文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍

“十三五”規(guī)劃綱要中“醫(yī)療及養(yǎng)老”與PPP 模式的解讀

文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍

一、規(guī)劃綱要肯定了PPP模式在醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用

2016年3月16日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議決議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃綱要”），其中《規(guī)劃綱要》從全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，健全全民醫(yī)療保障體系，加強(qiáng)重大疾病防治和基本公共衛(wèi)生服務(wù)，加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生保健及生育服務(wù)，完善醫(yī)療服務(wù)體系，促進(jìn)中醫(yī)藥傳承與發(fā)展，廣泛開(kāi)展全民健身運(yùn)動(dòng)，保障食品藥品安全等方面對(duì)推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)提出了具體要求。并且，《規(guī)劃綱要》亦從促進(jìn)人才優(yōu)化配置、完善服務(wù)業(yè)發(fā)展體制和政策、推動(dòng)公共服務(wù)共建共享、完善社會(huì)保險(xiǎn)體系、健全養(yǎng)老服務(wù)體系等方面促進(jìn)健康養(yǎng)老、養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展。

同時(shí)，《規(guī)劃綱要》指出要完善各類(lèi)社會(huì)資本公平參與醫(yī)療、教育、托幼、養(yǎng)老、體育等領(lǐng)域發(fā)展的政策、鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦健康服務(wù)業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)市場(chǎng)，擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，增加醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。

可知，在當(dāng)下我國(guó)公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、醫(yī)療服務(wù)體系和公共衛(wèi)生服務(wù)體系的銜接及協(xié)同性差、人口老齡化加劇的大背景下，《規(guī)劃綱要》肯定了在醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域采用以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式來(lái)增加其服務(wù)和產(chǎn)品的供給數(shù)量及質(zhì)量，能夠有效緩解醫(yī)療、養(yǎng)老的供給需求與供給數(shù)量及質(zhì)量不匹配的矛盾。

二、醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

在《規(guī)劃綱要》正式通過(guò)之前，在醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域已存在部分采用PPP模式實(shí)施的案例，如醫(yī)療領(lǐng)域出現(xiàn)的“江陰模式”（通過(guò)政府主導(dǎo)，在醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由太平洋保險(xiǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度提供經(jīng)辦服務(wù)的一種機(jī)制）、“太倉(cāng)模式”（指當(dāng)?shù)厣鐣?huì)醫(yī)療保險(xiǎn)部門(mén)運(yùn)作社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，通過(guò)向商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)招標(biāo)，引入商業(yè)保險(xiǎn)管理優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)醫(yī)療管理，對(duì)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員在享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的基礎(chǔ)上發(fā)生的大額住院自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用，由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行再次補(bǔ)償）；在養(yǎng)老領(lǐng)域尚無(wú)成熟的PPP項(xiàng)目模式可循，但在醫(yī)療和養(yǎng)老結(jié)合領(lǐng)域，臺(tái)州市椒江區(qū)在全國(guó)范圍內(nèi)率先以PPP模式推動(dòng)公立醫(yī)院與民營(yíng)企業(yè)合作建設(shè)醫(yī)療養(yǎng)老項(xiàng)目（臺(tái)州市立醫(yī)院和上海復(fù)星集團(tuán)公司簽訂了合作框架協(xié)議，以PPP模式合作設(shè)立醫(yī)療養(yǎng)老投資公司，建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制）。

無(wú)論是醫(yī)療領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，還是養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，雖有社會(huì)資本方參與該類(lèi)型項(xiàng)目，但在實(shí)務(wù)操作層面仍面臨諸多問(wèn)題，首先，最大難題在于兼顧項(xiàng)目公益性與社會(huì)資本合理收益的問(wèn)題，即醫(yī)療養(yǎng)老類(lèi)的項(xiàng)目遵循“保本微利”原則與社會(huì)資金逐利性不易協(xié)調(diào)，項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)“互利共贏”局面；其次，已有的該類(lèi)項(xiàng)目并未進(jìn)行嚴(yán)格的PPP模式論證，其中重要環(huán)節(jié)如財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)并未開(kāi)展，而地方政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的能力有限，無(wú)法真正意義上實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的物有所值；再者，社會(huì)資本方參與該類(lèi)項(xiàng)目的合作內(nèi)容有限，無(wú)法延伸至既有產(chǎn)業(yè)鏈（如事業(yè)編制、醫(yī)生資源等），這點(diǎn)在醫(yī)療PPP項(xiàng)目中表現(xiàn)更為明顯。

三、規(guī)劃綱要對(duì)醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域適用PPP模式帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

一是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)⒂兴鶖U(kuò)展，通過(guò)PPP模式招選社會(huì)資本介入該類(lèi)項(xiàng)目，供給模式將會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。如提供互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、精準(zhǔn)醫(yī)療、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)（培訓(xùn)）、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、中醫(yī)藥、健康養(yǎng)老、養(yǎng)老保險(xiǎn)等服務(wù)事項(xiàng)，特別是醫(yī)療與養(yǎng)老相結(jié)合的服務(wù)事項(xiàng)，將逐步向社會(huì)資本開(kāi)放，拓展PPP模式適用范圍以提升該等服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

二是在醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域推行PPP模式過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐步完善配套政策支持、清理各類(lèi)歧視性規(guī)定。同時(shí)，重點(diǎn)解決社會(huì)資本投資醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域的范圍、介入方式、回報(bào)機(jī)制（特別是提供合法的盈利渠道）等事項(xiàng)。

三是規(guī)范醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。在完善相關(guān)配套政策支持時(shí)，政府方應(yīng)當(dāng)對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目適用PPP模式的可行性進(jìn)行充分論證，堅(jiān)守物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的底線，不適宜采用PPP模式的，應(yīng)允許采用其他方式吸引社會(huì)資本參與。同時(shí)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制引入社會(huì)資本方開(kāi)展項(xiàng)目合作；進(jìn)入執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)履行政府方監(jiān)管職能，保障社會(huì)資本方提供服務(wù)及產(chǎn)品的水準(zhǔn)不降低。

四是減少行政審批事項(xiàng)，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。為鼓勵(lì)社會(huì)資本依法進(jìn)入醫(yī)療及養(yǎng)老領(lǐng)域，更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，應(yīng)該限制政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的干預(yù)，減少行政審批事項(xiàng)，依法保護(hù)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益，比如為鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，可以將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置由前置改為后置，改變以往注冊(cè)難的困境，讓更多的養(yǎng)老企業(yè)注冊(cè)成立，形成新的發(fā)展趨勢(shì)。這些都有助于改變以往在行政審批上的層層障礙，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境有著非常積極的意義。

“十三五”規(guī)劃綱要中“醫(yī)療及養(yǎng)老”與PPP模式的解讀

責(zé)任編輯：陳生庚