征。不同政治背景下的政黨如何平衡黨的集中與地方自主的關(guān)系是政黨組織有效性的關(guān)鍵因素之一。

第四是黨的不同功能性需求之間的關(guān)系。政黨有不同的政治功能，其中最重要的是其組織、代表和治理功能。政黨的組織功能意指它為人們表達(dá)不同的意見(jiàn)和參與公共事務(wù)提供了一種組織平臺(tái)；其代表功能意指它作為不同社會(huì)輿論和利益集團(tuán)的代表行使表達(dá)權(quán)；而其治理功能則指它為議會(huì)以及政府挑選候選人[5]。政黨的這些不同功能在組織上的需求是不一的。例如，按照人們對(duì)政黨功能的傳統(tǒng)理解，政黨作為一種政治組織形式，首先是要表達(dá)和代表其所代表的特殊利益群體的政治訴求，因而黨的活動(dòng)首先是要面對(duì)這些特定的群體。但作為一個(gè)追求執(zhí)政的黨，它需要面對(duì)的就不僅僅只是這些特定的群體，而是更廣泛的社會(huì)大眾，這兩者之間往往會(huì)發(fā)生矛盾。而不同的政黨由于其定位或政治傳統(tǒng)的不同，其政治活動(dòng)的重心顯然是不同的，或者說(shuō)體現(xiàn)了不同的功能傾向。例如，群眾型政黨（尤其是早期的社會(huì)民主黨）突出其表達(dá)（即上述功能界定中所說(shuō)的“組織”）和“代表”功能；而對(duì)于英國(guó)保守黨來(lái)說(shuō)，在一國(guó)保守主義的理念之下，它強(qiáng)調(diào)自己是代表英國(guó)全體“人民”而不是某個(gè)特定階級(jí)或利益集團(tuán)的，美國(guó)的兩黨則自始即是以選舉政治為中心的。這并不是說(shuō)后者就沒(méi)有行使黨的表達(dá)和代表功能，而只是強(qiáng)調(diào)在以執(zhí)政為首要目的的前提下，其黨的組織的重心是面向更廣泛的社會(huì)群體而非某個(gè)特定的群體，因而在對(duì)黨的組織或者說(shuō)代表對(duì)象的理解上會(huì)持更為開放的態(tài)度。此外，即使在同一個(gè)政黨內(nèi)部，其組織領(lǐng)導(dǎo)也要平衡不同的功能性需求。如英國(guó)工黨在黨領(lǐng)導(dǎo)層（包括內(nèi)閣或影子內(nèi)閣成員）構(gòu)成上往往會(huì)遵循左右平衡的原則②左翼更為強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)的因素，其力量主要集中在黨的機(jī)構(gòu)中，而右翼更為強(qiáng)調(diào)執(zhí)政政策，其力量主要集中在議會(huì)黨團(tuán)。。當(dāng)然，黨在不同時(shí)期的不同功能性需求也會(huì)影響其領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的變化。

三、西方國(guó)家政黨政治發(fā)展的趨勢(shì)性特征

政黨的內(nèi)部規(guī)章制度的結(jié)構(gòu)及趨向也是隨時(shí)代的變化而改變的。在過(guò)去幾十年，歐美國(guó)家主流政黨在組織上出現(xiàn)了以下一些變化趨向，它們從不同意義上沖擊了政黨的一些傳統(tǒng)的規(guī)范制度。

第一，主流政黨日益強(qiáng)調(diào)黨的開放性。無(wú)論是傳統(tǒng)的帶有階級(jí)政治色彩的左翼大眾型政黨還是一些右翼政黨，都日益強(qiáng)調(diào)黨的開放性。為此，它們不僅相繼降低了黨員的門檻線，且不再簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)單一的共同理念。西班牙工人社會(huì)黨章程規(guī)定了中堅(jiān)黨員和黨的支持者兩種黨員身份。中堅(jiān)黨員六個(gè)月不繳黨費(fèi)即失去中堅(jiān)黨員資格，其身份將由中堅(jiān)黨員降至黨的支持者[1-7]。在黨員人數(shù)下滑的背景下，這實(shí)際上為黨保留了一份留住支持者的機(jī)會(huì)。但兩者在黨內(nèi)權(quán)利方面是不等的。黨的支持者沒(méi)有選舉權(quán)，而只有在選舉中進(jìn)行咨詢或被咨詢的權(quán)利。一些右翼政黨在擴(kuò)大開放性上做得更為徹底。意大利自由人民黨設(shè)定了外圍黨員的身份，其章程規(guī)定：只要在價(jià)值宣言上自愿簽字、提出申請(qǐng)并年滿16周歲的意大利籍公民即可成為自由人民黨的外圍黨員。而且，外圍黨員可以參加自由人民黨的一切活動(dòng)，并享有選舉權(quán)[6-1]。現(xiàn)為意大利第一大黨的意大利民主黨在其價(jià)值宣言中表示，“民主黨是一個(gè)開放的政黨，向意大利人民提供進(jìn)行建設(shè)性對(duì)話的具體空間，提供驗(yàn)證他們的計(jì)劃和創(chuàng)意的實(shí)驗(yàn)室。在這里，不同的政治理念和文化共同形成豐富黨派的元素，并且彼此滋養(yǎng)成熟”[6-2]。這顯然突破了傳統(tǒng)政黨尤其是歐洲社會(huì)民主黨對(duì)共同理念的原則要求。

