高小升， 石晨霞

中美歐關(guān)于2020年后國際氣候協(xié)議的設(shè)計(jì)
——一種比較分析的視角*

高小升， 石晨霞

2020年后國際氣候機(jī)制；主要談判方；利益訴求；未來走向

中美歐不僅是世界主要溫室氣體排放體，而且在應(yīng)對(duì)氣候變化中地位特殊，因而中美歐的談判立場對(duì)2020年后國際氣候協(xié)議的設(shè)計(jì)至關(guān)重要。中美歐在2020年后國際氣候協(xié)議的法律地位、指導(dǎo)原則、減排承諾以及適應(yīng)問題等核心要素上，既有共同立場，但也存在一定的分歧。中美歐三方的立場與其在2020年后國際氣候談判中追求的利益密切相關(guān)。從目前來看，2020年后國際氣候機(jī)制將是國際法約束力較弱、應(yīng)對(duì)氣候變化雄心偏低但參與方較廣的混合式軟性氣候治理機(jī)制。

2015年11月30日—12月13日的聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)經(jīng)過艱難博弈最終通過《巴黎協(xié)定》，這標(biāo)志著2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化的基本框架得以確定，然而許多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容仍有待在新成立的巴黎協(xié)定特設(shè)工作組(Ad Hoc Group on Paris Agreement)下進(jìn)行談判，以便就2020年后國際氣候機(jī)制做出最終的安排。中國、歐盟和美國不僅是世界前三大溫室氣體排放體，而且三方在應(yīng)對(duì)氣候變化問題中地位特殊。作為構(gòu)建2020年后國際氣候機(jī)制的主要談判方，中美歐都有著怎樣的談判立場？在構(gòu)建2020年后國際氣候機(jī)制中有著怎樣的利益訴求？它們的立場會(huì)對(duì)2020年后國際氣候機(jī)制的最終安排產(chǎn)生何種影響？這些問題值得深入探討和研究。

一、中美歐在2020年后國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)上的共識(shí)與分歧

自2012年德班平臺(tái)談判啟動(dòng)伊始，各方在談判程序、談判框架以及具體議題上就表現(xiàn)出了前所未有的激烈爭執(zhí)和嚴(yán)重分歧，即使聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)確立了2020年后國際氣候機(jī)制的基本框架之后亦是如此。2020年后國際氣候協(xié)議的法律地位、各方減排義務(wù)的確定以及適應(yīng)對(duì)氣候變化問題等仍是包括中美歐在內(nèi)的各方立場差異較大的議題。

1.2020年國際氣候協(xié)議的法律地位。

聯(lián)合國德班氣候大會(huì)第1/CP.17號(hào)決定對(duì)2020年后國際氣候協(xié)議法律地位的模糊性界定使各方對(duì)其產(chǎn)生了不同的詮釋，2015年底的聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)雖然決定2020年后國際氣候協(xié)議(即《巴黎協(xié)定》)處于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱《公約》)下，但也未能明確其最終的法律地位問題。因而，2020年后國際氣候協(xié)議的法律地位問題仍將是巴黎氣候大會(huì)后各方爭執(zhí)和需要解決的核心議題之一。

歐盟表示，“《公約》下新的議定書是2020年后國際氣候協(xié)議最為有效的法律形式”。[1](P19)歐盟還認(rèn)為，2020年后國際氣候協(xié)議還應(yīng)包含一系列確保協(xié)議執(zhí)行以及推進(jìn)現(xiàn)有國際氣候機(jī)制有效運(yùn)作的大會(huì)決定(COP decisions)。[2]此外，歐盟提出2020年后國際氣候協(xié)議應(yīng)是一個(gè)透明的、動(dòng)態(tài)和有法律約束力的協(xié)議，以便其能夠依據(jù)全球經(jīng)濟(jì)和地緣政治形勢的變化對(duì)各方的承諾做出調(diào)整。[3]

美國提出2020年后國際氣候協(xié)議應(yīng)能夠提升應(yīng)對(duì)氣候變化雄心、吸引締約方廣泛參與和能經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)，并為所有締約方規(guī)定同樣法律性質(zhì)的應(yīng)對(duì)氣候變化義務(wù)。[4]美國同時(shí)表示該協(xié)議不管是議定書、協(xié)定還是執(zhí)行協(xié)議等，其均應(yīng)由核心要素(hub)和輔助決定(spoke dedisions)、由具有法律約束力的條款和無法律約束力的條款共同組成。[5]

