劉秀紅

(揚(yáng)州大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225002)

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南京國民政府時期勞動災(zāi)害賠償制度研究(1927—1937)

劉秀紅

(揚(yáng)州大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225002)

南京國民政府時期，勞動災(zāi)害頻繁發(fā)生，政府先后出臺了一系列勞工立法，建立了勞動災(zāi)害賠償制度，覆蓋工廠、礦場、鐵路、交通等行業(yè)。從制度現(xiàn)代化的視角來看，其賠償資金由雇主負(fù)擔(dān)，屬于雇主責(zé)任制模式；其行政管理機(jī)構(gòu)為各部門的勞工管理機(jī)關(guān)，屬于分類管理模式。和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)相比，制度覆蓋面窄，待遇水平總體較低。該項(xiàng)制度雖然在鐵路交通系統(tǒng)得到較好實(shí)施，但并未在工礦企業(yè)中得到普遍執(zhí)行。不過，總體而言，它的建立順應(yīng)了勞動災(zāi)害賠償制度現(xiàn)代化的國際潮流，是中國工傷社會保障制度的濫觴。

南京國民政府；勞動災(zāi)害；撫恤

南京國民政府時期，勞動災(zāi)害頻發(fā)，成為嚴(yán)重的社會問題之一。政府在一系列勞工立法中，對勞動災(zāi)害的賠償作了規(guī)定，這是中國勞動災(zāi)害賠償制度的初建，是中國工業(yè)制度現(xiàn)代化的一個重要組成部分。目前學(xué)界對此已有所關(guān)注，如在一些工人運(yùn)動史和勞動安全史著作中有對工人勞動災(zāi)害情況的介紹，近代社會保障史研究著述也不乏對相關(guān)立法的分析*參見劉明逵：《中國工人運(yùn)動史》(1—6卷)，廣東人民出版社1998年版；孫安弟：《中國近代安全史》，上海書店出版社2009年版；劉秀紅：《南京國民政府時期勞工社會保障制度研究(1927—1937)》，揚(yáng)州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年，等。，但尚未見專題研究問世。故此，本文力圖較為系統(tǒng)地考察南京國民政府時期勞動災(zāi)害賠償制度的建立、推行情況，并在制度現(xiàn)代化背景下分析其歷史地位。

一、南京國民政府時期的勞動災(zāi)害情況

南京國民政府時期，勞動災(zāi)害問題日益嚴(yán)重。據(jù)1935年中央工廠檢查處對前一年度的全國工業(yè)災(zāi)害調(diào)查統(tǒng)計顯示，全國共發(fā)生災(zāi)害2469次，死亡人數(shù)1888人，受傷人數(shù)3123人，死傷總數(shù)5011人，直接經(jīng)濟(jì)損失(不包括死傷工人的賠償)估計5737000元。工業(yè)災(zāi)害的類型主要有爆炸、火災(zāi)、跌傷、壓傷、軋傷、擊傷、灼傷、觸電、撞傷、水災(zāi)、窒息等。發(fā)生次數(shù)最多的是軋傷，在全部類型中占14.7%；其次是擊傷，占13.3%。各種災(zāi)害類型中，傷亡人數(shù)最多的是爆炸，占總數(shù)的29.8%；其次是火災(zāi)，占20.1%。以地域而言，災(zāi)害發(fā)生次數(shù)最多的是上海，占全國災(zāi)害總數(shù)的49.2%。災(zāi)害死傷人數(shù)最多的也是上海，占全國死傷總數(shù)的42.5%*④王瑩：《二十三年全國工業(yè)災(zāi)害總檢討(續(xù)完)》，《勞工月刊》1935年第4卷第8期。。

1936年，中央工廠檢查處又發(fā)布《民國二十四年中國工業(yè)災(zāi)害統(tǒng)計》，1935年共發(fā)生災(zāi)害2655次，受傷1506人，死亡4123人，經(jīng)濟(jì)損失估計10272000元。災(zāi)害次數(shù)、死傷人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失均較1934年有所上升。災(zāi)害次數(shù)和死傷人數(shù)最多的區(qū)域依然是上海，占全國災(zāi)害總數(shù)的84.89%，死傷總數(shù)的50.10%*《民國二十四年中國工業(yè)災(zāi)害統(tǒng)計》，《勞工月刊》1936年第5卷第4期。。

1937年，中央工廠檢查處發(fā)布《民國二十五年中國工業(yè)災(zāi)變統(tǒng)計》，1936年共發(fā)生災(zāi)害2724次，死傷3976人，損失1609000元*《國內(nèi)時事：全國工業(yè)災(zāi)變統(tǒng)計》，《時事月報》1937年第17卷第1期，第31頁。。災(zāi)害次數(shù)比前兩年有所上升，而死傷人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失則有所下降。

連續(xù)三年的勞動災(zāi)害數(shù)據(jù)已顯示出問題的嚴(yán)重性。中央工廠檢查處分析了1934年工廠災(zāi)害次數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)與“各省市合于修正工廠法第一條規(guī)定之工廠數(shù)”之間的關(guān)系：“百處工廠中，有三十九廠發(fā)生工業(yè)災(zāi)害……；百處工廠中，有二十九人因工業(yè)災(zāi)害而死亡……百處工廠中，有四十九人因工業(yè)災(zāi)害而受傷……；百處工廠中，有七十九人因工業(yè)災(zāi)害而傷亡……；全年工業(yè)災(zāi)害傷亡總數(shù)……占工人總數(shù)百分之一”，認(rèn)為“工業(yè)災(zāi)害，已成目前極嚴(yán)重之問題”，對于社會危害極大：“工業(yè)之建設(shè)未著，而工業(yè)災(zāi)害反日有所聞，投資者因而畏縮，勞工亦因而不前，效率低減，生產(chǎn)衰滯，影響于勞工生命及經(jīng)濟(jì)前途?！雹?/p>