政黨的這種開放性根植于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。西方國(guó)家的后工業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，且新的日趨龐大的中間階級(jí)日益成為決定選舉政治結(jié)果的關(guān)鍵力量。但該中間階級(jí)不是一個(gè)同質(zhì)的群體，而是多元的流動(dòng)的群體。各類政黨既要穩(wěn)定傳統(tǒng)的支持者，又要積極訴求于新中間階級(jí)，只能強(qiáng)調(diào)其開放性。此外，一些傳統(tǒng)政黨所不曾面對(duì)或需要主要考慮的問(wèn)題，如移民問(wèn)題也促進(jìn)了政黨的開放性。西班牙保守主義政黨西班牙人民黨在其2008年修訂的黨章中首先就強(qiáng)調(diào)了“黨要向全社會(huì)開放”，其中著重強(qiáng)調(diào)了移民已經(jīng)占西班牙人口十分之一的事實(shí)[1-8]。

第二，政黨的組織機(jī)制發(fā)生變化，政黨的管理變得更為職業(yè)化，而政黨領(lǐng)袖的地位更為突出。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化也在逐漸改變政黨的傳統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制。媒體尤其是新媒體對(duì)政黨的影響日趨突出；新的技術(shù)發(fā)展尤其是信息技術(shù)的發(fā)展在改變?nèi)藗兊纳姝h(huán)境的同時(shí)，也為人們提供了更多的影響和參與公共生活的路徑。這些一方面是對(duì)政黨作為人們政治參與的媒介這一政治功能的挑戰(zhàn)，另一方面也在無(wú)形中促進(jìn)了政黨政治作用方式的變化。它不再簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)通過(guò)黨的自上而下的信息傳遞，而更多訴諸直接的動(dòng)員手段——通過(guò)新媒體和網(wǎng)絡(luò)直接訴諸選民。在此背景下，政黨的管理變得日益職業(yè)化，選舉和政治動(dòng)員日益成為專業(yè)化的事務(wù)。與此同時(shí)，政黨的管理機(jī)制也在發(fā)生變化。西班牙人民黨強(qiáng)調(diào)要簡(jiǎn)化和優(yōu)化當(dāng)前的黨的組織結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)未來(lái)的挑戰(zhàn)[1-9]。這種職業(yè)化在美國(guó)表現(xiàn)得更為突出。美國(guó)的政黨政治以選舉政治為中心，隨著選舉規(guī)模的擴(kuò)大和日趨技術(shù)化，選舉事務(wù)變得日趨職業(yè)化，它也更需要專業(yè)化的管理隊(duì)伍。實(shí)際上，這一現(xiàn)象從二十世紀(jì)七八十年代即已開始。1960年代以前，美國(guó)政黨在大多數(shù)州沒(méi)有固定辦公室和專職的主席（即拿報(bào)酬的）。這種狀況到1980年代改變了。

政黨的結(jié)構(gòu)性變化以及政治動(dòng)員方式的改變也無(wú)形中強(qiáng)化了黨領(lǐng)袖在黨的政治結(jié)構(gòu)中的地位。在媒體政治時(shí)代，政治的媒體化強(qiáng)化了政黨競(jìng)爭(zhēng)中個(gè)人形象的作用，政治動(dòng)員也越來(lái)越多地圍繞個(gè)人而展開。這對(duì)于傳統(tǒng)的更為強(qiáng)調(diào)黨的組織功能的政黨——尤其是歐洲社會(huì)民主黨——來(lái)說(shuō)，其挑戰(zhàn)意義更大。1990年代的歐洲政治明星布萊爾和施羅德之所以能夠脫穎而出，并不是因?yàn)樗麄冊(cè)邳h內(nèi)的根基，而是因?yàn)樗麄冊(cè)谏鐣?huì)大眾中的形象和影響力。此外，公共政治生活的日益職業(yè)化也有助于黨領(lǐng)袖的個(gè)人地位加強(qiáng)。

第三，政黨政治作用方式發(fā)生變化，日趨突出其國(guó)家治理的政治功能。在上述趨勢(shì)之下，政黨的政治作用方式也在發(fā)生變化。一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化以及政治參與的多樣化意味著政黨傳統(tǒng)的作為政治組織的組織和代表意義下降。各國(guó)黨員隊(duì)伍的流失反映了這一現(xiàn)實(shí)。另一方面，政黨作為國(guó)家治理者的政治功能得到強(qiáng)化。過(guò)去，歐洲的保守政黨和美國(guó)的兩黨更為強(qiáng)調(diào)黨的執(zhí)政功能。現(xiàn)在，執(zhí)政的需求幾乎主導(dǎo)了所有的主流政黨政治戰(zhàn)略。與之相應(yīng)，實(shí)用主義路線、中間化政治戰(zhàn)略以及政策趨同成為歐美各國(guó)主流政黨的共同性趨勢(shì)。

