□ 李傳軍

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論網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的價(jià)值定位

□ 李傳軍

由于公共政策關(guān)涉網(wǎng)民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行方面，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些熱點(diǎn)話題，引發(fā)網(wǎng)民的強(qiáng)烈關(guān)注，從而形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，對(duì)公共政策過程產(chǎn)生一定的影響。鑒于傳統(tǒng)公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)民主就應(yīng)當(dāng)扮演更為積極的角色，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策合法性的有效提升。在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播的特性，拓展民意表達(dá)的途徑，降低參政議政的成本?；ヂ?lián)網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的重要形式，有著其正面效應(yīng)。但是，互聯(lián)網(wǎng)本身對(duì)技術(shù)的依賴，也可能會(huì)導(dǎo)致它對(duì)民意表達(dá)的阻礙。因此，網(wǎng)絡(luò)民主應(yīng)是一種對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的重要補(bǔ)充，而不是簡(jiǎn)單的替代。

網(wǎng)絡(luò)民主 公共政策 價(jià)值定位 電子政務(wù)

改革開放以來，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，中國(guó)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)日益多元，基于不同利益基礎(chǔ)之上的博弈與沖突也顯著增多。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，代表不同利益的民意訴求就需要尋求合適的表達(dá)途徑。也正是從這個(gè)意義上可以說，有序的民意表達(dá)就是社會(huì)穩(wěn)定的“減壓閥”和“減震器”。[1]在我國(guó)現(xiàn)行的制度安排中，人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、人民信訪制度、價(jià)格聽證制度等制度安排無(wú)疑可以起到征集民意的作用。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，傳統(tǒng)的民意征集途徑就顯得過于單一了。由于網(wǎng)絡(luò)載體具有傳播迅捷、互動(dòng)性強(qiáng)、傳播廣、公開透明、表達(dá)自由等特征，網(wǎng)民更加青睞采取網(wǎng)絡(luò)途徑來表達(dá)意愿，以至于出現(xiàn)了“上訪不如上網(wǎng)”的說法。盡管網(wǎng)絡(luò)民主作為一種民意表達(dá)的途徑不能完全取代傳統(tǒng)的民意表達(dá)方式，但是需要引起我們的高度關(guān)注——至少，應(yīng)當(dāng)把網(wǎng)絡(luò)民主作為一種重要的補(bǔ)充，與傳統(tǒng)途徑一道構(gòu)成連接政府與社會(huì)的紐帶和橋梁。由于公共政策往往關(guān)涉網(wǎng)民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些熱點(diǎn)話題引發(fā)網(wǎng)民的強(qiáng)烈關(guān)注，從而形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，并對(duì)公共政策過程產(chǎn)生一定的影響。那么，如何看待公共政策過程中的網(wǎng)絡(luò)民主？換言之，網(wǎng)絡(luò)民主應(yīng)當(dāng)在公共政策制定和執(zhí)行中扮演何種角色？發(fā)揮何種作用？又存在哪些問題？如何更好地推動(dòng)公共政策過程中的網(wǎng)絡(luò)民主？上述問題構(gòu)成了本文關(guān)注的主要內(nèi)容。

一、作為民意表達(dá)形式的網(wǎng)絡(luò)民主

民主是公共生活的一種重要表現(xiàn)形式，沒有公共生活，民主無(wú)從談起。傳統(tǒng)的民主是與人際交往聯(lián)系在一起的，而網(wǎng)絡(luò)則將這種實(shí)體的人際交往變成了虛擬的形式。就互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)而言，它是一種借助高新技術(shù)而實(shí)現(xiàn)信息傳播的手段。民主的實(shí)現(xiàn)過程需要人際互動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)中虛擬的公共生活場(chǎng)域(比如論壇、微博、微信等)借助虛擬的信息交流而實(shí)現(xiàn)人際互動(dòng)?！罢蝹鞑?huì)通過影響人們對(duì)于特定事件的認(rèn)識(shí)和態(tài)度、塑造人們的價(jià)值觀而進(jìn)一步影響人們的政治參與行為，而報(bào)刊、廣播電視以及電子郵件、手機(jī)、網(wǎng)站、博客等新媒體都是政治傳播的重要載體?！盵2]因此，從政治傳播的意義上講，網(wǎng)絡(luò)民主與傳統(tǒng)民主并沒有本質(zhì)區(qū)別。

公共政策關(guān)乎社會(huì)公共利益，那么網(wǎng)絡(luò)民主又是如何實(shí)現(xiàn)民意的有效表達(dá)，聚合政策訴求，開展政策辯論的呢？在回答這些問題之前，需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)民主的技術(shù)基礎(chǔ)、運(yùn)行特征和正負(fù)功能進(jìn)行剖析，從動(dòng)態(tài)和整體的角度去把握網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的價(jià)值定位。

