鄧淵哲

吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林　長春　130012

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全國人大制度變遷與中國政治體制改革
——評歐博文《沒有自由化的改革——全國人大與制度變遷的政治》

鄧淵哲

吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012

歐博文通過全國人大制度變遷觀察中國政治體制改革的進(jìn)程與方向。他綜合運(yùn)用歷史研究與結(jié)構(gòu)功能主義的方法對1954——1989年全國人大的歷次大會情況、組織結(jié)構(gòu)、履職活動等制度變遷進(jìn)行深入研究，用非自由化、理性化、包容性三大指標(biāo)得出了研究結(jié)論：全國人大制度和中國政治體制進(jìn)行的是沒有自由化的改革，而理性化與包容性與日俱增。

全國人大；制度變遷；政治體制改革

一、導(dǎo)言

歐博文(Kevin J.O’Brien)是加州大學(xué)伯克利分校(Alann P.Bedford)亞洲研究講席教授、政治學(xué)教授，于2005—2008年擔(dān)任加州大學(xué)伯克利分校中國研究中心主任，長期致力于中國人大制度研究，其代表作《沒有自由化的改革——全國人大與制度變遷的政治》(Reform Without Liberalization-China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change)于1990年出版，是研究全國人大的經(jīng)典文獻(xiàn)與扛鼎之作。此書打破了以往西方學(xué)界研究中國人大制度的窠臼，綜合運(yùn)用歷史研究與結(jié)構(gòu)功能主義的方法對1954——1989年全國人大的歷次大會情況、組織結(jié)構(gòu)、履職活動等制度變遷進(jìn)行深入研究，所取得的研究成果蜚聲遐邇。

歐博文此著以中國政治發(fā)展為研究背景，把全國人大視為“觀測政黨與社會、政黨與國家關(guān)系的窗口”[1]，尤其關(guān)注改革開放以來，作為“政治氣候晴雨表”[1]的全國人大制度變遷所反映出的中國政治體制改革進(jìn)程。因此，歐博文的研究目的是透過全國人大制度的改革與變遷來觀測、展望中國政治體制改革的進(jìn)程和方向。全書共分為三部分，第一部分是導(dǎo)論，闡明了作者的研究目的與研究方法。第二和第三部分在結(jié)構(gòu)上平行，分別對毛澤東時代(1954——1976)和鄧小平時代(1978——1989)全國人大的歷次大會情況、組織結(jié)構(gòu)變化、履職活動進(jìn)行了研究論述。今天，中國已經(jīng)進(jìn)入到全面深化改革的重要?dú)v史發(fā)展時期，歐博文的研究成果對于觀測、展望與評判全國人大制度變遷和中國政治體制改革的進(jìn)程和方向，仍具有重要理論參考價值。

多年來，研究中國人大的學(xué)者都十分注重對此書的參考與引用[2]，何俊志教授將其歸納為以民主化模式來研究中國人大的經(jīng)典著作[3]，足見其在這一研究領(lǐng)域的重要影響力。不過，以往對歐博文此著的介紹都較為簡略、不夠深入全面，本文則試圖對其研究方法、論證邏輯、研究結(jié)論進(jìn)行全面闡釋，并作出簡要評價。

二、民主化研究視角與綜合性研究方法

在改革開放的時代背景下，歐博文采用民主化研究視角研究全國人大和中國政治體制改革，超越了以往西方學(xué)者研究中國政治的片面性；在堅實的理論基礎(chǔ)上，歐博文采用了綜合性研究方法，這給同時期人大研究領(lǐng)域的中國學(xué)者以有益借鑒。

