楊宏山 黃文浩

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 海淀 100872）

城市是人類文明的創(chuàng)造物，是人類告別蠻荒、追求美好生活而創(chuàng)造的人工環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域治理中具有舉足輕重的地位。城市研究學(xué)者劉易斯·芒福德指出，“人類用了5000多年的時(shí)間，才對城市的本質(zhì)和演變過程獲得了一個(gè)局部的認(rèn)識，也許要用更長的時(shí)間才能完全弄清它那尚未被認(rèn)識的潛在特性”[1-1]。認(rèn)識城市發(fā)展規(guī)律，提高城市治理能力，有必要從城市的本原性質(zhì)入手，明確城市治理的基本使命，進(jìn)而厘清城市與鄉(xiāng)村治理各自的邏輯。

一、城市性質(zhì)的多元理解

為了增進(jìn)對城市的理解，有必要回顧一下相關(guān)學(xué)科對城市性質(zhì)的界定。

地理學(xué)將城市界定為人類聚落體系的一種類型，即大于村莊、鎮(zhèn)的人類居住和生活場所，凸顯了城市的聚落特征。人文地理學(xué)認(rèn)為，人類社會(huì)經(jīng)歷了“村莊—鎮(zhèn)—城市—大城市”的聚落體系發(fā)展歷程[2]。城市以非農(nóng)活動(dòng)為主，人口規(guī)模大，建筑密度大，社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有與村莊明顯不同的社會(huì)特征。城市地理學(xué)者理查德·格林指出，“城市具有較高的人口密度、較擁擠的空間、較高層次的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有更廣泛區(qū)域的勞動(dòng)力供給與需求、更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)組織，蘊(yùn)涵都市主義和城市價(jià)值的社會(huì)特征，具有更加有力和復(fù)雜的管理”[3]。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解中，城市是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口的集聚地，是工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，是某一區(qū)域或國家的經(jīng)濟(jì)中心，它凸顯了城市的經(jīng)濟(jì)要素集聚特征。阿瑟·奧沙利文將城市定義為“在相對狹小的面積里居住著大量人口的地理區(qū)域”[4]。城市在有限的區(qū)域內(nèi)，集中了大量企業(yè)、家庭和居民，是商業(yè)、工業(yè)、金融、房地產(chǎn)、信息等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚地。城市經(jīng)濟(jì)具有隨著規(guī)模增長而報(bào)酬遞增效應(yīng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，“產(chǎn)出增長大于支出增長”[5]。隨著分工不斷細(xì)化和專業(yè)化，城市會(huì)形成多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城市比農(nóng)村更有活力，產(chǎn)業(yè)更為齊全。

社會(huì)學(xué)將城市描述為由不同的異質(zhì)個(gè)體組成的居住共同體，凸顯了城市的社會(huì)分化和人口的異質(zhì)性特征。路易斯·沃思將社會(huì)關(guān)系分為初級、次級、第三級關(guān)系[6]。鄉(xiāng)村社區(qū)占主導(dǎo)地位的社會(huì)關(guān)系是面對面的初級社會(huì)關(guān)系，而城市主要由次級、第三級關(guān)系所支配，人們被陌生人所包圍[7]。社會(huì)學(xué)關(guān)注于城市社會(huì)階層、民族、種族的多樣性，不同的社群不僅通常生活在城市的不同角落，而且通常也在不同的地方從事不同的工作。社會(huì)學(xué)者常用“馬賽克”“萬花筒”“迷宮”“城中村”等等詞語描述城市人群的多樣性。

透過梳理，我們可以看到，不同學(xué)科對城市性質(zhì)的理解具有差異性，分別凸顯了城市的不同屬性。地理學(xué)關(guān)注于城市的人文、經(jīng)濟(jì)地理和空間結(jié)構(gòu)特征，經(jīng)濟(jì)學(xué)聚焦于城市的人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，社會(huì)學(xué)關(guān)注于城市的社會(huì)分化、社會(huì)生活和社會(huì)問題。由于關(guān)注的領(lǐng)域不同，上述學(xué)科分別提出各自的城市研究議題，形成各自的知識體系，彼此之間既有差異性，又相互聯(lián)系、相互滲透，共同推動(dòng)著城市研究的理論發(fā)展。