網(wǎng)絡(luò)民主是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和信息技術(shù)進(jìn)行的。這里的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是一個(gè)廣義的概念，包括接入互聯(lián)網(wǎng)的個(gè)人計(jì)算機(jī)(PC)，也包括手機(jī)、平板電腦以及具有上網(wǎng)功能的電視等設(shè)備。從民意表達(dá)的具體途徑來看，網(wǎng)絡(luò)民主的表達(dá)渠道也是多元的，既有政府門戶網(wǎng)站，也有論壇、貼吧、聊天室，還有博客、微博、微信、QQ空間、個(gè)人網(wǎng)站、電子郵件等。這些表達(dá)途徑各具特色。一旦出現(xiàn)重大的公共政策問題，網(wǎng)絡(luò)民意就會(huì)借助上述途徑推展開來，特別是借助自媒體幾何級(jí)數(shù)的人際傳播效應(yīng)，迅速形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，對(duì)公共政策主體、各利益相關(guān)方和社會(huì)公眾產(chǎn)生重要影響。

鑒于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)和運(yùn)行特征的差異，各種網(wǎng)絡(luò)表達(dá)途徑在信息傳播的深度和廣度、網(wǎng)絡(luò)輿論的影響范圍等方面也存在不同。具體而言，政府門戶網(wǎng)站是政府信息公開的重要途徑。由于其官方性，信息發(fā)布具有較高的權(quán)威。網(wǎng)民通過政府門戶網(wǎng)站反映問題、表達(dá)訴求也更為直接。但是，政府門戶網(wǎng)站能否真正匯集民意，這取決于網(wǎng)站管理者是否具有責(zé)任意識(shí)。如果網(wǎng)絡(luò)只是一種“形象工程”，網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容長(zhǎng)期不更新，或者對(duì)網(wǎng)絡(luò)的意見不聞不問或答非所問，網(wǎng)民也就失去了在政府門戶網(wǎng)站表達(dá)意見的熱情?？傮w來看，出于某些特殊考慮，一些地方政府利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布信息時(shí)往往存在著信息發(fā)布不及時(shí)、對(duì)公眾意見回應(yīng)性不夠、刻意隱瞞一些敏感信息等問題。其結(jié)果，一方面挫傷了網(wǎng)民通過官方途徑表達(dá)訴求的積極性，另一方面還嚴(yán)重影響了政府網(wǎng)站及其他官方信息發(fā)布平臺(tái)的公信力和權(quán)威性。影響比較大的非官方民意表達(dá)途徑主要是隨著移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展而興起的自媒體，包括微博、微信、飛信、易信、QQ等。這些自媒體主要借助智能手機(jī)的APP(應(yīng)用軟件)，從技術(shù)上擺脫了個(gè)人計(jì)算機(jī)(PC)的束縛，從而便于網(wǎng)民隨時(shí)隨地表達(dá)自己的意見。從使用者的角度來看，自媒體界面較為友好，不用專門培訓(xùn)就可以掌握，幾乎不存在技術(shù)壁壘，而且沒有人數(shù)限制，這樣，網(wǎng)民可以自由地發(fā)表自己的意見，不同觀點(diǎn)也可以交鋒。除自媒體外，網(wǎng)民意見表達(dá)比較活躍的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還有公共社區(qū)論壇(如天涯社區(qū)、凱迪社區(qū)和強(qiáng)國(guó)論壇等)。網(wǎng)民在公共社區(qū)論壇踴躍發(fā)言，可以對(duì)政策主體形成一定的輿論壓力。相對(duì)于分散的自媒體，公共社區(qū)論壇在匯集民意方面有較大的優(yōu)勢(shì)。但是，由于論壇參與者的匿名性，民意表達(dá)可能趨于偏激。其他民意表達(dá)途徑還有新聞時(shí)評(píng)網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、電子投票等。新聞時(shí)評(píng)網(wǎng)站一方面?zhèn)鞑ス残畔?，有助于消除政策主體與公眾之間信息不對(duì)稱的狀況；另一方面通過邀請(qǐng)專家、學(xué)者對(duì)特定熱點(diǎn)事件評(píng)析，還可以起到塑造和引導(dǎo)民意的作用。網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查和電子投票的特點(diǎn)是進(jìn)入門檻低、溝通迅速，易于在短時(shí)間內(nèi)匯集民意，是直接民主的網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)形式。但是，這要求網(wǎng)民能夠主動(dòng)參與。如果參與人數(shù)較少，樣本量不夠大，所謂的民意調(diào)查結(jié)果就令人生疑了。