改革開放為歐博文的研究提供了時代機(jī)遇與新的研究視角。1979年，全國人大為適應(yīng)黨和國家實行改革開放和政治體制改革、發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的需要，全國人大進(jìn)行了重大的制度改革。歐博文敏銳地觀察到這一改革進(jìn)程，采用了全新的民主化視角進(jìn)行研究。而以往的多數(shù)西方學(xué)者往往用西方的政體思維分析別國的政治，片面地、孤立地、靜止地關(guān)注政權(quán)形式[4]，還常用“威權(quán)主義”的標(biāo)簽來評判中國體制[5]。當(dāng)時很少有西方學(xué)者關(guān)注到全國人大制度正在進(jìn)行的改革，認(rèn)為凡是與西方民主有差異的，都不是真正的民主國家，中國的人大制度不過是一黨執(zhí)政下的“橡皮圖章”，因而“僅僅把全國人大制度改革視為影響政治體制改革進(jìn)程的一小部分”[1]，忽略了全國人大制度建設(shè)是中國社會主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，也就未能考察全國人大制度改革與中國政治體制改革的關(guān)系。同時，當(dāng)時以全國人大為研究對象的西方學(xué)者不多，研究成果少，其中大多傾向于關(guān)注中國憲法變遷、對全國人民代表大會中特定事件的解讀、把全國人大制度改革當(dāng)作局部變化作孤立的考察[1]。

與此不同，歐博文的研究采用了民主化視角，即主要從民主化的角度來考察全國人大制度變遷與中國政治體制改革所體現(xiàn)出的民主意蘊(yùn)[6]。具體而言，他把對全國人大制度變遷的研究置于中國政治體制改革進(jìn)程中加以客觀和理性的考察，觀察全國人大制度改革對改革開放和政治體制改革所起到的重要作用，因而能夠歷史地、全面地分析研究全國人大在毛鄧時代不同階段的特點(diǎn)，并通過這些特點(diǎn)的變化，來觀測、展望中國政治體制改革的方向、進(jìn)程及其未來可能的發(fā)展趨勢。

歐博文采用的研究方法具有綜合性和創(chuàng)新性，以不同于中國學(xué)者的研究方法，為后來者研究全國人大制度提供了有益借鑒。同時期的中國學(xué)者最關(guān)注的是具體的人大制度的完善對于加快中國民主法制進(jìn)程的現(xiàn)實意義，因而在研究方法上重視實證研究和文獻(xiàn)研究，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實感和實踐性，但是缺乏理論指導(dǎo)和創(chuàng)新的研究方法。

歐博文則綜合了運(yùn)用歷史研究與結(jié)構(gòu)功能主義的方法，既清晰梳理了全國人大的歷史，又建構(gòu)了適用的理論，以更好地服務(wù)于研究目的。用這種方法研究全國人大綜合了結(jié)構(gòu)主義和功能主義的優(yōu)點(diǎn)，且適合做時間跨度較長的研究，可以考察全國人大的改革與變遷、特定時期的特定功能、以及歷史是怎樣影響現(xiàn)在與未來的[1]，從而把研究成果上升到理論高度。

三、全國人大制度變遷

歐博文通過對全國人大制度變遷的研究觀察中國政治體制改革進(jìn)程和方向。他認(rèn)為，全國人大制度確立后，中國政治經(jīng)歷了建國初期的開明開放、政治運(yùn)動中的黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)、改革開放后增強(qiáng)理性與包容的跌宕起伏的歷程，全國人大制度的發(fā)展及作用受中國政治環(huán)境變化的影響。他將全國人大的發(fā)展進(jìn)程大致劃分為——全國人大制度確立至反右運(yùn)動前、反右運(yùn)動開始至“文革”結(jié)束、改革開放至1989年三個階段來研究。筆者現(xiàn)遵循歐博文的研究思路和論證邏輯，對全國人大的歷次大會情況、組織結(jié)構(gòu)變化、履職活動進(jìn)行梳理、歸納，并分別進(jìn)行闡述。

