宋鐵勇

(內(nèi)蒙古大學(xué) 滿洲里學(xué)院，內(nèi)蒙古 滿洲里 021400)

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國情國策研究

中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想的理論架構(gòu)

宋鐵勇

(內(nèi)蒙古大學(xué) 滿洲里學(xué)院，內(nèi)蒙古 滿洲里 021400)

[摘要]中俄跨境旅游區(qū)是中俄合作的創(chuàng)新模式之一，當(dāng)前還存在界定困難、認識不統(tǒng)一、人地關(guān)系復(fù)雜、難以協(xié)調(diào)等問題，借鑒區(qū)域合作相關(guān)理論、生態(tài)文明理論以及旅游規(guī)劃方法，可以對中俄跨境旅游區(qū)的概念、定位、組成要素進行理論架構(gòu)，確定其區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、核心產(chǎn)業(yè)、對話協(xié)調(diào)機制、政府干預(yù)尺度的同時，應(yīng)完善旅游規(guī)劃、確保生態(tài)旅游優(yōu)先發(fā)展、提高管理效率并提高生產(chǎn)意識，將有助于中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]中俄；跨境旅游區(qū)；理論架構(gòu)；生態(tài)文明

中國與俄羅斯互為陸上最大鄰國，相互開放的口岸城市眾多，自1988年開通黑河——布拉戈維申斯克邊境一日游項目以來，中俄在邊境地區(qū)的旅游活動日益頻繁，帶動了彼此間的經(jīng)濟、文化交流。2010年前后，作為深化中俄旅游合作的新形式，中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想被提出。2011 年6 月《國務(wù)院關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》第38 條明確提出：“探索建立中俄、中蒙跨境旅游合作區(qū)”[1]，跨境旅游區(qū)成為國家對外開放戰(zhàn)略實施的創(chuàng)新模式被確定下來。目前，正在建設(shè)或有意向建設(shè)的中俄跨境旅游區(qū)，有內(nèi)蒙古滿洲里——俄羅斯后貝加爾、內(nèi)蒙古額爾古納——俄羅斯普里阿爾貢斯克、內(nèi)蒙古室韋——俄羅斯涅爾琴斯克札沃德、黑龍江綏芬河——俄羅斯波格拉尼奇內(nèi)、黑龍江蘿北——俄羅斯阿穆爾捷特、黑龍江黑河——俄羅斯布拉戈維申斯克、吉林琿春——俄羅斯哈桑等。在2014年另有在哈爾濱設(shè)立的中俄“3+1”跨境區(qū)域旅游聯(lián)合體(中國哈爾濱、伊春、黑河三市和俄羅斯阿穆爾州一區(qū))；俄方在建的“俄羅斯東大門后貝加爾斯克——滿洲里跨境旅游園區(qū)”項目等。經(jīng)過5年的實踐，中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想逐步得到落實，合作的內(nèi)容和方式越來越具體、明確，但仍有很多問題困擾著我們，有可能阻礙或拖延中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想的最終實現(xiàn)。因此，在這里我們嘗試從不同視角去探討中俄跨境旅游區(qū)的理論架構(gòu)，從而找到未來發(fā)展的具體路徑和方法。

一、提出中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想面臨的困難與挑戰(zhàn)

中俄跨境旅游區(qū)是一個新興事物，需要借用其他成熟區(qū)域發(fā)展理論進行指導(dǎo)，在理論與實踐共同探索發(fā)展過程中，還面臨著很多困難與挑戰(zhàn)。

