田申

（鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

實(shí)施普惠金融 推進(jìn)“帶動(dòng)式”扶貧
——基于河南省實(shí)施農(nóng)村普惠金融扶貧的思考

田申

（鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

脫貧攻堅(jiān)事關(guān)全面小康能否如期實(shí)現(xiàn)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)貴在精準(zhǔn)，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)施農(nóng)村普惠金融是產(chǎn)業(yè)扶貧的著力點(diǎn)。近年來，河南各地涌現(xiàn)出了許多可供借鑒和復(fù)制的普惠金融扶貧模式，普惠金融扶貧取得了明顯成效。但從整體看，扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然存在資金短缺、融資貴、融資難等問題。因此，需要政府和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步創(chuàng)新金融體制機(jī)制，完善多元化扶貧資金投放體系、加快農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用、尊重農(nóng)民主體地位、完善貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)資金監(jiān)管和農(nóng)村信用體系建設(shè)。

普惠金融；精準(zhǔn)扶貧；“三農(nóng)”發(fā)展；帶動(dòng)式”扶貧

普惠金融是2005年由聯(lián)合國提出的，又稱包容性金融或金融包容性發(fā)展，指在成本可負(fù)擔(dān)的前提下，將金融服務(wù)拓展到欠發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)低收入人群，不斷提高金融服務(wù)的可獲得性。普惠金融可以通過多種手段讓更多人脫貧致富［1］。

一、河南省實(shí)施農(nóng)村普惠金融推進(jìn)“帶動(dòng)式”扶貧的做法和成效

1.突出特色，注重財(cái)政投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。2014年以來，全省金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)扶持53個(gè)貧困縣的特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，利用財(cái)政投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的模式，增強(qiáng)扶貧對(duì)象和貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，深入推進(jìn)“帶動(dòng)式”扶貧，取得了良好的效果，涌現(xiàn)出一批獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。例如，封丘縣利用樹莓種植的扶貧模式［2］。該縣通過統(tǒng)籌整合扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整理等近10類涉農(nóng)資金項(xiàng)目，累計(jì)投入財(cái)政資金5000多萬元，引導(dǎo)灘區(qū)農(nóng)民種植樹莓10余萬畝。目前，發(fā)展樹莓專業(yè)合作社16家，帶動(dòng)貧困戶9000多戶，戶均增收1.3萬元，樹莓種植已成為灘區(qū)貧困戶走向富裕的特色產(chǎn)業(yè)。例如，固始縣扶持柳編產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶貧模式。2014年，河南省對(duì)固始縣華豐工藝品有限責(zé)任公司實(shí)施貼息80萬元，實(shí)行“公司+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，該公司通過向貧困戶無償提供柳條并回收產(chǎn)品的方式，帶動(dòng)沿淮9鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個(gè)貧困村的1105個(gè)貧困戶參與柳編產(chǎn)業(yè)開發(fā)，直接帶動(dòng)貧困農(nóng)民增收2486萬元，還吸納110人到該公司務(wù)工賺取工資收入，年人均工資收入2萬多元，當(dāng)年就實(shí)現(xiàn)脫貧。例如，太康縣蔬菜種植合作社的扶貧模式。該縣白云蔬菜種植合作社除了提供工作崗位和利潤分成外，還供應(yīng)種苗、肥料、農(nóng)藥等物資為菜農(nóng)服務(wù)并負(fù)責(zé)產(chǎn)品的購銷，不但使農(nóng)戶降低了生產(chǎn)成本和銷售成本，還為農(nóng)戶帶來了科技保障和收入保障，有效地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧效益。類似的還有扶溝縣貧困戶和企業(yè)合作的扶貧模式［3］、西峽縣扶植獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)的扶貧模式。