斯特勞斯、科賓提出，理論是“通過關(guān)系陳述而發(fā)展良好的一組相關(guān)概念，這些概念共同構(gòu)成一個(gè)整合的模式，而該模式能夠用于解釋或預(yù)測現(xiàn)象”[8]。通常所說的理論，實(shí)際上就是由一個(gè)或一組概念組成，用于解釋或預(yù)測某種現(xiàn)象。概念是理論思維的基本元素，是對事物的本質(zhì)特征的概括或抽象，它反映了人們對事物性質(zhì)的一種認(rèn)識。對于公共管理學(xué)科來講，認(rèn)識城市發(fā)展規(guī)律，提高城市治理能力，有必要基于公共管理的價(jià)值訴求，從最基本的概念界定入手，把握城市的性質(zhì)，推進(jìn)理論發(fā)展，促進(jìn)新理念、新知識的生產(chǎn)和傳播。

二、城市性質(zhì)的新理解

在考察城市時(shí)，人們很容易將注意力集中于建筑密集、高樓林立、工商業(yè)發(fā)達(dá)、交通便捷等視覺容易捕捉的元素，而忽略那些個(gè)人不直接介入的因素，如政府管理、城市規(guī)劃、安全防衛(wèi)、公共政策等制度安排。從公共管理的視角理解城市的本質(zhì)屬性，有必要透過現(xiàn)實(shí)中紛繁復(fù)雜的建筑、景觀、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素，考察城市的起源，把握城市最基本的功能。

芒福德系統(tǒng)地考察了城市的起源和演變，提出“在城市成為人類的永久性居住地之前，它最初只是古人類聚會(huì)的地點(diǎn)”，“這些地點(diǎn)是先具備磁體功能，爾后才具備容器功能的”[1-2]。芒福德提出，城市發(fā)展的最初胚胎，是由于一些地點(diǎn)具有特殊的“磁性”，而成為人類的匯聚地點(diǎn)，“這類地點(diǎn)除了優(yōu)良的自然條件外，還必須具有一種比普通生活過程更高超、更恒久、更有普遍意義的威力，因此它們能把許多家族或氏族團(tuán)體的人群在不同季節(jié)里吸引回來”[1-2]。

城市的“磁性”既有賴于優(yōu)良的自然條件，也有賴于以自然構(gòu)造為基礎(chǔ)而構(gòu)造的人工環(huán)境。從公共管理的視角看，這種人工環(huán)境就是通常所謂的公共服務(wù)。早期的城市普遍筑有封閉的城墻，具有防衛(wèi)功能。《墨子·七患》曰：“城者所以自守也?！薄豆茏印ざ鹊亍吩唬骸皟?nèi)為之城，城外為郭。”《古今注》說：“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民?！背朔烙δ芡?，早期的城市還發(fā)展出朝覲、圣地、儀典、集市等功能?？脊虐l(fā)現(xiàn)，在美索不達(dá)米亞地區(qū)的古城遺址中，除了城堡、宮殿、倉廩之外，還存在著廟宇、圣祠等宗教活動(dòng)遺址[1-3]。

基于上述，我們可將城市定義為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間。城市與鄉(xiāng)村的差別，不在于建設(shè)規(guī)模的大小、建筑風(fēng)格的差別、人口密度的不同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的區(qū)別，而在于公共服務(wù)的集聚程度。與農(nóng)村相比較，城市提供更多更好、更為配套的公共服務(wù)。上海世界博覽會(huì)提出“城市，讓生活更美好”，城市之所以能夠讓人們的生活更美好，根本就在于擁有更多、更配套的基礎(chǔ)設(shè)施，居民可方便地獲取多方面的公共服務(wù)。公共服務(wù)供給具有成本，公共服務(wù)越是配套齊全，財(cái)政支出也會(huì)越高。城市的公共服務(wù)水平高，城市居民繳納的各種稅費(fèi)也多。相比較而言，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)項(xiàng)目就要少得多，服務(wù)質(zhì)量也不及城市地區(qū)。對于邊遠(yuǎn)、落后地區(qū)來講，政府提供的公共服務(wù)可能僅限于通路、通電（力）、通郵、通電話、通廣播、通電視等“村村通”工程，以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療等最起碼的民生保障。