(一)中俄跨境旅游區(qū)的概念與定位難以界定

關(guān)于中俄跨境旅游區(qū)的概念，在人們頭腦中形成的認識，往往要去借用跨境經(jīng)濟合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、國際物流區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)等已經(jīng)相對成熟的概念，然后加入一些“旅游”的理論要素，形成最終的概念界定或?qū)κ挛锏恼J知。在中俄地方政府簽訂的合作或規(guī)劃協(xié)議中，“中俄跨境旅游區(qū)”的概念似乎已經(jīng)完全達成了共識，無須贅言?？涩F(xiàn)實的情況是人們并不知道我們要建設(shè)的跨境旅游區(qū)最終會是什么？我們可以提出很多假設(shè)，比如可能是一個填充了大量旅游設(shè)施，涵蓋食、住、行、游、購、娛六要素的大型景區(qū)；或者是可以建設(shè)成為以旅游產(chǎn)業(yè)為核心的經(jīng)濟合作區(qū)；也可以發(fā)展成為過境游客的免稅購物中心以及惠及邊境居民的自由貿(mào)易區(qū)，等等。國內(nèi)有些學(xué)者認為，邊境旅游與跨境旅游近乎等同，或者跨境旅游屬于邊境旅游的一個層次，認為跨境旅游合作區(qū)是中國與鄰國政府在旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深化金融、貿(mào)易、管理、投資等各方面合作的試驗區(qū)，它在邊境旅游模式探索并促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，助推或緩和國際關(guān)系方面有一定的潛在價值[2]。目前，中俄關(guān)于跨境旅游區(qū)的籌建規(guī)劃更多地停留在戰(zhàn)略層面或基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)，只有明晰“中俄跨境旅游區(qū)”的具體目標(biāo)和內(nèi)容，以及所涉及的范疇，才可能推動中俄深化合作的美好愿景最終落地。

(二)邊界效應(yīng)轉(zhuǎn)化并不等同“去邊界化”

跨境合作，往往被認為是突破邊界屏蔽效應(yīng)的重要手段，跨境合作區(qū)的最終形式將是“去邊界化”的特殊區(qū)域。我們看到的是關(guān)于中俄跨境旅游區(qū)的報道和學(xué)術(shù)研究論文，似乎也是懷著這樣的“美好愿景”。如同歐洲廣大區(qū)域，根據(jù)《申根協(xié)定》所促成的“去邊界化”，雖然，邊界的屏蔽效應(yīng)被減弱，并被轉(zhuǎn)化為中介效應(yīng)，凸顯了邊界兩側(cè)的旅游流、物流、信息流、資本流、技術(shù)流，以邊界為中心的集聚效應(yīng)，但仍不能忽視主權(quán)讓渡問題。現(xiàn)實環(huán)境中，兩國的經(jīng)濟文化交往涉及海關(guān)、邊境管控和檢驗檢疫管理，跨境合作必然需要國家間主權(quán)的相互讓渡。而在中俄兩國邊界兩側(cè)關(guān)于國家主權(quán)的讓渡問題同樣十分敏感和困難，需要注重國際慣例、各自的國家法律、土地政策、稅收以及可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境影響與評估等。因此，“去邊界化”實際上很難促進中俄兩國的友好交往，跨境旅游區(qū)實現(xiàn)邊界屏蔽效應(yīng)而向中介效應(yīng)和資源集聚效應(yīng)轉(zhuǎn)化的過程中，還不能以“去邊界化”為發(fā)展目標(biāo)。

(三)人地關(guān)系的協(xié)調(diào)比較復(fù)雜

人地關(guān)系理論是研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要命題，從地理學(xué)的角度來看，和諧社會實質(zhì)上是人地關(guān)系與地域系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。中俄跨境旅游區(qū)是具有明確地域范圍的區(qū)域，從多維角度來看，它并不是一個完全閉合的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，還包括生態(tài)、資源、文化等系統(tǒng)，它向區(qū)域之外的輻射作用很強，區(qū)內(nèi)各系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)度高，所形成的旅游產(chǎn)品的外延性較強，區(qū)域內(nèi)特定的生產(chǎn)、生活活動的示范效應(yīng)也比較突出，更重要的是整體的生態(tài)環(huán)境受到兩國的地緣政治、經(jīng)濟、文化要素影響較大，人地關(guān)系的系統(tǒng)相對比較脆弱。在中俄毗鄰地區(qū)的合作項目涉及了大量能源和工業(yè)原材料的項目，以《中國東北與俄羅斯遠東及東西伯利亞地區(qū)2009-2018年合作規(guī)劃綱要》為例，雖然，在發(fā)展邊境旅游和相關(guān)娛樂服務(wù)產(chǎn)業(yè)上，中俄雙方達成了一致共識，但在其他方面俄羅斯一直希望能夠“矯正”中俄合作的方式，其代表觀點是：“中俄合作的前提應(yīng)是保障中俄毗鄰地區(qū)的俄方主權(quán)，俄羅斯籍居民的一切必須福利，包括住宅、土地以及不被外來勞工搶走的工作機會。同時，對資源出口定額立法，提高資源出口稅，對高能耗、高污染的企業(yè)提高關(guān)稅，改變中俄貿(mào)易結(jié)構(gòu)以符合俄羅斯戰(zhàn)略利益等”[3]。很顯然，與中國表現(xiàn)出的高度合作熱情不同，俄羅斯更擔(dān)心中國人力資源輸出、邊境地區(qū)土地開發(fā)所有權(quán)、環(huán)境污染、資源過度輸出等問題，而且“環(huán)境保護優(yōu)先原則”之下，大力推行生態(tài)稅收、生態(tài)保險、生態(tài)鑒定等制度[4]，使得參與中俄跨境旅游區(qū)建設(shè)的主體(包括地方政府、企業(yè)、旅游者和邊界兩側(cè)的居民)在經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的獲得方式和分配比例上難以達成共識。

