付祖珍

貴州師范大學(xué)法學(xué)院，貴州　貴陽　550001

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淺析檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性

付祖珍

貴州師范大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550001

摘要：2014年10月23日，黨的十八屆四中全會《決定》中首次明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，后在十八屆五中全會中又繼續(xù)提出相關(guān)理論。但盡管如此，我國目前對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟并沒有明確的法律法規(guī)。本文通過對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性進(jìn)行分析，以期對此問題提出一些建議。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；必要性；限度

一、案例引入

案例一：某省A縣檢察院狀告該縣環(huán)保局行政不作為案

2014年10月20日，某省A縣檢察院以該縣環(huán)保局不作為為由將其訴至B市人民法院，請求判令A(yù)縣環(huán)保局依法履行處罰某建筑工程有限公司的職責(zé)。A縣環(huán)保局在2014年10月29日收到《應(yīng)訴通知書》后即對該建筑工程有限公司作出了行政處罰。至此，A縣檢察院認(rèn)為訴訟的目的已達(dá)到，便向法院申請撤訴，法院于2014年11月4日裁定準(zhǔn)許撤訴。

案例二：某省C市檢察院訴該市城管局行政不作為案

2014年5月，某省C市的垃圾填埋場存在滲漏問題并危及到水庫的水質(zhì)安全。C市人民檢察院遂向該市城管局發(fā)出《檢察督促令》，要求該年6月底將滲漏的液體清理干凈。但截止2015年3月，該市城管局并未督促完成相關(guān)處理工作。因此，C市人民檢察院便向該市法院提起行政訴訟，要求該城管局依法及時履行行政行為。2015年4月23日，此案在該市人民法院公開審理，法院最終支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，判決城管局繼續(xù)履行檢查、監(jiān)督等行政管理職責(zé)，以確保達(dá)到環(huán)保要求。對此，原被告均表示不上訴。

從以上兩個案例我們可以看出，雖然我國目前還沒有檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)，但是生活中這樣的事卻屢有發(fā)生，為了立法的與時俱進(jìn)，筆者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利就顯得非常必要。

二、檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的主體具有現(xiàn)實必要性

(一)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)地位使其有資格提起行政公益訴訟

我國《憲法》賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，并將人民檢察院規(guī)定為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此可以說檢察機(jī)關(guān)對所有涉及法律實施領(lǐng)域的違法行為均可以通過適當(dāng)?shù)穆殭?quán)行使方式進(jìn)行法律監(jiān)督。此外，我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條的規(guī)定也為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了法律依據(jù)。而檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家和社會公共利益的基本職能，決定了其對一切有損國家和公共利益的違法行為均有權(quán)予以監(jiān)督，其中當(dāng)然包括對行政機(jī)關(guān)違法行政行為的監(jiān)督。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是對行政權(quán)力的合理制約

政府管理權(quán)限過大在當(dāng)今社會已越來越突出，“日益擴(kuò)大的行政權(quán)總是會出現(xiàn)偏離公共利益軌道的情形”。雖然我國行政權(quán)力的行使是以“依法行政”為原則，但仍存在一些不容忽視的死角。在所有的監(jiān)督機(jī)制中，立法監(jiān)督是其它一切監(jiān)督的前提，但由于立法的滯后性致其并不能很好的適應(yīng)新興訴訟的發(fā)展變化，而行政復(fù)議監(jiān)督主要是一種行政內(nèi)部監(jiān)督，其作用也相當(dāng)有限。因此，最有力的監(jiān)督方式應(yīng)是行政訴訟監(jiān)督，但是由于行政訴訟受案范圍較窄，原告資格限制較嚴(yán)，就意味著一些不符合訴訟條件但實際利益因行政主體的違法作為或不作為而受損的情況，無法通過司法救濟(jì)機(jī)制來維護(hù)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，就是其行駛檢察監(jiān)督權(quán)的一種形式。對行政權(quán)的監(jiān)督既然在立法、內(nèi)部規(guī)制的情況下都有疏漏，那么通過司法救濟(jì)機(jī)制就是好的補(bǔ)充選擇。盡管在司法程序中有原告資格的限制，但檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)應(yīng)從廣義理解，應(yīng)包括對行政權(quán)的監(jiān)督，由此通過檢察機(jī)關(guān)提起對行政權(quán)的司法救濟(jì)，實際上是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種方式。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合國家利益

