武小川

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的主流研究大多將“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個(gè)慣用術(shù)語(yǔ)加以接受。自2014年黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系以來(lái)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的法學(xué)關(guān)注日益增加。一度平息或者刻意回避的“黨內(nèi)法規(guī)”概念之爭(zhēng)，也再次浮現(xiàn)出來(lái)。作為特定黨內(nèi)制度的統(tǒng)稱，“黨內(nèi)法規(guī)”概念對(duì)這些具體制度的實(shí)際運(yùn)作及其與國(guó)家法律的調(diào)適并無(wú)顯著影響，但從理論上來(lái)說(shuō)，選擇或創(chuàng)造更準(zhǔn)確的語(yǔ)詞仍然是一個(gè)值得研究的課題。

黨的十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，闡明了黨和國(guó)家在建設(shè)法治國(guó)家上的立場(chǎng)與觀點(diǎn)，推動(dòng)了法治理論的創(chuàng)新與突破。遺憾的是，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念之爭(zhēng)仍然復(fù)述著十八屆四中全會(huì)之前的論點(diǎn)，對(duì)十八屆四中全會(huì)以來(lái)的政策語(yǔ)境和時(shí)代背景缺乏必要的回應(yīng)性?；诖?，本文將以黨的十八屆四中全會(huì)所提出的法治體系和所蘊(yùn)含的法治內(nèi)涵為基點(diǎn)，為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性提供新的論證思路。

一、“黨內(nèi)法規(guī)”爭(zhēng)論的三個(gè)階段

（一）1950年代末：“黨的政策”的效力爭(zhēng)論

盡管“黨內(nèi)法規(guī)”概念的首次使用出現(xiàn)在1938年，但是在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)卻極少使用?！包h內(nèi)法規(guī)”所指稱的對(duì)象通常被包容在“黨的政策”這個(gè)更具廣泛性的概念之中，兩者并未被區(qū)別使用①由于并未明確區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策，一些在現(xiàn)在看來(lái)明顯具有黨內(nèi)法規(guī)屬性的文件被稱為政策。比如“中共中央制定了許多重要的政策來(lái)調(diào)解社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。如中共中央制定的《農(nóng)村人民公社工作條例》（1961年）、《商業(yè)工作條例》（1961年）等?！保▌⒚?當(dāng)代中國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程的中斷——50年代末政法界反右派運(yùn)動(dòng)及其后果論述[A].法制現(xiàn)代化研究（第六卷）[C].南京:南京師范大學(xué)出版社,2000:299.）。所以，在研究早期黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系時(shí)，仍需要從黨的政策與國(guó)家法律入手。

在建黨初期，黨的領(lǐng)導(dǎo)人就認(rèn)識(shí)到黨政不分和以黨代政的弊端，強(qiáng)調(diào)黨的政策和國(guó)家法律之間的差異①毛澤東在1928年指出：“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù)；黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過(guò)政府的組織。國(guó)民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法，是要避免的。”（中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).毛澤東選集:第1卷[G].北京:人民出版社,1991:73.）董必武也認(rèn)為：“我黨中央從來(lái)沒(méi)有直接向中央人民政府下過(guò)命令。中央人民政府頒布的法律命令都是黨的創(chuàng)意，許多重要的文告都是先由黨擬定初稿（不經(jīng)過(guò)黨的準(zhǔn)備、考慮，是沒(méi)有的），然后經(jīng)過(guò)政協(xié)全國(guó)委員會(huì)或它的常委會(huì)討論，再提到中央人民政府委員會(huì)或政務(wù)院討論通過(guò)?！保ǘ匚湮募庉嫿M.董必武政治法律文集[G].北京:法律出版社,1986:190.）。1931年中國(guó)共產(chǎn)黨建立了蘇維埃政權(quán)，憲法大綱明確規(guī)定發(fā)布法令和決議案的主體只有全國(guó)工農(nóng)兵會(huì)議的大會(huì)、全國(guó)蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員、中央執(zhí)行委員會(huì)下組織的人民委員會(huì)。但是由于局勢(shì)動(dòng)蕩和斗爭(zhēng)需要，黨政不分的現(xiàn)象仍然存在。在實(shí)際立法中，“由于黨所處的特殊地位，立法機(jī)關(guān)對(duì)黨提出的法律草案，不便提出意見(jiàn)，一般均予通過(guò)?！盵1]

1949年2月，中共中央在廢除國(guó)民黨六法全書后要求人民的司法工作應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民新的法律還沒(méi)有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)。這種“有法律的從法律，沒(méi)法律的從政策”的司法觀體現(xiàn)了明顯的法治要求。中華人民共和國(guó)成立后，出于鞏固政權(quán)和變革社會(huì)的需要，國(guó)家開(kāi)始了第一輪大規(guī)模立法活動(dòng)。社會(huì)主義法制初具雛形，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于法制的觀點(diǎn)也日益成熟。1956年，劉少奇在黨的八大上指出，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和全國(guó)解放初期，根據(jù)黨和政府的政策規(guī)定一些臨時(shí)性和綱領(lǐng)性的法律是適合當(dāng)時(shí)需要的。但是革命成功之后，就需要建立完備的法制來(lái)保護(hù)社會(huì)生產(chǎn)力的順利發(fā)展[2]。在整個(gè)五十年代，盡管立法不斷增加，但法制一直不夠完備，所謂“有法律的從法律”并未得到充分實(shí)現(xiàn)，黨的政策事實(shí)上成為司法活動(dòng)的主要依據(jù)。有些時(shí)候，“黨的政策甚至未經(jīng)正當(dāng)立法程序就獲得了法律效力”[3]。

到1950年代后期，黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生變化，學(xué)界更加強(qiáng)調(diào)政策和法律之間的一致性而忽視其差異性。比如有人認(rèn)為“不能以政策代替法律”“只司法不司政”是右派分子向黨進(jìn)攻的口號(hào)[4]；有人認(rèn)為“按法律辦事和按政策辦事并不互相排斥，而是一致的，并且首先是按政策辦事”[5]；有人認(rèn)為“沒(méi)有法律規(guī)定的當(dāng)然要服從政策，就是有法律規(guī)定的也要服從黨的政策”[6]。

重政策輕法律的觀念直到黨的十一屆三中全會(huì)之后才得到改變。比如陳守一認(rèn)為：“凡屬有了法律規(guī)定的，就必須依法辦事，不能借口執(zhí)行政策而不遵守法律”[7]。李步云認(rèn)為：“從原則說(shuō)，當(dāng)政策與法律出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)按法律辦”[8]。曹南屏更進(jìn)一步提出了“法律對(duì)政策的制約”的必要性[9]。楊景凡批駁了“政策就是法”這個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為是對(duì)法制建設(shè)的干擾和破壞[10]。