官方統(tǒng)計的情況已經(jīng)不容忽視，但專業(yè)人士對此仍有懷疑，他們認(rèn)為中國實(shí)際的勞動災(zāi)害情況比官方統(tǒng)計的要嚴(yán)重。《工業(yè)安全》雜志分析了中央工廠檢查處1935年的工業(yè)災(zāi)害數(shù)據(jù)后，認(rèn)為它“恐與事實(shí)相差太遠(yuǎn)”。因?yàn)樵诠俜降慕y(tǒng)計中，全國工業(yè)災(zāi)害所發(fā)生的次數(shù)，上海占比近85%，但就工廠設(shè)備與管理來說，上海優(yōu)于內(nèi)地，這與常理不合。上海的災(zāi)害數(shù)據(jù)依據(jù)的是上海工部局在公共租界內(nèi)的統(tǒng)計，材料來源于各捕房、各大醫(yī)院報告，它只是工廠災(zāi)害數(shù)的一部分?！耙罁?jù)編者就上海之經(jīng)驗(yàn)而言，僅占實(shí)際所發(fā)生者十分之一二耳”，他們通過上海工部局的統(tǒng)計數(shù)字及上海工廠數(shù)在全國的比重兩方面進(jìn)行估計，認(rèn)為1935年全國工業(yè)災(zāi)害至少在18032次以上，死亡人數(shù)為2600人，受傷人數(shù)為19968人，死傷總數(shù)在22568人以上，損失至少21736000元*《民國二十四年全國工業(yè)災(zāi)害統(tǒng)計及估計》，《工業(yè)安全》1936年第4卷第1期，第59—60頁。。如此，《工業(yè)安全》雜志所估計的工廠災(zāi)害數(shù)是中央工廠檢查處統(tǒng)計的數(shù)倍以上，其中災(zāi)害次數(shù)為8.5倍，死傷人數(shù)為4.1倍，損失為2.1倍。

如果換算成勞動災(zāi)害的千人傷亡率來比較，1935年工業(yè)勞動者521175人，礦業(yè)勞動者427940人*實(shí)業(yè)部中國經(jīng)濟(jì)年鑒編輯委員會：《中國經(jīng)濟(jì)年鑒第三編(下)》第2冊，上海書店出版社2012年版，第457、517頁。，共計949115人，則中央工廠檢查處統(tǒng)計的工業(yè)災(zāi)害千人傷亡率為5.93，而《工業(yè)安全》雜志統(tǒng)計的千人傷亡率為23.78，兩者的差距也很大。據(jù)統(tǒng)計，這一時期發(fā)達(dá)國家的勞動災(zāi)害情形為，1928年英國工廠部統(tǒng)計的各業(yè)千人傷亡率為27.80，1932年為20.90；日本1927—1932年工業(yè)災(zāi)害千人傷亡率在21.40—27.18之間，美國1933年為14.56*田和卿：《各國工業(yè)災(zāi)害統(tǒng)計之一斑》，《工業(yè)安全》1935年第3卷第1—6期，第325—335頁。。相比而言，《工業(yè)安全》雜志的統(tǒng)計更接近發(fā)達(dá)國家的傷亡情況。

鑒于中央工廠檢查處的數(shù)據(jù)主要來源于各地工廠檢查員所送的報告，這部分?jǐn)?shù)據(jù)并不完整。1933年中央工廠檢查處才成立，至1937年前，各地方專門的檢查機(jī)關(guān)普遍沒有組建，各地檢查經(jīng)費(fèi)不足，工廠檢查員缺少，包括“工廠災(zāi)變死亡傷害事件”內(nèi)容的第一期工廠檢查程序在一些省份里沒有完成，而大量工廠設(shè)在租界，中國政府沒有檢查權(quán)，所以中央工廠檢查處調(diào)查的區(qū)域并不全面。且在檢查過程中，“各工廠于災(zāi)害發(fā)生時，非特不向主管官署呈報，且大都秘而不宣”*實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第31頁。，這方面的疏漏應(yīng)當(dāng)不少。中央工廠檢查處數(shù)據(jù)的另一個來源為各地報紙雜志所記載的新聞，但一般媒體刊登的往往是影響較大的災(zāi)害事件，隨意性強(qiáng)，并非理想的統(tǒng)計對象。統(tǒng)計方法的缺陷導(dǎo)致中央工廠檢查處的數(shù)據(jù)總體準(zhǔn)確率不高。相對于發(fā)達(dá)國家，中國的生產(chǎn)設(shè)備落后，安全意識還沒有建立，“各礦場因?yàn)樵O(shè)備簡陋，機(jī)械不精，工程管理不善，督察不嚴(yán)密，災(zāi)害的發(fā)生年趨增加，許多用土法開采的窯洞，更易使工人死亡”*陶镕成：《中國礦業(yè)勞動者的一研究》，《勞工月刊》1936年第5卷第2—3期合刊，第43頁。，而勞工權(quán)利沒有保障，“死亡一項(xiàng)，……多可說礦方在故意殺人，開灤和福公司的槍殺工人，中原煤礦的逼燒工人，密縣煤窯的有溺死工人……”*陶镕成：《全國礦山工人的現(xiàn)狀(續(xù))》，《勞工月刊》1934年第3卷第8期，第10頁。，所以相對于中央工廠檢查處的統(tǒng)計，《工業(yè)安全》所估計的數(shù)字可靠性更高些，中國的勞動災(zāi)害發(fā)生率不低于發(fā)達(dá)國家。