早在兩千多年前，古希臘先賢就指出，人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好。亞里士多德在《政治學(xué)》中論述道：“等到由若干村坊組合而為‘城市’，社會(huì)就進(jìn)化到高級而完備的境界，在這種社會(huì)團(tuán)體以內(nèi)，人類的生活可以獲得完全的自給自足；我們也可以這樣說：城邦的長成出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實(shí)際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’?！盵9]城市之所以能夠讓生活更好，就在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)更為配套齊全，從而吸引人口進(jìn)城居住，促進(jìn)勞動(dòng)分工和商業(yè)發(fā)展。如果說城市對人口集聚具有“磁體”和“容器”雙重功能，那么，公共服務(wù)就發(fā)揮著“磁體”的功能，而勞動(dòng)分工和商業(yè)發(fā)展則為更大規(guī)模的人口集聚和就業(yè)提供了“容器”。從這個(gè)意義上講，我們認(rèn)為城市的本質(zhì)在于提供公共服務(wù)，城市的發(fā)展也是源于公共服務(wù)高度集聚的特性。

早期城市提供公共服務(wù)的能力有限，僅限于安全、秩序和儀式。而且，早期的公共服務(wù)只面向統(tǒng)治階層，不向普通社會(huì)成員開放。芒福德指出，“先古城市最初只是在堅(jiān)強(qiáng)、統(tǒng)一、自為的領(lǐng)導(dǎo)之下的一種人力集中，它只是一種工具，主要用以統(tǒng)治人和控制自然，使城市社區(qū)本身服務(wù)于神明”[1-4]。隨著勞動(dòng)分工的發(fā)展，城市的功能不斷擴(kuò)展，出現(xiàn)了祭祀、宗教、集市、娛樂、社會(huì)交往等專門活動(dòng)，新的職業(yè)類別不斷產(chǎn)生，城市提供公共服務(wù)的內(nèi)容越來越多，也越來越廣泛地覆蓋普通民眾。

三、城市治理的基本使命

公共政策學(xué)者約翰·倫尼·肖特指出，“對于當(dāng)代社會(huì)中的城市而言，其構(gòu)成元素是千變?nèi)f化的圖景、應(yīng)接不暇的資訊和爭執(zhí)不休的利益沖突，而我們可以嘗試著找出一種秩序把這些紛繁的要素整飭起來”[10]。在他看來，理解城市的基本密碼是城市秩序（urban order）。我們認(rèn)為，公共服務(wù)的高度集聚性就是理解城市秩序的基因，是城市的本質(zhì)屬性所在，也是推動(dòng)城市發(fā)展的根本動(dòng)力。

城市治理的基本使命，一是建立有效的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給機(jī)制，提高公共服務(wù)供給水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，提高市民生活和福利水平，滿足工商業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。這里所講的公共服務(wù)，包括物質(zhì)性的基礎(chǔ)設(shè)施和非物質(zhì)性的市政服務(wù)項(xiàng)目，它們是城市形成經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的重要保障。城市提供的服務(wù)項(xiàng)目具有多樣性，大體而言，可分為公共服務(wù)、公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)三種類型?；谡c市場、社會(huì)的角色分工，城市政府的基本使命在于提供公共服務(wù)，包括面向居民直接提供服務(wù)項(xiàng)目，以及對微觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管；事業(yè)單位、社會(huì)組織不以營利為目的，提供公益服務(wù)；企業(yè)以營利為目的，提供商業(yè)服務(wù)，使用者必須支付費(fèi)用。

二是形成可持續(xù)的財(cái)政資金籌集機(jī)制，從而能夠持續(xù)改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增進(jìn)對工商業(yè)的吸引力，在更大范圍內(nèi)集聚資源和人才。政府提供公共服務(wù)具有成本，需要財(cái)政提供資金支持。城市道路、機(jī)場、港口、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資巨大，回報(bào)周期長，成本具有沉淀性，資金一經(jīng)投入難以改作其他用途。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也很明顯，項(xiàng)目建成以后，隨著消費(fèi)者數(shù)量的增加，項(xiàng)目運(yùn)行具有成本弱增性特征，人均成本會(huì)越來越低。城市政府滿足各方面的公共需求，需要建立合理的稅收或收費(fèi)機(jī)制，保障城市財(cái)政具有穩(wěn)定的收入來源。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府的使命在于提供公共服務(wù)。文森特·奧斯特羅姆等學(xué)者通過區(qū)分“提供”（provision）與“生產(chǎn)”（production）職能，提出公共服務(wù)的生產(chǎn)既可由私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也可以由公共部門承擔(dān)，可通過“協(xié)作生產(chǎn)”方式，讓私人部門、非營利組織參與進(jìn)來，并在不同機(jī)構(gòu)之間展開競爭[11]。奧克森指出，“提供”涉及一系列的集體選擇行為，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)基本責(zé)任，“生產(chǎn)”是將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程，私人部門和第三部門都可以介入并承擔(dān)責(zé)任[12]。薩拉蒙對美國非營利組織進(jìn)行大量實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)政府與志愿部門的合作，已經(jīng)成為社會(huì)服務(wù)供給的支柱，政府已經(jīng)成為私人非營利部門的最重要的資金來源[13]。

