劉曉群

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇　南京　210023

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淺析新《環(huán)境保護(hù)法》第59條“按日連續(xù)處罰”行為的性質(zhì)

劉曉群

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210023

摘要：自2014年4月25日新《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，因其新設(shè)的諸多嚴(yán)厲措施而被譽(yù)為“世上最嚴(yán)厲的環(huán)保法”，其中，第59條規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”行為作為諸多嚴(yán)厲制度的代表被學(xué)界和社會(huì)廣泛關(guān)注。關(guān)于“按日連續(xù)處罰”行為的性質(zhì)學(xué)界有很多爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為是行政強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行罰，有學(xué)者認(rèn)為是行政處罰，還有學(xué)者認(rèn)為“按日連續(xù)處罰”具有混合性質(zhì)，是具有行政處罰功能的執(zhí)行罰。筆者將從按日連續(xù)處罰的來源角度論證該行為的行政處罰性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：按日連續(xù)處罰；行政強(qiáng)制執(zhí)行；行政處罰

自2014年4月25日新《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，因其新設(shè)的諸多嚴(yán)厲措施而被譽(yù)為“世上最嚴(yán)厲的環(huán)保法”，其中，第59條第一款①規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”行為作為諸多嚴(yán)厲制度的代表被學(xué)界和社會(huì)廣泛關(guān)注。關(guān)于“按日連續(xù)處罰”行為的性質(zhì)學(xué)界有很多爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為是行政處罰，有學(xué)者認(rèn)為是行政強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行罰，還有學(xué)者認(rèn)為“按日連續(xù)處罰”具有混合性質(zhì)，是具有行政處罰功能的執(zhí)行罰。

一、關(guān)于“按日連續(xù)處罰”行為性質(zhì)的學(xué)說

(一)行政處罰說

行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所實(shí)施的一種懲戒行為②，我國(guó)有專門的《行政處罰法》對(duì)行政處罰進(jìn)行規(guī)制，將按日連續(xù)處罰行為定性為“行政處罰”最大的壓力來源于“一事不再罰”原則。根據(jù)《行政處罰法》第24條的規(guī)定，針對(duì)同一當(dāng)事人的同一違法行為，不得以同一事實(shí)和同一理由實(shí)施兩次以上的處罰。雖然排放污染物的行為具有連續(xù)性的特征，環(huán)境違法行為可能連續(xù)多日、多月甚至多年，但這只是違法狀況的延續(xù)，而不是一個(gè)違法行為結(jié)束又開始新的違法行為，故對(duì)這種連續(xù)性排放污染物的行為，社會(huì)各界大多認(rèn)為是“一個(gè)行為”，對(duì)一個(gè)行為就不能處以兩次以上的處罰，否則就違背了一事不再罰的原則。如何作出合理的解釋，使得定性為行政處罰不會(huì)違背一事不再罰原則，學(xué)者們也各有見解。

行政法學(xué)界的權(quán)威姜明安教授認(rèn)為一次違法行為持續(xù)365天每天按日累計(jì)處罰并不意味著給予其365次的的處罰，按日連續(xù)處罰不過是一種處罰的方式，與罰款、沒收、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的性質(zhì)相同，依舊是一次處罰③。盡管這樣的解釋可以論證按日連續(xù)處罰與一事不再罰不矛盾，但對(duì)有些疑問并不能給出解釋，比如為什么環(huán)境方面的處罰要按日連續(xù)處罰？為什么是按日不是按天、按月、按周④？還有學(xué)者認(rèn)為盡管每天的排污行為是同一種類型的違法行為，卻不是同一違法事實(shí)?；诿刻斓呐盼蹠r(shí)長(zhǎng)、排污量、對(duì)環(huán)境影響程度的不同，每天的違法行為都應(yīng)該是一個(gè)新的違法事實(shí)，而不能定性為一個(gè)違法行為⑤。這樣的解釋也有些牽強(qiáng)，既然排污不同，對(duì)環(huán)境的影響不同，每天的違法行為都應(yīng)該認(rèn)定為新的行為，那么不同的違法行為就應(yīng)該給予不同的處罰，為何處罰數(shù)額相同呢？

筆者認(rèn)為企事業(yè)單位違法排污這是一個(gè)行為，被行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正卻拒絕改正后繼續(xù)違法行為是第二個(gè)行為，問題是為什么一個(gè)連續(xù)的行為因責(zé)令改正而被分割成兩個(gè)行為？我們說這是立法熔斷，筆者將在下文詳細(xì)敘述。