盡管在互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)技術(shù)的支撐下，民意表達(dá)獲得了全新的途徑，網(wǎng)絡(luò)民主也因其與草根民主的天然契合性而獲得了迅猛發(fā)展。但是必須正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)民主的作用。我們不能患上“技術(shù)依賴癥”或“技術(shù)崇拜癥”。盡管網(wǎng)絡(luò)民主并不是有些人所描述的“烏托邦”或“全民的狂歡”，但網(wǎng)絡(luò)民主畢竟是一種虛擬存在，它不能也不應(yīng)成為公共生活的全部。公共政策過程中的民意表達(dá)，除了有網(wǎng)絡(luò)民主這種虛擬形式外，還應(yīng)有實(shí)體的參與形式。畢竟，虛擬生活場(chǎng)域中的民意表達(dá)更加難以把握和控制。

互聯(lián)網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的重要形式，有著其正面效應(yīng)。但是，互聯(lián)網(wǎng)本身對(duì)技術(shù)的依賴性，也可能會(huì)導(dǎo)致它對(duì)民意表達(dá)的阻礙。首先，網(wǎng)絡(luò)信息窄化使得網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的深度受限?！凹媛爠t明，偏聽則暗”，民意的形成必須依賴廣泛、全面的信息。在互聯(lián)網(wǎng)上，網(wǎng)民所接觸的信息并非廣泛、全面的信息，信息的內(nèi)容、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等方面均受到信息提供者(主要是各類網(wǎng)站、搜索引擎、手機(jī)媒體商等)的操控。從傳播學(xué)的角度來講，網(wǎng)民只是信息的被動(dòng)受眾。網(wǎng)民與網(wǎng)絡(luò)信息提供者之間是一種不對(duì)稱的關(guān)系。公眾的信息來源被窄化，從而難以保障網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的深度。其次，網(wǎng)絡(luò)的匿名性容易導(dǎo)致極端民意的產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)的匿名性使得網(wǎng)絡(luò)民主在民意表達(dá)層面有了全新的特征，即可能會(huì)更趨于保守或更趨于激進(jìn)。這兩種截然相反的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)民主中均有所體現(xiàn)。就前者而言，網(wǎng)絡(luò)中過量的信息可能會(huì)使重要的公共問題失去被關(guān)注的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致某些“消極網(wǎng)民”沉溺于一些碎片化的“垃圾信息”中，而不去關(guān)注那些值得關(guān)注的公共問題。在需要他們表達(dá)意見時(shí)，他們很自然地選擇對(duì)現(xiàn)狀的認(rèn)同。就后者而言，由于缺少公共輿論的制約機(jī)制，以及網(wǎng)絡(luò)中人際交往的范圍擴(kuò)展至陌生人，網(wǎng)民在表達(dá)意見時(shí)，可能會(huì)“肆無(wú)忌憚”，以至于在某些網(wǎng)絡(luò)輿論中充斥戾氣。最后，數(shù)字鴻溝使得民意的代表性受限。盡管互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的門檻并不高，但是一些高齡人士、低收入者、文化水平較低者以及殘障人士很難自如地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)自己的意見。網(wǎng)絡(luò)上意見表達(dá)較為活躍的群體主要是青年網(wǎng)民、受過一定教育、有能力和習(xí)慣于使用互聯(lián)網(wǎng)的人。這樣，網(wǎng)絡(luò)民意的代表性就受到很大局限。不僅如此，網(wǎng)民之間也存在表達(dá)機(jī)會(huì)不平等的現(xiàn)象。有些人由于更加熟悉信息技術(shù)或壟斷信息資源，從而成為“信息精英”，其他眾多網(wǎng)民其實(shí)只是作為“分母”的“粉絲”，他們?cè)谝庖姳磉_(dá)方面并沒有太大的影響力，很可能會(huì)趨于盲從。這一現(xiàn)象在自媒體時(shí)代尤為突出。一些網(wǎng)絡(luò)“大V”的微博或微信公眾號(hào)“粉絲”動(dòng)輒成千上萬(wàn)，甚至上千萬(wàn)，他們很自然成為信息傳播中的“把關(guān)人”或意見領(lǐng)袖。如果“大V”的意見有失偏頗，就會(huì)在相當(dāng)大程度上對(duì)眾多網(wǎng)民產(chǎn)生誤導(dǎo)。即使有一些網(wǎng)民要發(fā)表不同的意見，他們的意見也很可能會(huì)被淹沒在“大V”的影響力之中。