二、跨境旅游區(qū)的理論基礎(chǔ)

跨境旅游區(qū)是近年來中外旅游合作的產(chǎn)物，還沒有對其進行嚴(yán)格的概念界定。從具體實踐層面認知其概念，可以參照“旅游區(qū)”與“跨境經(jīng)濟合作區(qū)”這兩個發(fā)展業(yè)已成熟的概念。其發(fā)展的理論基礎(chǔ)涉及區(qū)域合作相關(guān)理論、生態(tài)文明理論以及旅游規(guī)劃方法。

(一)區(qū)域合作相關(guān)理論

區(qū)域合作方式是根據(jù)其組織內(nèi)部消除貿(mào)易壁壘和共同政治、經(jīng)濟、文化政策的情況，可劃分為特惠貿(mào)易協(xié)定(優(yōu)惠貿(mào)易安排)、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟聯(lián)盟及經(jīng)濟一體化等6種形式[5]。歐洲和美國主導(dǎo)的區(qū)域合作起步較早，近年來中國、俄羅斯等國也致力于促進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，在20國集團、APEC、東盟、上合組織、巴俄印中南“金磚五國”組織框架內(nèi)與多個國家和地區(qū)建立了合作伙伴關(guān)系。當(dāng)前，中國的“一帶一路”規(guī)劃更加強了中國與其他國家和地區(qū)的經(jīng)濟文化聯(lián)系。作為引發(fā)經(jīng)濟增長的新動力，實施跨邊界的次區(qū)域經(jīng)濟合作，促進跨邊界網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這是增進邊境區(qū)間相互學(xué)習(xí)和經(jīng)驗交流，使之成為實現(xiàn)邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的有效途徑之一。

跨邊界區(qū)域合作使得地緣政治上的屏障正在轉(zhuǎn)化為地緣經(jīng)濟的“增長極”。被全球大部分國家和地區(qū)用作突破邊界屏蔽效應(yīng)的有效方式之一。國內(nèi)學(xué)者梁雙陸認為，邊界屏蔽效應(yīng)表現(xiàn)在自然地理屏蔽、制度性屏蔽和國民屏蔽三個方面。而跨境經(jīng)濟合作區(qū)可以降低邊界屏蔽效應(yīng)的影響，而充分釋放邊界開發(fā)效應(yīng)，跨境經(jīng)濟合作區(qū)就是邊界開放效應(yīng)從關(guān)稅減讓效應(yīng)擴大到市場擴展效應(yīng)、資源聚合效應(yīng)、資本跨境流動效應(yīng)、技術(shù)跨境轉(zhuǎn)移效應(yīng)和毗鄰兩國邊境地區(qū)雙幣流通效應(yīng)，開放效應(yīng)得以充分釋放的區(qū)域[6]。而以李特立為代表的大部分學(xué)者則認為邊界效應(yīng)分為屏蔽效應(yīng)和中介效應(yīng)，邊界效應(yīng)從屏蔽向中介轉(zhuǎn)化的根本動力來自于經(jīng)濟全球化和區(qū)域集團化[7]。中俄建立跨境旅游區(qū)，在邊界效應(yīng)轉(zhuǎn)化上也存在著區(qū)域國際合作的帶動效應(yīng)、旅游資源優(yōu)化配置效應(yīng)、降低綜合成本效應(yīng)、旅游產(chǎn)業(yè)的外溢效應(yīng)、對國際友好交往的促進效應(yīng)以及邊疆民族地區(qū)合作發(fā)展示范效應(yīng)[8]。這是源于中俄毗鄰地區(qū)旅游資源共生性和相關(guān)利益主體開發(fā)意愿的一致性基礎(chǔ)之上的，在保障國家主權(quán)和地緣關(guān)系明確的同時，把跨境旅游區(qū)建設(shè)成為中俄旅游合作的核心區(qū)域，有助于中俄兩國增強毗鄰地區(qū)的活力，通過旅游經(jīng)濟活動，促進中俄兩國的經(jīng)濟文化交往，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，提高區(qū)域公共服務(wù)水平和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平。