基于“提供”與“生產(chǎn)”的區(qū)分，城市治理不一定是政府壟斷公共服務(wù)供給的過程，它也可以是一個(gè)混合經(jīng)濟(jì)，私人部門、第三部門也可參與公共服務(wù)的生產(chǎn)[14]。薩瓦斯區(qū)分了公共服務(wù)供給中的三方參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者和安排者，指出“政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或者提供者，是一種社會(huì)工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題”[15]。當(dāng)安排者和生產(chǎn)者合一，就會(huì)出現(xiàn)政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)象，相應(yīng)地，就產(chǎn)生了行政成本；當(dāng)安排者和生產(chǎn)者分離時(shí)，私人部門就會(huì)介入公共服務(wù)，相應(yīng)地，就產(chǎn)生了交易成本。兩種成本的相對值，決定了“安排”與“生產(chǎn)”功能分開是否值得。

基于上述，城市治理要區(qū)分“掌舵”和“劃槳”職能，政府要承擔(dān)決策和公共服務(wù)供給任務(wù)，實(shí)際生產(chǎn)可由私人部門、非營利機(jī)構(gòu)去做。掌舵者需要洞察問題，平衡競爭性需求，劃槳者則要集中精力于具體事務(wù)。薩瓦斯總結(jié)了服務(wù)提供或安排的十種形式，分別是政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)。對于屬于政府職責(zé)范圍的公共服務(wù)，政府應(yīng)承擔(dān)安排者的角色，決定為誰生產(chǎn)、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)、怎樣付費(fèi)等問題。至于生產(chǎn)的具體安排，則可根據(jù)實(shí)際情況，采取合同承包、政府補(bǔ)助、憑單制、特許經(jīng)營等方式，由企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)來完成。

四、城鄉(xiāng)治理的新思考

從公共管理的視角看，城市的基本性質(zhì)是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚，城鄉(xiāng)之間的根本差別，不在于建筑規(guī)模的大小、建筑風(fēng)格的差別、人口密度的不同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的區(qū)別，而在于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚程度。與農(nóng)村相比較，城市擁有更多更好的公共服務(wù)；與小城市相比，大中城市不僅公共服務(wù)水準(zhǔn)更高，在內(nèi)容上也更為配套齊全。有效的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給機(jī)制以及可持續(xù)的財(cái)政收入籌集機(jī)制，乃是城市治理的永恒主題。

在城鄉(xiāng)關(guān)系方面，一種流行的政策思路是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。這一思路針對城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割問題，提出改革城鄉(xiāng)不平等的制度安排，消除農(nóng)民與市民在就業(yè)、社會(huì)保障、政治地位等方面的差異，保障城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等、地位平等、機(jī)會(huì)平等，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化[16]。從語義看，“公共服務(wù)均等化”是指保證社會(huì)成員享有大致平等的公共服務(wù)，即區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量和水平大體相當(dāng)。問題在于，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給天然存在差異性，政府既不可能消滅城鄉(xiāng)差異，也不應(yīng)該推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

在城鄉(xiāng)治理上，政府的責(zé)任在于優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施的空間布局，保障鄉(xiāng)村居民也能享有不可或缺的基本公共服務(wù)，但這并不意味著城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給可以實(shí)現(xiàn)均等化、無差別化。從總體來講，城市的公共服務(wù)水平要高于農(nóng)村地區(qū)，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)項(xiàng)目一般也會(huì)優(yōu)先配置于城市地區(qū)。如果遵循“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”的發(fā)展思路，在城鄉(xiāng)之間均等地配置各類公共服務(wù)資源，那不僅會(huì)降低公共資源的配置效率，還會(huì)導(dǎo)致公共治理的失敗。為消除城鄉(xiāng)差別、建立理想社會(huì)，早期的社會(huì)主義者曾開展過一系列試驗(yàn)。然而，無論是傅立葉設(shè)計(jì)的“法郎吉”組織，還是歐文探索的“新協(xié)和公社”實(shí)踐，這些致力于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的社會(huì)改造嘗試均以失敗而告終。