二、南京國民政府時期勞動災(zāi)害賠償制度的建立

勞動災(zāi)害問題的應(yīng)對，一方面是事先的災(zāi)害預(yù)防，另一方面是事后的勞動災(zāi)害賠償。對此，南京國民政府出臺一系列立法，確定工作場所的安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和災(zāi)害賠償標(biāo)準(zhǔn)。在賠償方面，各行業(yè)的立法有所不同。

1．工廠工人

關(guān)于工廠工人的勞動災(zāi)害賠償，1929年12月南京國民政府公布《工廠法》，詳細(xì)規(guī)定了待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)：(1)傷病醫(yī)療費(fèi)，由工廠給予。(2)傷病津貼，由工廠按受傷工人平均工資的2/3按日給予。如果6個月傷病未愈，則減為1/2，以1年為限。(3)殘廢津貼：工廠按工人殘廢程度給予，至多不超過3年平均工資，至少不得低于1年的平均工資。(4)喪葬費(fèi)，數(shù)額為50元。(5)遺族撫恤費(fèi)，數(shù)額為300元及2年之平均工資?！捌骄べY”指工人在工廠最后3個月的平均工資。這些待遇適用于用汽力、水力、電力等發(fā)動機(jī)器并雇用30人以上的工廠之工人*邢必信等：《第二次中國勞動年鑒》第3編，北平社會調(diào)查所1931年版，第5—6頁。。

在具體實(shí)施方面，1930年12月16日國民政府公布的《工廠法施行條例》規(guī)定：(1)勞動災(zāi)害的處置。工廠遇到工人受傷，應(yīng)當(dāng)請醫(yī)生或送醫(yī)院治療。出現(xiàn)工人死亡，應(yīng)立即報官署并通知家屬。工廠在處置災(zāi)害及發(fā)放待遇時應(yīng)有紀(jì)錄。(2)傷病與殘廢津貼、喪葬費(fèi)與撫恤費(fèi)的發(fā)放時間。傷病津貼和殘廢津貼至少每半月發(fā)一次，喪葬費(fèi)應(yīng)在工人死亡第二天一次性發(fā)給家屬。遺族撫恤費(fèi)應(yīng)在工人死亡1個月內(nèi)給予其家屬*《工廠法施行條例》，《實(shí)業(yè)公報》1931年第1期，第14—15頁。。

《工廠法》與《工廠法施行條例》公布后，于1932年12月進(jìn)行了修訂。勞動災(zāi)害賠償內(nèi)容基本未變*《修正工廠法》，《實(shí)業(yè)公報》1933年第117—118期合刊，第1頁。。

在職業(yè)病防治方面，1934年中央檢查處制定《主要工業(yè)品及職業(yè)病簡表》，分發(fā)各工廠參考，以便從事防范。簡表中列舉了34種主要易致職業(yè)病的工業(yè)品名稱、所發(fā)病癥狀、所對應(yīng)各業(yè)工人名稱等內(nèi)容*《主要工業(yè)毒品及職業(yè)病簡表》，《察哈爾省政府公報》1934年第457期，第5—7頁。。

2．礦工

南京國民政府成立后，關(guān)于礦工的勞動災(zāi)害賠償標(biāo)準(zhǔn)，仍沿用1923年北京政府農(nóng)商部公布的《礦工待遇規(guī)則》?！豆S法》頒布后，魯大礦業(yè)公司請求解釋礦山工人是否適用《工廠法施行條例》，得到實(shí)業(yè)部的肯定答復(fù)*《勞字第803號 呈一件為據(jù)魯大礦業(yè)公司呈礦山工人是否適用工廠法施行條例，其適用范圍是否包羅坑內(nèi)坑外全體工人，請核示等情具文呈請鑒核示遵由》，《實(shí)業(yè)公報》1931年第42期，第19頁。。也即雇用30人以上且使用機(jī)器動力的礦場在發(fā)生勞動災(zāi)害時，工人的賠償依照《工廠法》的標(biāo)準(zhǔn)。

1936年6月，國民政府頒布《礦場法》，規(guī)定了礦場在礦工醫(yī)療急救、職業(yè)病預(yù)防、急性傳染病報告方面的責(zé)任，并明確指出，關(guān)于礦場工人的待遇等內(nèi)容，除本法外，適用于《工廠法》及其施行條例的規(guī)定*《礦場法》，《實(shí)業(yè)公報》1936年第289期，第14—16頁。。