二、網(wǎng)絡(luò)民主對(duì)公共政策合法性的提升

公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配。我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)利益日益多元化，各種社會(huì)矛盾呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，這些方面均考驗(yàn)著公共政策的合法性問題。如果公共政策不被社會(huì)公眾所認(rèn)可，不但會(huì)降低公共政策作為社會(huì)治理工具的效用，而且會(huì)直接或間接損害政府公信力，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致政府與民眾的尖銳對(duì)立。近年來，一些地方出現(xiàn)的群體性事件有一些與公共政策合法性問題不無(wú)關(guān)系。從政治學(xué)的角度來看，公共政策也是一種政治行為，因而也存在著合法性問題。公共政策的合法性是指公共政策能夠被社會(huì)公眾所認(rèn)可、支持、遵照和執(zhí)行。[3]當(dāng)然，也可以從法律的意義上來界定公共政策的合法性問題，即公共政策的制定和執(zhí)行必須合乎法律的基本要求，不能違背法律的基本精神和根本原則。這個(gè)意義上的公共政策合法性，也可以稱為合法律性。公共政策合法性具體包含公共政策主體的合法性、公共政策內(nèi)容的合法性以及公共政策程序的合法性三個(gè)方面。

公共政策主體的合法性是指公共政策的制定主體必須是合法的機(jī)構(gòu)或組織。導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)的第一個(gè)原因主要是公共政策主體權(quán)威的衰減。公共政策主體必須由憲法和組織法來嚴(yán)格限定，這是公共政策合法性的根本保障。在公共政策實(shí)踐中，有些公共政策主體沒有嚴(yán)格遵循依法治國(guó)的根本原則，超越其職權(quán)范圍，不作為或亂作為，甚至置公共利益于不顧，部門利益或地方利益至上，在此原則指導(dǎo)下的公共政策自然會(huì)失去公眾的認(rèn)同，甚至有些與法律相悖，公共政策的合法性危機(jī)由此而產(chǎn)生。導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)的第二個(gè)原因是公民參與的不足。公民參與是公民意見表達(dá)的重要形式，為公共政策提供了合法性來源，同時(shí)也是政治民主的重要體現(xiàn)。在公共政策過程中，公民參與已成為世界性的主導(dǎo)性趨勢(shì)。如果缺乏公民參與，公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同就無(wú)從談起。公民參與公共政策過程，可以增強(qiáng)公民的主體意識(shí)，減少在政策執(zhí)行中可能產(chǎn)生的阻礙因素。

公共政策內(nèi)容的合法性是指公共政策的具體內(nèi)容要符合最廣大人民的根本利益，得到最廣大人民的認(rèn)可，并符合政治、法律和道德的要求。價(jià)值取向的偏差是導(dǎo)致公共政策內(nèi)容的合法性危機(jī)的重要原因。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，公共政策必須體現(xiàn)以人為本的根本原則。發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)為人民所共享。如果公共政策背離了以人為本的要求，而唯GDP馬首是瞻，就有可能造成社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境的惡化。一些地方在制定公共政策時(shí)，被資本“綁架”，公共權(quán)力異化為謀取某些集團(tuán)利益的工具，公共政策的“公共性”無(wú)以保障。自然，這種公共政策雖有“公共”之名，而無(wú)“公共”之實(shí)，人民對(duì)此嗤之以鼻，公共政策也就失去了其合法性基礎(chǔ)。另一方面，盡管公共政策在制定的環(huán)節(jié)具有合法性，但是由于執(zhí)行、監(jiān)督不力，也會(huì)造成公共政策內(nèi)容的合法性危機(jī)。這種情況就是人們通俗所說的“經(jīng)是好經(jīng)，讓歪嘴和尚念壞了”。當(dāng)前，公共政策執(zhí)行過程中存在的問題主要有：(1)實(shí)行政策替換；(2)選擇政策執(zhí)行；(3)拒不執(zhí)行或象征性執(zhí)行；(4)曲解上級(jí)政策并出臺(tái)土政策附加執(zhí)行。以義務(wù)教育收費(fèi)為例，雖然教育部已多次出臺(tái)有關(guān)禁止收取擇校費(fèi)的文件，但是，一些地方學(xué)校置若罔聞，我行我素。對(duì)于基層群眾來說，就會(huì)對(duì)公共政策的內(nèi)容產(chǎn)生懷疑，對(duì)政府產(chǎn)生不信任感。

