曇花一現(xiàn)的主力*
——僑資在清末商辦鐵路投資政策中的角色變遷①

劉蘭昌

（魯東大學(xué) 歷史文化學(xué)院，山東 煙臺 264025）

晚清；華僑投資；商辦鐵路；民間資本；僑商保護；僑務(wù)政策

論文以《光緒朝東華錄》中與華僑有關(guān)的上諭和奏折作為主要史料，論述了晚清商辦鐵路借助僑資政策的形成、變遷以及商辦鐵路投資政策調(diào)整的決策失誤及其造成的嚴重后果。晚清商辦鐵路政策的癥結(jié)在于鐵路投資權(quán)在國內(nèi)民間與海外華埠之間配置的極度不公平，有投資能力的僑商受到官紳商的共同排拒，積累不足的國內(nèi)商資則被賦予厚望和投資壟斷權(quán)。20世紀初復(fù)雜的政治經(jīng)濟和社會背景，催生了國內(nèi)商資這一心有余而財不足的核心投資主體，成效微弱是其自身局限的直接結(jié)果，商辦鐵路最佳時機流失。而商辦鐵路投資政策，由借助外埠僑資到確立國內(nèi)民間資本為主導(dǎo)的最終立場，凸顯出由理性、客觀到盲目、偏狹的決策演變，導(dǎo)致鐵路建設(shè)的熱潮虎頭蛇尾，這其中，僑資由主力擔當?shù)奖煌葡蜻吘壍匚坏恼疀Q策，無疑是根本因素。

鐵路部門是晚清經(jīng)濟近代化的核心領(lǐng)域。僑資在晚清鐵路建設(shè)中的地位如何，影響其投資成效與作用的主要因素有哪些，無疑是華僑史研究的重點問題。學(xué)界對此的研究不斷深入，出現(xiàn)了不少高質(zhì)量研究成果。

關(guān)于僑資鐵路，研究者對涉及華僑投資的各條鐵路及其作用都做了專門考察。總體上，研究者運用豐富翔實的史料梳理了華僑鐵路投資活動，對僑資鐵路在晚清鐵路建設(shè)中不可或缺的重要地位給予充分肯定。［1］徐華炳《近代僑資鐵路研究：學(xué)術(shù)史與范式思考》一文，在對華僑與近代鐵路研究資料、方法與成果做了全面梳理反思的同時，提出運用社會史的研究范式，在多維度、整體性、比較式的考察中，尋得近代僑資鐵路的“同質(zhì)”與“異象”，一定程度上為僑資鐵路史的系統(tǒng)深入研究拓展了視域。［2］

對于影響乃至決定華僑投資實效的制度環(huán)境，目前的研究集中于華僑經(jīng)濟政策和制度等層面的分析，對清政府吸引利用僑資政策的評價存在爭議，大致形成兩派觀點：一種如莊國土的《晚清政府爭取華僑經(jīng)濟的措施及其成效——晚清華僑政策研究之三》，是以肯定為主的評價。作者肯定了清政府利用僑資政策及實效，指出廣大華僑向來眷念故土，加上清朝政府開始改變歧視華僑的政策，因此，華僑積極參與祖國的經(jīng)濟活動。［3］一種如顏清湟的《華僑與晚清經(jīng)濟近代化——清政府吸引僑資的政策及其失敗原因》，是以否定為主的評價。作者認為，盡管華僑投資取得一些實效，但總的說來，這一政策還是失敗了。大多數(shù)華僑資本家不像期望的那樣反應(yīng)熱烈，投資數(shù)量相對來說也微不足道。更重要的是，華僑資本沒有起到預(yù)期的作用，即在中國的經(jīng)濟發(fā)展中取代外國資本。［4］

目前，僑資鐵路研究盡管成果豐富，但仍存在明顯薄弱之處。一是研究對象與具體視角有待拓展。既往對華僑投資國內(nèi)鐵路的政策背景探討，基本停留在華僑經(jīng)濟政策的宏觀層面，相對忽視了對鐵路這一特定投資領(lǐng)域?qū)ｍ椪攮h(huán)境的考察，如對晚清商辦鐵路政策演變和華僑鐵路投資權(quán)變遷，及其對僑資回投影響等關(guān)鍵內(nèi)容的深層次專門分析闡述則尚付闕如。二是研究方法單一。當前的研究多立足于歷史分析的思維框架和研究方法，較少將華僑投資納入經(jīng)濟學(xué)投資經(jīng)濟的范疇進行分析，跨學(xué)科的深入研究依然不足。