中國認(rèn)為2020年后國際氣候協(xié)議應(yīng)是一項(xiàng)具有法律約束力的公約實(shí)施協(xié)議，反對(duì)所有締約方承擔(dān)法律性質(zhì)、內(nèi)容和力度一樣的應(yīng)對(duì)氣候變化義務(wù)。[6]至于2020年后國際氣候協(xié)議的法律形式，中國主張先內(nèi)容再形式，形式服從于內(nèi)容。[7]中國還建議，2020年后國際氣候協(xié)議可以采取核心協(xié)議加大會(huì)決定的形式，減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等要素應(yīng)在核心協(xié)議中均衡體現(xiàn)。[8](P14)

2.2020年后國際氣候協(xié)議的指導(dǎo)原則。

2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)明確指出《巴黎協(xié)定》將以《公約》附件形式存在，這意味著《公約》原則，特別是共同但有區(qū)別的責(zé)任原則將是2020年后國際氣候協(xié)議的指導(dǎo)原則。然而對(duì)于該指導(dǎo)原則的內(nèi)涵，中美歐態(tài)度和立場不一。

歐盟強(qiáng)調(diào)2020年后國際氣候協(xié)議應(yīng)以《公約》的原則為指導(dǎo)，各締約方承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)依能力不同而有所區(qū)分，但又表示不接受對(duì)共同但有區(qū)別責(zé)任原則的靜態(tài)闡釋。美國也聲稱不反對(duì)《公約》的原則應(yīng)用于2020年后國際氣候協(xié)議，但主張依據(jù)各國不同的國情、發(fā)展水平、減排潛力和能力等因素對(duì)這些原則作出新的闡釋。[9](P6)中國認(rèn)為，2020年后國際氣候協(xié)議應(yīng)完全遵循《公約》的原則、條款和結(jié)構(gòu)，尤其是共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。

3.2020年后的減排承諾。

就減排承諾的性質(zhì)而言，美歐堅(jiān)持所有國家的承諾具有同等的法律約束力,美國還提出了可供考慮的三種選擇：(1)減排承諾的某些因素應(yīng)具有國際法約束力，包括減排承諾列入日程、提供減排信息、報(bào)告減排執(zhí)行情況和接受評(píng)估等；(2)沒有國際法約束力的減排承諾；(3)強(qiáng)調(diào)國內(nèi)措施以及本國方案進(jìn)行約束的減排承諾。[10]中國則堅(jiān)持發(fā)達(dá)國家應(yīng)作出有法律約束力、涵蓋所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的減排承諾和目標(biāo)，發(fā)展中國家在依據(jù)各自國情，在接受來自發(fā)達(dá)國家充足支持前提下采取多樣化的減排行動(dòng)。[11]

對(duì)于減排目標(biāo)的確定，中美歐基本同意采取“自主決定貢獻(xiàn)+評(píng)估”的基本模式，但對(duì)后期評(píng)估確定目標(biāo)的依據(jù)有一定差異：歐盟將排放情景、GDP、人口總數(shù)、發(fā)展需要、減排潛力和減排成本作為考慮因素，美國將國情、能力，減排機(jī)會(huì)和發(fā)展水平作為主要衡量指標(biāo)； 中國則堅(jiān)持以歷史責(zé)任、各自能力以及應(yīng)對(duì)氣候變化科學(xué)的要求來確定各方減排目標(biāo)或者承諾。

對(duì)于減排承諾的類型，中美歐均認(rèn)為減排承諾類型可以多樣化，但對(duì)減排承諾類型的差異有著各自的理解和立場。歐盟主張各方可以做出形式各樣的減排承諾，但所有類型的減排承諾均應(yīng)具有三大要素：(1)對(duì)排放和匯的清除必須有透明的估算方法；(2)清楚界定減排承諾涵蓋的溫室氣體種類、行業(yè)領(lǐng)域以及匯的來源等；(3)以二氧化碳當(dāng)量表示溫室氣體排放強(qiáng)度。[12]美國期望各方承諾量化減排目標(biāo)或者其總體減排效果是可量化的，減排承諾可以是多種承諾方式的綜合。[13]中國主張發(fā)達(dá)國家承諾減排目標(biāo)應(yīng)該是具有法律約束力、可比性和涵蓋所有行業(yè)和所有溫室氣體，而發(fā)展中國家則結(jié)合各自國情提出排放強(qiáng)度目標(biāo)、偏離正常排放、實(shí)施低碳戰(zhàn)略的政策和計(jì)劃等靈活的減排方式。[14]

4.2020年后的適應(yīng)氣候變化問題。

對(duì)于適應(yīng)問題在2020年后國際氣候協(xié)議中的地位，中美歐均強(qiáng)調(diào)適應(yīng)問題對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性。歐盟指出，適應(yīng)和減緩?fù)戎匾?020年后國際氣候協(xié)議應(yīng)最大化地促進(jìn)兩者的協(xié)同。美國也表示適應(yīng)問題應(yīng)是2020年后國際氣候協(xié)議最基本和重要的組成部分。