公共政策程序的合法性是指公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)均應(yīng)符合法定的程序。程序是一種規(guī)則，是對(duì)過程公正的保障。為了實(shí)現(xiàn)“程序正義”，確保公共政策程序的合法性，許多國(guó)家都制定了相關(guān)的法律、法規(guī)來專門規(guī)范公共政策的決策程序。在2015年全國(guó)“兩會(huì)”期間，《立法法》修改中關(guān)于稅率法定的規(guī)定，即為一例。遵守決策程序，就能夠防范公共政策主體在行使決策權(quán)時(shí)任性、胡為，從而更好地維護(hù)公共利益。但是，當(dāng)堅(jiān)守決策程序有可能導(dǎo)致公共政策主體利益受損時(shí)，在“理性經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，如果缺少必要的監(jiān)督制約機(jī)制，決策程序就有可能被突破。比如決策中的“暗箱操縱”、“蘿卜招聘”等現(xiàn)象，必然會(huì)削弱公共政策的合法性，從而造成公共政策程序的合法性危機(jī)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”?！墩畔⒐_條例》要求公共政策主體必須承擔(dān)政務(wù)公開的義務(wù)。要及時(shí)公開政策的內(nèi)容和程序，保障公眾的知情權(quán)，這也是現(xiàn)代民主政治的必然要求。只有公眾充分地了解相關(guān)信息，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策過程的有效監(jiān)督和對(duì)公共事務(wù)的主動(dòng)參與。

公共政策的合法性是由公民來判定的。鑒于傳統(tǒng)的公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)民主就應(yīng)當(dāng)扮演更為積極的角色，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策合法性的有效提升。

首先，網(wǎng)絡(luò)民主可以擴(kuò)大公眾參與程度，從而有助于增強(qiáng)公共政策主體的權(quán)威。權(quán)威接受理論認(rèn)為，權(quán)威首先來自認(rèn)可與認(rèn)同?！肮駞⑴c可以促進(jìn)決策的有效性，并會(huì)帶來決策的有效信息增多、決策質(zhì)量提高、公民對(duì)決策的接受程度提高、公共部門服務(wù)的效率和效益提高、減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)等諸多好處。更加有力的公民參與促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎(chǔ)?！盵4](P153)憲法賦予了公民對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公共政策過程涉及公共政策問題的確定、政策方案的設(shè)計(jì)與選擇、公共政策的執(zhí)行與評(píng)估，毫無(wú)疑問，公共政策是一種典型的公共事務(wù)。網(wǎng)絡(luò)民主使得公民的上述權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)。公民在網(wǎng)絡(luò)上可以與公共政策主體直接對(duì)話，從而提高民意在公共政策制定中的分量，夯實(shí)公共政策合法性的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)公共政策主體的公信力，化解公共政策主體的合法性危機(jī)。

其次，網(wǎng)絡(luò)民主在實(shí)體公共話語(yǔ)空間的基礎(chǔ)上建構(gòu)起了虛擬話語(yǔ)公共空間，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的延伸，有助于增進(jìn)公共政策內(nèi)容的合法性。公共話語(yǔ)空間源自哈貝馬斯所提出的公共領(lǐng)域理論。哈貝馬斯認(rèn)為，公共領(lǐng)域是介于國(guó)家與社會(huì)之間的一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，平等的參與者通過相互對(duì)話，公共意見得以形成。公共話語(yǔ)空間本質(zhì)上就是為人們提供的自由對(duì)話與平等交流的公共平臺(tái)，是公民運(yùn)用話語(yǔ)權(quán)實(shí)現(xiàn)政治參與的活動(dòng)空間。在這個(gè)平臺(tái)上，人們可以自由發(fā)表言論、傳播信息，討論公共事務(wù)，以達(dá)到溝通上下、促進(jìn)社會(huì)和諧的目的。在當(dāng)下中國(guó)，網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)論壇等迅速發(fā)展，形成了開放、平等、互動(dòng)的虛擬公共話語(yǔ)空間，為網(wǎng)絡(luò)民主提供了基礎(chǔ)條件和技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)民意是現(xiàn)實(shí)的映射，回顧近年來的一些重大事件，均在實(shí)體與虛擬兩個(gè)平臺(tái)上同時(shí)展現(xiàn)，二者相互作用、相互促進(jìn)，對(duì)事件的走向產(chǎn)生重大影響。許多政府網(wǎng)站所開設(shè)的論壇已經(jīng)成為政府與民眾溝通的重要途徑，也是網(wǎng)絡(luò)民主條件下增進(jìn)公共政策內(nèi)容合法性的重要形式。

