肖弟康，盧本瓊

（重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，402160，重慶）

渝西地區(qū)農(nóng)村飲水安全工程建管問題及對(duì)策──以永川區(qū)為例

肖弟康，盧本瓊

（重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，402160，重慶）

飲水安全；建設(shè)；管理；問題；對(duì)策；渝西地區(qū)

重慶市渝西地區(qū)農(nóng)村生活用水主要依靠建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程來解決，但長(zhǎng)期以來，農(nóng)村飲水安全工程一直存在建設(shè)難特別是運(yùn)行管理難的困惑。本文通過實(shí)地調(diào)研渝西永川區(qū)農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)存在問題進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)建議。

一、農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)成效及存在的主要問題

1.建設(shè)成效

永川區(qū)地處重慶西南部，全區(qū)農(nóng)村總?cè)丝?0.56萬人，占全區(qū)人口的75.43%。自2000年以來，永川農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從無到有、從點(diǎn)到面的跨越。截至2013年年底，完成供水工程投資15088萬元，建成飲水安全工程398處，其中96處為集中供水工程，302處為分散式供水工程，解決了76.97萬人的飲水問題。為加強(qiáng)工程運(yùn)行管理，切實(shí)保障工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益，永川區(qū)政府出臺(tái)了《永川區(qū)農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理辦法 （試行）》和《永川區(qū)農(nóng)村飲水安全工程維修補(bǔ)助基金管理使用辦法（試行）》。

2.存在的問題

永川農(nóng)村飲水安全工作取得很大成效，但一些工程在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理中出現(xiàn)了新問題。

（1）已建工程用水安全度指標(biāo)未達(dá)預(yù)期

截至2013年年底，永川區(qū)農(nóng)村飲水不安全人口3.94萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.12%，其中，飲水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的為0.35萬人（永川區(qū)為重慶市少數(shù)幾個(gè)飲水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的集中地之一）；水源保證率低于90%而不達(dá)標(biāo)的為0.75萬人；每人每天可獲得水量低于35L而不達(dá)標(biāo)的為1.26萬人；人力取水水平距離、垂直高差超過不達(dá)標(biāo)的為1.58萬人。

（2）農(nóng)民用水合作組織建設(shè)亟待加強(qiáng)

農(nóng)民用水合作組織建設(shè)方面目前存在的問題，一是重視程度不夠，政策著力不實(shí)；二是人力、財(cái)力缺失，運(yùn)行保障困難；三是規(guī)章制度不全，內(nèi)部凝聚力差。

二、存在問題原因分析

2014年12月，永川區(qū)水務(wù)局成立了“回頭看”自查工作小組，對(duì)農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理方面存在的問題進(jìn)行摸底，通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)引起工程建設(shè)、營(yíng)運(yùn)困難的原因有以下幾個(gè)方面。

1.用水安全度指標(biāo)未達(dá)預(yù)期的原因分析

（1）水源水質(zhì)差使得水質(zhì)保障存在先天不足

一是目前農(nóng)村飲水水源如水庫、山坪塘、石河堰、天然河道等，因資金等原因大都未進(jìn)行凈化處理而直接供水，飲水水質(zhì)難以得到保障。二是地表水污染造成水源水質(zhì)保障更是雪上加霜，即使相對(duì)受地表水污染影響較小的機(jī)井也難以幸免。

（2）水量、用水保證率和用水方便程度難以保障

一是農(nóng)業(yè)人口居住相對(duì)分散，要實(shí)現(xiàn)供水管網(wǎng)密集覆蓋不僅在技術(shù)上存在困難，而且在資金投入上也不現(xiàn)實(shí)，目前農(nóng)村飲水安全工程的管網(wǎng)布設(shè)只能在人口相對(duì)集中的地方，客觀上難以解決分散居住的村民用水困難。二是永川區(qū)位于重慶市的西部丘陵山區(qū)，人均擁有水資源量573m3，水資源相對(duì)貧乏；加之水資源量年內(nèi)分布不均，豐水期和枯水期的反差特別大，致使季節(jié)性缺水嚴(yán)重。三是水源工程病險(xiǎn)多（占水源工程的70%），不能正常蓄水。

