文?邱宗燦

完善檔案利用制度充分發(fā)揮檔案作用

文?邱宗燦

檔案利用工作是檔案部門直接為社會(huì)和公民服務(wù)的工作，是檔案工作根本目的，也是檔案工作賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，更是廣大檔案工作者的神圣使命。那么到底何為“檔案利用”呢？

《檔案學(xué)詞典》對“檔案利用”的解釋是，“檔案利用”亦稱“檔案提供利用”“檔案利用工作”，是以館（室）藏檔案資源為基礎(chǔ)，通過一定的方式，直接提供檔案為利用者服務(wù)的工作。它對檔案管理工作具有反饋?zhàn)饔煤屯苿?dòng)作用，能促進(jìn)檔案業(yè)務(wù)工作開展，提高檔案工作水平。其主要方式有，提供檔案原件，提供檔案復(fù)制件，編輯出版檔案文件匯編、檔案史料匯編、舉辦檔案展覽等，綜合檔案內(nèi)容編寫書面資料（如大事記、組織沿革等），制發(fā)檔案證明以及函復(fù)查詢、外調(diào)等。從上述的解釋可以看出，檔案利用工作除了日常查閱檔案，為利用者提供檔案閱覽、復(fù)制、摘錄和出具檔案證明之外，還包括檔案編研、舉辦檔案展覽等方面內(nèi)容，因此它是檔案部門一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。

一、檔案利用工作中常見的問題

（一）利用者身份審查認(rèn)定問題

《檔案法》規(guī)定，“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！薄稒n案法實(shí)施辦法》規(guī)定，“《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄。中華人民共和國公民和組織，持介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案。外國人或者外國組織利用中國已開放的檔案，須經(jīng)中國有關(guān)主管部門介紹以及保存該檔案的檔案館同意。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織以及中國公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意，必要時(shí)須經(jīng)有關(guān)的檔案行政管理部門審查同意。”國家檔案局2號令《各級國家檔案館開放檔案辦法》、3號令《外國組織和個(gè)人利用我國檔案試行辦法》，對利用已經(jīng)開放的檔案在利用手續(xù)（即身份認(rèn)定方面）都做出了明確規(guī)定，但對利用未開放檔案方面則規(guī)定的不夠具體。之后國家檔案局又發(fā)布了許多規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，雖然都有涉及檔案利用方面的規(guī)定，但除了婚姻登記檔案在提供利用手續(xù)有明確具體的規(guī)定之外，其余的有關(guān)未開放檔案利用規(guī)定基本沿用《檔案法實(shí)施辦法》的規(guī)定精神。

為了進(jìn)一步了解各地在檔案利用方面的規(guī)定，筆者通過網(wǎng)絡(luò)查找，發(fā)現(xiàn)各地基本上都有檔案利用方面的規(guī)定，這些規(guī)定有的是以政府的名義發(fā)布的規(guī)范性文件、規(guī)章，比如《南京市各級國家綜合檔案館檔案開放與利用辦法》《杭州市規(guī)劃局建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃檔案對外利用服務(wù)規(guī)定》；有的是以檔案局（館）名義下發(fā)的文件，比如《天津市民生檔案信息館際“一站式”服務(wù)規(guī)范（試行）》，河北省檔案局、河北省檔案館關(guān)于印發(fā)《河北省檔案館利用開放檔案暫行辦法》的通知；有的是作為檔案館內(nèi)部的規(guī)章制度，如《上海市檔案館利用檔案規(guī)定》《重慶市檔案館檔案利用暫行辦法》《廣東省檔案館關(guān)于復(fù)制開放檔案的幾項(xiàng)規(guī)定》《黑龍江省檔案館涉及群眾權(quán)益檔案利用辦法》等等。這些地方性的文件、規(guī)章、制度，明確規(guī)定利用者憑本人身份證、工作證或介紹信等合法證明，可以利用未開放檔案中與本人有關(guān)的檔案內(nèi)容，除此之外利用者利用未開放檔案，則要求利用者必須持有介紹信（部分地方同時(shí)要求利用者持有身份證），經(jīng)所在檔案館審查認(rèn)定之后就可以。但對介紹信的級別各地則有不同的要求，有的地方要求介紹信是縣（團(tuán)）級以上、有的地方要求是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以上、有的地方則要求是利用者所在單位的介紹信、有的地方對介紹信的級別并沒有明確規(guī)定只要求有關(guān)單位的介紹信就行。這些不同要求的規(guī)定既增加基層檔案館對利用者身份審查認(rèn)定過程中解釋的工作量，又容易使利用者覺得一些地方檔案館對利用者故意設(shè)置門檻、刁難利用者，從而影響到檔案利用工作的正常開展。