3．鐵路工人

南京國民政府成立后，鐵路工人事務(wù)由鐵道部掌管。1930年1月25日，鐵道部公布《國有鐵路員司工警夫役撫恤暫行通則》，對因公受傷和在職積勞病故的國有鐵路員工的待遇作了詳細(xì)規(guī)定*《國有鐵路員司工警夫役撫恤暫行通則》，《鐵道公報》1930年第3期，第1頁。。1930年3月3日，《鐵路員工服務(wù)條例》公布，鐵路工人勞動災(zāi)害賠償待遇包括：(1)醫(yī)療費(fèi)。由路局或路公司承擔(dān)。(2)傷病津貼。治療期間，3個月內(nèi)給予全薪，3個月以后給予半薪，以1年為限。(3)殘廢撫恤費(fèi)。一次性給予3個月薪資作為給養(yǎng)費(fèi)，此后發(fā)給半薪至死亡日為止。(4)喪葬費(fèi)。數(shù)額為50元。(5)遺族撫恤費(fèi)，數(shù)額為死者1—2年的平均薪資*《鐵路員工服務(wù)條例》，《立法院公報》1930年第16期，第3—6頁。。條例適用于所有國營及其他公營、民營鐵路員工。

1930年5月21日，鐵道部根據(jù)《鐵路員工服務(wù)條例》內(nèi)容，在《國有鐵路員司工警夫役撫恤暫行通則》基礎(chǔ)上重新制定了國有鐵路員工撫恤法規(guī)《國有鐵路員工撫恤通則》。通則將勞動災(zāi)害的結(jié)果分為三種：致死者、殘廢不能工作者、傷病一時不能工作者，根據(jù)災(zāi)害結(jié)果情況及服務(wù)年限分別在《鐵路員工服務(wù)條例》規(guī)定的撫恤標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)給予具體賠償*《修正國有鐵路員工撫恤通則》，《鐵路公報》1930年第69期，第4—7頁。。

4．交通工人

交通部所屬工人中，電政、郵政工人的立法中包含有勞動災(zāi)害賠償制度的內(nèi)容。

關(guān)于電政工人，1928年12月31日,交通部頒布《技工章程》，關(guān)于勞動災(zāi)害賠償方面的內(nèi)容主要有：(1)醫(yī)療費(fèi)。由交通部給予。(2)殘廢撫恤費(fèi)，針對重傷導(dǎo)致殘廢而不能謀生計者。分兩部分計算發(fā)放：一部分按養(yǎng)老金給予，即根據(jù)服務(wù)年限和所支薪給，每滿1年給予半個月月薪，最高為15個月月薪；另一部分稱為慰恤金，按服務(wù)年限為4—12個月月薪。(3)遺族撫恤費(fèi)。同樣分為兩部分，一部分按上述養(yǎng)老金的數(shù)額給予，另一部分稱為額外撫恤金，數(shù)額在100—300元之間，酌情給予。此章程的適用范圍為“從事于交通部電政機(jī)關(guān)機(jī)械線路之工作者”*《技工章程》，《交通公報》1929年第5期，第5—19頁。。

關(guān)于郵政工人，1928年10月交通部公布《郵政職工撫恤金章程》，1929年10月公布《郵政養(yǎng)老撫恤金支給章程》，其覆蓋范圍包括職員和工人，在勞動災(zāi)害賠償方面包括：(1)殘廢撫恤金。分兩部分：一部分根據(jù)受傷前月薪及服務(wù)年限計算，每服務(wù)1年支給1個月月薪的90%—100%，月薪越低比例越高。服務(wù)年限超過25年者，其后每年比例降為50%；另一部分按照服務(wù)年限定額發(fā)給，10年及以上者為銀元500元，未及10年者400元。(2)遺族撫恤金。按服務(wù)年限計算，3年以下者為本人3個月月薪，3—6年為4個月，6年以上為5個月，最低額為80元*《郵政養(yǎng)老撫恤金支給章程》，《交通公報》1929年第87期，第18—21頁。。

三、南京國民政府時期勞動災(zāi)害賠償制度的實(shí)際推行

在進(jìn)行勞動災(zāi)害賠償立法的同時，南京國民政府在行政機(jī)關(guān)設(shè)置有相關(guān)職能部門，以管理勞動災(zāi)害事務(wù)。1928年3月，工商部成立，下設(shè)勞工司，管理工礦工人“生活之改良及保障事項(xiàng)；……失業(yè)及意外事件之救濟(jì)事項(xiàng)……”*《國民政府工商部組織法》，《行政院公報》1928年第7期，第7頁。。1930年12月，改由實(shí)業(yè)部勞工司掌管此項(xiàng)事務(wù)*《實(shí)業(yè)部組織法》，《立法院公報》1931年第26期，第142頁。。1928年10月鐵道部成立后，下設(shè)管理司，掌管“鐵道職工待遇之改良保障及教育事項(xiàng)”*《鐵道部組織法》，《行政院公報》1928年特刊號，第4頁。，其中包括勞動災(zāi)害事務(wù)的處理。1929年11月后改由業(yè)務(wù)司掌管*《修正鐵道部組織法》，《行政院公報》1929年第102期，第19頁。。1928年12月公布《交通部組織法》，交通部下設(shè)置總務(wù)、電政、郵政、航政4司，電政、郵政、航政各司分管電務(wù)職工、郵務(wù)職工、船員的“待遇事項(xiàng)”*《國民政府交通部組織法》，《行政院公報》1928年第8期，第4—6頁。，涵蓋勞動災(zāi)害的賠償事宜。