2.精準(zhǔn)發(fā)力，加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧資金和貸款的投入。2014年以來，河南省在連片特困“三山一灘”地區(qū)，對(duì)建檔立卡的貧困戶和扶貧企業(yè)試行重點(diǎn)扶持、財(cái)政貼息擔(dān)保。在特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、新型經(jīng)營主體、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上，不斷提高小額信貸額度，簡(jiǎn)化審批程序，試行保險(xiǎn)公司擔(dān)保的模式，提高金融扶貧的工作力度和精準(zhǔn)度。2015年各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧類貸款95.38億元，有效地緩解了貧困地區(qū)支農(nóng)龍頭企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)融資難問題，加快了貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。例如，人行南陽市中心支行出臺(tái)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)主辦行制度。該行選擇了68家示范農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)及種養(yǎng)大戶進(jìn)行示范支持，為68家新型農(nóng)業(yè)企業(yè)累計(jì)提供貸款約15億元。例如，鄧州市提高金融扶貧精準(zhǔn)度，注重對(duì)重點(diǎn)扶貧對(duì)象的支持。穰東鎮(zhèn)北王營村是從淅川整村搬遷過來的移民村，為了讓移民“穩(wěn)得住”“扎下根”，避免“因遷返貧”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社向移民村的果蔬合作社發(fā)放了240萬元的貸款。目前，該村已經(jīng)投產(chǎn)49座大棚，規(guī)?；N植使產(chǎn)業(yè)鏈直接對(duì)接各大市場(chǎng)、量販，每個(gè)大棚的年收益在10萬元左右，村民人均年增收8000多元。例如，西峽農(nóng)商銀行上聯(lián)市場(chǎng)、下接農(nóng)戶，創(chuàng)新了“公司+農(nóng)戶+基地”的信貸服務(wù)制度。通過推進(jìn)中藥材規(guī)?；N植和訂單收購，使當(dāng)?shù)?000多貧困農(nóng)戶摘下“貧困帽”。例如，平頂山葉縣西劉莊村通過創(chuàng)立貧困資金互助社籌集扶貧基金。國務(wù)院扶貧辦兩次在葉縣召開現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，向全國推廣“葉縣模式”［4］。互助社里有50萬元的本金，貧困戶只要繳納100元到500元就能入社，每次可以從互助社得到最少2000元、最多1萬元的貸款，社員監(jiān)督互助金使用，每筆借款都曬到小黑板上，五戶擔(dān)保才能借款。借款從第三個(gè)月開始償還，每年分10次還清，貸款利息略低于銀行，利息的四成歸入互助社本金。10年下來，互助社累計(jì)借出資金486萬多元，互助資金增加至63萬多元。目前，“互助資金”已覆蓋葉縣111個(gè)村，資金總規(guī)模達(dá)2885萬元，累計(jì)發(fā)放借款1.55億元，帶動(dòng)了3000個(gè)貧困戶穩(wěn)定脫貧。例如，信陽市主要銀行機(jī)構(gòu)深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高金融扶貧的工作力度和精度。除了派駐懂金融的人員進(jìn)村擔(dān)任第一書記，還對(duì)扶貧小額信貸發(fā)放按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立分片包干責(zé)任制，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確一家責(zé)任銀行，由責(zé)任銀行對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)行名單制管理，保證扶貧貸款項(xiàng)目從開始到確定、落實(shí)，都有機(jī)構(gòu)、有人員始終跟進(jìn)。今年前三個(gè)月，信陽共發(fā)放金融扶貧小額信貸2.67億元，為13500多個(gè)貧困農(nóng)戶注入了發(fā)展生產(chǎn)急需的資金“血液”。