這一階段的爭(zhēng)論并不是“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性問(wèn)題，而是黨的政策（包含黨內(nèi)法規(guī)）是否具有法律效力甚至是否具有超越法律的效力。由于法治理論和法治實(shí)踐的相對(duì)落后，再加上黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著準(zhǔn)法律甚至是超法律的作用，所以“黨內(nèi)法規(guī)”概念在當(dāng)時(shí)并不成為一個(gè)問(wèn)題。那些在“黨的政策”而非在“黨內(nèi)法規(guī)”概念之下討論的黨內(nèi)規(guī)范雖然不具有“法規(guī)”之名，但卻具有“法規(guī)”之實(shí)。

孫國(guó)華認(rèn)為，“雖然有時(shí)由于客觀形勢(shì)的需要，通過(guò)黨的機(jī)構(gòu)也制定比較具體的規(guī)定，但除了那些專門調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)定外，這類規(guī)定往往實(shí)際上起了法的作用，應(yīng)該在條件成熟的時(shí)候制定為法律、法令等法規(guī)?！盵11]黨的十一屆三中全會(huì)之后的法治建設(shè)解決了黨的政策（包含黨內(nèi)法規(guī)）的效力問(wèn)題，厘清了黨的政策（包含黨內(nèi)法規(guī)）與國(guó)家法律的關(guān)系，但是“那些專門調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)定”卻仍被排除在法學(xué)研究之外。

（二）1980年代末：“黨法”的概念爭(zhēng)論

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)的法制建設(shè)和法學(xué)研究重新走上正軌。法學(xué)理論普遍承認(rèn)，黨制定的政策、規(guī)則、文件不具備法律性質(zhì)，不具有超越法律的效力。在此基礎(chǔ)上，“黨法”的概念開(kāi)始受到質(zhì)疑：黨不具有立法權(quán)限，它制定的內(nèi)部規(guī)則又怎能冠之以“法”或“法規(guī)”之名？

1988年，艾梅從五個(gè)方面指出了把黨的紀(jì)律稱為“黨法”是不科學(xué)的。第一，法是享有立法權(quán)限的國(guó)家機(jī)關(guān)依法定程序制定和頒布的規(guī)范性文件。中國(guó)共產(chǎn)黨雖然是執(zhí)政黨，但是并不具有立法權(quán)限，因而并不能直接立法。第二，法是由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施的，具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。而黨的紀(jì)律的實(shí)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)黨員的自覺(jué)性。第三，違反黨紀(jì)的最嚴(yán)重處分是開(kāi)除黨籍，并不會(huì)影響黨員所享有的各項(xiàng)人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而違反法律的制裁則包括了限制或剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利直至剝奪生命。第四，把黨的紀(jì)律稱為黨法，容易與由國(guó)家制定的《政黨法》相混產(chǎn)生歧義。第五，法往往與專政聯(lián)系一起，把黨的紀(jì)律稱為“黨法”容易使人把黨的領(lǐng)導(dǎo)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政聯(lián)系起來(lái)，讓人們認(rèn)為黨在使用暴力統(tǒng)治國(guó)家，影響黨群關(guān)系、黨政關(guān)系[12]。

隨后，朱其高對(duì)艾梅的五個(gè)觀點(diǎn)逐一進(jìn)行回應(yīng)，論證了“黨法”概念的合理性。第一，恩格斯、列寧、鄧小平等人都使用過(guò)黨的法規(guī)、黨法等詞，用“黨法”來(lái)稱呼黨的一些法規(guī)性文件是馬克思主義一個(gè)特點(diǎn)和傳統(tǒng)。第二，黨的法規(guī)還包括了黨員權(quán)利等其他內(nèi)容，所以用黨法來(lái)稱呼黨內(nèi)法規(guī)性文件就比用黨紀(jì)要嚴(yán)密得多。第三，“黨法”的“法”字是詞的借用，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)性文件所具有的強(qiáng)制性、規(guī)范性和可預(yù)測(cè)性，而不是‘法’字原意的照搬。不顧詞意借用后的轉(zhuǎn)變而用法的原意來(lái)解釋“黨法”概念是不合理的。第四，“黨法”和國(guó)外的“政黨法”的確容易產(chǎn)生混淆，但是中國(guó)現(xiàn)在并沒(méi)有制定《政黨法》，所以這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的。而且蘇聯(lián)、匈牙利等國(guó)家的政黨也都使用“黨法”一詞，并未因容易引起歧義而停止使用。第五，法律不是只有強(qiáng)制性，黨紀(jì)的實(shí)現(xiàn)也不是靠自覺(jué)性。“鐵的紀(jì)律”就表明了黨紀(jì)的主要特點(diǎn)是強(qiáng)制性而非自覺(jué)性。第六，法律制裁與黨紀(jì)制裁的程度不同不能作為理由。法律本身也是有層次性的，民事責(zé)任和刑事責(zé)任的調(diào)整范圍、責(zé)任形式也不同，不能說(shuō)刑法是法，其他法就不是法。第七，把法與暴力、專政聯(lián)系起來(lái)是不對(duì)的。法制、法治并不會(huì)讓人們聯(lián)想到暴力治國(guó)[13]。

和第一階段“黨的政策”效力之爭(zhēng)相比，這一階段的“黨法”概念之爭(zhēng)已經(jīng)擺脫意識(shí)形態(tài)的約束，更加具有學(xué)術(shù)性，體現(xiàn)了中國(guó)法制建設(shè)和法學(xué)研究的進(jìn)步。這場(chǎng)爭(zhēng)論中的一些觀點(diǎn)持續(xù)出現(xiàn)在下一階段的爭(zhēng)論之中，如以立法權(quán)限為依據(jù)質(zhì)疑“黨內(nèi)法規(guī)”概念①比如曾市南認(rèn)為“作為政黨組織的共產(chǎn)黨沒(méi)有立法權(quán)限，不能成為立法主體?！保ㄔ心?“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥[N].北京:中國(guó)青年報(bào),2004-01-02,(8).）和以約定俗成為依據(jù)支持“黨內(nèi)法規(guī)”概念②比如潘澤林認(rèn)為把“黨內(nèi)規(guī)章制度稱之為‘黨內(nèi)法規(guī)’或‘黨規(guī)黨法’，已成為黨的領(lǐng)導(dǎo)人所普遍采用的約定俗成的提法，而且不僅在我們黨內(nèi)，以至在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中也是早已有之，已為各國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨所普遍認(rèn)可和接受。”（潘澤林.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問(wèn)題研究[J].南昌:南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2007,(1).）操申斌認(rèn)為：“從國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的歷史長(zhǎng)河看,馬克思主義經(jīng)典作家有過(guò)類似的提法?！保ú偕瓯?改革開(kāi)放以來(lái)“黨內(nèi)法規(guī)”研究述評(píng)[J].上海:毛澤東鄧小平理論研究,2008,(5).）。另一些觀點(diǎn)則隨著時(shí)代的變化而逐漸失去了論證力量，比如與《政黨法》的混淆問(wèn)題、與暴力專政的聯(lián)系問(wèn)題、與黨紀(jì)的自覺(jué)性或強(qiáng)制性問(wèn)題等。