對(duì)于2020年后適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)，歐盟認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)適應(yīng)氣候變化的可持續(xù)發(fā)展；美國堅(jiān)持適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)不僅是幫助農(nóng)民種植更適應(yīng)降雨量變化的糧食作物或者幫助社區(qū)和政府建立災(zāi)害早期預(yù)警體系，而且更重要的是協(xié)助制定國家適應(yīng)氣候變化規(guī)劃；[15]中國則強(qiáng)調(diào)2020年后應(yīng)加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持。

對(duì)于適應(yīng)氣候變化的實(shí)施方式，中美歐均主張要繼續(xù)推進(jìn)《公約》下正在開展的適應(yīng)工作和充分利用現(xiàn)有的適應(yīng)氣候變化制度安排，如坎昆適應(yīng)氣候變化框架(CAF)等。美歐反對(duì)建立新的適應(yīng)機(jī)制，中國則希望建立專門的適應(yīng)氣候變化公約附屬機(jī)構(gòu)。

對(duì)于2020年后適應(yīng)氣候變化的支持，中美歐則相對(duì)立場一致，美歐支持和歡迎綠色氣候基金逐步均衡用于適應(yīng)和減緩氣候變化，并且至少將50%適應(yīng)資金分配給包括最不發(fā)達(dá)國家(LDCs)、小島國家(SIDS)和非洲國家等最易受氣候影響的國家。中國也提出以《公約》下適應(yīng)機(jī)制與其他適應(yīng)安排的合作以及綠色氣候基金增強(qiáng)對(duì)適應(yīng)的投入來推進(jìn)對(duì)發(fā)展中國家適應(yīng)的支持，同時(shí)兼顧小島國家、最不發(fā)達(dá)國家和非洲國家急迫的當(dāng)前需求。

二、中美歐在2020年后國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)上的利益訴求：共同與區(qū)別

從以上的分析可以看出，中美歐在2020年后國際氣候協(xié)議的設(shè)計(jì)上既存在一定的共識(shí)，但又顯現(xiàn)出不小的分歧。中美歐的立場與三方在應(yīng)對(duì)氣候變化中追求的利益密切相關(guān)。

1.中美歐在2020年后國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)上的共同利益。

中美歐在2020年國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)上的共同利益是中美歐三方共同而且積極推進(jìn)2020年后國際氣候談判的根本原因，具體來說，中美歐欲在2020年后的應(yīng)對(duì)氣候變化中實(shí)現(xiàn)以下共同利益：

第一，降低日漸凸顯的生態(tài)脆弱性。中國是擁有13億多人口的發(fā)展中國家，也是遭受氣候變化不利影響最為嚴(yán)重的國家之一。近10年來，中國在極端氣候事件中有7.6萬人死亡，造成了多達(dá)4.7萬億人民幣的經(jīng)濟(jì)損失。[7]美歐國家雖然具有較強(qiáng)的適應(yīng)氣候變化能力，但是受氣候變化負(fù)面影響也越來越大。1880年以來全球地表平均溫度上升0.8℃，而歐洲大陸則上升了1.4℃。[16](P4)1998—2013年間，美國經(jīng)歷了12個(gè)有史以來最熱的年份，并在2011—2012年間遭受了25個(gè)氣候?yàn)?zāi)害。[17]這些促使中美歐必須做出反應(yīng)以最大限度地減少氣候變化帶來的負(fù)面影響。

第二，滿足對(duì)能源不斷增長的需求，緩解能源安全。從能源結(jié)構(gòu)和能源消耗來看，保障中美歐能源供應(yīng)安全均面臨著巨大的挑戰(zhàn)。歐盟嚴(yán)重依賴化石能源，預(yù)計(jì)到2030年，石油、天然氣和固體燃料(主要是煤炭)仍將占?xì)W盟一次性能源消費(fèi)的33.8%、27.3%和15.5%,[18](P11)而且能源嚴(yán)重依賴進(jìn)口，未來二三十年進(jìn)口能源占?xì)W盟能源總需求的比例預(yù)計(jì)還會(huì)從現(xiàn)在的50%提高到70%。[19](P3)對(duì)美國來說，獲取安全、廉價(jià)和清潔的能源仍是美國需要解決、事關(guān)美國國家安全的重要問題。美國總統(tǒng)國家安全顧問湯姆·鄧尼龍(Tom Donilon)稱，“能源不僅是美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和國際領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)，而且是影響國家間關(guān)系的戰(zhàn)略要素”。而對(duì)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和工業(yè)化的中國來說，能源安全更是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。中國不僅嚴(yán)重依賴煤炭等化石能源，而且消耗量巨大，僅2012年中國的煤炭消費(fèi)總量就達(dá)40億噸，幾乎占當(dāng)年世界煤炭消耗總量的一半。[20]在此情況下，通過應(yīng)對(duì)氣候變化，提高能源效率，發(fā)展清潔能源來緩解和鞏固能源安全就成為中美歐共同的選擇。