(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行說

新環(huán)保法第59條規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”針對(duì)的是違法排放污染物的企事業(yè)單位、其他組織在被責(zé)令改正卻拒絕改正后，行政機(jī)關(guān)所做的強(qiáng)制違法人履行義務(wù)的行為，并不是針對(duì)罰款的再處罰，無需適用“一事不再罰”原則，是間接強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，由于“按日連續(xù)處罰”針對(duì)的是違法人拒絕改正的行為，而不是違法人拒絕履行金錢給付義務(wù)的行為，也就無需適用《行政強(qiáng)制法》第45條規(guī)定的：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超過金錢給付義務(wù)的數(shù)額”。⑥“按日連續(xù)處罰”是在行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正后給予的處罰，與《行政強(qiáng)制法》第45條規(guī)定的間接強(qiáng)制執(zhí)行方式完美契合，目的在于督促而不是懲治，同時(shí)還能避免與《行政處罰法》上的“一事不再罰”原則相沖突，因而“行政強(qiáng)制執(zhí)行說”獲得了實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，也為大多學(xué)者所贊同。

然而看似完美的解釋背后依舊有許多漏洞。

為避免《行政處罰法》第45條“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超過金錢給付義務(wù)的數(shù)額”的詰難，學(xué)者們將“按日連續(xù)處罰”針對(duì)的行為解釋成“被責(zé)令改正卻拒絕改正”，這樣的解釋思路筆者很贊賞，可是帶來的問題是，如果針對(duì)的不是“罰款行為”而是“被責(zé)令改正卻拒絕改正”的話，按日連續(xù)處罰的數(shù)額為何是“原罰款數(shù)額”？難道是立法者拍腦袋決定的？這顯然是說不通的。新《環(huán)保法》的修訂經(jīng)歷了四個(gè)階段，先后提出了四個(gè)不同版本的修正案，盡管第一版本的修正案并沒有按照學(xué)者的意見增加“按日連續(xù)處罰”的內(nèi)容⑦，但在第二版本、第三版本的修正案中，這一制度被吸納，并獲得了廣泛的認(rèn)可，于是才有了新《環(huán)保法》中萬眾矚目的“按日連續(xù)處罰”。這樣一個(gè)經(jīng)廣泛討論并最終得以確立的制度絕非立法者靈光一現(xiàn)，為了執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)、方便而規(guī)定“按原處罰數(shù)額”按日連續(xù)處罰。

此外，學(xué)者們看見了新《環(huán)保法》第59條第一款的按日連續(xù)處罰，卻忽略了第三款的規(guī)定：“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類”。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”，新《環(huán)保法》是部門法，由它來設(shè)立行政強(qiáng)制執(zhí)行是沒有問題的，但是地方性法規(guī)如何能設(shè)立行政強(qiáng)制執(zhí)行？賦予地方行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)立權(quán)顯然是違背《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定的。值得一提的是，“按日連續(xù)處罰”不是《環(huán)保法》的專利，在很多地方性法規(guī)中也有這樣的規(guī)定，如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第111條第2款規(guī)定的按日累加處罰，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第69條第2、3款規(guī)定的按日計(jì)罰等等。如果這些規(guī)定都是行政強(qiáng)制執(zhí)行的話，為了不與《行政強(qiáng)制法》相沖突，我們要么說這些規(guī)定是違法的，要么就是解釋為特別法優(yōu)于一般法。但是前一種解釋會(huì)造成法律與實(shí)踐之間的緊張關(guān)系⑧，不利于理論與實(shí)務(wù)的接軌。后者的解釋似乎可以行得通，《行政強(qiáng)制法》和《環(huán)境保護(hù)法》都是全國(guó)人大制定的法律，前者制定實(shí)施的時(shí)間早于后者制定實(shí)施的時(shí)間，不僅可以適用特別法優(yōu)于一般法，還能夠完美的解決新《環(huán)保法》第59條第3款規(guī)定的情形。然而，由于我國(guó)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，東西部貧富差距較大，加之各地民俗、風(fēng)情等都各有不同，導(dǎo)致我國(guó)地方事務(wù)千差萬別⑨，《行政強(qiáng)制法》又是對(duì)公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益侵害最為嚴(yán)重的法，為了控制公權(quán)力，法律對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)作了嚴(yán)格的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)只能由法律享有。如果允許《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“行政強(qiáng)制執(zhí)行職能由法律設(shè)立”這項(xiàng)基本規(guī)定進(jìn)行突破的話，以后其他的單行法律也會(huì)以此為依據(jù)不斷突破強(qiáng)制法的規(guī)定，這是與強(qiáng)制法的立法目的相違背的。故而筆者認(rèn)為不能對(duì)其做特別法優(yōu)于一般法的解釋。