此外，“黨法”的范圍和“黨的政策”相比已經(jīng)縮小，限定在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范性文件上，也更加接近“黨內(nèi)法規(guī)”概念的核心問(wèn)題。但是“黨法”概念仍比當(dāng)前使用的“黨內(nèi)法規(guī)”概念更為廣泛。在1990年頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）后，“黨內(nèi)法規(guī)”的規(guī)范性內(nèi)涵才得以最終確定，僅限定在由黨的特定機(jī)構(gòu)制定的十三類文件。隨后，對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的使用逐漸替代了“黨法”。

（三）二十一世紀(jì)初：“黨內(nèi)法規(guī)”的概念爭(zhēng)論

《暫行條例》的頒布并未立即引起“黨內(nèi)法規(guī)”概念的討論。十余年之后，“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性才再次受到質(zhì)疑。2004年，曾市南撰文認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥[14]，新的一輪討論又開(kāi)始出現(xiàn)。《暫行條例》的頒布和西方法學(xué)理論的引入為黨內(nèi)法規(guī)的概念爭(zhēng)論注入了新的內(nèi)容，也使得這一階段的爭(zhēng)論更加復(fù)雜。

1.“制度依據(jù)論”?！稌盒袟l例》為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的支持者提供了一個(gè)制度依據(jù)。比如潘澤林認(rèn)為《暫行條例》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的明確規(guī)定使它成為“一個(gè)具有黨內(nèi)‘法定依據(jù)’的概念”[15]；操申斌認(rèn)為黨中央通過(guò)黨的各種正式文件對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行的界定，使“黨在制定法規(guī)時(shí)有了明確的黨內(nèi)‘法律’依據(jù)，從而增強(qiáng)了‘黨內(nèi)法規(guī)’的權(quán)威性和科學(xué)性”[16]；姜明安認(rèn)為《暫行條例》“既然將‘黨內(nèi)法規(guī)’定性為‘法規(guī)’，無(wú)疑已明確其姓‘法’”[17]。但是這個(gè)論據(jù)并不牢固。因?yàn)楦鶕?jù)政黨并不具有立法權(quán)限的反對(duì)意見(jiàn)，政黨無(wú)權(quán)進(jìn)行自我立法，《暫行條例》名稱的合理性本身尚需討論，也就無(wú)法為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性提供依據(jù)。從法學(xué)角度而言，政黨內(nèi)部的正式文件對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的使用和政黨領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的使用在效果上并無(wú)不同，二者均不能為“黨內(nèi)法規(guī)”概念提供真正意義上的“法定”依據(jù)。

2.“法律關(guān)聯(lián)論”。由于“黨內(nèi)法規(guī)”在名稱上與國(guó)家法律的相似性，論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念合理性的另一條路徑便是尋找黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)聯(lián)。比如劉德敏認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”提法合理性的原因之一就是“法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)之間有著密切聯(lián)系，有一些是相互滲透的，并且也有人提出將黨內(nèi)法規(guī)有步驟地上升為國(guó)家法律?！盵18]劉長(zhǎng)秋認(rèn)為黨規(guī)黨法的使用會(huì)令人們從法律的標(biāo)準(zhǔn)增加對(duì)黨章、黨紀(jì)以及其他各種黨內(nèi)工作規(guī)則的要求，這種要求會(huì)促進(jìn)黨更好地去約束各級(jí)黨組織和黨員，并且通過(guò)發(fā)揮黨員的帶頭守法作用帶動(dòng)群眾對(duì)國(guó)法的認(rèn)同和遵守，因此“黨規(guī)黨法概念的使用不僅不會(huì)損害法律權(quán)威，反而有助于增強(qiáng)法律的權(quán)威”[19]。但是，反對(duì)者仍然認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的使用會(huì)“影響法律本身的權(quán)威性”[20]，“不但無(wú)助于提高黨規(guī)黨紀(jì)的地位和作用，反而不利于法治意識(shí)的培養(yǎng)”[21]，因此應(yīng)該用“黨規(guī)”代替“黨法”或者用“黨內(nèi)規(guī)范”代替“黨內(nèi)法規(guī)”。但回顧前文就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律起到促進(jìn)還是阻礙作用，都與其是否可稱為“法規(guī)”無(wú)關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的關(guān)系與黨的政策、道德規(guī)范、交易習(xí)慣等其他規(guī)則和國(guó)家法律之間的關(guān)系并無(wú)明顯不同，后者對(duì)國(guó)家法律同樣起著重要的促進(jìn)或阻礙作用。因此，與國(guó)家法律的關(guān)聯(lián)性并不能使黨內(nèi)法規(guī)在名稱上有別于其他社會(huì)規(guī)則。