(二)生態(tài)文明理論

生態(tài)文明這一概念，最初是從“生態(tài)”這一概念演化而來的。 1972年聯(lián)合國大會通過的《人類環(huán)境宣言》，使人們開始重視生態(tài)問題，并提出了以生態(tài)文明的建設(shè)為解決路徑。隨著世界范圍生態(tài)危機的加劇和理論研究的深化，世界各國都深刻地認識到推動生態(tài)文明進程，實現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展模式將是人類文明進步的根本路徑。綜合近年來關(guān)于生態(tài)文明概念和內(nèi)涵的研究，生態(tài)文明理論包含：人與自然和諧；經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境和諧；形成資源友好型和環(huán)境友好型社會；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會；科學(xué)發(fā)展觀；綠色發(fā)展；循環(huán)經(jīng)濟，等等[9]。即生態(tài)文明是調(diào)整人與自然、人與人、人與社會關(guān)系的物質(zhì)成果與精神成果的總和，涉及自然生態(tài)和文化生態(tài)兩個層面。中俄跨境合作同樣涉及文化整合協(xié)調(diào)和自然生態(tài)互補兩個維度?，F(xiàn)實社會環(huán)境中，邊境地區(qū)的居民社區(qū)、地方政府以及旅游企業(yè)與自然環(huán)境形成了生態(tài)學(xué)中的一個個群落，彼此在交往過程中形成了非閉合的并向周圍輻射的“生態(tài)交錯區(qū)”。在這里，自然和社會環(huán)境條件比較復(fù)雜，可以控制不同生態(tài)系統(tǒng)之間能量、物質(zhì)與信息的流通，對全球性氣候、土地利用、資源消耗、污染物的反應(yīng)及文化生態(tài)變遷的敏感性加以管理。而文化整合協(xié)調(diào)的必然性首先是由自然生態(tài)互補作用所決定的[10]。為此，需要對跨境旅游區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)各項功能指標(biāo)(生態(tài)閾值、功能極限、環(huán)境容量等)加以認真分析并在衡量標(biāo)準(zhǔn)上達成一致，通過合理的人為管理，減緩?fù)饨鐗毫Γ员３窒到y(tǒng)的健康和平衡。

(三)旅游規(guī)劃方法

旅游規(guī)劃是旅游區(qū)建設(shè)的技術(shù)性依據(jù)，能夠反映項目建設(shè)的經(jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)安全目標(biāo)，包括旅游規(guī)劃形式(發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、營銷促銷規(guī)劃)、組織機構(gòu)(不同的政府組織和非政府組織)、尺度(國際、國家、區(qū)域、地方和部門)和時間(開發(fā)、實施、評價、修復(fù)等不同時間階段)。其方法可總結(jié)為精神鼓勵規(guī)劃、經(jīng)濟導(dǎo)向規(guī)劃、空間導(dǎo)向規(guī)劃、社區(qū)導(dǎo)向規(guī)劃、可持續(xù)旅游規(guī)劃共五種[11]。主要針對區(qū)域整體規(guī)劃，國際旅游合作如果缺乏固定、專門的空間，則很難形成一個科學(xué)、規(guī)范的發(fā)展計劃，因此，跨境旅游區(qū)設(shè)想的提出為國際旅游合作進行旅游規(guī)劃創(chuàng)造了實踐基礎(chǔ)。當(dāng)前，中俄跨境旅游區(qū)(包括中俄與其他國家和地區(qū)共同合作的區(qū)域)涉及兩個或兩個以上國家的主權(quán)意識、法律、政策、國家宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)、居民態(tài)度和企業(yè)參與意愿，制訂規(guī)劃將十分困難，需要一個各利益相關(guān)體都參與的協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃事宜。

三、中俄跨境旅游區(qū)的理論架構(gòu)

基于中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想面臨著一系列困難與挑戰(zhàn)，按照可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)勢互補、和諧共生的原則，結(jié)合區(qū)域合作理論、生態(tài)文明理論、旅游規(guī)劃方法，從中俄跨境旅游區(qū)概念、定位、組成要素等方面構(gòu)建其理論架構(gòu)。