3.優(yōu)化授信和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提升貧困地區(qū)農(nóng)戶的融資能力。第一，創(chuàng)新金融扶貧貸款新模式。郵政儲(chǔ)蓄銀行河南省分行對(duì)建檔立卡的貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)授信，實(shí)行貼息小額擔(dān)保貸款，以財(cái)政資金撬動(dòng)金融扶貧資金，創(chuàng)新了產(chǎn)業(yè)扶貧的模式。郵儲(chǔ)銀行河南省分行與省扶貧辦合作，創(chuàng)新推出了金融扶貧專項(xiàng)信貸產(chǎn)品——“惠民扶貧貼息小額擔(dān)保貸款”，針對(duì)扶貧辦識(shí)別確定的農(nóng)村貧困戶和適量帶動(dòng)貧困戶發(fā)展的專業(yè)大戶發(fā)放，重點(diǎn)幫扶人群是扶貧辦建檔立卡的貧困戶，單戶最高授信5萬元，年利率7.35%，扶貧辦貼息5%，個(gè)人承擔(dān)2.35%。另外，貧困村的專業(yè)大戶如果能夠通過務(wù)工或者分紅的方式帶動(dòng)貧困戶脫貧致富，貸款額度可提升至10萬元。該產(chǎn)品由縣財(cái)政出資在縣扶貧辦設(shè)立扶貧貼息貸款擔(dān)保基金，為貧困戶貸款提供擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金與金融資金的有效結(jié)合。截至目前，該行已批復(fù)全省53個(gè)貧困縣和5個(gè)非貧困縣支行開辦“惠民扶貧小額擔(dān)保貸款”，累計(jì)放款2.74億元，支持4984個(gè)貧困戶。郵政儲(chǔ)蓄銀行漯河市分行2015年開辦了“惠民扶貧貼息小額擔(dān)保貸款”，該行迅速行動(dòng)，專項(xiàng)安排3000余萬元的扶貧貸款額度，用于支持惠民扶貧貼息小額擔(dān)保貸款的投放。舞陽縣支行通過聯(lián)合扶貧部門對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)工作，建立以信用度、發(fā)展能力為主的評(píng)級(jí)授信指標(biāo)體系，通過自愿申請(qǐng)、民主評(píng)議等流程，將貧困戶按照綜合分值進(jìn)行分級(jí)，該行對(duì)信用評(píng)分60分以上的建檔立卡貧困戶申請(qǐng)貼息貸款，優(yōu)化調(diào)查、審查審批流程，專門開辟“綠色通道”。對(duì)于能夠帶動(dòng)貧困戶發(fā)展的種植、養(yǎng)殖、加工專業(yè)大戶，在當(dāng)?shù)胤鲐毑块T出臺(tái)相關(guān)政策且愿意承擔(dān)貼息的情況下，提供單筆貸款金額不超過20萬元的扶貧資金，按照“貸款幫窮人、窮人跟能人、能人辦產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)跟市場(chǎng)”的思路，將貧困戶與能人和產(chǎn)業(yè)對(duì)接，充分發(fā)揮專業(yè)大戶的輻射帶動(dòng)作用。截至2016年4月底，全縣共發(fā)放扶貧貸款62筆共503萬元，帶動(dòng)246戶貧困戶脫貧致富。第二，創(chuàng)新“政府+保險(xiǎn)+銀行+企業(yè)”的“四位一體”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制［5］。蘭考縣從扶貧資金里拿出2000萬元成立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，銀行按風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的10倍發(fā)放貸款額度，保險(xiǎn)公司對(duì)貸款進(jìn)行保險(xiǎn)。而作為回報(bào)，農(nóng)業(yè)合作社每拿到10萬元貸款就至少要吸收一個(gè)貧困村民就業(yè)。如今2000萬元的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金成功撬動(dòng)了兩億元的銀行貸款。此外，由縣政府投入扶貧基金近1000萬元保費(fèi)，中央、省、縣財(cái)政補(bǔ)貼260余萬元保費(fèi)，與中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作，為蘭考全縣所有貧困及脫貧不穩(wěn)定人群提供農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)設(shè)施、住房等一攬子保險(xiǎn)服務(wù)，未來5年將撬動(dòng)高達(dá)84億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。目前，蘭考縣通過金融扶貧已發(fā)放貸款14996萬元，支持小微企業(yè)88家，直接帶動(dòng)貧困戶人口5680人?？h域內(nèi)7039.6畝溫室大棚、442座鴨棚有了生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障，還為77家種養(yǎng)殖大戶、涉農(nóng)小微企業(yè)提供擔(dān)保貸款3570萬元，確保了創(chuàng)業(yè)貧困戶安心發(fā)展生產(chǎn)，安心脫貧。這種政府、銀行、保險(xiǎn)、企業(yè)“四位一體”發(fā)展帶動(dòng)的保險(xiǎn)扶貧模式，讓小本金撬動(dòng)了社會(huì)的大資本，既解決了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)融資貴、融資難的問題，又發(fā)揮了龍頭企業(yè)、合作社、新型農(nóng)民等新型經(jīng)營主體的引領(lǐng)作用，提供貸款保險(xiǎn)的同時(shí)，要求龍頭企業(yè)、合作社、新型農(nóng)民等新型經(jīng)營主體發(fā)揮傳幫帶作用，既支持幫助了貧困戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)，也實(shí)現(xiàn)了保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會(huì)管理作用。