(一)1954年——1989年全國人民代表大會會議情況

笫一，反右運(yùn)動前，執(zhí)政黨主張全國人大應(yīng)加強(qiáng)國家法制建設(shè)，并監(jiān)督國家政治生活，有進(jìn)一步發(fā)展社會主義民主政治的愿景與改革規(guī)劃。在全國人代會全體會議和小組會議上，會風(fēng)民主，代表們的思想和言論較為自由，對黨和國家充滿感情，對國是敢于建言建策，對政府工作敢于提出建議與批評。人民當(dāng)家作主、參政議政、參與國家建設(shè)的意愿強(qiáng)烈。全國人大呈現(xiàn)出健康良好、欣欣向榮的政治局面。

第二，反右運(yùn)動至“文革”期間，政治高壓、威權(quán)主義盛行，全國人大的政治地位和作用受到削弱、法制建設(shè)和民主監(jiān)督停滯、共商國是和參政議政的功能弱化，全國人大在選舉、立法、監(jiān)督等方面都難以發(fā)揮作用。作者總結(jié)道，“由于黨政關(guān)系、黨與社會的關(guān)系較為混亂，干涉和阻礙了人大的發(fā)展”[1]，由此，人大在人民心目中失去了信用，人民不再對人大感興趣并稱其為“橡皮圖章”[1]。

第三，1978年中國實行改革開放，為適應(yīng)黨和國家的改革開放與政治體制改革的需要，執(zhí)政黨繼承和發(fā)展了開明開放和實事求是的民主作風(fēng)。全國人代會會議期間，人大代表能夠在自由包容的民主政治氛圍中，圍繞改革開放中存在的政治和經(jīng)濟(jì)問題展開討論，共謀改革開放發(fā)展大局，參政議政、共商國是的職能能夠正常履行。

(二)全國人大組織結(jié)構(gòu)變遷

歐博文認(rèn)為毛時代的全國人大組織結(jié)構(gòu)存在四個主要問題。一是代表的質(zhì)量問題。執(zhí)政黨對誰當(dāng)選人大代表起決定性作用，在間接的、非競爭性的選舉中產(chǎn)生了榮譽(yù)型和官員型兩種代表類型，這兩類代表都缺乏議政的能力和動力[1]。二是代表大會規(guī)模過大問題。1964年人大代表驟增到三千余人，歐博文認(rèn)為“代表人數(shù)過多意味著有利于執(zhí)政黨控制會議，人大代表參加會議時聽會多而參政議政少，會議的活躍性減少，大會發(fā)言銷聲匿跡”[1]。三是會議制度與程序問題。50年代初期，人大的會期較為簡短而固定，反右運(yùn)動后則陷入無規(guī)律狀況，甚至存在延遲大會召開及公開透明度不高等問題。同時，投票的一致性驚人，代表們鮮于用投反對票的形式表達(dá)不同意見。四是人大工作機(jī)構(gòu)問題。人大制度確立初期，輔助性的工作機(jī)構(gòu)很不健全，而人代會召開周期長、會期短，又受政治運(yùn)動影響使人大正常工作秩序受到干擾，導(dǎo)致會議效率和質(zhì)量不高。

全國人大存在的上述問題，成為鄧時代執(zhí)政黨認(rèn)真思考的重要問題。為了從制度源頭上解決這些問題，全國人大在執(zhí)政黨的支持下做了以下工作。第一，1979年全國人大通過立法規(guī)定各級人大代表采用差額選舉的辦法產(chǎn)生，全國人大常委會委員也進(jìn)行差額選舉，以提升人大代表的質(zhì)量和代表的廣泛性。第二，雖然為體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的代表的廣泛性，全國人代會會議維持了自1964年以來的較大規(guī)模，但在改革開放和人大制度改革的背景中，代表們參政議政的能力提高了，人大代表除勇于表達(dá)意見建議外，也更重視投反對票的權(quán)利。同時，代表們也開始行使質(zhì)詢、詢問、提出意見和建議的權(quán)利[1]。第三，完善了會議制度。全國人民代表大會每年的會期固定化，開會期間以更加開放自信的姿態(tài)面對國內(nèi)外媒體。第四，全國人大通過立法和充實專職人員，增設(shè)了專門委員會等工作機(jī)構(gòu)?？傊珖舜笤趫?zhí)政黨的主導(dǎo)下改革和完善了人大組織結(jié)構(gòu)，使全國人大的政治地位與改革開放背景中的政治體制改革進(jìn)程相匹配，歐博文認(rèn)為“全國人大組織結(jié)構(gòu)的改革表明中國政治向著理性化的方向推進(jìn)了，黨政關(guān)系和黨的權(quán)力得以重塑[1]。