(一)概念的界定

本文所提出的中俄跨境旅游區(qū)是中俄兩國(或中俄兩國與基于共同開發(fā)意愿的其他國家或地區(qū))毗鄰地區(qū)根據(jù)區(qū)域合作規(guī)劃和具體旅游規(guī)劃而劃定的有明確地域范圍，由共同指定或委托的管理機構(gòu)管理，具備旅游合作以及國際旅游服務(wù)所需的設(shè)施和條件的特定區(qū)域。該區(qū)域內(nèi)的任何生產(chǎn)經(jīng)營活動和人們的生活活動都必須遵守統(tǒng)一的國際法規(guī)和國際合作行為準(zhǔn)則，以確保旅游區(qū)健康有序的發(fā)展；區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一的生態(tài)稅收、生態(tài)保險、生態(tài)鑒定、生態(tài)補償制度；同時，確保經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益的均衡分配，從而形成有效的國際協(xié)調(diào)機制和綜合控制系統(tǒng)。

(二)中俄跨境旅游區(qū)的定位

首先是形象定位，中俄跨境旅游區(qū)首先傳遞給市場的信號就是在該區(qū)域內(nèi)能夠便捷地體驗異域風(fēng)情，不過由于“距離衰減規(guī)律”，近距離的邊境旅游或跨境旅游活動對大多數(shù)游客來說并不具備較強的吸引力，而傳統(tǒng)的“購物旅游”活動和發(fā)展模式也為大多數(shù)旅游者所詬病。因此，以資源節(jié)約和環(huán)境友好為目的地建設(shè)中俄跨境旅游區(qū)則更符合兩國旅游者的預(yù)期。在生態(tài)文明理念引領(lǐng)下，根據(jù)中俄跨境旅游區(qū)所處地理位置的資源富集、環(huán)境怡人、民風(fēng)淳樸、社會和諧等特色，中俄跨境旅游區(qū)應(yīng)從人與自然、人與社會以及兩國人民之間等三個層面進行多元化定位，即自然風(fēng)景優(yōu)美的人類游憩地、遠離城市喧囂的棲息地以及見證兩國人民友好交往的標(biāo)志地。其次是功能定位，與普通旅游景區(qū)不同，中俄跨境旅游區(qū)本身帶有鮮明的個性特征，被賦予的國際合作功能很強。在這個特定區(qū)域內(nèi)不僅存在企業(yè)聯(lián)合體、政府機構(gòu)聯(lián)合體，還存在著非政府機構(gòu)、公益團體、跨境民族(家庭)共同體等，這里既有經(jīng)濟合作，也有文化融合與沖突，需要引導(dǎo)其健康有序地發(fā)展。在經(jīng)濟層面整合區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素，并吸引優(yōu)質(zhì)資本和資源向此聚集，通過示范和輻射效應(yīng)推動區(qū)域經(jīng)濟中心的形成，帶動周邊地區(qū)發(fā)展；在文化層面促進旅游、外語、外貿(mào)等專業(yè)人才培養(yǎng)以及游客生態(tài)倫理意識；在政治層面拉近兩國中央政府和各級地方政府間的距離，建立政治互信，深化伙伴關(guān)系。最后是市場定位，人們在跨境旅游區(qū)的活動屬于邊境旅游的重要形式，中俄兩國人民在邊境兩側(cè)的活動以及區(qū)域內(nèi)接待第三國或地區(qū)游客的服務(wù)也是跨境旅游區(qū)的重要職能。由于邊境社會系統(tǒng)的復(fù)雜性，影響旅游活動的因素也很繁雜，對于消費偏好、空間距離、時間距離、文化背景不同的游客在邊境旅游有時會形成屏蔽效應(yīng)的過程，有時又表現(xiàn)出中介效應(yīng)。而如果以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，建設(shè)和發(fā)展的中俄跨境旅游區(qū)則可能通過“綠色通關(guān)”“關(guān)稅一體化”“貨幣自由兌換”和“生態(tài)安全合作”等措施，去修正“距離衰減規(guī)律”，既吸引兩國邊境居民體驗跨境旅游區(qū)內(nèi)的主題旅游產(chǎn)品，并引導(dǎo)居民參與跨境旅游區(qū)的經(jīng)營與管理，同時吸引兩國內(nèi)地的游客來體驗異域風(fēng)情。更為重要的是吸引那些崇尚低碳、環(huán)保、綠色、健康生活方式的旅游者來跨境旅游區(qū)參與生態(tài)休閑活動。