4.綜合施策，農(nóng)村金融設(shè)施、金融環(huán)境和資金監(jiān)管機(jī)制不斷完善。截至2016年3月底，河南的貧困縣中有898個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了標(biāo)準(zhǔn)化金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，占貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的92%，貧困縣銀行業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)具服務(wù)覆蓋率達(dá)82.24%；村鎮(zhèn)銀行覆蓋國定貧困縣27個(gè)，數(shù)量居全國第一［6］。例如，南陽市8個(gè)縣有縣級(jí)銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)540個(gè)，助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)4500個(gè)，自助設(shè)備數(shù)量10000余臺(tái)，金融服務(wù)助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)自然村覆蓋率達(dá)90%以上，農(nóng)戶基本上不出村就可進(jìn)行小額的取付劃轉(zhuǎn)。同時(shí)，進(jìn)一步完善了產(chǎn)業(yè)扶貧資金的監(jiān)管機(jī)制。扶貧資金的使用權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)限全部下放到縣，省、市只負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管工作。項(xiàng)目申報(bào)和評(píng)審過程信息公開，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)貙I(yè)技術(shù)部門及財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等有關(guān)人員對(duì)上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行百分制評(píng)審，根據(jù)分?jǐn)?shù)高低確定項(xiàng)目個(gè)數(shù)和項(xiàng)目資金數(shù)量；對(duì)擬扶持項(xiàng)目，邀請(qǐng)人民銀行進(jìn)行征信系統(tǒng)查詢、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款審核，從而保證了項(xiàng)目的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，保證了扶貧資金的安全性和有效性。

二、河南省實(shí)施農(nóng)村普惠金融扶貧存在的主要問題

1.扶貧脫貧任務(wù)重，財(cái)政金融資金缺口大。作為全國農(nóng)業(yè)大省和產(chǎn)糧大省，河南省貧困人口量大面廣，截至2015年12月底，全省有53個(gè)國家級(jí)和省級(jí)貧困縣，覆蓋了全省近一半縣域，貧困人口460萬，總量居全國第三位。河南省44個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣中有38個(gè)是老區(qū)縣，產(chǎn)業(yè)底子差、層次低。地處平原農(nóng)區(qū)的黃淮4市占全省貧困人口的49.94%，貧困發(fā)生率12.57%，人口稠密、資源匱乏、第一產(chǎn)業(yè)偏高、糧食生產(chǎn)比較效益低下，貧困發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全省水平。黃河灘區(qū)面積涉及20個(gè)縣、1548個(gè)村，有106萬居住人口，常年遭受洪澇災(zāi)害，除了糧食生產(chǎn)，沒有其他產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。豫西深山貧困區(qū)有8個(gè)國家扶貧工作重點(diǎn)縣，土地貧瘠，干旱少雨，農(nóng)業(yè)收入低，貧困發(fā)生率5.58%。目前實(shí)施的貧困村產(chǎn)業(yè)整村推進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展需要的資金量大，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期需要投放大量的資金，而現(xiàn)有的扶貧資金十分有限，縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足，籌集扶持發(fā)展資金的手段有限。