(三)全國人大履職活動變遷

歐博文梳理研究了毛鄧時代全國人大的立法、監(jiān)督、代表、政權(quán)支持這四大履職活動的變遷，認(rèn)為在毛時代反右運(yùn)動和“文革”期間，全國人大四項基本履職活動受到削弱，而鄧時代全國人大的改革發(fā)展恰好平行地對應(yīng)于中國政治的改革發(fā)展，這一時期全國人大的履職活動表明它在中國政治體制中具有全新的重要地位。

在立法方面，毛時代的全國人大沒有積極地修改或否決法律草案。在這個時期，“權(quán)力是統(tǒng)一的且立法與行政是融合的，代表們受到的是權(quán)力的影響而非行使權(quán)力。[1]”而在1979-1989鄧時代的十年間，全國人大及其常委會的立法活動非?；钴S，這與執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)調(diào)法制密不可分?！叭舜笤诹⒎ǚ矫娴幕钴S有助于它成為代表著包容性和理性化的機(jī)構(gòu)”[1]。

在監(jiān)督方面，毛時代的人大并沒有對國家行政機(jī)關(guān)開展經(jīng)常性的監(jiān)督活動。受政治運(yùn)動的影響，對已經(jīng)形成的監(jiān)督形式不能充分利用，包括審查工作報告、代表的質(zhì)問、視察等等。其重要原因是“黨對人大的干預(yù)與黨的集權(quán)”[1]。八十年代，人大監(jiān)督開始發(fā)展起來，監(jiān)督主體包括人大及其常委會和代表個人，較為常見的監(jiān)督形式有兩種：一是在小組會議的發(fā)言中代表可以批評行政官員，二是由全國人大常委會或者人大代表視察地方政府和企業(yè)[1]。歐博文認(rèn)為，這三種監(jiān)督方式都有缺陷，全國人大的監(jiān)督活動區(qū)別于西方國家議會民主的主要原因是“監(jiān)督的制度化體系薄弱，并且依賴于較為強(qiáng)勢的委員長”[1]。

在代表方面，根據(jù)西方學(xué)者所主張的代表應(yīng)具備在政策、分配、服務(wù)方面的回應(yīng)性，毛時代的全國人大代表未表現(xiàn)出代表性的特點(diǎn)。特別是反右運(yùn)動之后，人大代表們受到與執(zhí)政黨“保持一致性”的政治壓力，很少發(fā)表言論和回應(yīng)選民的訴求。歐博文認(rèn)為，其主要原因在于間接選舉、代表的資源匱乏、過于強(qiáng)調(diào)描述性代表[7]而導(dǎo)致的代表與選民的疏離[1]。八十年代的代表也并不符合西方的經(jīng)典代表觀，歐博文把原因歸結(jié)為人大代表的選舉體系民主程度不夠，具體而言就是間接選舉的受控制性、強(qiáng)調(diào)候選人的配額、競爭程度低。此外，意識形態(tài)上過于強(qiáng)調(diào)黨的利益與人民利益一致，也使得人民難以具體地通過人大代表來表達(dá)自身利益[1]。雖然人大代表當(dāng)中也有在日常生活中關(guān)注并捍衛(wèi)人民利益的鮮例，但他們勢單力薄，并沒有權(quán)威和足夠的資源去解決選民們的具體問題[1]。作者期望通過執(zhí)政黨的引導(dǎo)來促進(jìn)人們發(fā)掘并表達(dá)自身利益，以增強(qiáng)人大代表的代表性。

