馮錦華

無證采伐非規(guī)劃林地上自己的林木如何定性

馮錦華

2009年以來，國(guó)務(wù)院、國(guó)家林業(yè)局先后出臺(tái)多個(gè)文件，規(guī)定非規(guī)劃林地（非林業(yè)用地）上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)、自主采伐。而《中華人民共和國(guó)森林法》（下稱《森林法》）第三十二條第一款卻明確規(guī)定，除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外，采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證。因此，所有權(quán)人采伐非規(guī)劃林地（非林業(yè)用地）上的林木數(shù)量較大是否構(gòu)成濫伐林木犯罪，成了近年來一個(gè)令人困惑和爭(zhēng)議頗多的問題。由于在理論上缺乏有力的論證，執(zhí)法當(dāng)中對(duì)上述情形的處理結(jié)果大相徑庭，嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威。有鑒于此，筆者試圖從以下三個(gè)視角對(duì)此問題談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?/p>

一、法益保護(hù)

濫伐林木罪保護(hù)的法益是國(guó)家對(duì)森林資源的管理制度，具體來說，是國(guó)家對(duì)林木采伐的許可制度?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》（下稱《行政許可法》）第十二條規(guī)定直接涉及“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的活動(dòng)，“需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”和“有限自然資源開發(fā)利用”“需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，可以設(shè)定行政許可。可見，對(duì)林木采伐設(shè)定行政許可自有其《行政許可法》上的依據(jù)。但法律非經(jīng)解釋不能適用，而法律解釋方法又有其優(yōu)先的順位，如果按照文義解釋，可以將《森林法》第三十二條第一款規(guī)定的我國(guó)目前的林木采伐管理制度概括為：除農(nóng)村居民自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外，其他任何林木的采伐均需取得林業(yè)主管部門的許可。

二、法與政策的關(guān)系

《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》（林資發(fā)〔2009〕166號(hào)）第十一條規(guī)定：“非林業(yè)用地上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)、自主采伐；林業(yè)用地上的林木繼續(xù)實(shí)行采伐限額管理?！薄秶?guó)家林業(yè)局關(guān)于農(nóng)田內(nèi)林木采伐管理有關(guān)問題的復(fù)函》（辦策字〔2009〕183號(hào)）答復(fù)山東省林業(yè)廳：“耕地（你局來文所稱農(nóng)田）屬于非林業(yè)用地。根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》（林資發(fā)〔2009〕166號(hào)）關(guān)于‘非林業(yè)用地上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)、自主采伐’的規(guī)定，在改革期間，耕地上林木的采伐管理由各地自主決定?！薄秶?guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)林業(yè)局關(guān)于全國(guó)“十二五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》（國(guó)發(fā)〔2011〕3號(hào)）第二條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“非規(guī)劃林地上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)、自主采伐，具體管理辦法由省級(jí)林業(yè)主管部門制定?！?/p>

在上述三個(gè)文件當(dāng)中，有兩個(gè)文件系由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門即國(guó)家林業(yè)局制定，一個(gè)是國(guó)家林業(yè)局制訂、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)，相當(dāng)于國(guó)務(wù)院制定。這些文件均規(guī)定了非規(guī)劃林地或非林業(yè)用地上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營(yíng)者自主采伐?！渡址ā返谌畻l規(guī)定“年度木材生產(chǎn)計(jì)劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額”，而林業(yè)主管部門核發(fā)林木采伐許可證又不得突破木材生產(chǎn)計(jì)劃，采伐限額是林木采伐管理制度的核心，不超過采伐限額是實(shí)施林木采伐許可必須遵循的條件和前提。非規(guī)劃林地上的林木既然不納入采伐限額，其采伐當(dāng)然無須經(jīng)過林業(yè)主管部門的許可。而自主采伐即自己做主、無須他人批準(zhǔn)即可采伐，是“不納入采伐限額管理”的題中應(yīng)有之意。至于“改革期間，耕地上林木的采伐管理由各地自主決定”和“具體管理辦法由省級(jí)林業(yè)主管部門制定”，其意并非授權(quán)省級(jí)林業(yè)主管部門自行決定非規(guī)劃林地上林木的采伐是否需要經(jīng)過許可。因?yàn)?，根?jù)《行政許可法》的規(guī)定，省級(jí)林業(yè)主管部門既沒有行政許可的設(shè)定權(quán)，也沒有對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施做出具體規(guī)定的權(quán)力，省級(jí)林業(yè)主管部門只能是在行政許可之外做出一些規(guī)定，比如可以規(guī)定對(duì)非規(guī)劃林地上林木的采伐進(jìn)行備案。