3.“廣義法概念論”。這種觀點(diǎn)通過(guò)對(duì)“法”概念做擴(kuò)大解釋使黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的屬性，進(jìn)而證明“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性。2006年軟法理論開(kāi)始在中國(guó)興起，政黨內(nèi)部規(guī)范和其他社會(huì)規(guī)范被納入軟法范疇①參見(jiàn)姜明安.軟法的興起與軟法之治[J].北京:中國(guó)法學(xué),2006,(2).；羅豪才.軟法與公共治理[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:89.。隨后，軟法理論主導(dǎo)了近十年來(lái)“黨內(nèi)法規(guī)”的概念討論。盡管學(xué)者關(guān)于軟法的外延存在爭(zhēng)議，但對(duì)政黨制定的內(nèi)部規(guī)范屬于軟法則均無(wú)異議。軟法理論以是否依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施為基礎(chǔ)將“法”分為“硬法”和“軟法”。無(wú)論創(chuàng)制主體是國(guó)家機(jī)構(gòu)還是社會(huì)團(tuán)體，只要不依靠國(guó)家強(qiáng)制力而取得社會(huì)實(shí)效的行為規(guī)范都可以被稱為“軟法”。如此一來(lái)，政黨的內(nèi)部規(guī)范也就具有了“法”的性質(zhì)，稱之為“法規(guī)”也順理成章了。除了軟法理論外，還有另外兩種對(duì)“法”做擴(kuò)大解釋的進(jìn)路。一種是“法”和“法律”的區(qū)分，認(rèn)為“法”是包括國(guó)家法在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)規(guī)范體系的統(tǒng)稱，“法律”專指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范。廣義的“法”規(guī)范體系包括政黨等政治性組織制定的章程和其他規(guī)范[22]。另一種是法律多元主義。法律多元主義同樣批判把“法”僅僅視為國(guó)家法的狹義觀點(diǎn)，倡導(dǎo)把“法”視為具有規(guī)范性的規(guī)則。強(qiáng)世功根據(jù)法律多元主義將《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）解讀為包含四種法律規(guī)范體系：（1）規(guī)范整個(gè)國(guó)家發(fā)展方向和目標(biāo)的路線、方針和政策；（2）規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)/社會(huì)組織和公民行為的國(guó)家法體系；（3）規(guī)范執(zhí)政黨和黨員的黨內(nèi)法體系；（4）規(guī)范各種社會(huì)組織和個(gè)人行為的社會(huì)習(xí)慣法。這種法律多元主義觀不僅具有明顯的“泛軟法主義”②“泛軟法主義”將不是硬法但影響人們行為的所有規(guī)則都稱為法，但姜明安認(rèn)為軟法必須具有法的一般特征，道德、習(xí)慣、潛規(guī)則、政策等都不是軟法。參見(jiàn)姜明安.軟法的興起與軟法之治[J].北京:中國(guó)法學(xué),2006,(2).傾向，將政策和家庭美德、個(gè)人品德等納入“法”的范疇中，而且還認(rèn)為路線、方針、政策構(gòu)成了國(guó)家法律之上的“高級(jí)法”體系[23]。上述三種進(jìn)路盡管存在差異，但在對(duì)“法”做擴(kuò)大解釋而使黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的屬性進(jìn)而證成其概念的合理性方面卻是異曲同工。表面上看，如果“黨內(nèi)法規(guī)”是“法”，那么稱其為“法規(guī)”便不會(huì)造成困擾。通過(guò)改變一個(gè)概念的含義來(lái)證成另一個(gè)概念的合理性，不過(guò)是一個(gè)模糊問(wèn)題焦點(diǎn)的文字游戲。

二、軟法理論在論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念上的局限

在上述“黨內(nèi)法規(guī)”概念的證成理由中，概念擴(kuò)大論尤其是軟法理論影響最為深遠(yuǎn)。由于軟法理論本身較為復(fù)雜且存在較大爭(zhēng)議，因此該理論的適用更需要詳細(xì)探究。

盡管西方的國(guó)際軟法概念早在1983年時(shí)就已經(jīng)引入中國(guó)[24]，但幾乎同時(shí)，軟法作為一個(gè)本土概念也開(kāi)始獨(dú)立形成并走向另一個(gè)方向③“有的則認(rèn)為環(huán)境法是個(gè)‘軟’法，似乎是可執(zhí)行可不執(zhí)行，對(duì)它采取不嚴(yán)肅的態(tài)度?！保R驤聰.論保證環(huán)境法規(guī)的實(shí)施[J].杭州:環(huán)境污染與防治,1985,(3).）“森林法也和憲法、刑法等一樣是人民意志的體現(xiàn)，必須嚴(yán)格遵守、執(zhí)行，而不是可遵守可不遵守的‘軟法’”。（馬驤聰.論我國(guó)的森林法[J].北京:法學(xué)研究,1986,(5).）。在國(guó)內(nèi)法層面，軟法與執(zhí)法的方式和力度有關(guān)，具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性而且執(zhí)行力度較大的法律比如刑法被稱為“硬法”，而森林法、會(huì)計(jì)法、義務(wù)教育法、環(huán)境保護(hù)法等強(qiáng)制性較弱或者經(jīng)常可以逃脫制裁的法律則被稱為“軟法”?！败浄ā斌w現(xiàn)了人們對(duì)法律的下述態(tài)度：即只要不觸犯刑律，違反軟法只需要出點(diǎn)錢，就不會(huì)受到追究；有關(guān)部門對(duì)軟法執(zhí)行心軟，對(duì)違法者打擊手軟；執(zhí)法部門只重視破獲刑事案件，而對(duì)其他案件尤其是經(jīng)濟(jì)案件不善于或不懂得運(yùn)用法律武器[25]。這里的“軟法”實(shí)際上是用來(lái)描述有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況，具有明顯的貶義色彩。這種中國(guó)本土的軟法觀一直持續(xù)到2005年①“在人們的心目中，法律卻仍有重要與次要之分，有‘硬法’與‘軟法’之分的，像傳染病防治法等法律就被一些人歸為可重視可不重視、可遵守可不遵守的‘軟法’之列?！?dāng)這些‘軟法’不再‘軟’的時(shí)候，也是我們的社會(huì)步入全面協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候?！保類傂?讓“軟法”硬起來(lái)[N].北京:法制日?qǐng)?bào),2003-04-25.）“加強(qiáng)執(zhí)法并重視法律的有效實(shí)施和遵守，才能保障立法目的的實(shí)現(xiàn)，否則即便良法也只能是‘軟法’”。（葉京.莫令“良法”變“軟法”——環(huán)境執(zhí)法體制構(gòu)建任重道遠(yuǎn)[J].北京:環(huán)境經(jīng)濟(jì),2005,(6).），羅豪才發(fā)表《公域之治中的軟法》一文后，軟法被賦予了一種全新的內(nèi)涵并迅速成為熱門的研究領(lǐng)域。

盡管軟法理論發(fā)展至今仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，但是其所體現(xiàn)的治理理念和民主法治意義則得到了普遍認(rèn)可，軟法仍是需要進(jìn)一步挖掘的寶藏。然而，軟法理論的合理性與重要性并不意味著其適用的普遍性，任何從個(gè)別情況中歸納出來(lái)的一般理論在再次用于分析特定情況時(shí)總有難以解釋的地方。