本文以晚清政府商辦鐵路投資政策中華僑投資權(quán)的變遷為主線，選取《光緒朝東華錄》中與華僑有關(guān)的上諭和奏折為主要史料，輔之以其它官方與私人文獻。之所以如此，是本文著眼于商部和地方督撫關(guān)于商辦鐵路建設(shè)投資權(quán)的政策、態(tài)度的研究角度決定的，上諭和奏折是兩方態(tài)度立場最直接和有說服力的官方檔案史料。

本文打破既往華僑經(jīng)濟政策研究大而括之的研究思路與傾向單純歷史研究的范式，致力于挖掘分析特定部門的投資政策對華僑投資實效的直接影響；并以投資主體、投資權(quán)利等經(jīng)濟學(xué)專業(yè)角度進行探究，從而從經(jīng)濟學(xué)角度研究經(jīng)濟史，探索跨學(xué)科研究。同時，通過對政策拐點的動態(tài)分析，將研究推向探微知著的深入性和辯證轉(zhuǎn)換的全面性。即立足于晚清華僑鐵路投資的特定行業(yè)政策環(huán)境及其對華僑歸國投資動態(tài)影響層面，從政府商辦鐵路政策決策切入，通過20世紀初商辦鐵路投資政策中華僑資本主體地位的得而復(fù)失與投資權(quán)益的弱化演變，剖析政策變遷中華僑資本所處的政策劣勢。對華僑鐵路投資研究的整體性而言，力求有所創(chuàng)新。

本文力求說明以下論點：在近代華僑歸國投資過程中，由于各方的自我角色定位不同，在國民經(jīng)濟的核心行業(yè)，對投資權(quán)的爭競，是始終制約晚清經(jīng)濟近代化的突出問題。投資權(quán)決定投資規(guī)模，投資準入政策則決定投資權(quán)配置。投資準入政策缺乏作為基本國家政策的定位，從而在商辦鐵路投資政策變遷中，受內(nèi)外因素的影響，政府對投資權(quán)的分配最終凸顯偏向國內(nèi)民間資本的立場，形成事實上僑資被迫依附于國內(nèi)民間資本的投資格局。商部決策的這一重大失誤，最終導(dǎo)致華僑歸國投資熱情消泯，政府大規(guī)模引進、利用僑資和華僑回投鐵路部門的最佳時機流失。從某種意義上說，作為最有實力的投資者，華僑的平等投資權(quán)被排抑，是晚清經(jīng)濟近代化的一大不利因素。

一、晚清商辦鐵路借助僑資政策的形成與變遷：僑資從主力變邊緣

（一）政府期冀與華僑認同——借助僑資投資政策的形成

在20世紀初的鐵路建設(shè)高潮中，利用僑資政策的出臺是在經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求與財政匱乏的背景下，對國內(nèi)外華商的投資能力全面考察評估的結(jié)果。

商部成立前后，對籌資的重要性及艱巨性的認識探討及尋求解決一直是上諭及商部奏折的核心議題。然而，自十九世紀末以還，政府尋求借助國內(nèi)民間資金建設(shè)鐵路的努力告挫，對民間資金的期待一再落空，直至完全失去信心?！敖鼣?shù)十年來，開辟商埠至三十余處，各國群趨爭利，而華商勢渙力微，相形見絀，坐使利權(quán)旁落，浸成絕大漏卮?！保?］“農(nóng)工路礦諸政，為今日刻不容緩之要圖，自去年奉命設(shè)立商部，朝廷銳意振興，風(fēng)氣所開，商情漸奮，只以用人不易，籌款唯艱，一時驟難著手?！保?］正是在國內(nèi)民間資金積累嚴重不足和國家財政極度匱乏的背景下，實力雄厚的海外僑資得以進入決策層視野。政府通過對華僑經(jīng)濟實力與內(nèi)向力的充分考察，認為海外華僑不僅財力雄厚，且“不忘故土”，如能爭取到僑資歸國，可以實現(xiàn)“公家不煩籌款，而要政可以次第舉行”［7］的理想目標。