公共服務(wù)供給具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在有限的地理空間內(nèi)，使用的人越多，人均成本就越低。與鄉(xiāng)村地區(qū)相比較，城市人口高度集聚，這使得大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有可能性。市政基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)的消費(fèi)具有非排他性，它一般通過“空間”交易的方式來籌集費(fèi)用，即根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一征稅或收費(fèi)，并向全體居民免費(fèi)開放市政服務(wù)設(shè)施。與城市相比較，在鄉(xiāng)村地區(qū)提供同樣水平的公共服務(wù)，成本則要高得多。對于人口不多、經(jīng)濟(jì)落后的鄉(xiāng)村地區(qū)來講，即使依靠財(cái)政撥款建設(shè)了高水平的公共服務(wù)設(shè)施，也面臨著如何可持續(xù)運(yùn)行的問題。

基于對城市性質(zhì)的重新認(rèn)識，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給天然存在差異性，區(qū)域發(fā)展有必要破除“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”的思維框架，兼顧公平與效率。政府治理既要保障鄉(xiāng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)需求，也要滿足城市地區(qū)更高水平的公共服務(wù)需求。保障農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，根本在于確立平等賦權(quán)、底線保障、協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念。

首先，在城鄉(xiāng)關(guān)系上需要確立平等賦權(quán)理念，保障城鄉(xiāng)居民擁有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政策待遇。多年來的實(shí)踐表明，政府在財(cái)政上補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、在生計(jì)上幫助農(nóng)民，并未有效縮小城鄉(xiāng)差距。重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，根本在于解除城鄉(xiāng)二元體制，扭轉(zhuǎn)城市偏向的公共政策體系。主要包括：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用、征地補(bǔ)償、建設(shè)用地交易政策，保障農(nóng)民在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地權(quán)益，保障農(nóng)民在土地征收中的公平受益權(quán)；賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)權(quán)利；賦予農(nóng)民對自建住房具有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利；維護(hù)農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)中的正當(dāng)權(quán)利和權(quán)益；保障農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利；建立覆蓋全體居民的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障體系。

其次，在公共服務(wù)供給上需要確立底線保障理念，保障農(nóng)村居民享有最起碼的基本公共服務(wù)。區(qū)域發(fā)展需要兼顧效率與公平，既要發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)的效率優(yōu)勢，保障城市地區(qū)更高水平的公共服務(wù)需求，也要滿足農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)需求，如提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障，保障每個(gè)村落都能通路、通郵、通電、通廣播、通電視等。近年來，中央政府提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作思路，就包含著底線保障的工作要求，即在加快城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的同時(shí)，也要統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展需求，要加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政投入，幫助困難縣彌補(bǔ)財(cái)力缺口，優(yōu)化基本公共服務(wù)實(shí)施的空間布局，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。鄉(xiāng)村地區(qū)人口居住分散，不可能將各種公共設(shè)施和服務(wù)資源均等地配置到每個(gè)自然村落，政府可通過政策干預(yù)，改善小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施，把小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給的集聚地，增進(jìn)城鄉(xiāng)之間在人員、生產(chǎn)、商品、資金和信息方面的流動(dòng)性。

再次，在基層公共事務(wù)治理中需要推進(jìn)協(xié)商民主，建立集體議事機(jī)制，將利益相關(guān)者參與納入公共決策過程。在價(jià)值偏好上，協(xié)商民主凸顯了公眾參與的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)治理需要傾聽、回應(yīng)公眾的利益訴求，在公共決策中引入公共選擇機(jī)制，完善集體審議和共識決策的制度安排，提升公共事務(wù)的善治性。發(fā)展協(xié)商民主，需要建立制度化的集體論壇，如聽證會(huì)、議事會(huì)、理事會(huì)等，形成多層次的對話平臺(tái)和協(xié)商機(jī)制，增進(jìn)政府與社會(huì)的溝通與互動(dòng)，彼此在對話中協(xié)調(diào)立場，在互動(dòng)中集聚共識，形成集體決策，組織集體行動(dòng)。這種公眾參與和民主對話機(jī)制，有利于識別社區(qū)居民對公共服務(wù)的具體需求，更好地滿足不同社區(qū)差異化的公共服務(wù)需求，也有利于運(yùn)用各方的知識、信息和資源，更好地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。