為了推動工礦工人的勞動災(zāi)害賠償法律的施行，1931年南京國民政府進(jìn)行全國工廠檢查，由中央勞工行政機(jī)關(guān)派工廠檢查員到各管轄區(qū)的工廠定期不定期檢查工廠災(zāi)變及工人死亡傷害事項(xiàng)。工廠檢查員每3個月向所在市縣政府提交一次工廠災(zāi)害和傷病統(tǒng)計報告*《工廠檢查法》，《實(shí)業(yè)公報》1931年第6期，第3頁。。但是此后工廠檢查只在少數(shù)幾個省市實(shí)施。1933年實(shí)業(yè)部成立專門的中央檢查機(jī)關(guān)——中央工廠檢查處，它將全國劃分若干工廠檢查區(qū)，派員常駐各地方辦理工廠檢查事務(wù)*《中央工廠檢查處組織章程》，《實(shí)業(yè)公報》1933年第144期，第13—15頁。，并協(xié)助一些地方政府設(shè)立工廠檢查所。1934年工廠檢查擴(kuò)大到符合《修正工廠法》第一條的礦場，1936年擴(kuò)大到鐵路工廠。到1936年底，大部分省份完成了包括工人津貼及撫恤事項(xiàng)、災(zāi)變死亡傷害事項(xiàng)等內(nèi)容的第一期工廠檢查任務(wù)*實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第1—2頁。。工廠檢查推動了各地廠礦了解和實(shí)施勞動災(zāi)害賠償制度。在檢查中，工廠檢查員對于勞資雙方不了解的法令加以解釋，對于工廠措施不合法令規(guī)定的進(jìn)行勸告，促其改正；對于不接受勸告的，予以警戒；經(jīng)前三個步驟仍不依法改善的，可以報告當(dāng)?shù)卣畬ζ溥M(jìn)行處罰*實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1934年)，第3章，第3頁。。

根據(jù)中央工廠檢查處的報告，適用于勞動災(zāi)害賠償制度的工廠有6349個，工人有521175人*實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1934年)，“圖表”，第41—44頁。；礦場110個，工人137643人*實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第655—663頁。相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)“各省合于工廠法第一條規(guī)定之礦場一覽表”計算得出。。對于適用于法律的國有鐵路工人，鐵道部1933年、1935年兩次統(tǒng)計，各為81448人和84923人(不包括北寧北段)*《中華民國廿二年國有鐵路統(tǒng)計》(第一種)，《國有鐵路勞工統(tǒng)計》1934年第1期，第1頁；《中華民國廿四年國有鐵路統(tǒng)計》(第二種)，《國有鐵路勞工統(tǒng)計》1936年第2期，第1頁。。關(guān)于交通工人，據(jù)1934年交通部統(tǒng)計，全國郵務(wù)職工中信差、郵差和雜項(xiàng)差役等工人為16841人。電務(wù)工人中，電報技工(線工、機(jī)工)為3194人，無線電技工173人，電話技工1020人*《交通部統(tǒng)計半年報》1934年第1—6月，第201、39、113、115頁。。也就是說，制度覆蓋的工廠工人52萬多人，礦工近14萬多人，國有鐵路工人為8萬多人，郵務(wù)與電務(wù)工人2萬余人，總數(shù)約為76萬人。

但是，對于這些應(yīng)當(dāng)受益的勞動工人群體來說，制度的落實(shí)情況各行業(yè)、部門并不盡相同。在鐵路與交通部門，制度的實(shí)施情況較好。1933—1935年，13條國有鐵路發(fā)放包括災(zāi)害賠償在內(nèi)的撫恤金分別為296075.44元、 341958.67元、339200.94元*馬廷燮：《鐵路員工福利事業(yè)之研討》，《鐵路雜志》1936年第12期，第7頁。。1937年吳至信對擁有51434工人的5條鐵路進(jìn)行調(diào)查顯示，鐵路工人災(zāi)害后的醫(yī)療費(fèi)、傷病津貼、殘廢津貼、遺族撫恤費(fèi)、喪葬費(fèi)等各種待遇，皆遵照了鐵道部的相關(guān)規(guī)定。對交通工人方面的描述，也是如此*參看吳至信：《中國惠工事業(yè)》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編·社會保障卷》，福建教育出版社2004年版，第112、163—167頁。。

在工廠工人的制度方面，由于工廠檢查人員不足并缺少直接的處罰權(quán)，各地工廠實(shí)施情況不容樂觀。根據(jù)中央工廠檢查處兩次工廠檢查報告的相關(guān)內(nèi)容來看，一些大型工廠中有勞動災(zāi)害賠償?shù)木唧w規(guī)定，但待遇項(xiàng)目與水平和《修正工廠法》并不完全相符。如青島市社會局1934年7月至9月工廠檢查報告列出了32家華商工廠的災(zāi)害賠償待遇。因工傷病，廠方負(fù)責(zé)治療的，有26廠；治療期間工資照發(fā)且無期限的，有16廠，有期限的，有2廠；因工殘廢，給予固定撫恤費(fèi)的，有7廠，酌量給予的，有10廠；因工死亡，固定給予撫恤費(fèi)的，有6廠，酌量給予的，有7廠*實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1934年)，第4章，第33頁。。由此可推算出擁有傷病醫(yī)療費(fèi)、傷病津貼、殘廢津貼、遺屬撫恤費(fèi)待遇的工廠比例僅為81.25%、56.25%、53.13%、40.63%。而且其中不少工廠沒有達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)。其他主要工業(yè)區(qū)顯示的情況也是如此?！稘h口工廠檢查報告書》(1934年10月—1935年3月)報告，漢口市合于《修正工廠法》之工廠有60家，對于傷病工人一般都給予治療，但死亡津貼與遺族撫恤大多沒有遵行。只有兩家公司有此待遇，但標(biāo)準(zhǔn)各不相同*⑧實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第336—337、246頁。?！短旖蚴泄S檢查第一期實(shí)施計劃辦理經(jīng)過報告》(1934年7月—1935年底)反映的情況類似，大工廠有撫恤待遇規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)不一，而小型工廠對此并無準(zhǔn)備，如果發(fā)生了災(zāi)害，“不過倩人斡旋了事”⑧。