(三)混合說

在對(duì)按日連續(xù)處罰行為定性時(shí)，也有部分學(xué)者認(rèn)為按日連續(xù)處罰具有行政強(qiáng)制執(zhí)行的外觀，兼有行政處罰的內(nèi)涵⑩。按日連續(xù)處罰與采取大陸法系的臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定的按日罰具有相同的外觀，也是在企事業(yè)單位被責(zé)令改正卻拒絕改正后對(duì)其實(shí)施連續(xù)罰，迫使違法人履行應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，具備大陸法系國(guó)家執(zhí)行罰的外觀。但由于環(huán)境違法行為的的特殊性，違法行為或者持續(xù)持續(xù)多日、多天，或者多次作出同一違法行為，具有連續(xù)性，進(jìn)行行政處罰，懲治這種性質(zhì)惡劣的違法行為才是目的，因而又具有行政處罰的內(nèi)涵。

我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》上有一種行政收費(fèi)叫做“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)學(xué)界也有很多觀點(diǎn)，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是“具有行政處罰性質(zhì)的行政收費(fèi)”，借鑒這種觀點(diǎn)，學(xué)者將按日連續(xù)處罰定性為“兼具行政處罰內(nèi)涵的行政強(qiáng)制執(zhí)行”，這樣的思路是值得贊賞的，但是問題是我國(guó)沒有《行政收費(fèi)法》，卻有一部系統(tǒng)完整的《行政強(qiáng)制法》，在有強(qiáng)制法的前提下，還要冠以行政處罰的頭銜，難以讓人信服。

二、“按日連續(xù)處罰”行為的性質(zhì)

將“按日連續(xù)處罰”定性為行政處罰在理論上避不開《行政處罰法》第24條規(guī)定的“一事不再罰”的責(zé)難，將其定性為行政強(qiáng)制執(zhí)行雖然學(xué)理和制度上少些障礙，但從文義和體系上對(duì)新《環(huán)保法》第59條進(jìn)行解釋時(shí)，卻難以讓人信服。對(duì)于按日處罰的性質(zhì)，筆者更傾向于行政處罰，不同的是，筆者將運(yùn)用歷史解釋的方法，從按日連續(xù)處罰的來源角度論證。

一直以來，行政法領(lǐng)域的諸多理論都是來源于刑法學(xué)研究，將連續(xù)不間斷的違法行為視為一個(gè)行為，只能予以一次處罰，其理論基礎(chǔ)就是刑法學(xué)上的連續(xù)犯理論。連續(xù)犯最早來源于德國(guó)刑法，盡管1871年第1版的德國(guó)刑法并沒有明確規(guī)定如何處斷連續(xù)犯，德國(guó)法院卻在裁判中創(chuàng)造了先例。19世紀(jì)法律移植的浪潮中，日本借鑒了德國(guó)連續(xù)犯的理論，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)受日本的影響，在舊刑法第57條也規(guī)定：“連續(xù)數(shù)行為而犯同一之罪名者以一罪論”。我國(guó)大陸地區(qū)的刑法理論也不例外，幾乎所有的刑法教科書對(duì)連續(xù)犯的態(tài)度都是“以一罪論”。借鑒刑法學(xué)的理論，行政法上產(chǎn)生了按日連續(xù)處罰這個(gè)制度。

但是20世紀(jì)三四十年代后，各國(guó)刑法對(duì)連續(xù)犯的態(tài)度卻發(fā)生了天翻地覆的變化。先是德國(guó)從事實(shí)上廢除了連續(xù)犯，接著日本也將連續(xù)犯從刑法中刪除，2005年臺(tái)灣地區(qū)刑法修訂的時(shí)候做出了相同的變化。在臺(tái)灣地區(qū)刑法刪去連續(xù)犯后不久，臺(tái)灣地區(qū)公布的《行政處罰法》對(duì)連續(xù)犯違法也是只字未提。對(duì)刪除連續(xù)犯的這一做法，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者給出的解釋是“于實(shí)務(wù)處理上較為方便，于刑事訴訟單一案件處理上，亦可省去許多麻煩”。?據(jù)悉，英美法系的國(guó)家并沒有連續(xù)犯的概念，更沒有這樣的司法實(shí)踐?。世界上首個(gè)頒布《行政處罰法》的奧地利以及后來的瑞士，一直以來采取的都是并罰主義，對(duì)連續(xù)違法行為并不認(rèn)為應(yīng)該以一罰論?。大陸法系主要國(guó)家已經(jīng)廢除連續(xù)犯的概念，英美法系國(guó)家不存在連續(xù)犯，我國(guó)刑法卻繼續(xù)在沿用，終究是有點(diǎn)不妥的，由此造成行政法理論上的諸多問題也在所難免。

