吳曉南

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北　武漢　430072

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賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)之審視

吳曉南

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072

摘要：地方立法是中國特色法治建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)可以更大限度的發(fā)揮地方的自主權(quán)，改變目前中央權(quán)力過大，地方無權(quán)的窘境。與此同時，改革必須在法治的框架下進(jìn)行，賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)也有利于確保改革不偏離法治的軌道。但是如何防止重復(fù)立法、維護(hù)法制統(tǒng)一性也是亟待破解的難題。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市；地方立法；法治

一、引言

立法權(quán)是國家權(quán)力中的核心環(huán)節(jié)，洛克曾指出：“立法權(quán)是最高的權(quán)力，是指享有權(quán)利來指導(dǎo)如何運(yùn)用國家的力量以保障這個社會及其成員的權(quán)力?！蹦敲吹降缀畏N主體享有立法權(quán)就涉及到立法權(quán)限的問題。而立法權(quán)限，即在一個法治國家，可以通過立法形式來行使的全部國家權(quán)力。立法權(quán)限的劃分則體現(xiàn)了一個國家立法權(quán)行使的方式以及不同立法主體所享有的立法權(quán)的范圍。立法權(quán)限可以從橫向和縱向兩個角度來考量，從橫向上來看主要指的是中央國家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)力的配置，從縱向上來看主要指的是中央與地方立法權(quán)限的配置問題。本文主要論述的就是立法權(quán)限的縱向配置。中央與地方立法權(quán)力的配置問題是國家權(quán)力縱向配置中的核心組成部分，決定著整個國家權(quán)力配置的狀態(tài)和中央與地方關(guān)系的基本格局。一個國家立法權(quán)力縱向配置得當(dāng)，能使國家權(quán)力有序、高效、健康的運(yùn)行。立法權(quán)力縱向配置不當(dāng)，則可能產(chǎn)生重大危害，輕則導(dǎo)致立法體系內(nèi)部混亂，重則可能導(dǎo)致中央與地方發(fā)生權(quán)限爭議，導(dǎo)致政治沖突、地方暴亂或國家政權(quán)不同程度的變動等。①

二、賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的積極意義

十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，對中國的政治發(fā)展乃至整個社會主義現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)影響。

國家治理現(xiàn)代化必然要求強(qiáng)化憲法和法律的權(quán)威，法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力。發(fā)揮法治在國家治理過程中的作用是國家治理現(xiàn)代化的重要要求，當(dāng)下不少城市在進(jìn)行城市治理的過程中，由于缺乏地方立法權(quán)，完全依靠各式各樣的行政規(guī)范——“紅頭文件”。這是行政主導(dǎo)下治理模式的必然產(chǎn)物。由于受制于制定者的水平，質(zhì)量難以達(dá)到國家治理現(xiàn)代化的要求，在現(xiàn)實(shí)生活中政府亂用“紅頭文件”，增加公民的負(fù)擔(dān)，設(shè)置不合法的行政處罰等屢見不鮮。同時目前法律沒有規(guī)定人大對這類規(guī)范性文件的監(jiān)督方式，僅僅規(guī)定了市級政府制定的規(guī)范性文件必須要報省政府備案，但是否要向人大備案并沒有作出明確的規(guī)定。以致監(jiān)督方式過于單一，難以防止其違反憲法、法律以及其他上位法的規(guī)定。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)能夠使相關(guān)的城市名正言順地進(jìn)行立法活動，將行政規(guī)范上升為法的形式，保證權(quán)力行使的權(quán)威性，將國家治理的主導(dǎo)權(quán)由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎C(jī)關(guān)，同時通過相應(yīng)的備案審查制度有效防止地方權(quán)力的濫用，維護(hù)法制統(tǒng)一，保障公民的合法權(quán)益。

國家治理現(xiàn)代化必然要求授予地方政府更大的自主權(quán)，強(qiáng)化地方自治。我國作為一個統(tǒng)一的多民族國家，單一制下的中央政府享有極大的權(quán)力。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方越來越強(qiáng)調(diào)其自身所享有的自主權(quán)。有人擔(dān)心地方自治權(quán)擴(kuò)大會威脅國家的統(tǒng)一，使國家處于“無政府狀態(tài)”。但是，一個民主國家，一個真正信仰人民主權(quán)的政府，是不應(yīng)有這種“擔(dān)憂”的。通過縱向分權(quán)建立起一個有權(quán)威、有內(nèi)聚力的中央政府和上級行政機(jī)關(guān)以及有活力、有向心力的地方政府和基層行政機(jī)關(guān)。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異已是一個不爭的事實(shí)，一刀切的立法模式顯然不利于各地因地制宜的發(fā)展。實(shí)踐證明，依靠行政性的收放權(quán)，是難以實(shí)現(xiàn)兼顧地方差異性的國家正常發(fā)展的。要改變行政體制中權(quán)力循環(huán)的怪圈，必須著眼于從立法體制上對中央與地方的權(quán)力進(jìn)行正確的劃分。②賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，從縱向上有效實(shí)現(xiàn)中央與地方的分權(quán)。