第三，借助應(yīng)對(duì)氣候變化展示和塑造國際形象。中美歐國情不同，但均希望借2020年后國際氣候談判塑造良好的國際形象和增強(qiáng)國家軟實(shí)力。歐盟希望以積極的應(yīng)對(duì)氣候變化承諾和行為，以及與其他國家的聯(lián)盟來鞏固歐盟在國際氣候領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。美國在全球氣候談判中的立場一直飽受詬病，美國國際氣候形象不斷惡化，國際氣候領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也旁落歐盟，這在一定程度上降低了美國的國際信譽(yù)和外交影響力。奧巴馬政府希望借應(yīng)對(duì)氣候變化問題來重塑美國的國際可信度和提升美國的外交影響力。隨著國力的上升和國際地位的改善，國際社會(huì)要求中國承擔(dān)量化減排責(zé)任的國際壓力越來越大。為減輕國際壓力，樹立負(fù)責(zé)任的大國形象，提升國家軟實(shí)力，中國在2020年后國際氣候談判中的立場也愈來愈積極。

2.中美歐在2020年后國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)上的利益差異。

作為當(dāng)今世界前三大溫室氣體排放體，中美歐國情和發(fā)展階段的差異使它們?cè)?020年后國際氣候協(xié)議上的利益訴求存在一定的錯(cuò)位。

對(duì)歐盟來說，除了實(shí)現(xiàn)上述共同利益外，歐盟還期望實(shí)現(xiàn)以下利益：(1)獲得應(yīng)對(duì)氣候變化的“先發(fā)優(yōu)勢”。作為應(yīng)對(duì)氣候變化的先行者和領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟希望獲取兩種形式的“先發(fā)優(yōu)勢”：一是將氣候變化新技術(shù)出口到其他承擔(dān)減排目標(biāo)的國家來獲得經(jīng)濟(jì)收益；二是發(fā)展頗具競爭的新技術(shù)來實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)國際技術(shù)研發(fā)方向，進(jìn)而確立在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位和對(duì)國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定權(quán)。(2)維持歐盟排放貿(mào)易體系中碳價(jià)格的穩(wěn)定以推進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)的盡快轉(zhuǎn)型。歐盟早就提出了走實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的可持續(xù)發(fā)展道路，并希望通過應(yīng)對(duì)氣候變化來實(shí)現(xiàn)歐盟經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，然而作為歐盟氣候政策的主要支柱——?dú)W盟排放貿(mào)易體系下的碳價(jià)格持續(xù)走低，導(dǎo)致歐盟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型缺乏足夠動(dòng)力。因而歐盟希望2020年后國際氣候協(xié)議能夠激發(fā)歐盟碳市場的活力，提高碳交易的價(jià)格，推進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)的盡快轉(zhuǎn)型。(3)預(yù)防碳泄漏(carbon leakage)，提高歐盟經(jīng)濟(jì)國際競爭力。受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，歐盟在2020年后國際氣候談判中認(rèn)為倘若其他主要經(jīng)濟(jì)體(尤其是美國和新興經(jīng)濟(jì)體)不承擔(dān)量化減排承諾的話，歐盟的減排努力不僅會(huì)為它們?cè)黾拥呐欧潘窒?，而且還會(huì)削弱歐盟經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。(4)為歐盟創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。近年來，歐盟失業(yè)率一直居高不下，而應(yīng)對(duì)氣候變化將為歐盟創(chuàng)造新的綠色工作機(jī)會(huì)。英國領(lǐng)英咨詢公司(Cambridge Econometrics)和歐盟氣候總司的研究也顯示，40%的歐盟減排目標(biāo)新增就業(yè)機(jī)會(huì)70萬個(gè)，如果加上歐盟實(shí)現(xiàn)可再生能源和提高能效目標(biāo)所創(chuàng)造的工作機(jī)會(huì)，歐盟新增的就業(yè)機(jī)會(huì)將達(dá)到120萬個(gè)。[21](P622)這些利益訴求促使歐盟積極參與2020年后國際氣候協(xié)議的設(shè)計(jì)，但同時(shí)又有點(diǎn)猶豫和保守。