許是意識(shí)到連續(xù)犯理論在行政法實(shí)務(wù)中的諸多不便，《環(huán)境行政處罰辦法》第11條第2款規(guī)定：“責(zé)令改正限期屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”，對(duì)連續(xù)行為的連續(xù)狀態(tài)進(jìn)行了立法熔斷，將其視為新的違法行為。新《環(huán)保法》第59條的規(guī)定即為立法熔斷，實(shí)際上是兩個(gè)行為，一是違法的行為，二是違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)時(shí)認(rèn)定的新的違法行為，行政機(jī)關(guān)是對(duì)這兩個(gè)行為進(jìn)行的行政處罰，并不違反“一事不再罰”原則。

此外，《行政處罰法》第11條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”，將按日連續(xù)處罰行為定性為行政處罰，按照這條規(guī)定，地方性法規(guī)就可以設(shè)定類似按日連續(xù)處罰的行為并對(duì)其作更詳細(xì)的規(guī)定，而不用擔(dān)心是否會(huì)違法。

三、結(jié)語

分析任何一行為的性質(zhì)，都應(yīng)該立足于條文本身，對(duì)條文進(jìn)行文義解釋，并結(jié)合條文在法律規(guī)范中所處的位置，上下條文之間、部門法與部門法之間的聯(lián)系，進(jìn)行體系解釋，必要時(shí)探究制度的來源，輔之以目的解釋，方能對(duì)按日連續(xù)處罰行為的本質(zhì)作出較為合理的定性。為了追求法理上的不沖突、不矛盾，忽略行為本身，即使言之有理也難以讓人信服，甚至?xí)寖?nèi)行人看成是笑話。

通過上述筆者的分析，將按日連續(xù)處罰定性為行政處罰，并不會(huì)違背“一事不再罰”的原則，同時(shí)還可以避免與《行政處罰法》相關(guān)條文的沖突。而我們之所以分析按日連續(xù)處罰是行政處罰還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，是因?yàn)槲覈?guó)頒布并施行了《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》，不同的法律行為無論從實(shí)體還是程序的角度來看，適用的法律都不同，確定行為的性質(zhì)方能更好的適用法律，執(zhí)行法律。

[注釋]

①第五十九條第一款，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰.

②吳宇.按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用[J].法政探索，2012(4).

③姜明安.<水污染防治法>中實(shí)施“按日計(jì)罰”的可行性——行政法學(xué)家視角的評(píng)述[J].環(huán)境保護(hù)，2007(24).

④汪再祥.我國(guó)現(xiàn)行連續(xù)罰制度之檢討——基于行政法體系與規(guī)范本質(zhì)的思考[J].法學(xué)評(píng)論，2012(3).

⑤劉春焱，張建宇，秦虎.重慶環(huán)保實(shí)行按日計(jì)罰的立法與實(shí)踐效果分析[J].環(huán)境保護(hù)，2004(4).

⑥黃學(xué)賢，楊東升.按日處罰的法律性質(zhì)——<環(huán)境保護(hù)法>第59條評(píng)析[J].法治研究，2015(6).

⑦林燕梅.“按日計(jì)罰條款”未能進(jìn)入環(huán)境保護(hù)法修正案(送審稿)的分析[J].中國(guó)環(huán)境法治，2011(2).

⑧熊樟林.連續(xù)處罰行為的性質(zhì)認(rèn)定——以新<環(huán)保法>第59條為中心[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(5).

⑨袁曙宏.我國(guó)<行政強(qiáng)制法>的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯[J].中國(guó)法學(xué)，2011(4).

⑩劉佳奇.對(duì)按日連續(xù)處罰適用問題的法治思考——兼評(píng)<環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法>[J].政治與法律，2015(7).

?吳景欽.在連續(xù)犯刪除后于刑事程序上之影響[J].法令月刊，2005，56(6).

?葉肖華.連續(xù)犯在我國(guó)的批判解讀[J].中國(guó)刑事法雜志，2009(10).

?吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：307.

作者簡(jiǎn)介：劉曉群(1995-)，女，江蘇宿遷人，南京師范大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)本科生，法學(xué)專業(yè)。

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)01-0025-03