鐵路建設(shè)依托僑資的政策是清政府重視、期盼華僑歸國投資的開放態(tài)度得到華僑富商的積極響應(yīng)而逐漸醞釀形成的。

1.政府向僑商伸出了橄欖枝

商部設(shè)立前，政府就形成了矚目僑資的決策氛圍。早在光緒二十八年（1902年）九月，后任商部尚書的載振條陳管見，力主路礦業(yè)“招集新加坡、檳榔嶼、小呂宋、金山等處殷實華商，給與憑照，準其集股認辦”。［8］光緒二十九年（1903年），形成了寄希望于海外華僑，爭取僑資歸國的共識，正所謂：“世之策商務(wù)者，莫不曰招徠外洋華商，振興農(nóng)工路礦”。［9］迄至商部成立初期，清政府反復(fù)強調(diào)，華僑“雖僑居海外，心恒不忘故土?！F(xiàn)在振興庶政，講求商務(wù)，一切應(yīng)辦事宜，全在得人，尤應(yīng)體恤商情，加意護惜。……即由沿海督撫及商務(wù)大臣出使大臣剴切曉諭，宣布朝廷德意，俾眾咸知”。［10］同時，籠絡(luò)、重用有愛國心的華僑富商，委以要職。光緒二十九年（1903年）二月和五月，召見張振勛，諭命其以三品京堂候補，并加侍郎銜，“以招徠華商振興商務(wù)為命”。［11］

2.僑商建言獻策、積極響應(yīng)

政府對僑資的急切期待與誠意得到如張振勛、張煜南等華僑社會上層的積極響應(yīng)。南洋巨富張振勛積極向政府建言獻策。先于二十九年（1903年）閏五月，上《奏陳振興商務(wù)條議》十二條，包括“農(nóng)工路礦宜招商承辦議”、“招商興辦鐵軌支路議”、“招徠外埠華商議”、“增設(shè)各省商官議”等內(nèi)容，從理論上全面分析了引進僑資的可行性及實施的緊迫性。又于光緒三十年（1904年）九月十三日，咨呈商部，進一步提出了僑資歸國投資的具體實施方案。該方案在充分體現(xiàn)政府引資意向的前提下，對投資的各個環(huán)節(jié)均做了較周密詳備的考慮和籌劃，其中有：明確督辦大臣直轄于商部，具有獨立于地方政府的經(jīng)濟管轄權(quán)；為保證招商成效，慎重選擇招徠對象，“業(yè)必世業(yè)，財必己財”；［12］充分體諒華僑關(guān)心桑梓的鄉(xiāng)土情懷，由閩、廣入手，試行兩三年后再由南及北逐漸推廣的投資方法與步驟；近期和遠期發(fā)展目標等。該方案既具針對性又目標明確、步驟清晰且可行性強，它進一步堅定了政府招徠僑資的信心，直接推動依托僑資政策的出臺。

3.借助華僑投資鐵路政策出臺

光緒三十年（1904年）九月十八日，張振勛受任為商部考察商務(wù)大臣，并督辦閩、廣農(nóng)工路礦事宜。［13］該任命的發(fā)布，標志著在僑鄉(xiāng)，路礦為主的經(jīng)濟領(lǐng)域建設(shè)資金的籌措上，政府借助僑資的政策出臺。

隨后，商部進一步明確了督辦的職責(zé)，包括遇事直接咨呈商部核奪辦理、引僑資歸國、推進路礦為主的各項實業(yè)等。允準張振勛九月十三日提出的循序漸進的投資思路和步驟，規(guī)定“三年以后，由臣部察核，果系事事切實，成效卓著，即令接辦，由南而北，次第擴充”。［14］此后，又密集推出政策組合，數(shù)次奏請諭令力行保商之政，這種積極姿態(tài)基本上一直持續(xù)到后來政策調(diào)整的全部完成。

（二）商辦鐵路投資政策的變遷

具有重大國防和經(jīng)濟價值的鐵路建設(shè)備受重視，商部試圖調(diào)動一切力量加快鐵路建設(shè)的努力并未因閩、廣依托僑資導(dǎo)向的確立而止步。一個月后，在江西，又出臺政策新規(guī)——賦予地方紳商本地商辦鐵路壟斷權(quán)。新規(guī)試行不到一年，就將其完整照搬移植于閩、廣等省，全國范圍內(nèi)政策變遷基本完成。依據(jù)變遷過程中各時期呈現(xiàn)的鮮明特征，大致分為兩個階段：光緒三十年（1904年）十月至三十一年（1905年）七月，是商辦鐵路政策探索期，雙重政策并行；光緒三十一年（1905年）八月以后，利用僑資政策徹底倒退，在全國范圍內(nèi)，以國內(nèi)商資為絕對主導(dǎo)的投資政策完全確立。