美國奧巴馬政府認(rèn)為，全球氣候挑戰(zhàn)事關(guān)機(jī)遇、安全和生存。[22]因而美國欲在2020年后國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)下述利益：(1)鞏固國家安全。美國認(rèn)為氣候變化問題不僅影響美國能源安全供應(yīng)，而且給美國國家安全帶來了巨大挑戰(zhàn)。2014版《美國四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》將氣候變化視為引發(fā)恐怖活動(dòng)和其他形式暴力活動(dòng)發(fā)生的助燃劑,[23]2015版《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將氣候變化視為重要的安全威脅。[24]因而美國奧巴馬政府期望通過應(yīng)對(duì)氣候變化降低其給國家安全帶來的沖擊。(2)提升美國經(jīng)濟(jì)競爭力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。一直以來，美國認(rèn)為應(yīng)對(duì)氣候變化會(huì)損害美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)讓美國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力受到?jīng)_擊。因而美國意在通過積極參與對(duì)2020年后國際氣候協(xié)議設(shè)計(jì)施加影響，使所有主要溫室氣體排放者承擔(dān)量化減排義務(wù)，杜絕碳泄漏和提升美國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。美國還希望借應(yīng)對(duì)氣候變化問題促進(jìn)美國的投資和創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)綠色新政(green new deal)。奧巴馬曾言，“唯有解決了氣候變化問題，經(jīng)濟(jì)才有可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長”。[25](3)實(shí)現(xiàn)奧巴馬的個(gè)人政治目標(biāo)。當(dāng)前奧巴馬的第二任期所剩無幾，奧巴馬也開始考慮能給美國留下什么樣的政治遺產(chǎn)。而應(yīng)對(duì)氣候變化一直是奧巴馬政府想建功立業(yè)的領(lǐng)域，加上國會(huì)中期選舉中民主黨的慘敗，奧巴馬希望在對(duì)外關(guān)系上有所斬獲來挽回在國內(nèi)政治中失去的面子。與此同時(shí)，美國國務(wù)卿克里對(duì)氣候變化也有強(qiáng)烈的個(gè)人偏好，美國總統(tǒng)氣候變化特使斯特恩也是全球氣候政策的積極推動(dòng)者，加上對(duì)美國相對(duì)有利的國際氣候談判形勢，這些都促使美國積極參與2020年后國際氣候協(xié)議的設(shè)計(jì)。

中國是世界第一大溫室氣體排放國，但同時(shí)也是發(fā)展中國家，中國期望通過2020年后國際氣候協(xié)議實(shí)現(xiàn)以下利益：(1)降低溫室氣體排放，減少環(huán)境污染?；茉床粌H使中國的排放總量劇增，而且給中國帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。根據(jù)世界銀行和國家環(huán)保部的估計(jì)，中國空氣和水污染帶來的健康成本約為GDP的4.3%。[26](P3)與此同時(shí)，中國民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)愈來愈關(guān)注，上海交通大學(xué)對(duì)中國35個(gè)城市1 000多名居民的調(diào)查顯示，大約60%的中國城市居民希望政府在激活經(jīng)濟(jì)的前提下優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)。[27](P7)(2)使發(fā)達(dá)國家率先承擔(dān)減排責(zé)任，為未來爭取更多發(fā)展空間。發(fā)達(dá)國家是氣候變化的始作俑者，然而包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家卻是氣候變化的主要受害者。因此，中國從公平和歷史責(zé)任出發(fā)，希望美歐發(fā)達(dá)國家在2020年后承擔(dān)更具雄心的應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任，同時(shí)避免過早承擔(dān)量化減排承諾，從而為未來爭取更大的發(fā)展空間。(3)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重組和創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)高速增長是以巨大的能源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價(jià)的。然而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟需進(jìn)行重組，更需要尋找新的增長點(diǎn)。應(yīng)對(duì)氣候變化不僅能夠增加對(duì)新能源以及清潔能源的投資來獲取經(jīng)濟(jì)收益，而且使中國經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，同時(shí)也為中國創(chuàng)造了新的綠色增長和就業(yè)機(jī)會(huì)，可謂一舉三得。基于此，中國在2020年后國際氣候談判中的立場從拒絕承擔(dān)任何形式的量化減排目標(biāo)到暗示中國在2020年后會(huì)承擔(dān)某種形式的量化減排責(zé)任，再到宣布中國將盡力在2030年左右達(dá)到排放峰值。

三、中美歐影響下2020年后國際氣候機(jī)制的未來前景

《巴黎協(xié)定》的通過代表了各方就2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化達(dá)成前所未有的共識(shí)，自下而上的“國家自主決定貢獻(xiàn)”的自愿減排方式也開啟了國際氣候治理的新階段，更凸顯出主要溫室氣體排放體在2020年后國際氣候機(jī)制中舉足輕重的地位和影響。作為世界前三大溫室氣體排放體，中美歐的談判立場對(duì)2020年后國際氣候協(xié)議的最終設(shè)計(jì)有著至關(guān)重要的影響。在中美歐的影響下，2020年后國際氣候機(jī)制的未來發(fā)展趨勢逐漸顯現(xiàn)。