(三)中俄跨境旅游區(qū)的組成要素

中俄跨境旅游區(qū)在中俄兩國國內(nèi)的經(jīng)濟特區(qū)以及兩國合作區(qū)域中都屬于先試先行的試驗區(qū)，可供參考的參照物并不多。我們既賦予了中俄跨境旅游區(qū)以經(jīng)濟合作和文化交往的功能，也賦予了其實踐循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)倫理教育、國際合作行為準(zhǔn)則構(gòu)建和地緣安全合作的職能。因此，中俄跨境旅游區(qū)不僅要具備豐富的自然和人文旅游吸引物、綠色環(huán)保的服務(wù)設(shè)施、低碳節(jié)能的旅游企業(yè)等基本要素，還需要有不同身份的旅游主體，例如，關(guān)注生態(tài)休閑的旅游消費者，主動參與監(jiān)督管理的當(dāng)?shù)鼐用?，合作意識極強的各級政府與相關(guān)機構(gòu)，有關(guān)環(huán)保和旅游的社會團體、公益組織等。在旅游活動中還需要充分考慮兩國人民的語言、民俗、生活習(xí)慣、文化背景等實際情況，確保在旅游區(qū)內(nèi)形成覆蓋率較高的生態(tài)解說和環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。

四、中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想的實現(xiàn)路徑

跨境旅游區(qū)的建設(shè)，是一項具有開創(chuàng)性的工作，有利于帶動中俄經(jīng)濟文化交流，維護邊境地區(qū)生態(tài)安全，促進兩國和平共處。在設(shè)想變成現(xiàn)實的過程中，需要結(jié)合相應(yīng)理論，借鑒相關(guān)經(jīng)驗去探索其實現(xiàn)路徑。

(一)確定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，完善旅游規(guī)劃

中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想付諸實施之前，應(yīng)進行系統(tǒng)而詳盡的旅游規(guī)劃，基于跨境旅游經(jīng)濟和文化活動的復(fù)雜性和多樣性，需要將規(guī)劃與決策滲透到中俄兩國國家戰(zhàn)略的制度體系之中，確保政府對旅游休閑潛在的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的關(guān)注成為旅游規(guī)劃的主要驅(qū)動力，從而通過公關(guān)、宣傳、促銷、意識教育、獎勵等手段，帶動企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜握?，共同推動?jīng)濟、社會和生態(tài)目標(biāo)的實現(xiàn)。中俄跨境旅游區(qū)涉及兩國地方政府或相關(guān)機構(gòu)，首先需確定旅游區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，對未來中長期發(fā)展形成具體的發(fā)展規(guī)劃，對短期內(nèi)的發(fā)展制定具體的計劃。從現(xiàn)實發(fā)展的實際情況看，這是一個包括旅游流、物流、信息流、產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)規(guī)模、預(yù)期收益、開放程度等一系列指標(biāo)的目標(biāo)體系，而確定他們的基礎(chǔ)就是旅游資源的等級、數(shù)量以及生態(tài)環(huán)境的承載力。中俄兩國目前都非常注重生態(tài)文明建設(shè)，在政治和法治層面制定了很多相關(guān)政策和法律法規(guī)，涉及資源與環(huán)境保護、節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟、治污防污、世界(物質(zhì)和非物質(zhì))遺產(chǎn)保護、旅游文明等多個方面。結(jié)合兩國國情和邊境特殊的政治文化背景，在制定針對性的旅游區(qū)管理條例和產(chǎn)業(yè)政策以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時，可以借鑒俄羅斯推行的生態(tài)稅收、生態(tài)保險、生態(tài)鑒定等制度，同時借鑒我國生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策和法規(guī)。將跨境旅游區(qū)的建設(shè)與發(fā)展以及區(qū)域內(nèi)各主體的行為應(yīng)約束在統(tǒng)一的政策法律框架和行為準(zhǔn)則內(nèi)，從而規(guī)范旅游市場，營造和諧的發(fā)展環(huán)境。