一般說來，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，請求司法救濟(jì)，正如一個牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣。但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟最合適呢？當(dāng)今社會，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣向公共領(lǐng)域延伸和公共事務(wù)數(shù)量正在不斷的增加，我們國家和人民也不得不亟需解決這樣棘手的問題。對此，筆者認(rèn)為，讓作為國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)具備原告資格并提起訴訟最為合適，也最能達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟要求適當(dāng)?shù)南薅?/p>

眾所周知。任何事都存在著一個“度”，所謂“過猶不及”即是如此，因此，把握“適度原則”就非常重要。同樣，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也不列外，不能賦予檢察機(jī)關(guān)過大的權(quán)限而影響到行政機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)的行為。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)以以下四種情形為尺度。

(一)僅限于以“公益”為中心

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前提必須是以國家利益、社會公共利益和大多數(shù)公民的重大利益遭受侵害為前提，并且必須符合起訴的一般要件：一要有確定的侵害主體；二要證明侵害行為與損害結(jié)果之間必須要存在著因果關(guān)系；三是受侵害的權(quán)利主體的數(shù)量是否達(dá)到一定的人數(shù)；四是損害事實的發(fā)生是否涉及到國家利益或社會公共利益；五是具體受害人或相關(guān)受害人是否不便、不能或無權(quán)提起訴訟。

(二)前置行政程序是前提

通常情況下，行政效率高于司法效率，行政機(jī)關(guān)自我糾正的方式有時更為有效，因此，在進(jìn)入訴訟程序前應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)糾正權(quán)力瑕疵的機(jī)會。在大多數(shù)情況下，通過前置行政程序，行政機(jī)關(guān)可以高效解決部分矛盾，并降低訴訟成本和節(jié)約司法資源。畢竟，檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟的目的主要是為了維護(hù)國家利益和社會公共利益，若可以不通過訴訟便能很好的達(dá)到目的當(dāng)然更好了。并且，檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟，要為訴訟調(diào)查取證、舉證，法院要審理案件，這必然花費(fèi)大量的人力、物力，耗費(fèi)大量的司法資源，這些訴訟的成本往往會轉(zhuǎn)化為社會成本，最終增加了國家的財政負(fù)擔(dān)。由此可見，前置行政程序的存在是多么的重要。

(三)不得隨意撤訴

之所以要求檢察機(jī)關(guān)不得隨意撤訴，除了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有的訴訟權(quán)利不同于一般行政訴訟的原告之外，還有另一個重要的原因是：目前我國在立法上尚未對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有明確規(guī)定，因此檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，務(wù)必要小心謹(jǐn)慎。在立案、調(diào)查取證和起訴三個階段均應(yīng)準(zhǔn)備充分，檢察機(jī)關(guān)只有在案件事實清楚，證據(jù)確實充分的情況下，才可向法院提起行政公益訴訟。因此，其在原則上不得撤訴，若檢察機(jī)關(guān)隨意撤訴，會使本來就已經(jīng)受到侵害的國家利益或社會公共利益更加得不到保護(hù)。除非行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中糾正了涉訴行政行為，并采取措施彌補(bǔ)了損害，否則檢察機(jī)關(guān)就不能以犧牲國家或社會公共利益為代價而享有和解或調(diào)解的權(quán)利。

(四)調(diào)解受一定限制

在當(dāng)下，行政機(jī)關(guān)之間睜一只眼閉一只眼甚至官官相護(hù)的現(xiàn)象也偶有發(fā)生，即使檢察機(jī)關(guān)因為公共利益很不容易的經(jīng)過重重壓力把行政機(jī)關(guān)告上法庭，如果任由當(dāng)時人隨意的調(diào)解，那樣公益訴訟就起不到任何的作用，其本身的作用也得不到彰顯。更嚴(yán)重的是一旦隨意的可調(diào)解很可能會滋生一些幕后的交易，這樣有失行政機(jī)關(guān)的廉潔性和先進(jìn)性。而且在一定的程度上，公益訴訟中的涉及到的更多的是公共利益，是廣大人民的利益，也是最基本的利益，其是不可以被隨意的處分或者妥協(xié)，對其只有加之更大力度的保護(hù)。所以檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中的調(diào)解必須要受到一定的限制。

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作者簡介：付祖珍(1990-)，女，漢族，貴州金沙人，貴州師范大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

中圖分類號：D915.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)01-0218-02