軟法理論把“法”概念轉(zhuǎn)換成從無(wú)論制定主體還是表現(xiàn)形式都紛繁多樣的社會(huì)規(guī)范中抽象出來(lái)的一般概念，最終將所有行為規(guī)則涵攝進(jìn)一個(gè)無(wú)所不包的整體性的法體系中。但是“形成抽象概念，特別是那些抽象程度日益升高的概念，雖則很可以幫助提綱挈領(lǐng)（因而借助它們可以賦予大量極度不同的現(xiàn)象相同的名稱，并作相同形式的規(guī)整），然而這些概念的抽象程度越高，內(nèi)容就越空洞?！盵26-1]形成抽象概念的代價(jià)就是使構(gòu)成抽象概念基礎(chǔ)的個(gè)別現(xiàn)象的特性不復(fù)可見(jiàn)。而且，為了保證建構(gòu)體系的圓滿性，“最抽象的概念都只容許有兩個(gè)彼此處于矛盾對(duì)立關(guān)系的導(dǎo)出概念”[26-2]，比如軟法理論中“法”概念所容許的“軟法”和“硬法”。但是這種二元?jiǎng)澐植ⅰ安蛔阋哉莆罩虚g形式及‘混合體’，因其未能完全配合既有的模式”[26-3]。軟法理論的支持者并非沒(méi)有意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，但是在用軟法的一般理論去分析具體規(guī)范時(shí)，還是會(huì)出現(xiàn)諸如“硬法文本中含有軟法條款”和“軟法文本中含有硬法條款”[27]或者“既包含軟法因素又包含硬法因素”②比如認(rèn)為“中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會(huì)法和軟法，它也會(huì)同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素?！苯靼?論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京：北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2012,(3).等尷尬結(jié)論。軟法理論在解釋黨內(nèi)法規(guī)的特殊性時(shí)存在一定的局限性，具體而言，包括以下幾點(diǎn)：

第一，軟法理論并不涉及特定社會(huì)規(guī)范的名稱問(wèn)題。軟法的表現(xiàn)形式多樣，包括綱要、章程、規(guī)程、守則、示范、指南、意見(jiàn)、建議、規(guī)定、條例[27]；備忘通信信件、通告、公報(bào)、協(xié)議、雇員手冊(cè)、培訓(xùn)材料[28]；以及以“法”命名的《民辦教育促進(jìn)法》等示范法、指導(dǎo)法、扶持法等?？梢?jiàn)，某種社會(huì)規(guī)范屬于軟法，與其自身名稱及類似規(guī)范的統(tǒng)稱并無(wú)關(guān)系。軟法理論既不以社會(huì)規(guī)范的名稱為基礎(chǔ)，也不以完善社會(huì)規(guī)范的名稱為目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性，而僅僅意味著屬于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范可以被稱為“黨內(nèi)規(guī)程”“黨內(nèi)守則”“黨內(nèi)示范”“黨內(nèi)通告”或者“黨內(nèi)法律”等任何名稱。

第二，高度抽象的軟法理論無(wú)法解釋黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的特性。從制定主體和強(qiáng)制力性質(zhì)等角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)無(wú)疑屬于軟法。但是“黨內(nèi)法規(guī)”概念超出了軟法理論涵攝范圍，是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他軟法的獨(dú)特之處。用軟法理論來(lái)分析“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性，是錯(cuò)誤地應(yīng)用了正確的理論。最基本的性別理論把性別分為男性和女性兩類?！拔鋭t天是女性”和“花木蘭是女性”這些絕對(duì)正確的性別結(jié)論并不能解釋武則天被稱為“皇帝”和花木蘭被稱為“將軍”。同樣的，“中國(guó)共產(chǎn)黨制定的條例是軟法”的正確陳述也不能解釋這些條例可以稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。

第三，軟法理論的理念和黨內(nèi)法規(guī)的理念并不一致。軟法的理念可以追溯到兩大思想譜系上：第一種譜系“將軟法的起源確定為中世紀(jì)的法律多元和商法”，可以簡(jiǎn)稱為市場(chǎng)譜系；第二種譜系“將軟法與社會(huì)法的概念和由歐洲反形式主義法學(xué)家在19世紀(jì)末及其后發(fā)展起來(lái)的法律多元主義的發(fā)展相聯(lián)系”，可以簡(jiǎn)稱為社會(huì)譜系[29]。市場(chǎng)譜系以歐洲中世紀(jì)發(fā)展起來(lái)的商人法為基礎(chǔ)，試圖打破國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的分割和控制，將分散的國(guó)家權(quán)力置于統(tǒng)一的市場(chǎng)力量的控制之下。社會(huì)譜系以埃里希的“活法”為代表，試圖打破國(guó)家對(duì)社會(huì)的支配和控制，將集中的公共權(quán)力分散到多元的社會(huì)主體之中。軟法的兩大譜系反映了兩個(gè)不同的目標(biāo)和相反的趨勢(shì)：一個(gè)將權(quán)力從國(guó)家轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)，從多元趨向統(tǒng)一；一個(gè)將權(quán)力從國(guó)家轉(zhuǎn)移到社會(huì)，從統(tǒng)一趨向多元。中國(guó)的軟法理論基本上沿襲著社會(huì)譜系，興起于對(duì)傳統(tǒng)的政府集權(quán)式管理失靈的回應(yīng)，希望“在遵循法治理念與保證統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力行使主體的多元化和行為方式的多樣化”[30]。所以，軟法強(qiáng)調(diào)放松管控，增加自由度和靈活性。

當(dāng)目光從國(guó)家層面切換到政黨層面，就會(huì)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的提出和重視是為了強(qiáng)化管控，增加組織性和紀(jì)律性。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)擁有8800多萬(wàn)名黨員和430多萬(wàn)個(gè)基層黨組織的大黨，嚴(yán)密的組織性和嚴(yán)格的紀(jì)律性尤為重要?！凹o(jì)律嚴(yán)明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨面臨的形勢(shì)越復(fù)雜、肩負(fù)的任務(wù)越艱巨，就越要加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，越要維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，確保全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)?！盵31]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系，要求“運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處”，要求黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部要“按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”。這些都表明，黨內(nèi)法規(guī)的理念更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一而不是多元，更加強(qiáng)調(diào)剛性而不是柔性。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)并非只有紀(jì)律和統(tǒng)一，黨員權(quán)利和自由氛圍也是黨內(nèi)法規(guī)所要保護(hù)的對(duì)象，要“努力在黨內(nèi)造成又有集中又有民主、又有紀(jì)律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的政治局面”[32]。黨內(nèi)治理需要軟硬結(jié)合、剛?cè)岵?jì)、懲防并舉，但是與黨的各種政策、運(yùn)動(dòng)、指示和倡議相比，黨內(nèi)法規(guī)更注重硬、剛、懲。所以，軟法理論對(duì)黨內(nèi)法規(guī)理念的闡釋既不全面，也未能抓住重點(diǎn)。