首先,2020年后國際氣候機(jī)制日漸凸顯出國際法律約束力弱的混合氣候治理特征。不管是《公約》還是《議定書》均采取了自上而下的氣候責(zé)任分?jǐn)偡绞?，其雖然保證了應(yīng)對(duì)氣候變化努力的充足性和有效性，然而卻導(dǎo)致了參與性不足的問題。因而在經(jīng)歷了失敗的聯(lián)合國哥本哈根氣候大會(huì)后，各方達(dá)成的《哥本哈根協(xié)議》和《坎昆協(xié)議》均轉(zhuǎn)而采用自下而上的方式來確定各方的減排承諾與目標(biāo)。這種趨勢在2020年后國際氣候談判中表現(xiàn)得更加明顯，這不僅體現(xiàn)在美歐發(fā)達(dá)國家主張各方以國家自主決定貢獻(xiàn)(INDCs)的方式確定各方應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)，而且體現(xiàn)于中國從反對(duì)到在一定程度上接受美歐的立場，并著手準(zhǔn)備和確定中國2020年后的國家自主決定貢獻(xiàn)。2014年《利馬決議》要求各方在2015年3月31日前向《公約》秘書處提交國家自主決定貢獻(xiàn)，并在經(jīng)過國際評(píng)估之后作為確定各國應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任的基礎(chǔ)。2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)正式將這一方式納入《巴黎協(xié)定》中，并自2023年起每五年對(duì)國家自主決定貢獻(xiàn)的進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估。這意味著2020年后國家責(zé)任的分?jǐn)倢⒉捎谩白灾鳑Q定+后期評(píng)估”的模式。鑒于自主決定國家貢獻(xiàn)的自下而上性和后期評(píng)估的自上而下性，因而2020年后國際氣候協(xié)議是融合了自上而下和自下而上分配模式優(yōu)勢的混合氣候機(jī)制結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，由于2020年后國際氣候協(xié)議要吸引美國加入，這就要求其國際法律約束力必將大大降低，因?yàn)槿魏尉哂休^強(qiáng)國際法律約束的國際氣候協(xié)議在美國的生效都需要得到美國國會(huì)的批準(zhǔn)，而在當(dāng)前美國的國內(nèi)政治氛圍中要獲得美國國會(huì)的批準(zhǔn)是幾乎不可能的。由此，美國支持和能夠批準(zhǔn)的2020年后國際氣候協(xié)議必將是一個(gè)國際法約束力相對(duì)較弱的混合氣候治理機(jī)制。

其次，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則成為《巴黎協(xié)定》的指導(dǎo)原則，但其內(nèi)涵將發(fā)生變化。2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)做出決定，《巴黎協(xié)定》將以《公約》附件的形式存在，這就意味著2020年后國際氣候協(xié)議將繼續(xù)以共同但有區(qū)別的責(zé)任為指導(dǎo)原則。[28](P2)然而，鑒于變化的內(nèi)外形勢，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則應(yīng)用于2020年后國際氣候協(xié)議時(shí)其內(nèi)涵將發(fā)生變化，原因有三：一是美歐等發(fā)達(dá)國家對(duì)傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家區(qū)分的質(zhì)疑。1992年，發(fā)達(dá)國家的排放不僅占據(jù)了全球的主要份額，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家，如今，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)有了很大程度的提升，并且成為全球溫室氣體的主要增長源。32個(gè)發(fā)展中國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)已經(jīng)高于歐盟最窮成員國，2009年中國、巴西、印度和南非等發(fā)展中國家的排放比《京都議定書》通過時(shí)分別增加了221.6%、22.2%、89.6%和34.4%。[29](P4)這為美歐發(fā)達(dá)國家提供了要求主要發(fā)展中國家承擔(dān)量化減排責(zé)任和對(duì)《公約》附件國家進(jìn)行重新分組的借口。二是發(fā)展中國家在共同但有區(qū)別責(zé)任原則上立場的分化。在2020年后國際氣候談判中，發(fā)展中國家氣候集團(tuán)立場差異越來越大，譬如氣候變化脆弱性較高的最不發(fā)達(dá)國家、小島國家等支持將發(fā)展中國家進(jìn)行再區(qū)分為新興經(jīng)濟(jì)體、中等收入國家、最脆弱和不發(fā)達(dá)國家，從而給它們規(guī)定不同的減排行為。[30](P17)在德班平臺(tái)談判新出現(xiàn)的六個(gè)氣候聯(lián)盟中，僅有基礎(chǔ)四國(BASIC)和志同道合者國家集團(tuán)(LMDC)支持保持《公約》附件對(duì)國家的區(qū)分，而氣候脆弱者論壇(CVF)、卡塔納赫氣候?qū)υ?CD)、德班聯(lián)盟(The Durban Alliance)和拉丁美洲及加勒比國家獨(dú)立聯(lián)盟(AILAC)等則主張打破《公約》規(guī)定的南(發(fā)展中國家)北(發(fā)達(dá)國家)區(qū)分。[31](P751-766)三是中國、巴西、印度等主要發(fā)展中國家立場的調(diào)整。為促使2020年后氣候談判取得進(jìn)展，中國不再激烈地爭論“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在政治上意味著什么，而是更加強(qiáng)調(diào)各自應(yīng)該做什么，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)“共同”的部分，更少探討“有區(qū)別”這三個(gè)字。[32]巴西承諾將2025年排放水平比2005年減少37%，2030年比2005年減少43%。印度的立場也出現(xiàn)了松動(dòng)。這些使得共同但有區(qū)別的責(zé)任原則將繼續(xù)存在，但正朝著美歐等發(fā)達(dá)國家所期望的方向發(fā)展。