2.扶貧資金投入產(chǎn)出效益低，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不充分。當(dāng)前，河南省實(shí)施的惠普金融產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目絕大部分屬于政府主導(dǎo)型，扶貧產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不突出，定位不明確，一定程度上忽視了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的存在，未能充分發(fā)揮財(cái)政金融資金的使用效益。部分基層政府為實(shí)現(xiàn)短期扶貧目標(biāo)，在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)不顧環(huán)境和生態(tài)的承載力，匆忙上馬承接一些落后產(chǎn)能的工業(yè)項(xiàng)目和脫離市場(chǎng)需求的小規(guī)模種養(yǎng)農(nóng)牧項(xiàng)目，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼甚至中途夭折，造成負(fù)責(zé)放貸的中小金融機(jī)構(gòu)資金損益。實(shí)踐表明，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目如不考慮貧困人口的充分參與，扶貧效果就會(huì)大打折扣。河南省扶貧辦在駐馬店、周口、新鄉(xiāng)、鶴壁等地，對(duì)近幾年的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展帶動(dòng)情況進(jìn)行了專題調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在調(diào)查的人群中，貧困戶對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目持觀望態(tài)度的占43.2%，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展持否定態(tài)度的占13.1%。同時(shí)，縣以下地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸存比普遍較低，金融資源外流補(bǔ)貼城市的情況依然突出。此外，近年來河南省各地都有一些打著“產(chǎn)業(yè)扶貧”幌子的民間金融活動(dòng)，一些新型的非法集資活動(dòng)危害很大。例如，一些產(chǎn)業(yè)有限公司、糧銀投資擔(dān)保公司等以“糧食銀行”為名，開具“糧食銀行存儲(chǔ)憑單”等作為借款憑證，采取賒欠農(nóng)民售糧款等方式變相非法募集資金，類似這種非法集資活動(dòng)值得警惕。

3.農(nóng)村金融環(huán)境和基礎(chǔ)薄弱，“三農(nóng)”發(fā)展金融服務(wù)成本高。第一，農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、流轉(zhuǎn)、交易機(jī)制尚未充分建立，阻礙了農(nóng)村金融資金的投入。金融扶貧活動(dòng)需要資產(chǎn)評(píng)估、擔(dān)保、資產(chǎn)處置、土地流轉(zhuǎn)等一系列配套的市場(chǎng)服務(wù)體系的完善協(xié)調(diào)，以及相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)處置程序等政策標(biāo)準(zhǔn)的制定確立［7］。但目前相關(guān)配套的設(shè)施和政策尚不健全，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏，評(píng)估機(jī)構(gòu)較少，很多地方土地處置和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立，增加了交易成本和交易的不確定性。第二，農(nóng)村金融的交通、信息、服務(wù)等成本較高。產(chǎn)業(yè)扶貧面對(duì)的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè)，他們對(duì)金融的需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，借貸雙方信息不對(duì)稱，造成金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村金融服務(wù)的成本較高，主動(dòng)放貸意愿低。政府制定大量政策對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村金融業(yè)務(wù)進(jìn)行扶持，用行政力量將金融服務(wù)特別是存款服務(wù)、結(jié)算服務(wù)等逐步鋪設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供相對(duì)便捷、低價(jià)的金融服務(wù)，但金融機(jī)構(gòu)卻付出了大量的經(jīng)濟(jì)成本，這在一定程度上降低了資金運(yùn)行效率，存在商業(yè)上的不可持續(xù)性問題。第三，農(nóng)村的金融基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境仍比較落后。河南省44個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣中的基礎(chǔ)金融服務(wù)未能實(shí)現(xiàn)村村通、未設(shè)置支付結(jié)算網(wǎng)點(diǎn)、未配備支付結(jié)算機(jī)具的現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)金融代理機(jī)構(gòu)服務(wù)功能單一，多限于取現(xiàn)、小額存款、涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)取等。