2.農(nóng)民用水合作組織建設(shè)存在問題的原因分析

（1）重建輕管，政策保障不足

一是近年國(guó)家加大了水利建設(shè)資金的投入，水利建設(shè)管理任務(wù)十分繁重，區(qū)（縣）水利部門客觀上無法投入更多精力關(guān)注農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，形成“重建輕管”。二是從中央到地方各級(jí)水利部門出臺(tái)的一系列政策和措施，其內(nèi)容偏重于理順管理體制、規(guī)范用水秩序等“外部政策”，而有針對(duì)性的內(nèi)部運(yùn)行管理政策、措施等“內(nèi)部政策”偏少。三是雖然中央財(cái)政通過水價(jià)改革試點(diǎn)的方式對(duì)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)在資金上予以了支持，但資金有限，效果不明顯，對(duì)組織建設(shè)的引導(dǎo)激勵(lì)作用還有待加強(qiáng)。

（2）人力、財(cái)力缺失，運(yùn)行保障困難

一是農(nóng)村飲水安全工程線長(zhǎng)面廣，供水管網(wǎng)隱蔽埋設(shè)，維修、整治耗時(shí)費(fèi)力；同時(shí)，隨著青壯年大量外流，農(nóng)村空心化嚴(yán)重，地方公益事業(yè)乏人問津，用水合作組織缺乏有力的群眾基礎(chǔ)，造成飲水安全工程的合格運(yùn)行維護(hù)管理人員缺失。二是永川區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍偏低，規(guī)劃設(shè)計(jì)未充分考慮農(nóng)村人口外流帶來的用水人口驟減影響，加之政府補(bǔ)助基本用于工程建設(shè)等原因，用水合作組織提留的水費(fèi)十分有限，甚至無經(jīng)營(yíng)性收入。

（3）規(guī)章制度不全，內(nèi)部凝聚力差

一是多數(shù)用水合作組織沒有到民政部門或工商部門注冊(cè)，也未制定組織章程，用水合作組織只是名義上的機(jī)構(gòu)。二是大多數(shù)用水合作組織不是以水文邊界為單元進(jìn)行組建，而是以村為邊界建立，在實(shí)際操作中用水合作組織執(zhí)委會(huì)成員也大多是村委會(huì)成員，其主席由村委會(huì)主任或副主任擔(dān)任，用水合作組織很難獨(dú)立運(yùn)作，也很難實(shí)現(xiàn)村民參與管理。三是大多用水合作組織沒有制定一套適合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際的規(guī)章制度，日常工作無章可循，隨意性強(qiáng)。四是組織內(nèi)部缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，用水合作組織與成員間缺乏利益關(guān)聯(lián)，成員參與管理的組織形式也不嚴(yán)謹(jǐn)，用水合作組織成員各行其是。

三、對(duì)策與建議

農(nóng)村基層水利服務(wù)體系建設(shè)問題是制約渝西地區(qū)乃至重慶市農(nóng)村飲水安全工程正常運(yùn)行的瓶頸之一。渝西地區(qū)農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村用水負(fù)荷在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不會(huì)太大，加上通過單純延伸管網(wǎng)的方式來解決分散村民的用水問題在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上都不現(xiàn)實(shí)，大部分農(nóng)村水廠只能低收益或虧本運(yùn)行，如果完全通過市場(chǎng)化方式來解決因運(yùn)行資金缺位帶來的系列問題，在當(dāng)前情況下是不可行的。因此，除了采用管理和技術(shù)手段維護(hù)好已建工程外，還要在農(nóng)村基層水利服務(wù)體系的建設(shè)思路上有所突破。