再次，《巴黎協(xié)定》的通過將對(duì)2020年后的國際應(yīng)對(duì)氣候變化努力產(chǎn)生雙重影響。《巴黎協(xié)定》采取“自主國家決定+后期評(píng)估”的混合式國際氣候治理模式對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。就機(jī)遇而言，《巴黎協(xié)定》采取自下而上的方式確定應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任將激起世界各國參與應(yīng)對(duì)氣候變化的興趣，增加了2020年后國際氣候機(jī)制的參與性。中美歐對(duì)2020年后國際氣候機(jī)制的積極參與不僅具有政治意義，而且還將推動(dòng)和促使更多國家參與到應(yīng)對(duì)氣候變化的國際進(jìn)程中來，這無疑將提升2020年后國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的雄心。在中美歐的積極推動(dòng)下，目前已有195個(gè)國家提交了國家自主決定貢獻(xiàn)，這些國家占全球排放的95%，這為2020年后有效應(yīng)對(duì)氣候變化奠定了一定的基礎(chǔ)。然而《巴黎協(xié)定》也給有效應(yīng)對(duì)氣候變化帶來了一定的挑戰(zhàn)?！栋屠鑵f(xié)定》中“自主決定國家貢獻(xiàn)+后期評(píng)估”的氣候目標(biāo)確定方式增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)氣候變化的廣泛參與性，但自主決定氣候目標(biāo)往往導(dǎo)致氣候變化雄心偏低。歐盟2030年氣候和能源政策目標(biāo)在政治上代表了歐盟能夠做出的最高承諾，但就氣候科學(xué)和有效應(yīng)對(duì)氣候變化而言卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。[33](P134)美國2025年減排目標(biāo)是美國在2020年后國際氣候談判中做出的重大承諾，但與實(shí)現(xiàn)全球升溫不超過2℃美國應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相比，美國做得還不夠。[34]由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各國提交國家自主決定貢獻(xiàn)目標(biāo)缺乏可比性且存在很大的不確定性。[35]不僅如此，美歐在2020年后氣候談判中的缺乏雄心的應(yīng)對(duì)氣候變化承諾還會(huì)帶來其他國家的效仿。按照當(dāng)前195個(gè)國家提交的國家自主決定貢獻(xiàn)計(jì)算，未來全球升溫將達(dá)到3℃。由此，2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的有效性將面臨巨大壓力。

最后，減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化在2020年后國際氣候機(jī)制中的地位將更加均衡。減緩和適應(yīng)原本是應(yīng)對(duì)氣候變化中同等重要的兩根支柱，然而以往的國際氣候機(jī)制卻體現(xiàn)出“重減緩、輕適應(yīng)”的特征。2020年后國際氣候談判提升了適應(yīng)氣候變化的重視程度：2013年聯(lián)合國多哈氣候大會(huì)要求各方就適應(yīng)氣候變化問題提交獨(dú)立的立場文件，2014年聯(lián)合國利馬氣候大會(huì)明確提出將適應(yīng)和減緩氣候變化并重，2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)決定將適應(yīng)氣候變化列為《巴黎協(xié)定》要實(shí)現(xiàn)的三大目標(biāo)之一，并且成為《巴黎協(xié)定》中的獨(dú)立條款(第七條和第八條)。然而適應(yīng)氣候變化地位的提升仍面臨一定的挑戰(zhàn)：一是美歐等發(fā)達(dá)國家雖然強(qiáng)調(diào)適應(yīng)氣候變化的重要性，但缺乏相對(duì)詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃。二是以減緩氣候變化為中心的國際應(yīng)對(duì)氣候變化思維慣性在短時(shí)間內(nèi)難以改變。包括美歐的不少國家提交的國家自主決定國家貢獻(xiàn)僅僅包含了在減緩氣候變化上的貢獻(xiàn)，而將適應(yīng)等其他要素拋到了一邊。三是資金問題也限制著適應(yīng)氣候變化在國際氣候機(jī)制中地位的提升。由于適應(yīng)氣候變化亟需發(fā)達(dá)國家的資金支持，然而美歐等發(fā)達(dá)國家在資金問題上口惠而實(shí)不至，加上來自發(fā)達(dá)國家有限的資金支持也被用于幫助發(fā)展中國家減緩氣候變化。這也決定2020年后國際氣候機(jī)制中減緩和適應(yīng)氣候變化的地位將更加均衡，但是對(duì)減緩氣候變化的重視和支持仍將高于適應(yīng)氣候變化。