4.農(nóng)村信用環(huán)境有待改善，虛報(bào)貸款和統(tǒng)計(jì)失真的問題突出。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款不良率較高，且執(zhí)行債權(quán)較為困難。既存在抵押物難以處置、法院判決執(zhí)行難的問題，也與債務(wù)人因違約成本低而惡意逃避、拖欠債務(wù)有關(guān)。信用風(fēng)險(xiǎn)高導(dǎo)致金融服務(wù)成本高，金融機(jī)構(gòu)不愿放貸或只好高利率放貸以彌補(bǔ)可能發(fā)生的壞賬風(fēng)險(xiǎn)。部分企業(yè)通過提供虛假資料申報(bào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資格；部分龍頭企業(yè)通過偽造合同、編制虛假報(bào)表、以舊頂新等手段騙取財(cái)政支持資金或政策性融資支持并將所獲資金用于對(duì)外拆借、歸還貸款、房地產(chǎn)投資等。一些金融機(jī)構(gòu)通過虛報(bào)貸款等套取財(cái)政補(bǔ)貼問題突出。涉農(nóng)貨款發(fā)放管理與統(tǒng)計(jì)制度需要進(jìn)一步完善。相當(dāng)一部分“涉農(nóng)貸款”并未真正用于“三農(nóng)”，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況存在較大偏差。如“農(nóng)戶貸款”中的非農(nóng)戶現(xiàn)象突出，金融機(jī)構(gòu)缺少對(duì)農(nóng)戶身份進(jìn)行認(rèn)定的制度，在實(shí)際發(fā)放農(nóng)戶貸款時(shí)缺乏對(duì)貸款人身份證明的審核，導(dǎo)致大量非農(nóng)戶能夠取得農(nóng)戶貸款；農(nóng)村企業(yè)貸款中的“農(nóng)村企業(yè)”判定標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)，主要依據(jù)企業(yè)注冊(cè)地是否為農(nóng)村地區(qū)來判定，對(duì)于企業(yè)申請(qǐng)貸款投向的行業(yè)和地區(qū)缺乏關(guān)注，使得一些企業(yè)通過在符合條件的地點(diǎn)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)等方式獲取農(nóng)村企業(yè)貸款后投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

三、對(duì)河南省實(shí)施農(nóng)村普惠金融推進(jìn)“帶動(dòng)式”扶貧的建議

1.完善政府主導(dǎo)的多元化扶貧資金投放體系。發(fā)揮財(cái)政資金在扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)作用，積極開辟新的扶貧開發(fā)資金渠道，加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，采取財(cái)政貼息擔(dān)保貸款的方式，解決貧困人群資金缺乏的問題。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政拿出一定比例的財(cái)政資金作為產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)金，對(duì)發(fā)展初期面臨的規(guī)模小而散的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的金融支持。鼓勵(lì)政策性銀行、國有商業(yè)銀行和涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)積極參與河南省“發(fā)展帶動(dòng)”扶貧戰(zhàn)略，延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)范圍，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，增加信貸投放，通過優(yōu)惠的利率重點(diǎn)支持貧困村、貧困農(nóng)戶、龍頭農(nóng)字企業(yè)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。對(duì)于盈利較好的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，大力推動(dòng)和發(fā)展“銀行+農(nóng)戶”“銀行+合作社+農(nóng)戶”等促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營信貸模式，允許信用擔(dān)保式信貸資金投入，財(cái)政給予貼息?；钴S農(nóng)村正規(guī)金融市場(chǎng)，支持民間資本進(jìn)入金融業(yè)。鼓勵(lì)民間資本投資入股地方金融機(jī)構(gòu)和參與地方金融機(jī)構(gòu)重組改造。允許發(fā)展成熟、經(jīng)營穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行在最低股比要求內(nèi)，調(diào)整主發(fā)起行與其他股東持股比例。積極向中國銀監(jiān)會(huì)爭(zhēng)取政策支持，探索由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行，推動(dòng)省內(nèi)符合條件的地方金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)發(fā)起設(shè)立金融租賃公司和消費(fèi)金融公司。