相比于工廠，礦場的制度實(shí)施情況更差。1937年吳至信調(diào)查了10省市的9礦35廠，“各地之重要廠礦，大都包括在內(nèi)。”*⑩參見吳至信：《中國惠工事業(yè)》，李文海主編：《民國時期社會調(diào)查叢編·社會保障卷》，第117、163—168頁。這些廠礦都有勞動災(zāi)害賠償?shù)木唧w規(guī)定。根據(jù)筆者計算，在工廠方面，傷病醫(yī)療費(fèi)、傷病津貼、殘廢津貼和遺族撫恤費(fèi)各項(xiàng)目的待遇標(biāo)準(zhǔn)高于或相當(dāng)于法定標(biāo)準(zhǔn)的工廠比例為100%、94.2%、28.57%與31.43%，說明災(zāi)害發(fā)生后工人都能得到醫(yī)治并大都帶薪，三成左右工廠的殘廢工人或死亡工人遺族能拿到法定數(shù)額的補(bǔ)償。而在礦場中，按規(guī)定支付傷病醫(yī)療費(fèi)的礦場不到九成(89.90%)。在傷病津貼方面，只有五成多(55.56%)礦場的里工和二成多(22.22%)的外工待遇能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。在殘廢津貼和遺族撫恤費(fèi)方面，則無一達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)⑩。

四、南京國民政府時期勞動災(zāi)害賠償制度檢討

至1937年，涵蓋中國主要現(xiàn)代工業(yè)的勞動災(zāi)害賠償制度已經(jīng)建立起來。它是中國由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中，為解決伴隨工業(yè)化而來的社會問題而建立的制度。依據(jù)某些現(xiàn)代化研究學(xué)者的觀點(diǎn)，現(xiàn)代化包含三個層面：“物質(zhì)層”、“制度層”、“思想及行為層”*張玉法：《中國現(xiàn)代化的動向》，羅榮渠、牛大勇編：《中國現(xiàn)代化歷程的探索》，北京大學(xué)出版社1992年版，第71頁；金耀基：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第131頁。，勞動災(zāi)害賠償制度的建立是制度層面現(xiàn)代化的一部分。

1．制度的特征

從制度現(xiàn)代化視角分析，它有以下特征：

第一，制度屬于雇主責(zé)任制的保障模式。

這一時期，世界上已經(jīng)有數(shù)十個國家建立起了勞動災(zāi)害賠償制度，根據(jù)資金來源的不同，可以劃分為工傷保險制和雇主責(zé)任制兩種模式。國際勞工組織對這兩種資金來源都認(rèn)可。從以上南京國民政府的勞動災(zāi)害賠償立法來看，賠償所需要資金都來源于雇主。根據(jù)《工廠法》，合乎規(guī)定的工廠，工人因執(zhí)行職務(wù)而受傷、殘廢或死亡，相關(guān)費(fèi)用由工廠承擔(dān)。礦業(yè)工人，由礦場承擔(dān)?！惰F路員工服務(wù)條例》規(guī)定，相關(guān)費(fèi)用由路局或路公司負(fù)擔(dān)。電政技工，費(fèi)用由“交通部電政司核給”*《技工章程》，《交通公報》1929年第5期，第19頁。。可以看出，南京國民政府勞動災(zāi)害賠償制度屬于雇主責(zé)任制模式。在這種模式下，雇主的經(jīng)濟(jì)承受能力直接影響到制度的實(shí)施。鐵路和交通部門屬于國有企業(yè)，具有壟斷地位，收入相對穩(wěn)定*如鐵路部門，1928—1935年利潤率分別為60.57%、51.98%、42.46%、45.73%、30.78%、36.19%、47.52%、51.39%(嚴(yán)中平等編：《中國近代經(jīng)濟(jì)史統(tǒng)計資料選輯》，科學(xué)出版社1957年版，第200頁)，平均利潤率為45.83%。，能夠承擔(dān)起法規(guī)規(guī)定的賠償費(fèi)用。而工業(yè)和礦業(yè)受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，各企業(yè)營業(yè)狀況差異較大且不穩(wěn)定，在發(fā)生勞動災(zāi)害時往往只能按照自己的能力進(jìn)行賠償。

第二，制度屬于分類管理模式。

南京國民政府時期的勞動災(zāi)害賠償制度，由各勞工管理機(jī)關(guān)設(shè)置相應(yīng)的職能部門進(jìn)行管理。它的設(shè)置和運(yùn)行較為簡單，管理成本較低，在制度初建時較為適用。但這一管理模式也有不足之處，即各行業(yè)工人的賠償制度主要由所屬行政部門制定，無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這會導(dǎo)致各類工人的賠償水平有所不同。