以上文件雖然出臺(tái)幾年，但在執(zhí)法實(shí)務(wù)中，卻未能得到很好的執(zhí)行。主要原因在于，執(zhí)法部門認(rèn)為它們畢竟在性質(zhì)上不同于法律，不能以其內(nèi)容去否定森林法中的有關(guān)規(guī)定。依此邏輯，上述三個(gè)文件無異于一紙廢文。筆者認(rèn)為，上述文件盡管不屬于法律，但其規(guī)定的內(nèi)容在性質(zhì)上可以歸類為國(guó)家政策，即最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)表達(dá)了對(duì)采伐非規(guī)劃林地或非林業(yè)用地上的林木不需要申請(qǐng)林木采伐許可證的立場(chǎng)。

我國(guó)在林木的采伐管理上長(zhǎng)期以來“只認(rèn)林，不認(rèn)地”，除農(nóng)民自留地和房前屋后的林木外，一律納入采伐限額管理。國(guó)家鼓勵(lì)在非林業(yè)用地上造林綠化，本意為發(fā)展林業(yè)，卻因造林容易“采伐”難，反而嚴(yán)重抑制了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性。隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，現(xiàn)行森林采伐管理制度暴露出越來越多的弊端，改革勢(shì)在必行。同時(shí)，《行政許可法》第二十條也規(guī)定：“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)?！比欢删哂蟹€(wěn)定性和滯后性，森林法也不只是規(guī)定林木采伐一項(xiàng)制度，況且立法有其一套繁復(fù)的程序，其修改和通過需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程；而政策具有靈活性和及時(shí)性，政策能夠指導(dǎo)法律的立改廢和法的實(shí)施，因此，國(guó)家林業(yè)局、國(guó)務(wù)院及時(shí)制定下發(fā)了上述政策性文件，以期對(duì)現(xiàn)行森林法規(guī)定的林木采伐許可制度進(jìn)行“矯正”。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，即使上述文件規(guī)定“非規(guī)劃林地上林木的采伐不需要申請(qǐng)采伐許可證”，也不是所有非規(guī)劃林地上林木的采伐均不需要申請(qǐng)采伐許可證。其理由是：根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第二條第四款規(guī)定的“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，我國(guó)的林地分為“事實(shí)上的林地”和“規(guī)劃上的林地”，對(duì)于那些不屬于“規(guī)劃上的林地”但屬于“事實(shí)上的林地”的林木，不可能由經(jīng)營(yíng)者自主采伐。此外，還有一些具有重要生態(tài)價(jià)值的四旁樹、護(hù)路林、農(nóng)田林網(wǎng)等，其附著的土地可能并不是“規(guī)劃林地”，經(jīng)營(yíng)者自主采伐也不合理。筆者認(rèn)為：首先，此觀點(diǎn)并非否認(rèn)上述文件做出“非規(guī)劃林地上林木的采伐不需要申請(qǐng)采伐許可證”的規(guī)定這一事實(shí)，而是對(duì)規(guī)定本身是否合理提出了質(zhì)疑。其次，凡林木皆有生態(tài)屬性，而林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)也應(yīng)保護(hù)，國(guó)家出臺(tái)該政策必然進(jìn)行了價(jià)值判斷和選擇。第三，政策具有綱領(lǐng)性、原則性和方向性，該政策同樣需要諸多配套措施及時(shí)跟進(jìn)才能保障其落實(shí)。同時(shí)，以事實(shí)狀態(tài)作為確定是否為林地的依據(jù)并不科學(xué)。對(duì)于生物多樣性具有重要意義、生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)脆弱地區(qū)的“事實(shí)上的林地”，應(yīng)通過變更土地規(guī)劃將其納入“規(guī)劃林地”，以使其實(shí)至名歸；而未納入“規(guī)劃林地”的“事實(shí)上的林地”，無論其生態(tài)意義多么重要，采伐其上的林木均不負(fù)有申請(qǐng)采伐許可證的義務(wù)，以保障國(guó)民的預(yù)測(cè)可能性。反之，采伐者因信賴國(guó)家政策無證采伐非規(guī)劃林地上自己的林木，事后告知其林地屬于“事實(shí)上的林地”或“有重要生態(tài)意義”，應(yīng)申請(qǐng)采伐許可證，進(jìn)而對(duì)其科以處罰，則赤裸裸地表明了執(zhí)法的任性和專橫。