結(jié) 語

2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)通過的《巴黎協(xié)定》開創(chuàng)了國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的新進(jìn)程，大會(huì)東道國法國總統(tǒng)奧朗德(Francois Hollande)稱，“在巴黎，我們見證了多次革命的出現(xiàn)，在這其中，最美麗和最和平的革命已經(jīng)發(fā)生，那就是氣候革命”。[36](P42)接下來對(duì)各方來說，首當(dāng)其沖的就是《巴黎協(xié)定》的批準(zhǔn)和生效以及如何將其內(nèi)容落到實(shí)處。鑒于《巴黎協(xié)定》的框架性特點(diǎn)，將其內(nèi)容具體化將成為新成立的巴黎協(xié)定特設(shè)工作組的工作重心，其也事關(guān)《巴黎協(xié)定》的未來。從目前來看，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于以下三組關(guān)系的處理：一是如何保持2020年后國際氣候機(jī)制的廣泛參與性與應(yīng)對(duì)氣候變化雄心的平衡；二是地位相對(duì)下降的發(fā)達(dá)國家與地位正日漸上升的發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化義務(wù)的平衡；三是2020年后國際氣候協(xié)議中減緩氣候變化與適應(yīng)氣候變化的平衡。正如中國國家主席習(xí)近平在巴黎氣候大會(huì)開幕式上的講話所言，“巴黎協(xié)定不是終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)”。[37]2020年后國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力仍有很長的路要走，讓我們拭目以待。

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[12] Submission by Lithuania and the European Commission on Behalf of the European Union and its Member States: Further Elaboration of Elements of a Step Wise Process for Ambitious Mitigation Commitments in the 2015 Agreement[EB/OL].16 September 2013,http://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_parties/adp/application /pdf/adp_eu_workstream_1_mitigation_20130916.pdf.

[13] U.S.Submission on Elements of the 2015 Agreement[EB/OL].12 February,2014,http://unfccc.int/files/documentation /submissions_from_parties/adp/application/pdf/u.s._submission_on_elements_of_the_2105_agreement.pdf.

[14] China’s Submission on the Work of the Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action[EB/OL].6 March 2014,http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/20140306-submission_on_adp_by_china__without_ cover_page.pdf.

[15] U.S.Submission—September 2014[EB/OL].http://www4.unfccc.int/submissions/Lists/OSPSubmissionUpload/106 _99_130574173391309924-US%20submission%20fall%202014%20FINAL.pdf.

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[責(zé)任編輯 劉蔚然]

Comparison of Stances of China,US and EU on Post-2020 Climate Agreement

Gao Xiaosheng1，Shi Chenxia2

(1.School of Marxism,Northwest A&F University,Yangling,Shaanxi 712100;2.Shanghai Institutes for International Studies,Shanghai 200233 )

post-2020 climate regime;major negotiating parties;interest;future trends

China,US and EU are not only the main greenhouse gas emitters,but also enjoy a special position in combating against climate change,which means three parties’ negotiating stances are of importance for design of post-2020 climate agreement.As to the main elements of post-2020 climate agreement which includes legal form,guiding principles,mitigation commitments and adaptation,China,US and EU have common ground in some aspects and differ in others.The three parties’ stances are closely related to their goals to attain in post-2020 climate negotiation.Under the influence from China,US and EU,the main character of post-2020 climate agreement has appeared.Judging from current developments,post-2020 climate regime is most likely soft climate governance structure with less international legal stringency and low climate ambition but broad participation.

* 本文系國家社科基金項(xiàng)目“國際社會(huì)對(duì)中國夢的認(rèn)知和評(píng)價(jià)研究”(項(xiàng)目號(hào)：14CKS005)和西北農(nóng)林科技大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)—人文社科項(xiàng)目(項(xiàng)目號(hào)：2014RWYB16)的階段性成果。

高小升，西北農(nóng)林科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師(陜西 楊凌 712100)；石晨霞，上海國際問題研究院助理研究員(上海 200233)。