2.加快農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)和流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村資產(chǎn)、資金和資源。加快貧困地區(qū)農(nóng)村土地權(quán)利的確權(quán)登記工作。鼓勵(lì)和培育資產(chǎn)評(píng)估、擔(dān)保等市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村服務(wù)，建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或交易平臺(tái)，健全土地流轉(zhuǎn)和抵押物處置的操作規(guī)程，提高上述環(huán)節(jié)的透明度和公信力，降低金融交易中間環(huán)節(jié)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)村經(jīng)營主體的金融支持。創(chuàng)新開發(fā)各類符合法律規(guī)定和實(shí)際需要的農(nóng)（副）產(chǎn)品訂單、保單、倉單等權(quán)利以及農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、機(jī)械、林權(quán)、水域?yàn)┩渴褂脵?quán)等財(cái)產(chǎn)抵（質(zhì)）押貸款品種，支持在法律關(guān)系明確地方探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。探索發(fā)展支農(nóng)再貸款，支持開展農(nóng)戶貸款利率優(yōu)惠試點(diǎn)，降低“三農(nóng)”融資成本。

3.發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和農(nóng)民參與的積極性，發(fā)揮“帶動(dòng)式”扶貧的積極作用，實(shí)現(xiàn)扶貧資金效益最大化。在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選擇上，充分發(fā)揮農(nóng)民、農(nóng)戶參與的積極性，綜合考慮地域特色、資源稟賦、人才技術(shù)和市場(chǎng)需求，做到產(chǎn)業(yè)選擇有特色、有優(yōu)勢(shì)、有潛力、有需求。在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作上，引入市場(chǎng)機(jī)制，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，把扶貧資金作為銀行貸款抵押，協(xié)調(diào)銀行貸款為農(nóng)戶放大比例貸款，放大扶貧資金的倍數(shù)效應(yīng)，強(qiáng)化農(nóng)民的還款意識(shí)。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)緊跟市場(chǎng)變化、龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)基地、基地吸納農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化路子，結(jié)合電商扶貧工程，把“互聯(lián)網(wǎng)+”融入產(chǎn)業(yè)扶貧。例如，在發(fā)展蔬菜扶貧產(chǎn)業(yè)上，從育苗基地建設(shè)、組建專業(yè)合作社、扶持貧困村貧困戶，形成環(huán)環(huán)相扣的產(chǎn)業(yè)扶貧鏈條，政策上支持企業(yè)稅收減免、貸款投放，對(duì)貧困戶實(shí)施財(cái)政扶貧到戶資金項(xiàng)目，引進(jìn)電商企業(yè)進(jìn)駐，電商企業(yè)與貧困戶簽訂特色農(nóng)產(chǎn)品合作協(xié)議，支持郵政、供銷等系統(tǒng)在貧困村建立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，推進(jìn)貧困村農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺(tái)建設(shè)，邀請(qǐng)涉農(nóng)金融貸款機(jī)構(gòu)參與評(píng)估論證，減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和種植風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)放貸信心。

4.大力推進(jìn)貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化金融環(huán)境，創(chuàng)新金融扶貧模式。加快村鎮(zhèn)銀行、資金互助合作社等金融的發(fā)展步伐。支持貧困村發(fā)展農(nóng)民資金互助組織，培育村鎮(zhèn)銀行設(shè)立扶貧基金，設(shè)立政府出資的融資擔(dān)保公司，重點(diǎn)開展扶貧擔(dān)保業(yè)務(wù)。加快推進(jìn)銷售點(diǎn)情報(bào)管理系統(tǒng)、自動(dòng)柜員機(jī)、助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)等基礎(chǔ)金融服務(wù)在行政村區(qū)域全覆蓋，研究在空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)、空白行政村安設(shè)銷售點(diǎn)情報(bào)管理系統(tǒng)、自動(dòng)柜員機(jī)和開設(shè)助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，優(yōu)化農(nóng)村支付結(jié)算環(huán)境。進(jìn)一步發(fā)揮保險(xiǎn)的保障作用。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面積，通過財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)、直接給予農(nóng)戶保險(xiǎn)補(bǔ)貼等形式，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，開發(fā)具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)品種，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本覆蓋種養(yǎng)兩大產(chǎn)業(yè)主要品種，提高廣大農(nóng)民參加保險(xiǎn)的積極性。積極推進(jìn)菜籃子工程保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)、農(nóng)村綜合保險(xiǎn)等地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)保險(xiǎn)發(fā)展。對(duì)特色農(nóng)產(chǎn)品試行價(jià)格保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的保險(xiǎn)全覆蓋，全面提高保險(xiǎn)服務(wù)“三農(nóng)”的能力和水平。在符合條件的地方，擇機(jī)適時(shí)推廣葉縣“互助資金”和蘭考“四位一體”產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧模式。