第四，軟法和黨內(nèi)法規(guī)在形式特征上有顯著差異。軟法不像硬法那樣可以從正面闡明和列舉，而只能從反面加以概括，即軟法是具有法的一般特征而又不是硬法的行為規(guī)范。這也決定了軟法無(wú)論是制定主體還是表現(xiàn)形式上都具有無(wú)法窮盡的多樣性。軟法理論認(rèn)為，軟法除了具有與硬法相同的公共性、普遍性、普適性等共性特征外，還具有不同于硬法的個(gè)性特征①對(duì)軟法的特征有不同歸納，此處選擇具有代表性的觀點(diǎn)加以比較。參見(jiàn)羅豪才,宋功德.認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐[J].北京:中國(guó)法學(xué),2006,(2).。但仔細(xì)比較就會(huì)發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)并不符合軟法的大部分個(gè)性特征：

1.軟法的創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性，不同于硬法創(chuàng)制方式要嚴(yán)格遵循法定程序。軟法在制度安排上或者較為抽象，不明確規(guī)定行為方式的種類數(shù)量和幅度；或者較為原則，不做具體的權(quán)益分配；或者較為模糊，允許多種合理性解釋；或者較為靈活，為博弈留下回旋余地；或者較為柔和，重在指導(dǎo)與建議。但是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)無(wú)論是制定方式還是制度安排都非常嚴(yán)格具體。在黨內(nèi)法規(guī)的制度體系上，要通過(guò)制定規(guī)劃和計(jì)劃做到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備和有效管用。在具體黨內(nèi)法規(guī)的制定上，從起草、審批與發(fā)布、適用和解釋再到備案、清理與評(píng)估的一系列程序都有明確規(guī)定。所以，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和制度安排更具有硬法而不是軟法的特征。

2.軟法的實(shí)施未必依賴國(guó)家強(qiáng)制力。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施不依靠國(guó)家強(qiáng)制力無(wú)疑是正確的。但是軟法理論中強(qiáng)制力的軟硬僅僅是基于主體的劃分，即國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的就是硬約束力，由國(guó)家以外的強(qiáng)制力保障實(shí)施的就是軟約束力；從引申的意義上看，硬法可能剝奪各種人身、財(cái)產(chǎn)、政治甚至生命權(quán)利，而軟法的最嚴(yán)厲制裁也只是被逐出某個(gè)團(tuán)體。但是，這并不能反映黨內(nèi)法規(guī)在行為要求上嚴(yán)于和執(zhí)行力度上強(qiáng)于國(guó)家法律的特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施所要求的執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必糾也和硬法所要求的執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究更為接近。

3.軟法效力實(shí)現(xiàn)的非司法中心主義。如果從把司法中心主義定義為由法院或代議機(jī)關(guān)等遵循司法程序適用憲法或法律裁決糾紛，黨內(nèi)法規(guī)自然不具有司法適用性。但是如果從形式上把司法中心主義定義為由制度化的裁判機(jī)構(gòu)根據(jù)行為規(guī)范和裁判程序解決糾紛，那么黨內(nèi)法規(guī)顯然具有這種司法中心主義特征。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)有權(quán)“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利”。各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)做出的決定不僅要遵守嚴(yán)格的調(diào)查處理程序，還要向同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)報(bào)告。這種制度化的裁判機(jī)構(gòu)和裁判程序使黨內(nèi)法規(guī)顯然不同于其他軟法，而更加接近硬法的特點(diǎn)。此外，司法中心主義也并不能準(zhǔn)確反映硬法的特點(diǎn)，許多法律規(guī)定了國(guó)家機(jī)構(gòu)組織制度、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部爭(zhēng)議和其他明確排除在司法受案范圍的事項(xiàng)，但它們并不因?yàn)椴痪哂兴痉ㄟm用性而被排除在硬法之外。

4.軟法的法律位階不明顯。根據(jù)軟法理論，硬法呈現(xiàn)高低不同的法律位階，諸如法律、法規(guī)、規(guī)章等；軟法規(guī)范之間多半是平等的、難分上下的，法律位階比較模糊。但是，黨內(nèi)法規(guī)之間實(shí)際存在著明顯的四個(gè)效力位階，從高到低依次為黨章——中央黨內(nèi)法規(guī)——中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)——省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的四種效力位階和國(guó)家法律之間的位階具有明顯的相似性。

5.軟法的制定與實(shí)施具有更高程度的民主協(xié)商性。作為對(duì)代議制民主弊端的回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)公眾參與的直接民主開(kāi)始興起。這與治理理論所倡導(dǎo)的多元共治不謀而合，也成為軟法的理論資源之一。受到空間和人數(shù)的限制，代議制民主成為次優(yōu)于直接民主的選擇。和大部分軟法的民主程度相比，代議制立法中不可能出現(xiàn)多次面對(duì)面的深入?yún)f(xié)商，因而民主程度相對(duì)較低。在小規(guī)模的社區(qū)、政黨或其他社會(huì)群體中，協(xié)商的參與度、次數(shù)和持續(xù)時(shí)間都較多，因而規(guī)則的制定和實(shí)施也就有更多民主性。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了歐洲除俄羅斯以外的任何一個(gè)國(guó)家的人口數(shù)量，中央、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)在民主程度上與國(guó)家法律并無(wú)太大差別。軟法更高程度的民主協(xié)商性更多地體現(xiàn)在由市縣級(jí)黨委和基層黨組織制定的非黨內(nèi)法規(guī)文件中。黨內(nèi)法規(guī)民主性的提升只能通過(guò)類似于國(guó)家立法中的座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式擴(kuò)大征求意見(jiàn)的范圍。所以，黨內(nèi)法規(guī)在制定和實(shí)施上的民主協(xié)商性更接近于硬法而非軟法。

第五，軟法理論不能及時(shí)回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)被納入法治體系的時(shí)代內(nèi)涵。2014年召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)第一次以研究全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題的全會(huì)，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)有著重大而深遠(yuǎn)的意義。無(wú)論從世界范圍內(nèi)還是中國(guó)歷史上來(lái)看，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系最大的特色和創(chuàng)新就在于它將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入其中。為什么要把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系這個(gè)總目標(biāo)？因?yàn)椤拔覀凕h是執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”[33]。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者。只有通過(guò)制度化的方式對(duì)黨的自身運(yùn)行和執(zhí)政行為進(jìn)行規(guī)范限制，強(qiáng)化制度的約束力，才能保證黨的凝聚力和方向性。黨內(nèi)法規(guī)體系被納入法治體系，是基于中國(guó)共產(chǎn)黨的特殊地位，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的約束力，而不是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)具有軟法屬性。