（二）如何出具檔案證明問題

實(shí)際上在基層檔案館利用工作中出現(xiàn)最頻繁的是出具檔案證明。這種檔案證明不但能夠幫助利用者解決日常生活中的具體問題，同時(shí)在處理糾紛過程中還能起到法律憑證作用。這種檔案證明從表面上來看大體相同，也就是在一份檔案復(fù)印件上簽署意見之后加蓋檔案部門的公章，實(shí)際上各地所出具的檔案證明并不一樣。就筆者所在地區(qū)的幾個(gè)檔案部門來看，區(qū)別主要在于檔案證明上所簽署的意見和加蓋的公章。簽署意見的內(nèi)容主要有以下幾種：

一檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，本件與原件相符，****年**月**日。

二檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，本件與館藏資料相符，****年**月**日。

三復(fù)印于檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，****年**月**日。

四本材料根據(jù)全宗號-目錄號-案卷號-頁號（檔號）復(fù)印，****年**月**日。

五與原件相符，檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，核對人：簽名，****年**月**日。

六與原件相符，****年**月**日。

七與存檔件相符，****年**月**日。

這些意見的內(nèi)容大部分是事先刻好一枚方形章，只有檔號、核對人簽名、時(shí)間這幾項(xiàng)內(nèi)容在出具證明時(shí)用人工填寫上去。但也有少部分單位查檔證明上的意見是直接用手工寫上去。

在加蓋公章方面，一般機(jī)關(guān)檔案室所蓋的印章都是本單位的公章，而檔案館有的是直接加蓋檔案館公章，大部分檔案館所蓋的印章是“***檔案館查檔專用章”或“***檔案館調(diào)查證明材料專用章”或“***檔案館業(yè)務(wù)專用章”。

這種形式各異的檔案證明，雖不影響檔案發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但由于檔案行政主管部門沒有對此做出統(tǒng)一規(guī)范，因此檔案證明在形式上看顯得不夠嚴(yán)肅，同時(shí)這種格式不一的檔案證明也容易給不法分子偽造檔案提供便利。

在查閱檔案過程中還會(huì)出現(xiàn)另一種結(jié)果，就是查不到利用者想要的檔案，但利用者卻要求檔案部門出具“查無此檔案證明”。特別是最近幾年，有關(guān)部門在實(shí)施房產(chǎn)限購等政策過程中，要求檔案部門為當(dāng)事人提供無房產(chǎn)證明及已婚人員出具婚姻檔案無檔證明的情況不斷增多。因此房地產(chǎn)檔案部門及婚姻登記機(jī)關(guān)會(huì)出具“無房產(chǎn)證明”“無婚姻登記檔案證明”。由于檔案行政主管部門對檔案部門能否出具此類證明沒有明確規(guī)定，據(jù)筆者了解，國家綜合檔案館一般都不愿意出具此類證明，即使出具此類證明也是千奇百怪，有的地方甚至出現(xiàn)由檔案局出具這種證明的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象既增加基層檔案部門的工作難度，同時(shí)也影響到檔案證明的權(quán)威性。

二、完善檔案利用制度，充分發(fā)揮檔案作用

為了做好檔案利用工作，筆者認(rèn)為國家檔案行政主管部門應(yīng)當(dāng)總結(jié)各地在檔案提供利用過程中的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前檔案利用工作的具體情況，制定出切合實(shí)際的檔案利用工作規(guī)章制度，規(guī)范對利用者身份審查認(rèn)定（即查檔所應(yīng)提供的手續(xù)）、檔案證明（包括查無此檔案證明）該如何出具及查檔接待人員的行為準(zhǔn)則等內(nèi)容，同時(shí)以部門規(guī)章或規(guī)范性的文件予以發(fā)布，確保檔案利用工作始終依法規(guī)范運(yùn)行。