國家治理現(xiàn)代化必然要求加強(qiáng)人民代表大會制度建設(shè)。國家治理現(xiàn)代化需發(fā)揮各級人大及其常委會在立法、法律監(jiān)督上的重要作用。地方人大要擺脫地方政府“橡皮公章”的窘境，就必須要讓人大的立法權(quán)落到實(shí)處。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，離不開地方各級人大的積極作為，特別是在全面深化改革的關(guān)鍵時期，要用法治引領(lǐng)改革，更加需要地方各級人大強(qiáng)化自我主體意識，科學(xué)立法，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，從外部給予地方各級人大及其常委會一定的壓力，促使其改變過去不作為的工作方式，積極履行職責(zé)。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)亦在促進(jìn)人大強(qiáng)化自身建設(shè)，當(dāng)前地方人大工作人員法律素養(yǎng)普遍不高，難以承擔(dān)地方立法的重任是賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的重要內(nèi)在障礙。如今立法法明確賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，迫使人大工作人員加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，提升自我的法律素養(yǎng)，為法治中國添磚加瓦。

國家治理現(xiàn)代化必然要求公民有序參與民主政治實(shí)踐。從國家統(tǒng)治向國家治理轉(zhuǎn)變，最為重要的特點(diǎn)就是主體的不同，過去國家管理的主體主要是政府或其他國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)，現(xiàn)在的國家治理主體則是多元的，強(qiáng)調(diào)公民的政治參與?，F(xiàn)代民主政治的核心問題之一，就是公民如何參與到國家的運(yùn)行管理中，通過有效的政治參與達(dá)到自治和對政府行為的有效規(guī)控，從而在政治決策中反映自己的政治訴愿，影響政治決策的落實(shí)與執(zhí)行。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公民主體意識的覺醒，公民渴望參與到國家治理活動中去，不僅關(guān)注立法規(guī)定了什么，而且關(guān)注立法為什么這樣規(guī)定；不僅關(guān)注立法的結(jié)果，而且關(guān)注立法形成的過程。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，擴(kuò)大地方立法權(quán)的主體范圍，讓更多的公眾親身參與到立法活動中去，不僅直接向國家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)自我的意愿，而且可以有效監(jiān)督立法活動。

三、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)必須直面的挑戰(zhàn)

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是一個較為爭議的話題，在相關(guān)制度尚未健全的情況下，盲目賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，可能會造成地方保護(hù)主義盛行、破壞法制統(tǒng)一、縣市關(guān)系混亂等。筆者對此提出三點(diǎn)淺薄的建議：

(一)以特色立法破解重復(fù)立法的詬病

當(dāng)前地方立法中重復(fù)立法的現(xiàn)象廣泛存在，這也是學(xué)界反對賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的主要原因。重復(fù)立法不僅包括下位法對上位法的原則、目的的簡單重復(fù)，還包括同級法律、對下級法律的照搬照抄。重復(fù)立法使得地方立法的注意力不是通過地方立法的自主性來解決地方的特殊問題，而是徘徊在地方立法的創(chuàng)新條款與中央立法之間的邊緣，體現(xiàn)地方立法的怠惰。面對這樣的問題，就更加要突出立法的地方特色，賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，使地方立法主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，盲目的照搬照抄式立法，不但無法產(chǎn)生應(yīng)有的作用，而且會對法治建設(shè)造成嚴(yán)重的破壞。未來的地方立法應(yīng)堅持寧缺毋濫、提高質(zhì)量，從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，結(jié)合實(shí)際情況，有效立法，讓法律真正發(fā)揮應(yīng)有的效能。