(二)確定區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)旅游

近年來，中俄兩國的生態(tài)問題突出，傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)的高消耗、高污染、低產(chǎn)出特征表現(xiàn)越發(fā)明顯。大力發(fā)展生態(tài)旅游，營造人與自然、人與人、人與社會的和諧環(huán)境已經(jīng)成為兩國人民的共識。因此，在中俄跨境旅游區(qū)內(nèi)應(yīng)鼓勵優(yōu)先發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟，弘揚生態(tài)文化。生態(tài)旅游業(yè)涉及的行業(yè)比傳統(tǒng)旅游相關(guān)行業(yè)和企業(yè)更多，在建設(shè)之初就需要強調(diào)綠色、低碳、環(huán)保的區(qū)域生態(tài)屬性，引入國際環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)，例如，“ISO14000環(huán)境管理體系”“綠色環(huán)球21”“澳大利亞的NEAP生態(tài)旅游認證項目”“歐洲的藍旗環(huán)境認證項目”等等，都可以用以作為企業(yè)入駐旅游區(qū)的門檻條件。圍繞生態(tài)旅游業(yè)這一核心，進行生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局，在整個旅游區(qū)范圍內(nèi)按照自然保護區(qū)或生態(tài)保護區(qū)的模式設(shè)立功能分區(qū)，不同分區(qū)的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和游客容量標(biāo)準(zhǔn)按照其承擔(dān)的職能來確定，旅游六要素所涉及的企業(yè)或行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)都要符合生態(tài)發(fā)展原則。遵循“使用者付費、污染者付費、受益者付費”的原則，引導(dǎo)企業(yè)資源承擔(dān)環(huán)境保護和恢復(fù)的生態(tài)責(zé)任，鼓勵旅游者和居民參與旅游區(qū)開發(fā)和管理，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┖侠淼纳鷳B(tài)補償費用，使其保持以支持跨境旅游區(qū)發(fā)展的態(tài)度。通過跨境旅游區(qū)的中介效應(yīng)，推動邊境地區(qū)旅游發(fā)展與社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護緊密結(jié)合，最終，在實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的同時，找到邊境地區(qū)自然與社會環(huán)境資源價值與旅游區(qū)收益的平衡點，使中俄兩國政府及開發(fā)商，在本區(qū)域內(nèi)提供旅游產(chǎn)品的各類企業(yè)、生態(tài)旅游者和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民均受益。

(三)確定對話協(xié)調(diào)機制，提高管理效率

中俄跨境旅游區(qū)實際上是中俄合作的途徑之一，需要雙方共同投入相應(yīng)的資金、技術(shù)、人力，克服存在的一系列困難，來最終達到跨境旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。在確定了建設(shè)跨境旅游區(qū)意向的同時，確定穩(wěn)定、通暢的對話協(xié)調(diào)機制，任何一項決策都應(yīng)該是中俄雙方共同做出或區(qū)域內(nèi)各主體綜合商議的結(jié)果，只有這樣才能避免沖突，使得旅游區(qū)內(nèi)的各項活動都符合中俄合作的意愿，滿足區(qū)域內(nèi)各主體利益訴求。目前，中俄政府間有副總理級別的協(xié)調(diào)機制、財長對話機制、執(zhí)政黨對話機制等等，地方政府間的經(jīng)濟合作對話的通道也很通暢，但是，跨境旅游區(qū)內(nèi)還未形成穩(wěn)定、便捷、高效的對話協(xié)調(diào)機制。按照已有的跨境經(jīng)濟合作區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，區(qū)域內(nèi)雙方分別設(shè)管委會的模式比較常見，是在各自國家法律指導(dǎo)下，按照共同的區(qū)域管理條例和政策，分別管理各自國家的旅游者、居民和旅游企業(yè)。顯然，這一方式只能適應(yīng)小規(guī)模的邊貿(mào)合作，難以改進經(jīng)濟效率，信息互通的數(shù)量和頻率也會受到約束。這時，就很難應(yīng)用統(tǒng)一的量化指標(biāo)來分析區(qū)域內(nèi)資源耗用最優(yōu)(帕累托最優(yōu))、企業(yè)的社會責(zé)任、環(huán)境責(zé)任、產(chǎn)品最優(yōu)價格等問題。所以需要將兩國的各利益相關(guān)體或其代表匯聚到一起，并定期邀請兩國經(jīng)濟、生態(tài)、文化合作方面的學(xué)者共同參與對話協(xié)調(diào)機制，在區(qū)域內(nèi)設(shè)立固定機構(gòu)，雙方各派聯(lián)絡(luò)機構(gòu)或聯(lián)絡(luò)人，確保隨時隨地能夠建立對話協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)雙方的企業(yè)、部門、旅游者、居民樹立合作意識，主動承擔(dān)區(qū)域社會和環(huán)保責(zé)任。