三、法的解釋

在上述“采伐非規(guī)劃林地或非林業(yè)用地上的林木不需要申請(qǐng)林木采伐許可證”的政策轉(zhuǎn)化為法律之前，仍然固守森林法的規(guī)定顯然是不正義的，但若突破森林法有關(guān)規(guī)定的邊界，毫無疑問也屬違法，而法的解釋恰恰具有調(diào)和二者之間矛盾的功能。如前所述，“除農(nóng)村居民自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外，其他任何林木的采伐均需取得林業(yè)主管部門的許可”，僅僅是依文義解釋的方法得出的結(jié)論，其妥當(dāng)與否，還有賴于目的解釋進(jìn)行驗(yàn)證。因“法一經(jīng)制定，就有了獨(dú)立的生命”，故當(dāng)今通行客觀主義的法律解釋態(tài)度。在我國(guó)當(dāng)前全面深化改革的大背景下，林業(yè)行政管理也面臨進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、便民利民和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的艱巨任務(wù)，亟須對(duì)《森林法》第三十二條第一款規(guī)定的含義做出新的符合時(shí)代實(shí)際和客觀目的的解釋。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，我國(guó)的土地類別實(shí)行規(guī)劃制度，非林業(yè)用地或者說非規(guī)劃林地，本不屬于林業(yè)用途，在這些地塊種植的林木，不在國(guó)家的期望值之內(nèi)，自然不應(yīng)該納入森林資源的范圍。因此，對(duì)“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證”中的“林木”，應(yīng)限縮解釋為“規(guī)劃林地上的林木”。

將“林木”解釋為“規(guī)劃林地上的林木”固然是無權(quán)解釋，但無權(quán)解釋不等于“無效解釋”。在法的解釋上，并非只有有權(quán)解釋才有效力，也并非有權(quán)解釋無處不在，有權(quán)解釋只有在與無權(quán)解釋發(fā)生沖突時(shí)才顯現(xiàn)其價(jià)值。比如《中華人民共和國(guó)婚姻法》第二十一條規(guī)定的“父母對(duì)子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)；子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)”中的前后兩個(gè)“子女”含義為何，沒有任何立法或司法解釋，將其分別限縮解釋為“未成年子女”和“成年子女”，難道能夠認(rèn)為是無效的嗎？“無權(quán)解釋”只要符合法的解釋規(guī)則、解釋的結(jié)論不違反法的客觀目的即屬有效。事實(shí)上，在執(zhí)法司法守法乃至法的研究當(dāng)中，每個(gè)人無不在按照自己的理解來解釋法律；另一方面，大量有權(quán)解釋來源于學(xué)理上的觀點(diǎn)，無權(quán)解釋也會(huì)轉(zhuǎn)化為有權(quán)解釋。那些持“有權(quán)機(jī)關(guān)修改或解釋《森林法》之前，任何單位或個(gè)人無權(quán)以解釋的名義變通執(zhí)行其規(guī)定”觀點(diǎn)的人，實(shí)際上也在解釋法律，他們認(rèn)為《森林法》第三十二條第一款的字面意思即是其真實(shí)含義，只不過他們不自覺地運(yùn)用了前文所述的文義解釋的技巧進(jìn)行解釋罷了。必須承認(rèn)一個(gè)事實(shí)，法的滯后性和語義的天然模糊性，決定了法的解釋永遠(yuǎn)都有其存在的空間。

總之，所有權(quán)人無證采伐非規(guī)劃林地（非林業(yè)用地）上的林木數(shù)量較大是否構(gòu)成濫伐林木犯罪，僅僅是問題的表象；采伐非規(guī)劃林地（非林業(yè)用地）上的林木是否需要申請(qǐng)林木采伐許可證，才是問題的實(shí)質(zhì)。通過運(yùn)用法的解釋的方法，可以彌合國(guó)家對(duì)非規(guī)劃林地（非林業(yè)用地）上的林木采伐的政策與現(xiàn)行森林法規(guī)定之間的裂痕，為采伐非規(guī)劃林地（非林業(yè)用地）上的林木不需要申請(qǐng)林木采伐許可證提供充足的理由，從而避免使《森林法》成為“惡法”。

（作者單位 山西省森林公安局太行山分局）

（編輯 趙文清）