《決定》提出要“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”；“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”；“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”，“按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”；“對(duì)違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理”，“著力整治各種特權(quán)行為”；“任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法予以堅(jiān)決懲處，決不手軟”。從文本上看，《決定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的描述在字里行間都充滿了硬性剛性色彩，與軟法理論所使用的靈活性、模糊性、多元性、自愿性等詞語(yǔ)都截然相反。

《決定》并沒(méi)有否定軟法在依法治國(guó)的重要地位和作用，而是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)三位一體的重要性，“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。”軟法在法治社會(huì)和社會(huì)治理中的功能和意義正如軟法理論倡導(dǎo)者那樣，彌補(bǔ)著硬法的不足，涵養(yǎng)著民主法治文化。但是，《決定》將黨內(nèi)法規(guī)和社會(huì)規(guī)范分列在不同章節(jié)之中并使用著截然不同的語(yǔ)言風(fēng)格，也再次證明了軟法理論盡管具有正確性和重要性，但是并不能用來(lái)分析黨內(nèi)法規(guī)的概念和功能。

三、從規(guī)范和限制權(quán)力的角度看待“黨內(nèi)法規(guī)”概念

軟法理論將黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法并沒(méi)有問(wèn)題，但它并不能合理解釋黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)特性，也不能解釋“黨內(nèi)法規(guī)”的概念問(wèn)題。為此，就需要跳出“軟法——硬法”的分析框架，從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的相似性而不是軟法與硬法的差異性上論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念。

“要選擇何種要素以定義抽象概念，其主要取決于該學(xué)術(shù)形成概念時(shí)所追求的目的?！盵26-4]軟法理論為了克服硬法的強(qiáng)制性和僵化性所帶來(lái)的弊端，所以強(qiáng)調(diào)社會(huì)規(guī)范的溫和性和靈活性；黨內(nèi)法規(guī)為了克服執(zhí)紀(jì)的疲軟性和隨意性帶來(lái)的弊端，所以強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)的嚴(yán)厲性和穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)無(wú)論是在名稱、制度體系、條文邏輯還是執(zhí)行力度上都與國(guó)家法律極為相似，這些外在特征的相似性只能從它們內(nèi)在理念的一致性中才能找到使之合理化的依據(jù)。

在法治國(guó)家中，法律肩負(fù)著限制權(quán)力和保護(hù)權(quán)利兩大任務(wù)。根據(jù)民主理論，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于個(gè)人權(quán)利。為了解決個(gè)人權(quán)利之間的沖突，人們讓渡一部分權(quán)利形成一個(gè)超脫于和凌駕于個(gè)人權(quán)利之上的公共權(quán)力。如果權(quán)力不超脫于權(quán)利，它就不能公正對(duì)待每個(gè)人的權(quán)利；如果權(quán)力不凌駕于權(quán)利，它就無(wú)力制止權(quán)利的沖突。但是，權(quán)力又具有腐蝕性和侵犯性，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[34]。所以對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制就是必要且正當(dāng)?shù)牧?。?duì)權(quán)力的限制僅僅依靠掌權(quán)者的自律和人民的革命壓力顯然是不夠的，只有具備明確性、程序性、穩(wěn)定性、邏輯性和強(qiáng)制性的法律才能擔(dān)此重任。法律也正是因?yàn)榇朔N功能，才使自身與其他社會(huì)規(guī)范區(qū)別開(kāi)來(lái)。

和其他社會(huì)主體相比，中國(guó)共產(chǎn)黨的獨(dú)特之處在于作為唯一的執(zhí)政黨，享有其他社會(huì)主體所沒(méi)有的執(zhí)政權(quán)力。黨的執(zhí)政“是一種法律意義上的權(quán)力地位”，表現(xiàn)為“黨的代表們?cè)趪?guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位”[35]。執(zhí)政涉及國(guó)家權(quán)力的行使，在法治國(guó)家中，執(zhí)政必須受到法律的約束，嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定的方式進(jìn)行。

黨的十五大確立了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略。為了推進(jìn)和保障依法治國(guó)基本方略的實(shí)施，黨的十六大又提出了堅(jiān)持依法執(zhí)政，要求各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須按照法律規(guī)定的范圍、程序、內(nèi)容和手段來(lái)行使執(zhí)政權(quán)力，做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法和帶頭守法。黨的十八屆四中全會(huì)再次豐富了依法執(zhí)政的內(nèi)涵，要求黨既要依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。對(duì)權(quán)力的法治規(guī)限以國(guó)家權(quán)力為核心逐步向外擴(kuò)展到黨的內(nèi)部管治。與國(guó)家權(quán)力的內(nèi)容關(guān)聯(lián)性和與國(guó)家法律的形式近似性，使黨內(nèi)法規(guī)具有類似國(guó)家法律意義上的法規(guī)性質(zhì)。

“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論是指，中國(guó)共產(chǎn)黨為更好地行使執(zhí)政權(quán)，自覺(jué)借鑒國(guó)家法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制方式，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來(lái)管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化。規(guī)范權(quán)力意味著各種黨內(nèi)活動(dòng)都要依據(jù)既有的程序和方式進(jìn)行，限制權(quán)力則意味著把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，要求各種黨內(nèi)活動(dòng)必須恪守邊界，不得隨意侵入國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域和公民權(quán)利領(lǐng)域。國(guó)家法律既授予權(quán)力，也約束權(quán)力。和國(guó)家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)并不能自我授權(quán)，但卻可以自我約束。“黨內(nèi)法規(guī)”和國(guó)家法律意義上的“法規(guī)”在概念上的近似性實(shí)際上具有一種積極意義，它使黨內(nèi)法規(guī)剝離了權(quán)力授受而施加了權(quán)力規(guī)限，從而更好地服務(wù)于法治建設(shè)。

“依法治黨是由依法治國(guó)而來(lái)的一種引申和借用，是要把依法治國(guó)的基本精神貫徹到執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和自身建設(shè)中來(lái)。”[36]和規(guī)則、規(guī)范等一般性概念相比，“黨內(nèi)法規(guī)”更能體現(xiàn)權(quán)力規(guī)限這個(gè)基本法治精神?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政首先必須依法治黨。治黨自然不能不發(fā)布各種各樣的規(guī)范性文件。如果像一些持異議的學(xué)者所主張的那樣，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布的任何規(guī)范性文件均不稱‘黨內(nèi)法規(guī)’，均不以法和近似于法的嚴(yán)格要求對(duì)之進(jìn)行規(guī)范，而任由制定主體隨意發(fā)布，那將會(huì)更遠(yuǎn)離法治的原則和要求?！盵37]