第三，相對于國際標(biāo)準(zhǔn)，制度的覆蓋范圍較小。

國際勞工組織1925年頒布的《工人災(zāi)害賠償公約草案》，規(guī)定了災(zāi)害賠償?shù)姆秶鸀槌R時工人、廠外工人、家庭雇工、農(nóng)業(yè)工人、海員外的所有企業(yè)、事業(yè)或工廠所雇用之工人、雇員及學(xué)徒*《工人災(zāi)害賠償公約草案》(1925)，陳振鷺：《勞動問題大綱》，大學(xué)書店(上海)1934年版，第730—731頁?！豆と藶?zāi)害賠償公約草案》又被翻譯為《工人災(zāi)害賠償公約》。。相比之下，中國的制度只覆蓋了部分工廠、礦場的工人。如按照《民國二十一年中國勞動年鑒》所統(tǒng)計的工業(yè)、交通、礦業(yè)工人總數(shù)1518588人*實(shí)業(yè)部勞動年鑒編輯委員會：《民國二十一年中國勞動年鑒》第1編，臺北文海出版社1990年版，第1頁。來計算，制度只將現(xiàn)代工人總數(shù)的一半包括在內(nèi)。如按照《民國二十二年中國勞動年鑒》所統(tǒng)計的工業(yè)勞動者2000256人，礦業(yè)勞動者200743人，鐵路工人81448人，交通工人近2萬人*實(shí)業(yè)部勞動年鑒編輯委員會：《民國二十二年中國勞動年鑒》第1編，臺北文海出版社1990年版，第4、262、284、289—295頁。來計算，制度只包括現(xiàn)代工人總數(shù)的3成。覆蓋面窄，是各國勞動災(zāi)害賠償制度初建時的一個共同特點(diǎn)。因?yàn)榇藭r是經(jīng)濟(jì)起步時期，現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)手工業(yè)并存，雇用人數(shù)少的企業(yè)往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，承擔(dān)制度規(guī)定的相關(guān)費(fèi)用的能力有限。如果將其納入制度中，只能增添制度實(shí)施的難度：“(適用《工廠法》中的工廠)如規(guī)定人數(shù)太低，則未免流于濫而牽連舊式手工業(yè)及一切家庭手工業(yè)之弊，于《工廠法》實(shí)行時必多有障礙。”*《工廠法、商會法、工商同業(yè)公會條例、消費(fèi)合作條例各項(xiàng)草案審查報告》，《河北工商月報》1928年第4期，第99頁。

第四，制度的待遇項(xiàng)目雖然較多，但待遇水平總體低于國際標(biāo)準(zhǔn)。

這一時期的勞動災(zāi)害，包括工傷和職業(yè)病。工廠工人和鐵路工人的賠償范圍為“因執(zhí)行職務(wù)而致傷病”，因工受傷和因工致疾同等待遇。1934年中央工廠檢查處又制定《主要工業(yè)品及職業(yè)病簡表》。這方面符合國際勞工組織1925年《工人職業(yè)疾病賠償公約草案》的有關(guān)規(guī)定*《工人職業(yè)疾病賠償公約草案》(1925)，陳振鷺：《勞動問題大綱》，第735頁?！豆と寺殬I(yè)疾病賠償公約草案》又被翻譯為《工人因工作致病應(yīng)得賠償之公約》。。

在具體的待遇項(xiàng)目方面，包括：

(1)傷病醫(yī)療費(fèi)。工礦、鐵路、電政工人的傷病醫(yī)療費(fèi)用皆由雇主負(fù)擔(dān)，符合《工人災(zāi)害賠償公約草案》的有關(guān)規(guī)定。

(2)傷病津貼。中國工礦工人與鐵路工人在受傷治療期間有傷病津貼。和國際公約相比，工礦工人受傷后6個月內(nèi)的津貼符合1925年國際勞工組織《關(guān)于工人災(zāi)害賠償之最低限度案》的標(biāo)準(zhǔn)，即工資的2/3*⑨蔣學(xué)楷：《國際勞工立法》，上海大東書局1931年版，第108頁。，但6個月后降為工資的1/2，低于標(biāo)準(zhǔn)。鐵路工人的傷病津貼在前3個月內(nèi)為全薪，高于國際標(biāo)準(zhǔn)，3個月以后為半薪，低于標(biāo)準(zhǔn)。

(3)殘廢津貼。工礦、鐵路、電政、郵政工人在因工殘廢后，都有殘廢津貼，其標(biāo)準(zhǔn)不同。其中只有鐵路工人為按照定期發(fā)放，符合《工人職業(yè)疾病賠償公約草案》的要求，但其標(biāo)準(zhǔn)為半薪，低于《關(guān)于工人災(zāi)害賠償之最低限度案》規(guī)定工人年收入的2/3⑨。其他工人都是一次性發(fā)放，一般在殘廢工人1—3年的工資之間，待遇水平相對更低。

(4)遺族撫恤費(fèi)。有遺族撫恤費(fèi)規(guī)定的，包括工礦、鐵路、電政、郵政工人，其數(shù)額差別較大。關(guān)于遺族撫恤費(fèi)，國際勞工組織《關(guān)于工人災(zāi)害賠償之最低限度案》要求定期支付且賠償金額“至少不低于死者每年所得2/3”①蔣學(xué)楷：《國際勞工立法》，第109頁。。相比之下，中國的遺族撫恤費(fèi)皆是一次性支付，其水平低于國際標(biāo)準(zhǔn)。