1.政策探索期——二元投資主體的雙重模式

閩、廣等省依托華僑投資政策出臺后，在收回利權(quán)運動的推動下，新的商辦鐵路政策相繼出籠。光緒三十年（1904年）十月，商部奏派李有棻總辦江西通省鐵路，建議對江西自行籌筑境內(nèi)鐵路，包括線路規(guī)劃、資金籌措和鐵路建設(shè)的全面壟斷要求，應(yīng)“準予立案?！姓泄煽甭焚彽嘏d工之事，均由該紳隨時稟呈臣部核奪，奏明切實辦理，以統(tǒng)一事權(quán)，聯(lián)絡(luò)眾志”。并規(guī)定：“三年以后，由臣部察核。果系成效卓著……酌予獎勵，仍令接辦。如日久無功，亦由臣部奏明撤銷差使，免致有名無實”。［15］上諭著照所請。至此，將江西省線路勘定權(quán)及投資主導(dǎo)權(quán)交予地方紳商，從而促成商辦鐵路投資的又一相關(guān)政策——江西模式的產(chǎn)生。

至此，清政府商辦鐵路投資政策在不同地域確立了二元主體格局。在江西，紳商壟斷全省鐵路資源。在閩、廣，華僑作為商辦鐵路投資主力。江西模式推向全國前，在廣東，華僑成為商辦鐵路名至實歸的投資主導(dǎo)，張煜南兄弟、張振勛和陳宜禧等表現(xiàn)積極。光緒三十年（1904年），由張煜南負責(zé)，籌資200萬元的第一條僑資鐵路——潮汕鐵路開工。督辦閩、廣的張振勛，一直致力于修筑一條連通廣東、福建的廣廈鐵路，光緒三十一年（1905年）二月，作為首段的廣埔路的線路勘測已經(jīng)開始，各項籌備工作有序推進，七月，張振勛向商部提出修筑廣廈鐵路，提交了關(guān)于線路、資金籌集和修筑的較成熟方案，并表示“恐信從不廣，即由振勛先行籌墊，以為商股之先聲”。［16］光緒三十一年（1905年）六月，新寧華僑陳宜禧邀集紳商商議籌建本邑鐵路，并親往舊金山等地籌資。政府借助僑資政策出臺后，華僑對鐵路的投資熱情與實效于此可見一斑。

直至光緒三十一年（1905年）八月，江西紳商的鐵路壟斷權(quán)對依托僑資政策并未造成事實上的沖擊。壟斷權(quán)限定在江西一省，而江西非主要僑鄉(xiāng)，對此前的依托僑資的政策主旨并無實質(zhì)性沖擊和影響；因此，這一時期可視為二元投資主體下雙重政策運行的搖擺時期。

2.僑資政策的徹底倒退——國內(nèi)紳商主導(dǎo)，僑商淪為邊緣

光緒三十一年（1905年）八月至三十二年，商部相繼將福建、安徽、浙江、江蘇、廣東等省的鐵路資源交付各省商辦鐵路公司壟斷經(jīng)營，商辦鐵路由本地紳商主辦的政策在全國范圍內(nèi)確立。

光緒三十一年七月，福建奏請自行籌款筑路。據(jù)此，商部“援照江西”成案，奏請陳寶琛“總理該省鐵路事宜。所有專集華款，及勘路、購地、興工各要端，均責(zé)成該紳等妥速籌辦，稟呈臣部詳核奏明，切實辦理，以一事權(quán)，并遵照臣部奏定章程辦理”。［17］

福建是施行利用僑資政策的省份，也是第一個援引江西模式的省份。憑借鐵路壟斷權(quán)，國內(nèi)商資嚴重排抑僑資，成為真正意義上的投資主導(dǎo)，標志著二元投資主體格局事實上的終結(jié)。