最后，網(wǎng)絡(luò)民主的開放性、互動(dòng)性和直接性有助于在程序?qū)用嫔咸嵘舱叩暮戏ㄐ浴Ｅc實(shí)體的對(duì)話平臺(tái)相比，網(wǎng)絡(luò)公共論壇是一個(gè)開放的空間，對(duì)于進(jìn)入者沒有身份、收入、年齡、性別等方面的限制。民主的發(fā)展趨勢(shì)是一個(gè)逐步開放的過程，從技術(shù)層面來講，網(wǎng)絡(luò)民主能夠?qū)崿F(xiàn)無(wú)差別的平等。特別是網(wǎng)絡(luò)本身具有的匿名性，可以消除權(quán)威對(duì)于其他人的影響，網(wǎng)民可以自由地表達(dá)自己的意見?；ヂ?lián)網(wǎng)信息傳播方式是一種網(wǎng)絡(luò)式多向溝通，互動(dòng)性是這種溝通的典型特征。網(wǎng)民借助多種技術(shù)載體就公共政策問題發(fā)表自己的意見，營(yíng)造了政策辯論的公共場(chǎng)域，為政府與民眾之間、不同利益主體之間，形成了實(shí)時(shí)互動(dòng)的態(tài)勢(shì)。傳統(tǒng)的民意征集方式往往是借助政府層級(jí)信息傳遞來實(shí)現(xiàn)的，這種信息溝通方式是信息技術(shù)和管理技術(shù)局限的無(wú)奈產(chǎn)物。間接溝通的弊端是易出現(xiàn)信息過濾和信息扭曲，即所謂“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院”現(xiàn)象。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，網(wǎng)民可以直接向政府表達(dá)自己的意見，無(wú)須層層轉(zhuǎn)達(dá)。這樣，公共政策主體可以迅速、直接地了解政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的真實(shí)情況，也可以借助網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，以增強(qiáng)公共政策的透明性，確保公共政策符合程序公正的基本要求，進(jìn)而大大提升公共政策程序的合法性。

三、網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能

作為一種虛擬的公共領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)不僅是一個(gè)政治的空間，也是一個(gè)社會(huì)的空間。社會(huì)的組成元素是紛繁多樣的，網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上并非單向度的“政治人”，而是一個(gè)復(fù)雜的“社會(huì)人”。從網(wǎng)民利用互聯(lián)網(wǎng)的動(dòng)機(jī)來看，民意表達(dá)、參政議政只是其中的一個(gè)方面。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、多媒體技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)(3G、4G)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容日益豐富，互聯(lián)網(wǎng)本身的娛樂功能已經(jīng)成為網(wǎng)民的首選。因此，姑且不考慮上文提及的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，僅就網(wǎng)民而言，也有相當(dāng)大比例的人關(guān)注娛樂事件甚于公共問題。這種現(xiàn)象實(shí)則是作為網(wǎng)民的公民對(duì)政治生活的逃離。從遠(yuǎn)期來看，當(dāng)然需要培育網(wǎng)民的公共精神和公民意識(shí)。從近期來看，則需要正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能定位：即網(wǎng)絡(luò)民主只能是公共政策過程中民意表達(dá)途徑的有效補(bǔ)充，而非全部。為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民主的這種功能定位，扮演好網(wǎng)絡(luò)民主對(duì)民意表達(dá)和民意征集“拾遺補(bǔ)缺”的角色，就需要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作為民意表達(dá)技術(shù)載體的正面作用，彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)世界中民意表達(dá)途徑的缺陷和不足，使得公共政策問題能夠?qū)崿F(xiàn)虛擬與真實(shí)的無(wú)縫連接，即網(wǎng)上與網(wǎng)下的討論相結(jié)合，擴(kuò)展公共政策主體獲取社情民意的信息來源，從而在制定和執(zhí)行公共政策過程中強(qiáng)化政策的民意基礎(chǔ)，減少執(zhí)行阻力及其他不和諧因素，并最終實(shí)現(xiàn)合作型社會(huì)治理。

在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播的特性，拓展民意表達(dá)的途徑，降低參政議政的成本。在我國(guó)的政治制度安排中，人民當(dāng)家作主有充分的保障。這主要體現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、人民群眾來信來訪制度等。具體就公共政策過程而言，涉及民生的公共物品或公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整還有聽證會(huì)制度。這些制度既是民意表達(dá)的重要途徑，也是公共政策主體征集民意的重要信息來源。但是，不得不承認(rèn)，這些民意表達(dá)途徑都存在這樣或那樣的問題。比如，人民代表大會(huì)制度除縣、鄉(xiāng)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，全國(guó)人大代表、省級(jí)人大代表、市級(jí)人大代表均是由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。即便是由選民直接選舉產(chǎn)生的縣、鄉(xiāng)人大代表也由于選民人數(shù)眾多而無(wú)法做到與選民的逐一直接溝通。政協(xié)委員雖不是由選舉產(chǎn)生，但也與人大代表相類似，難以與群眾逐一直接接觸。姑且不論這些參會(huì)代表的代表性如何，對(duì)于其他沒有參會(huì)的廣大群眾來說，如果僅僅憑借傳統(tǒng)的媒體了解聽證會(huì)的內(nèi)容，基本上是難以做到有效參與的。對(duì)于上述傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的缺陷，可以借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行彌補(bǔ)。比如，有些人大代表、政協(xié)委員或政府官員開通了個(gè)人博客、微博或微信公眾號(hào)，這是非常重要的聯(lián)系群眾的手段。信訪部門開通了網(wǎng)上信訪，大大方便了群眾，減少了上訪所造成的時(shí)間和金錢的耗費(fèi)。對(duì)于聽證會(huì)來說，可以先在網(wǎng)絡(luò)上廣泛征集民意，形成方案后付諸網(wǎng)上投票，最后在實(shí)體的聽證會(huì)環(huán)節(jié)再對(duì)幾個(gè)支持率較高的方案進(jìn)行聽證和辯論。這樣，最終被選擇的方案就有了廣泛的民意基礎(chǔ)。