（一）由于國家檔案局2號令和3號令對開放檔案的利用工作做了明確規(guī)定，因此新的檔案利用工作規(guī)章制度，應(yīng)該側(cè)重于未開放檔案的利用規(guī)定，應(yīng)從便民和以人為本的角度出發(fā)，明確規(guī)定利用者憑本人身份證可以利用未開放檔案中與本人有關(guān)的檔案內(nèi)容；利用者利用未開放檔案，則要求利用者必須持有本人身份證和有關(guān)單位的介紹信，經(jīng)所在檔案館審查同意之后就可以。

（二）對利用者的介紹信級別不作限定，以方便利用者開具介紹信，而要求利用者提供本人身份證并將其復(fù)印留存，目的是為了防止信息的非法利用，造成檔案資源的流失和泄密。

（三）應(yīng)該統(tǒng)一檔案證明的形式、內(nèi)容、 印章加蓋的規(guī)范性要求。在出具檔案證明方面，對能夠查到利用者所需要的檔案內(nèi)容時(shí)，為確保所出具的檔案證明能反映出館藏檔案的本來面目，應(yīng)盡量采取復(fù)制方式，在證明意見簽署方面，筆者認(rèn)這樣簽署比較合適，即“本件復(fù)制于全宗號-目錄號-案卷號-頁號（檔號），核對人（經(jīng)辦人）：簽名，****年**月**日?！?在這里為何沒有出現(xiàn)“與原件相符”的字眼，這是因?yàn)楦鞯仞^藏檔案中或多或少都存有復(fù)印件，如果利用者所需要的檔案證明剛好是由復(fù)印件復(fù)制而來，那“與原件相符”的意見顯然有悖于事實(shí)。在這個(gè)意見中為何要有“核對（經(jīng)辦）人：簽名”，這是因?yàn)榛鶎訖n案館從事提供利用工作的往往不止一個(gè)人，為了便于分清責(zé)任，避免偽造檔案證明等不法行為的發(fā)生，同時(shí)也體現(xiàn)出檔案證明的嚴(yán)肅性和法律效力。至于證明意見上應(yīng)該蓋哪種公章比較合適，筆者認(rèn)為還是應(yīng)該蓋“***檔案館查檔專用章”或“***檔案館證明專用章”，因?yàn)檫@種公章既體現(xiàn)出檔案證明的專用性，也方便提供利用工作人員的日常管理。針對利用者有需要檔案部門出具“無檔案證明”的需求，筆者認(rèn)為經(jīng)檔案保管單位查找后確無檔案內(nèi)容記載的，可以出具無檔案證明，此證明格式大體與檔案證明類似，只不過要將證明意見中的“本件復(fù)制于全宗號-目錄號-案卷號-頁號（檔號），”改為“經(jīng)查閱本單位所保管的**全宗****年某某類檔案，確無某某檔案，特此證明?！痹陂_展檔案提供利用過程中，各地檔案保管部門也可以參照浙江省一些檔案館的做法，在經(jīng)費(fèi)許可的條件下，定制含有防偽水印的查閱檔案專用紙，以杜絕假檔案證明的出現(xiàn)。

檔案利用作為檔案部門對外服務(wù)的一個(gè)窗口，其服務(wù)水平的高低直接影響到檔案部門的對外形象，同時(shí)檔案利用接待也是一項(xiàng)實(shí)踐性、操作性很強(qiáng)的工作，因此檔案行政主管部門有必要對查檔接待人員的行為進(jìn)行規(guī)范。在規(guī)范過程中可以參照《天津市民生檔案信息館際“一站式”服務(wù)規(guī)范（試行）》的做法，對窗口服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容、要求做出規(guī)定，以提高接待人員工作水平。

總之，檔案行政主管部門只有進(jìn)一步完善檔案利用制度，基層的檔案保管部門才能按規(guī)范做好檔案利用工作，檔案的作用才能得到充分的發(fā)揮。

（作者單位：福建省仙游縣檔案館）