在政權(quán)支持方面，全國人大主要通過合法化、整合、動員的活動服務(wù)于執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)并領(lǐng)導(dǎo)人民的需要。反右前，全國人大在鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線方面有較大成效，但在反右運(yùn)動后直到“文革”結(jié)束，全國人大只是支持執(zhí)政黨所主張的政策，在整合民眾利益方面少有作為[1]。鄧時代全國人大的情況有所改變，因為已經(jīng)開始給錯劃為“右派”的人平反，更多人在社會主義建設(shè)中發(fā)揮作用，人大代表的代表性更為廣泛，這表明執(zhí)政黨在政治方面更具有包容性，并要重建全國人大支持政權(quán)的能力與權(quán)威[1]。

全國人大的立法、監(jiān)督、代表、政權(quán)支持這四方面的履職活動在中國政治體制中起著重要作用，這些履職活動的實現(xiàn)需要執(zhí)政黨與全國人大之間進(jìn)行權(quán)力平衡與調(diào)適，這種平衡與調(diào)適的主要價值取向是在國家治理中行使權(quán)力的理性化和對人民利益訴求的包容性。執(zhí)政黨與全國人大平衡與調(diào)適權(quán)力，并不意味著就對現(xiàn)有的政黨制度提出了挑戰(zhàn)。全國人大的工作在整體上仍然服務(wù)于中國的政黨制度。

四、研究結(jié)論：非自由化、理性化、具包容性的改革

歐博文通過全國人大制度變遷觀察中國政治體制改革的進(jìn)程與方向，最終，他用非自由化、理性化、包容性三大指標(biāo)得出了研究結(jié)論：全國人大制度和中國政治體制進(jìn)行的是沒有自由化的改革，而理性化與包容性與日俱增。

綜合全書內(nèi)容，非自由化是指用中國沒有依照西方議會民主的標(biāo)準(zhǔn)對全國人大的會議形式、組織結(jié)構(gòu)、履職活動進(jìn)行變革。理性化是指全國人大加強(qiáng)立法與監(jiān)督職能，致力于建設(shè)社會主義法治國家。包容性是針對中國這樣的一黨執(zhí)政下的社會主義國家提出的，即在全國人大中廣泛吸納社會各界人士作民意代表，擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線、反映多元利益訴求。

以毛時代的全國人大為參照，歐博文著重分析了全國人大制度改革后歷屆大會召開、組織結(jié)構(gòu)改革、職能履行的情況，認(rèn)為全國人大并沒有發(fā)展為西方議會式的民主即沒有走向自由化，但可以用理性化與包容性來評價。理性化主要體現(xiàn)在全國人大強(qiáng)化了立法與監(jiān)督職能，這為規(guī)范政治權(quán)力、加快中國法制進(jìn)程作出很大貢獻(xiàn)；全國人大代表議政能力的增強(qiáng)和全國人大工作機(jī)構(gòu)的健全使得全國人大在決策與建言方面更具影響力。包容性主要體現(xiàn)在全國人大代表涵蓋了社會各界人士，可以擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線并匯集各方民意，發(fā)展中國特色社會主義民主。

由于全國人大制度改革是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制改革的重要組成部分，體現(xiàn)了中共對黨和國家、黨和社會、黨和人大關(guān)系的主動調(diào)適，因而通過把全國人大制度改革歸納為非自由化、理性化、包容性三大特點(diǎn)，歐博文進(jìn)一步分析了中共領(lǐng)導(dǎo)下的中國政治體制改革的方向與未來可能的前景——非自由化的，兼具理性化與包容性。這就是全書的研究結(jié)論：中共領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制改革，包括全國人大制度改革，都不會照搬西方民主的道路，而是要結(jié)合本國國情發(fā)展中國特色社會主義民主，這種民主是理性化和具包容性的。在很大程度上，這也意味著中國民主的未來。因此，歐博文在全書的結(jié)尾表達(dá)了他對中國民主的展望：“中國執(zhí)政黨能否更好地迎接未來的挑戰(zhàn)取決于中國改革的深入程度、執(zhí)政黨政策的穩(wěn)定程度、以及全國人大所扮演的角色”[1]。