公共政策過程是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，按時(shí)間序列和先后次序可劃分為公共政策訴求、公共政策制定和公共政策實(shí)施三個(gè)基本階段。在這三個(gè)階段，網(wǎng)絡(luò)民主均可以發(fā)揮其作為民意表達(dá)途徑的補(bǔ)充作用。

公共政策訴求是公共政策問題的形成過程。社會(huì)治理中存在各種社會(huì)問題，有一類社會(huì)問題關(guān)乎社會(huì)公共利益而被稱為公共問題。但并非所有的公共問題都可以被稱為公共政策問題。只有那些已經(jīng)浮現(xiàn)并引起公共政策主體關(guān)注而被列入議事日程的公共問題才能稱為公共政策問題。在公共政策訴求階段，互聯(lián)網(wǎng)可以發(fā)揮獨(dú)特的民意表達(dá)作用，從而彌補(bǔ)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑在公共政策問題建構(gòu)方面的缺陷。政府需要通過公共政策來解決的公共問題繁多，但囿于人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等諸方面資源的限制，必須對(duì)公共問題排出輕重緩急。要使某類公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題并在政策議程中位居前列，就需要進(jìn)行充分的討論，從而制定出合乎民意的公共政策。傳統(tǒng)的征集民意的方式是自下而上的線性方式，存在民意表達(dá)不足的缺陷，制定出來的公共政策也很難保證能夠滿足廣大群眾的要求。而在互聯(lián)網(wǎng)上，民意表達(dá)是發(fā)散的網(wǎng)絡(luò)方式，信息傳播迅速而廣泛，互動(dòng)性更強(qiáng)，參與主體更加多元，網(wǎng)民可以及時(shí)感知公共問題并暢所欲言，公共政策主體則可以全面了解民意從而迅速、精準(zhǔn)地把握公共政策問題。

公共政策制定是公共政策過程的核心階段。這一階段要求公共政策主體在對(duì)公共政策問題進(jìn)行深入、細(xì)致分析的基礎(chǔ)上做好方案設(shè)計(jì)、方案抉擇和政策合法化等工作。在設(shè)計(jì)方案之前必須對(duì)公共政策問題進(jìn)行詳盡分析，在此基礎(chǔ)上確定要解決問題的目的，即希望通過公共政策的實(shí)施達(dá)到的社會(huì)效果。在這一環(huán)節(jié)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主。通過互聯(lián)網(wǎng)來征集各方面的意見，可以對(duì)公共政策問題的表現(xiàn)、成因與對(duì)策等諸方面有清晰的了解。鑒于公共政策就是對(duì)公共利益的權(quán)威性安排，而公眾是公共利益的實(shí)際享有者，因此，對(duì)公共政策問題的分析不能采取“閉門造車”的辦法。方案設(shè)計(jì)過程可以本著“大膽假設(shè)，小心求證”的原則和“先粗后細(xì)，先輪廓后細(xì)節(jié)”的步驟進(jìn)行。方案設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能考慮到公共政策各相關(guān)方的利益，同時(shí)應(yīng)具有可行性。方案設(shè)計(jì)盡管要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，即應(yīng)發(fā)揮專家的作用，但并不意味著公眾沒有發(fā)言權(quán)。特別是在關(guān)涉切身利益的情況下，往往最有發(fā)言權(quán)的恰恰是公眾。傳統(tǒng)的意見征集方式可能較為費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，而網(wǎng)絡(luò)民主則化解了這方面的難題。方案抉擇是公共政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的公共政策過程，方案抉擇者是具有相對(duì)高的政治權(quán)力地位的政府官員或者是代表人民行使政治權(quán)力的人民代表。在這些途徑中，毫無(wú)疑問，網(wǎng)絡(luò)民意是較為重要的方面。政策合法化即公共政策主體使得經(jīng)抉擇的政策方案獲得合法地位和法定效力的過程。政策宣示或公布是政策合法化的重要步驟。政策法律化是政策合法化的一種特殊形式。但是，無(wú)論是以規(guī)范性文件方式還是以法律形式來實(shí)現(xiàn)政策合法化，均需要向社會(huì)公開。政策宣示或公布的傳統(tǒng)方式是報(bào)紙、廣播、電視等，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府官方網(wǎng)站或政府官方微信、政府官方微博等方式因效率更高、受眾更廣、互動(dòng)性強(qiáng)等特征而獲得了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