從以上待遇水平來看，中國的制度中，只有傷病醫(yī)療費(fèi)符合國際標(biāo)準(zhǔn)，其他項(xiàng)目皆與國際標(biāo)準(zhǔn)有差距。尤其是殘廢津貼和遺族撫恤金，除鐵路工人外，都是一次性支付，這不利于勞動者殘廢后長期的生活保障，同樣不利于遺族的基本生活。

2．制度的意義

和國際標(biāo)準(zhǔn)相比，雖然南京國民政府時期的勞動災(zāi)害賠償制度有許多不足，且實(shí)施情況不盡如人意，但從制度現(xiàn)代化視角分析，它仍具有重要的歷史意義。首先，它實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)勞動災(zāi)害賠償方式的轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著現(xiàn)代工傷保障制度的建立。在傳統(tǒng)社會中，如果雇工因工作原因受到傷害，雇主會對雇工按風(fēng)俗習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予一些補(bǔ)償，它屬于私人間救濟(jì)和幫助，國家對此無明文規(guī)定。而現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展使大量的勞動力成為商品，同時也帶來前所未有的工傷風(fēng)險，所以中國開始出現(xiàn)了這種以法令來規(guī)范賠償標(biāo)準(zhǔn)的制度。從以上制度內(nèi)容來分析，它針對的工作風(fēng)險(受傷、殘廢、死亡)、覆蓋的群體(工礦、鐵路、交通等現(xiàn)代勞工)、賠償?shù)捻?xiàng)目(醫(yī)療救治、收入補(bǔ)償、殘廢和遺屬撫恤)都符合現(xiàn)代工傷保障制度的基本要求。它同時遵循了現(xiàn)代工傷保障制度的一些基本原則，比如工人受傷后不論其有無過失都予以補(bǔ)償?shù)摹盁o責(zé)任補(bǔ)償原則”，所有費(fèi)用都由雇主承擔(dān)的“強(qiáng)制補(bǔ)償原則”。從立法的精神和內(nèi)容來看，它都是現(xiàn)代的工傷社會保障制度。

其次，它的建立順應(yīng)了勞動災(zāi)害賠償制度現(xiàn)代化的國際潮流，是世界災(zāi)害賠償制度的一個組成部分。工業(yè)革命后，隨著勞動災(zāi)害頻繁發(fā)生，各工業(yè)發(fā)達(dá)國家紛紛建立災(zāi)害賠償制度。據(jù)樊宏統(tǒng)計，1920年代，實(shí)施勞工災(zāi)害賠償制度的已有22個國家及一些國家的部分地區(qū)②樊弘：《勞動立法原理》，上海商務(wù)印書館1928年版，第203—205頁。。國際勞工組織在各國建立制度方面起了推動作用。1925年第7次國際勞工大會通過了《工人災(zāi)害賠償公約》、《工人因工作致病應(yīng)得賠償之公約》及一系列相關(guān)的建議案③實(shí)業(yè)部勞動年鑒編輯委員會：《民國二十一年中國勞動年鑒》第4編，第78頁。。作為國際勞工組織的會員國，中國制度的建立正是與國際接軌的一項(xiàng)措施。

第三，制度在部分工人中得到了實(shí)施，對其生活意義重大。北京政府時期開始的勞工立法中已含有勞動災(zāi)害賠償?shù)膬?nèi)容，但這些法令只停留在文字層面，影響很小。而南京國民政府災(zāi)害賠償制度較為系統(tǒng)而具體，并能在全國推行。制度建立后至國民黨政府遷臺，幾十年中內(nèi)容基本沒有改變。鐵路、交通、部分大型廠礦的工人在受到勞動災(zāi)害時有了法定的保障。相對此時期頒布的疾病、養(yǎng)老、生育、失業(yè)等保障措施來說，它的實(shí)施情況是最好的④劉秀紅：《南京國民政府時期勞工社會保障制度研究(1927—1937)》，揚(yáng)州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年，第267頁。，是真正有切實(shí)影響的保障制度。

[本文為教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國近代勞動災(zāi)害預(yù)防與賠償問題研究”(15YJA770012)、江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項(xiàng)目“民國時期勞動災(zāi)害賠償制度研究(1912—1937)”(2014SJB775)的階段性成果。]

責(zé)任編輯：方 英

On the Workers’ Compensation System of Labor Disasters in the Period of Nanjing National Government (1927—1937)

LIU Xiu-hong

(School of Social Development,Yangzhou University,Yangzhou 225002,China)

In the period of Nanjing National Government,the labor disasters occur frequently.The government established the workers’ compensation system by a series of laws and regulations.The system covers industry,mining,railway and transport workers.From the modernization of system perspective,it belongs to the mode of employer responsibility system because the employer is responsible for the expense of the compensation.The administrative institutions are the departments of labor administration authority,which is the mode of classification management.Compared the relevant ILO standards,the coverage is narrow,and the standard of treatment is low.After the system carried out,it has been implemented fully in the railway and transport sections and partly in some large factories and mines.The establishment of system conforms to the trend of the times,and it is the beginning of the injury social security system in China.

Nanjing National Government；labor disasters；workers’ compensation

K262

A

1005-605X(2016)06-0078-07

劉秀紅(1972- )，女，山東高唐人，揚(yáng)州大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士。