其實正如歐博文所言，中國的民主政治改革，包括全國人大制度改革，都不會照搬西方民主模式，走西方自由化的道路。而是要結(jié)合中國歷史悠久、地域遼闊、文化多元、民族眾多、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡等國情，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行政治體制改革，走具有理性和包容性的中國特色社會主義政治發(fā)展道路。因此，歐博文提出的非自由化、理性化、包容性對于繼續(xù)觀測與評判全國人大制度、中國政治體制改革仍具有重要意義。

五、借鑒與思考

歐博文對全國人大制度變遷與中國政治體制改革的研究具有較高的學(xué)術(shù)創(chuàng)新性和學(xué)術(shù)影響力，尤為值得國內(nèi)外研究中國的學(xué)者借鑒的是以下兩點(diǎn)。

第一，拋卻西方意識形態(tài)的偏見，以尊重中國的歷史與現(xiàn)實國情的態(tài)度開展中國人大制度研究。歐博文看到了實質(zhì)民主的重要性，尊重中國在民主政治進(jìn)程中所作的努力與取得的進(jìn)步，他認(rèn)為民主不等同于自由化、西方化，理性化和包容性也是民主政治的重要內(nèi)容。中國政治體制改革走的就是一條非自由化、理性化和包容性不斷增長的特色道路。歐博文的真知灼見，既參考了西方學(xué)界的研究成果，又不照搬過來分析中國現(xiàn)實，而是用西方民主理論和中國民主實踐之間的張力來深刻剖析中國政治的特點(diǎn)，使其在研究具體問題上都有獨(dú)到而深刻見解，得出的結(jié)論往往更具說服力。

第二，通過梳理研究大量文獻(xiàn)、與全國人大工作者深入訪談，使研究成果較為真實可信。歐博文開展全國人大制度研究的年代，重要文獻(xiàn)資料尚處于保密狀態(tài)，國內(nèi)親歷者的回憶性質(zhì)的文章也少有發(fā)表，但此作的注釋和參考文獻(xiàn)表明，他已竭盡所能搜集到了官方、媒體資料和國內(nèi)外學(xué)者的已有研究成果，且很好地運(yùn)用了如此紛繁的文獻(xiàn)，在尊重事實、參考各方觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將其服務(wù)于自己的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)表達(dá)。既力求客觀公允，又不失獨(dú)到見解，可謂“論如析薪，貴能破理”，非一般功力可逮。

全國人大制度還需在中國政治體制改革的進(jìn)程中繼續(xù)發(fā)展和完善。人大制度的研究者們在歐博文研究成果的基礎(chǔ)上，把握歷史契機(jī)、進(jìn)行新時期全國人大制度的研究，為改革、發(fā)展和完善人大制度提供具有參考價值的理論成果將是極富意義的。

[1]Kevin J.O’Brien：Reform without Liberalization-China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change[M].New York：Cambridge University Press，1990.

[2]孫哲.全國人大制度研究1979——2000[M].北京：法律出版社，2004.

[3]何俊志.作為一種政府形式的中國人大制度[M].上海：人民出版社，2013.

[4]王紹光.中國政道[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

[5]王紹光.代表型民主與代議型民主[J].開放時代，2014(2).

[6]何俊志.作為一種政府形式的中國人大制度[M].上海：人民出版社，2013.

[7][美]漢娜·費(fèi)尼切爾·皮特金：代表的概念[M].唐海華譯.長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2014.

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2095-4379-(2016)21-0001-04

鄧淵哲，吉林大學(xué)行政學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民主理論與中國政治。