(四)確定政府干預(yù)尺度，提高生產(chǎn)意識

隨著人們消費意識的提高，旅游產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境、旅游企業(yè)本身、行業(yè)協(xié)會行為受到旅游者和本地居民的很大關(guān)注。產(chǎn)品創(chuàng)新的壓力增大，要求旅游生產(chǎn)商提高生產(chǎn)意識，已達到旅游消費者和本地居民的期望。因此，從實現(xiàn)跨境旅游區(qū)發(fā)展目標(biāo)角度看，政府需要對區(qū)域內(nèi)的資源、環(huán)境、社會和居民進行一定的干預(yù)，從而依靠一定的干預(yù)手段來提高旅游生產(chǎn)商的生產(chǎn)意識，保持不斷創(chuàng)新的動力，使跨境旅游區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。政府對跨境旅游區(qū)干預(yù)的目標(biāo)就是協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，組織資源并提供必要的支持，包括制訂法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、許可證制度；拿出經(jīng)費教育各利益相關(guān)體采用適合的經(jīng)濟行為，經(jīng)費支持并成立區(qū)域旅游組織、生態(tài)環(huán)保組織、公益組織等社會團體；直接投資旅游項目，出資修建道路等基礎(chǔ)設(shè)施，出資對整個區(qū)域或行業(yè)進行旅游宣傳促銷；劃撥資金檢測區(qū)域內(nèi)各項經(jīng)濟、社會、生態(tài)指標(biāo)；對區(qū)域內(nèi)旅游生產(chǎn)商和經(jīng)營商提供發(fā)展基金、免息或低息貸款、獎金、退還稅費、發(fā)放補貼。政府干預(yù)行為的確可以在較短時段內(nèi)促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖牒途蜆I(yè)機會、增加休閑娛樂活動機會以及拓寬市場空間，但積極的政府干預(yù)行為往往容易忽略旅游可能帶來的負面影響，同時又對旅游業(yè)的發(fā)展?jié)摿Ρв胁磺袑嶋H的期望，在具體決策環(huán)節(jié)上容易受到群體、官僚的壓力。至于中俄跨境旅游區(qū)選擇哪些方法來進行政府干預(yù)，需要相關(guān)地方政府和專業(yè)規(guī)劃人員進行大量的市場調(diào)查和企業(yè)調(diào)查來確定。不論采取哪些手段，都應(yīng)關(guān)注到政府行為很可能存在過度干預(yù)的可能，因此，要把握好政府干預(yù)的尺度。

總之，中俄跨境旅游區(qū)設(shè)想的提出與實踐，能夠增強邊境地區(qū)的活力，通過旅游合作，促進中俄兩國的經(jīng)濟文化交往，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，提高區(qū)域公共服務(wù)水平和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，使所有利益相關(guān)主體都能認識到兩國和平共處、區(qū)域內(nèi)資源富集、環(huán)境優(yōu)美、社會和諧發(fā)展、低碳健康的生活方式對人們的重要性。有助于改善人際、人與社會、人與自然的關(guān)系，為兩國整體踐行生態(tài)文明理念提供經(jīng)驗借鑒，為區(qū)域一體化形成示范效應(yīng)。當(dāng)前，以區(qū)域合作相關(guān)理論、生態(tài)文明理論以及旅游規(guī)劃方法為理論基礎(chǔ)對其進行概念、定位和要素進行探索和研究，將對確定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、核心產(chǎn)業(yè)、對話協(xié)調(diào)機制、政府干預(yù)尺度給予理論引導(dǎo)，同時有助于實踐環(huán)節(jié)中完善旅游規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展生態(tài)旅游、提高管理效率并提高生產(chǎn)意識。

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〔責(zé)任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]F590.8

[文獻標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0016-06

[作者簡介]宋鐵勇(1981-)，男，內(nèi)蒙古滿洲里人，講師，博士研究生，從事中俄經(jīng)濟文化交流研究。

[基金項目]內(nèi)蒙古大學(xué)滿洲里學(xué)院科學(xué)研究基金資助項目“滿洲里市旅游業(yè)發(fā)展的灰色關(guān)聯(lián)動態(tài)分析”(MYKZ1509B)

[收稿日期]2015-11-20