(二)以開門立法提高立法質(zhì)量

立法質(zhì)量不高，公眾對法律缺乏認(rèn)同感，難以信仰法治，地方立法的效果就會大打折扣，有法而不執(zhí)行比沒有法進(jìn)行規(guī)制對法治建設(shè)的破壞性更大。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，導(dǎo)致地方人大工作壓力變大，對專業(yè)性的人才需求也就更大。首先，充分利用當(dāng)?shù)氐母咝ＹY源。邀請知名教授提出立法建議，讓先進(jìn)的法治理念、法治思想融入到地方立法實(shí)踐中，推動地方立法科學(xué)化進(jìn)程。其次，拓寬公民參與立法的途徑。一是讓公民參與到立法規(guī)劃中，編制五年立法規(guī)劃和年度立法規(guī)劃是立法工作的重要前提。在編定立法規(guī)劃時，立法機(jī)關(guān)可邀請民眾參與，積極聽取意見并及時反饋。二是強(qiáng)化公眾對立法的監(jiān)督，立法活動是一個復(fù)雜的過程，特別是賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)之后，對立法的監(jiān)督就更為重要。當(dāng)一些地方性法規(guī)、地方性規(guī)章不再適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，或者說存在違反憲法、法律或其他上位法的情況時，人大要定期進(jìn)行清理以維護(hù)法治的權(quán)威。三是要完善聽證制度，立法法應(yīng)將聽取公眾的意見作為立法的必經(jīng)程序，如果沒有經(jīng)過該程序有可能會導(dǎo)致相應(yīng)的法律被撤銷的后果，但目前聽證制度，僅僅是選擇的一個方式，而非必經(jīng)程序。

(三)以強(qiáng)化監(jiān)督維護(hù)法制的統(tǒng)一性

地方立法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)意味著享有地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容，隨之而來的極有可能是立法越多，秩序越混亂的怪象。立法權(quán)本來就是國家權(quán)力，地方所享有的立法權(quán)也是來自于國家的授權(quán)，維護(hù)法制的統(tǒng)一性是強(qiáng)化法治權(quán)威的必然要求。若要強(qiáng)化對立法的監(jiān)督，從目前來看，還是由立法機(jī)關(guān)作為監(jiān)督的主導(dǎo)方較為合適。首先，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，由作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的人大主導(dǎo)監(jiān)督再合適不過。其次，司法審查制度雖然在世界范圍內(nèi)備受推崇，但它并非一條不證自明的公理，即使在其發(fā)源地美國也是一直備受爭議，采用司法審查制度進(jìn)行監(jiān)督，最關(guān)鍵的問題就是該國的立法權(quán)強(qiáng)大到已經(jīng)引起社會的不安，而司法權(quán)又得到充分的社會信賴，目前來看，我國還不具備相應(yīng)的條件。同時現(xiàn)行的憲法、立法法也賦予了人大的立法監(jiān)督權(quán)，因此發(fā)揮人大的立法監(jiān)督是新形勢下勢在必行的措施。一是明確地方立法授權(quán)的范圍，過往一直我們關(guān)注的焦點(diǎn)是如何防止立法權(quán)的膨脹，如今設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)之后，要防止的就是地方政府綁架立法機(jī)關(guān)，將自己的意志強(qiáng)加給立法機(jī)關(guān)，為自我的擴(kuò)權(quán)尋求合法的外衣，這就必須要限制地方立法權(quán)，將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)僅僅限定在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)，并且細(xì)化相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，明確越權(quán)的法律后果，從源頭上防止立法權(quán)的濫用。二是強(qiáng)化省級人大及其常委會對地方立法前質(zhì)量評價機(jī)制，從立法的必要性與可行性、合法性；效益與成本來具體分析，從立法項(xiàng)目所涉及的上位法、同位法、其他地方的同類型法規(guī)進(jìn)行立法比較分析和法律分析，對該立法調(diào)整對象過去與現(xiàn)在管理狀況進(jìn)行歷史分析與事實(shí)分析。③三是建立法規(guī)的定期清理機(jī)制，及時協(xié)調(diào)法與法之間、法與社會變化和需要之間的關(guān)系，從而能夠及時地發(fā)現(xiàn)與避免立法沖突，防止集中清理帶來的不良影響。④

四、總結(jié)

賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是對地方自治的積極回應(yīng)，也是對縱向權(quán)力的再分配。但是由于高水平法律人才的缺乏，配套的監(jiān)督制度尚未完善，全面放開地方立法權(quán)，難免會帶來破壞法制統(tǒng)一的隱憂。作為全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措，應(yīng)當(dāng)遵照循序漸進(jìn)的改革原則，不能妄圖畢其功于一役，否則可能是事倍功半，不僅達(dá)不到良好的法律、政治、社會效果，還會危及國家的法治基石。

[注釋]

①任廣浩.當(dāng)代中國國家權(quán)力縱向配置問題研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012：112.

②郭萬清.應(yīng)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)——對城市地方立法權(quán)的新思考[J].江淮理論，2010.3.

③俞榮根.地方立法前質(zhì)量評價指標(biāo)體系研究.地方立法的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2013.91.

④汪全勝.制度設(shè)計與立法公正[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2005：361.

作者簡介：吳曉南(1991-)，男，漢族，廣東佛山人，武漢大學(xué)法學(xué)院，憲法與行政法學(xué)專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向：地方政權(quán)建設(shè)與人大制度研究。

中圖分類號：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)01-0074-02