1.新建工程要集中與分散并舉

一方面在水源條件較好的地方修建規(guī)模較大的農(nóng)村飲水安全工程，通過擴(kuò)網(wǎng)的方式向周邊輸水并兼顧本地需求；另一方面發(fā)展投資小的機(jī)井工程，解決用水負(fù)荷小且分散村民的用水問題。修建規(guī)模較大的農(nóng)村飲水安全工程，對(duì)水源地選擇、設(shè)計(jì)、投資和建設(shè)的要求相對(duì)較高，從而使水質(zhì)、水量、用水保證率等得到保障；規(guī)模大的水廠，提留的水費(fèi)多，有利于解決因工程規(guī)模小帶來的管理、維修費(fèi)用和技術(shù)人員無法保證的問題。機(jī)井工程則無論是從技術(shù)上還是經(jīng)濟(jì)上看，其前期投資低，水源地選擇及保護(hù)相對(duì)容易，運(yùn)行管理成本低，非常適合分散的村民居住地。從目前的成功實(shí)踐看，在分散的村民居住地打機(jī)井是既經(jīng)濟(jì)又現(xiàn)實(shí)的選擇。

2.引入市場(chǎng)機(jī)制和增加國(guó)家投入并舉

鑒于目前渝西地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際，完全依靠市場(chǎng)化的健全來解決工程運(yùn)行資金不足的條件還不成熟，還要依靠國(guó)家繼續(xù)增加無償投入來解決農(nóng)村居民的用水問題。但如果不引入社會(huì)投資和市場(chǎng)機(jī)制，仍無法解決投資主體缺位帶來的運(yùn)行管理等一系列問題。在國(guó)家投資有限而廣大村民又急需安全用水的情況下，引入社會(huì)投資是非常必要的。一是引入企業(yè)投資修建大型集中式水廠，既可以有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也可以解決當(dāng)?shù)卮迕癜踩盟y的問題。二是引入個(gè)體戶投資小型水廠，可以有效解決投資和管理問題。三是結(jié)合國(guó)家扶持農(nóng)村飲水安全工程，鼓勵(lì)村民自建機(jī)井工程。

3.促進(jìn)人口集中，間接提高通水覆蓋率和工程效益

把農(nóng)村飲水安全工程放到新農(nóng)村建設(shè)大背景中統(tǒng)籌考慮。盡管增加飲水安全工程的數(shù)量有利于實(shí)現(xiàn)覆蓋整個(gè)地區(qū)的目標(biāo)，但建設(shè)的高投入需要國(guó)家支持，運(yùn)行的高成本需要當(dāng)?shù)叵?，單純依靠增加工程建設(shè)數(shù)量無法克服客觀存在的實(shí)際困難。建議從徹底改善村民生活居住條件的角度，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)移民工程等措施，加快農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中。這不僅能提高飲水安全工程的覆蓋率和工程效益，還可以解決農(nóng)村的教育、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，達(dá)到提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

4.以示范創(chuàng)建為契機(jī)，強(qiáng)推用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展

一是規(guī)范組建程序，加強(qiáng)等級(jí)管理。農(nóng)民用水合作組織的組建應(yīng)滿足會(huì)員數(shù)量、工作人員、活動(dòng)場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)來源等條件，按照章程選定用水戶代表，按照相關(guān)規(guī)定登記注冊(cè)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。二是健全規(guī)章制度，強(qiáng)化內(nèi)部管理。根據(jù)自身實(shí)際，建立相應(yīng)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，完善工程維護(hù)、水費(fèi)計(jì)收、財(cái)務(wù)管理和獎(jiǎng)懲等相關(guān)規(guī)章制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，推進(jìn)民主管理和監(jiān)督。三是賦予主體地位，加強(qiáng)培育扶持。認(rèn)真貫徹國(guó)家相關(guān)文件精神，賦予農(nóng)民用水合作組織建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、管護(hù)主體的地位，積極推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建管一體化進(jìn)程。增加扶持專項(xiàng)資金，增強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織的服務(wù)和發(fā)展能力。四是推進(jìn)示范創(chuàng)建，突出工作重點(diǎn)。鑒于農(nóng)民用水合作組織發(fā)展的不均衡性和不規(guī)范性，安排專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，以示范促發(fā)展，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)民用水組織的發(fā)展。

責(zé)任編輯 張金慧

TU991

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1000-1123（2016）05-0050-02

2015-09-24

肖弟康，教授。

重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院2014年人才引進(jìn)及高層次人才科研基金項(xiàng)目（KRC201410）。