“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論不僅符合全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代內(nèi)涵，而且并不與軟法理論和黨員權(quán)利相沖突。

1.權(quán)力規(guī)限論與全面從嚴(yán)治黨。隨著全面從嚴(yán)治黨上升為戰(zhàn)略布局，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力規(guī)限功能得到越來(lái)越多的強(qiáng)調(diào)。從嚴(yán)治黨就是各級(jí)黨組織和黨員要以比法律更高的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，不僅要嚴(yán)以修身、嚴(yán)以律己，更要嚴(yán)以用權(quán)，按規(guī)則、按制度行使權(quán)力，任何時(shí)候都不搞特權(quán)、不以權(quán)謀私。從嚴(yán)治黨包括思想建設(shè)從嚴(yán)、作風(fēng)建設(shè)從嚴(yán)、組織建設(shè)從嚴(yán)和制度建設(shè)從嚴(yán)等方面，其中制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！耙獔?jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，不留‘暗門’、不開(kāi)‘天窗’，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！盵38]在黨的各項(xiàng)制度中，最根本的又是黨內(nèi)法規(guī)制度。所以，和軟法理論相比，“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論更加符合全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代要求。

2.權(quán)力規(guī)限論與軟法理論。軟法理論不能有效解釋黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，并不意味著全面反對(duì)和拋棄軟法理論。除了黨內(nèi)法規(guī)外，管黨治黨還有其他多種多樣的黨內(nèi)規(guī)范，這些黨內(nèi)規(guī)范在制定主體的多元性、表現(xiàn)形式的多樣性和實(shí)施方式的柔和性等方面都與軟法理論相契合。在管黨治黨中，黨內(nèi)法規(guī)的硬約束和其他黨內(nèi)規(guī)范的軟引導(dǎo)完全可以相輔相成，共同推進(jìn)管黨治黨的法治化。

3.權(quán)力規(guī)限論與黨員權(quán)利。黨員權(quán)利對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨員積極性和創(chuàng)造性，提高黨的創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力有重要意義。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，規(guī)定黨員權(quán)利的黨內(nèi)法規(guī)有相當(dāng)數(shù)量。權(quán)力規(guī)限論如何解釋關(guān)于黨員權(quán)利的黨內(nèi)法規(guī)？從國(guó)家機(jī)關(guān)的管理和運(yùn)行而言，我們說(shuō)公法是控權(quán)之法。盡管規(guī)范和限制國(guó)家權(quán)力的法律中大多含有保障國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利的內(nèi)容，但是并不能就因此否定公法的主要屬性是控權(quán)之法。相反，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利的保護(hù)也是為了更好地規(guī)范和限制國(guó)家權(quán)力。黨員權(quán)利不同于公民權(quán)利，成為黨員意味著主動(dòng)放棄一部分普通公民享有的權(quán)利和自由，要在權(quán)利上做減法，在義務(wù)上做加法。行使黨員權(quán)利不是為了追求個(gè)人私利，而是為了黨的利益。行使黨員權(quán)利的目的，是為了保障黨內(nèi)民主、遏制黨內(nèi)貪腐、維護(hù)黨的紀(jì)律、提高黨的執(zhí)政能力。黨內(nèi)法規(guī)盡管保護(hù)黨員權(quán)利，但出發(fā)點(diǎn)仍是服務(wù)于規(guī)范和限制權(quán)力。

結(jié)語(yǔ)

德沃金曾區(qū)分了闡釋法律概念的三種理論。采取因襲主義理論的法官“不會(huì)因?yàn)槟硹l法規(guī)更為公正或有效而隨意改變盛行的法律慣例”[39-1]；采取實(shí)用主義理論的法官“認(rèn)為改變法規(guī)的益處至少稍微超過(guò)一些由改變而引起的損害時(shí)，實(shí)用主義就會(huì)讓法官自由修改法規(guī)”[39-2]；整體性理論“認(rèn)為法律陳述既非因襲主義回顧過(guò)去的事實(shí)報(bào)告，又非法律實(shí)用主義展望未來(lái)的工具式綱要”，而是要將“回顧與展望的因素結(jié)合在一起”[39-3]。如果對(duì)上述三種理論稍加修改和限定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它們可以從不同角度論證“黨內(nèi)法規(guī)”的合理性。如果把因襲主義限定為對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣的尊重，那么對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的長(zhǎng)期沿用就是它的合理性依據(jù)；如果把實(shí)用主義理解為在有更好的選擇時(shí)就拋棄傳統(tǒng)習(xí)慣，那么“黨內(nèi)法規(guī)”難以找到更好的替代概念就可以成為繼續(xù)使用它的合理性依據(jù)；如果把整體性理論理解為服務(wù)于一種整體性的價(jià)值，那么“黨內(nèi)法規(guī)”對(duì)法治建設(shè)這個(gè)整體性目標(biāo)的積極意義就是它的合理性依據(jù)?！包h內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論正是從“黨內(nèi)法規(guī)”概念與法治體系、從嚴(yán)治黨的內(nèi)在關(guān)聯(lián)中闡明了這個(gè)概念對(duì)法治建設(shè)的積極意義。軟法盡管也從法治建設(shè)的角度來(lái)論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性，但是卻不能合理解釋黨內(nèi)法規(guī)在法治體系中的特殊地位和趨硬從嚴(yán)的時(shí)代要求。

博登海默曾說(shuō)：“法律是一個(gè)帶有許多大廳、房間、凹角、拐彎的大廈，在同一時(shí)間內(nèi)想用同一盞探照燈照亮每一個(gè)房間、凹角和拐角是極為困難的?！盵40]不同的法學(xué)理論在解釋法律時(shí)只具有部分和有限的真理。當(dāng)用軟法理論的探照燈探照整個(gè)黨內(nèi)規(guī)范體系時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的相當(dāng)大一部分特性實(shí)際上是處在探照燈所不及的拐角之后的。如果黨內(nèi)法規(guī)因其軟法屬性就可以被稱為“黨內(nèi)法規(guī)”，那么“校內(nèi)法規(guī)”“協(xié)會(huì)法規(guī)”“村內(nèi)法規(guī)”等概念也會(huì)因同樣的原因獲得合理性。所以，論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性的著眼點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是權(quán)力而不是軟法。