公共政策實(shí)施是政策方案最終落實(shí)并取得效果的實(shí)質(zhì)性階段。這一階段具體分為政策執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)控、政策評(píng)估、政策修正及再?zèng)Q策等環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行是運(yùn)用已經(jīng)制定好的公共政策，組織人力、物力、財(cái)力等各種資源，解決特定公共政策問題的過程。政策執(zhí)行的前提是做好政策宣傳。只有使公共政策的相關(guān)內(nèi)容家喻戶曉、人人皆知，才能減少公共政策在執(zhí)行中可能產(chǎn)生的阻礙因素。互聯(lián)網(wǎng)是政策宣傳的重要途徑，網(wǎng)民也是政策宣傳的重要推動(dòng)力量。政策執(zhí)行手段除了行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段外，思想教育手段也是非常重要的方面。對(duì)于一些涉及國(guó)家根本利益、社會(huì)整體利益或群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基本國(guó)策的執(zhí)行，由于近期利益或自身利益可能會(huì)受到損害，一些群眾難免會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。執(zhí)行監(jiān)控的目的是防止執(zhí)行不力和執(zhí)行錯(cuò)誤以及對(duì)執(zhí)行中的偏差進(jìn)行糾偏。依據(jù)監(jiān)控主體的不同，執(zhí)行監(jiān)控可分為內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控兩種。在外部監(jiān)控中，社會(huì)輿論監(jiān)督是一種重要的形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論已成為社會(huì)輿論的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)輿論是一種多主體、全方位的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)引起公共政策主體的高度重視。政策評(píng)估的目的是對(duì)政策優(yōu)劣做出判斷。政策修正是在政策實(shí)施中，通過執(zhí)行監(jiān)控和政策評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政策的缺陷和不足，重新進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)成政策目標(biāo)的過程。再?zèng)Q策則是指一項(xiàng)政策執(zhí)行結(jié)束后，依據(jù)政策評(píng)估結(jié)果，確定政策目標(biāo)是否達(dá)成，在必要的情況下，出臺(tái)并執(zhí)行新的政策以達(dá)成政策目標(biāo)。政策修正和再?zèng)Q策與公共政策的初始階段相類似，政策調(diào)整或制定新的政策，均需以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)把相關(guān)情況通過各種途徑公之于眾，廣泛征求民意，網(wǎng)絡(luò)民主無(wú)疑是非常重要的方面。

特別需要指出的是，我們必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能進(jìn)行理性定位，不能片面夸大它對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的替代作用。畢竟，網(wǎng)民并非公民的全部。網(wǎng)絡(luò)民主也會(huì)出現(xiàn)理性缺失、從眾效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)暴力、起哄心理等負(fù)面現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)民主是信息技術(shù)與社會(huì)制度的整合。技術(shù)發(fā)展與制度變遷并非線性的因果關(guān)系，而是復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系。技術(shù)發(fā)展能否促進(jìn)制度變遷還需要考量其他復(fù)雜的因素，而且這種促進(jìn)過程也是曲折的螺旋式上升的過程，甚至在某些階段，我們可能還會(huì)看到技術(shù)發(fā)展對(duì)制度變遷的阻礙。就網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能來看，筆者持謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度：即它是一種對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的重要補(bǔ)充，而不是簡(jiǎn)單的替代。

[1]張宇.公共政策活動(dòng)中的網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)途徑：理應(yīng)是一種補(bǔ)充[J].社會(huì)科學(xué)研究,2014(4).

[2]孟天廣、郭鳳林.大數(shù)據(jù)政治學(xué)：新信息時(shí)代的政治現(xiàn)象及其探析路徑[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài),2015(1).

[3]胡東生、朱斌.網(wǎng)絡(luò)民主視域下的公共政策合法性探析[J].唐山師范學(xué)院學(xué)報(bào),2010(6).

[4]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

本成果得到國(guó)家“985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助。

D63.31

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1243(2016)01-0078-006

作者：李傳軍，管理學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：電子政務(wù)、公共組織、行政倫理。郵編：100872