5.強(qiáng)化涉農(nóng)資金的監(jiān)管力度，加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)。加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管力度。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)、稽查等工作，建立扶貧資金違規(guī)使用責(zé)任迫究制度。進(jìn)一步充實(shí)和提高縣級(jí)金融監(jiān)管力量，增加監(jiān)管人員配備和預(yù)算，采取貼近農(nóng)村、靈活多樣的監(jiān)管方式，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升監(jiān)管能力和水平；進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)關(guān)自身建設(shè)，嚴(yán)格紀(jì)律，嚴(yán)厲懲處徇私舞弊行為，增強(qiáng)監(jiān)管剛性，提升監(jiān)管機(jī)關(guān)公信力。建立扶貧公告公示制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，保障資金在陽光下運(yùn)行。加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)。保護(hù)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)，降低金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營中面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村信用體系建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，完善農(nóng)村信用主體信用信息采集與應(yīng)用機(jī)制，大力開展信用評(píng)價(jià)；完善失信懲罰機(jī)制，探索對(duì)失信主體的信息公開和共享機(jī)制；加大宣傳教育，改善農(nóng)村信用環(huán)境。同時(shí)，加大對(duì)債務(wù)違約的懲罰力度，強(qiáng)化法院判決執(zhí)行效果，降低金融機(jī)構(gòu)債權(quán)執(zhí)行成本。進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村金融市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保公司、小額貸款公司、投資類企業(yè)、股權(quán)投資基金、典當(dāng)行等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。進(jìn)一步完善打擊和處置非法集資工作機(jī)制，加大對(duì)非法集資案件的查辦力度，防止民間借貸風(fēng)險(xiǎn)向銀行業(yè)體系傳導(dǎo)，確保不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

［1］胡愛善.發(fā)展普惠金融是金改目標(biāo)之一 可讓更多人脫貧致富［EB/OL］.http：//finance.people. com.cn/n/2013/1126/c1004-23656208.html，2013 -11-26/2016-09-06.

［2］新鄉(xiāng)：封丘縣依托樹莓種植帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧［EB/ OL］.http：//www.hnswnb.gov.cn/index.php？m= content&c=index&a=show&catid=30&id=53064，2015-11-17/2016-09-06.

［3］周奎明.扶溝縣：巧用扶貧資金走出互利共贏路［EB/OL］.http：//toutiao.com/i62821503910983767 05，2016-05-08/2016-09-06.

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［5］蘭考縣“四位一體”金融扶貧激活產(chǎn)業(yè)“穩(wěn)”脫貧［EB/OL］.http：//www.kf.cn/kfrb/html/2016-03/26/ content_262673.htm，2016-03-26/2016-09-06.

［6］河南銀行業(yè)召開扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作 推進(jìn)會(huì)村鎮(zhèn)銀行已進(jìn)駐27個(gè)國家級(jí)貧困縣［EB/ OL］.http：//news.xinhuanet.com/local/2016-04/29/ c_128943262.htm，2016-04-29/2016-09-06.

［7］呂勁松.進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革的思考［J］.理論動(dòng)態(tài)，2016，（26）.

［責(zé)任編輯 游玉華］

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1671-6701（2016）06-0092-05

2016-09-16

田 申（1993— ），男，河南周口人，鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院碩士研究生。