這些變化導(dǎo)致人們對(duì)政黨政治作用的矛盾認(rèn)識(shí)。一方面，一系列事實(shí)顯示了人們對(duì)政黨認(rèn)同的下降；但另一方面，政黨在現(xiàn)實(shí)政治生活中的作用似乎并沒(méi)有降低。相反，一系列的選舉政治顯示，政黨作為政治競(jìng)爭(zhēng)的主要角色的地位甚至有強(qiáng)化的趨勢(shì)。的確，無(wú)論是在議會(huì)民主制下還是在其他體制下，政黨是各類選舉事實(shí)上的基本單位。而且隨著現(xiàn)代社會(huì)的愈益復(fù)雜以及相應(yīng)的選舉事務(wù)的日益專業(yè)化，個(gè)人作為競(jìng)選單位的成本日益加大而機(jī)會(huì)日趨降低，選舉愈益成為完全意義的政黨競(jìng)爭(zhēng)。如何解釋這種現(xiàn)象？其實(shí)，早在1980年代初，西方國(guó)家一些敏感的學(xué)者就已經(jīng)意識(shí)到了政黨的這種功能性變化所導(dǎo)致的對(duì)政黨認(rèn)同的矛盾認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)它是由于政黨的不同功能導(dǎo)致人們對(duì)同一要素的不同解釋。人們往往把政黨認(rèn)同的下降理解為政黨力量的下降。如果從執(zhí)政力量來(lái)看，對(duì)傳統(tǒng)政黨的身份認(rèn)同的下降意味著政黨的傳統(tǒng)選舉基礎(chǔ)的擴(kuò)大——因?yàn)閬?lái)自不同集團(tuán)的人并不專一于某種“認(rèn)同”——因而意味著選舉能力的擴(kuò)大。所以說(shuō)，政黨變得日益強(qiáng)大，同時(shí)也變得日益虛弱，這種似是而非的現(xiàn)象是因?yàn)槿藗儼颜h力量等同于政黨認(rèn)同[7]。意大利民主黨把自己看作是“計(jì)劃和創(chuàng)意的實(shí)驗(yàn)室”、強(qiáng)調(diào)不同政治理念培育共同的政黨元素，這實(shí)際也意味著放棄以共同理念作為政黨認(rèn)同基礎(chǔ)的傳統(tǒng)理解。應(yīng)該說(shuō)，本來(lái)就突出執(zhí)政功能的美國(guó)政黨在這方面起了引領(lǐng)作用。也正是在此意義上，人們強(qiáng)調(diào)歐洲政黨在日益“美國(guó)化”。

第四，政黨日趨強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主。強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主是過(guò)去幾十年歐美國(guó)家政黨內(nèi)部規(guī)制變化的一個(gè)共同趨向。它表現(xiàn)為政黨更強(qiáng)調(diào)男女平等，更強(qiáng)調(diào)基層黨組織的權(quán)利，更強(qiáng)調(diào)普通黨員乃至民眾對(duì)政黨政策決策的參與。為了真正體現(xiàn)男女平等，許多黨在黨領(lǐng)袖以及重要公共職位的推舉中設(shè)立了雙職位或雙候選人制度。政黨的決策體系也更為強(qiáng)調(diào)黨的基層組織、普通黨員和支持者的參與。典型的例子是英國(guó)工黨在1990年代布萊爾時(shí)期推出、現(xiàn)已制度化了的公共政策論壇。它把過(guò)去由全國(guó)代表大會(huì)擁有的政策決定權(quán)轉(zhuǎn)移到了全國(guó)政策論壇。它分兩步，先由黨將其重大政策提出交由全體黨員乃至社會(huì)大眾討論，在此基礎(chǔ)上將反饋意見(jiàn)集中，并由專門的政策小組形成政策意見(jiàn)并在黨內(nèi)討論決策。它無(wú)疑擴(kuò)大了人們尤其是基層黨員對(duì)政策決策的參與感。不過(guò)，從另一個(gè)角度來(lái)看，它事實(shí)上削弱了工黨決策機(jī)制中一些機(jī)構(gòu)組織尤其是工會(huì)在決策體系中的主導(dǎo)權(quán)。由于政策小組主要是由黨領(lǐng)袖選擇控制，所以它事實(shí)上也強(qiáng)化了黨領(lǐng)袖在決策機(jī)制中的主導(dǎo)權(quán)。

總之，西方國(guó)家的政黨規(guī)制是在其民主政治的框架下，根據(jù)黨的自身定位和特征來(lái)構(gòu)建的。它們顯示了西方國(guó)家政黨在政治功能上的一些共同性趨勢(shì)。但無(wú)論是政黨的法律制度環(huán)境還是黨自身的制度特征，都不是既定不變的。從變化的社會(huì)政治環(huán)境中捕捉政黨規(guī)制的脈絡(luò)，這是理解西方國(guó)家政黨的內(nèi)部治理的內(nèi)在要求。