在福建，商部將鐵路投資權(quán)先后交與僑資與國內(nèi)商資，使雙方都具有合法投資身份，但投資權(quán)的強弱卻差異巨大。作為一方投資主體，僑資明顯處于弱勢。督辦閩、廣華僑歸國投資事宜的張振勛，盡管統(tǒng)轄閩、廣農(nóng)工路礦事宜，但其職權(quán)流于籠統(tǒng)；與此相對應(yīng)，紳商擁有商辦鐵路全面壟斷權(quán)，雙方強弱態(tài)勢立判。督辦毫無協(xié)調(diào)和制衡力，對僑資合法權(quán)利的保護職責(zé)流于空談，僑資盡顯地域和身份劣勢，法定權(quán)益實際上盡失。如在商辦福建全省鐵路有限公司暫定章程中，對具有獨立投資意向的他方力量予以種種限制，在線路分配、投資方式及與商部的關(guān)系上，都嚴重損害了僑商公司的平等投資權(quán)，明確規(guī)定“本公司所指定勘辦各線外，閩境另有應(yīng)行勘辦之路線，未經(jīng)本公司指定者，如確系閩人自集華股，按照本公司章程聲請勘辦，須經(jīng)本公司查核后呈請商部批準立案”。［18］如此，對省域內(nèi)鐵路投資的華僑公司，只能接受福建鐵路公司的領(lǐng)導(dǎo)，作為其子公司照章運營，不僅不能以獨立的身份進入市場，也不能與商部直接連通。最大的僑鄉(xiāng)廣東，其僑資也面臨著同樣的困擾。國內(nèi)紳商壟斷經(jīng)營各地鐵路是本階段商辦鐵路政策的實質(zhì)和鮮明特征。

縱觀商部對各省商辦鐵路投資權(quán)的政策性分配，經(jīng)由短時間、局部地域的依托僑資到分地域同時借助國內(nèi)、僑商資金，最終統(tǒng)一為全國范圍內(nèi)以國內(nèi)商資為主導(dǎo)的演變歷程。在政策變遷中，直接引致兩方投資主體地位的置換與對立，僑資由最初的獨立擔當被外移為配角，國內(nèi)商資則由視域外進入核心層，成為地方鐵路建設(shè)的法定主導(dǎo)力量。江西模式在福建的實施，與此前的利用僑資政策形成尖銳對立，標志政府商辦鐵路投資準入政策方向性的根本改變，依托國內(nèi)商資的政策全面施行。

二、商辦鐵路投資政策變遷原因

基本國策的缺失，導(dǎo)致政治、經(jīng)濟雙重裹挾下的政策調(diào)整。晚清商辦鐵路確立以國內(nèi)民間力量和資金為主導(dǎo)的兩次政策性調(diào)整，主要是發(fā)展經(jīng)濟與收回利權(quán)運動兩種因素交互作用的結(jié)果。

（一）“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”——基本國策認知和構(gòu)建的缺位

吸引僑資，乃至保證基本主權(quán)和利權(quán)前提下利用外資，是近現(xiàn)代國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的普遍道路。但作為基本國策性質(zhì)的政策，必須筑牢如何保證基本主權(quán)、利權(quán)這一政策底線，以及引資的范圍領(lǐng)域、步驟等政策尺度，方能使政策在不斷變化的經(jīng)濟生活中立于不敗之地。鐵路作為晚清經(jīng)濟發(fā)展的核心目標，早在十九世紀末就萌生出強烈的自主發(fā)展需求。商部頒行《重訂鐵路簡明章程》后，對線路規(guī)劃及中央與地方權(quán)益協(xié)調(diào)分配等核心問題一直未作明確規(guī)劃，鐵路建設(shè)缺乏既具宏觀思路又有針對性的專項投資政策指導(dǎo)，缺乏作為根本國策的認知和構(gòu)建，從而留下隱患。一方面，收回利權(quán)過程中怯于民意，另一方面，對國內(nèi)商資的過高期望，導(dǎo)致利用僑資政策的徹底失敗。

20世紀初，遍及全國的“以本省之人修本省之路，開本省之礦”的收回利權(quán)運動，對政府鐵路政策走向產(chǎn)生重要影響。江西紳商獲取省內(nèi)商辦鐵路建設(shè)壟斷權(quán)的經(jīng)過可以說明。

光緒三十年（1904）八月，為“杜外人覬覦”和“開本省利源”，江西呈請設(shè)立九南鐵路。此時，政府態(tài)度理性，認為其難以籌措充足的建設(shè)資金，“既未指定如何籌法，亦尚未據(jù)繪圖帖說稟呈商部核示”，未予允準。［19］

然而，十月，商部奏派李有棻總辦江西通省鐵路折中對紳商自建鐵路的態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

光緒三十年（1904年）九月二十四日，由通省京官李盛鐸等111人聯(lián)名，江西再次呈請自辦本省鐵路。紳商自守自興本省利權(quán)的高漲熱情深受政府矚目并寄予希望。幾乎同時，十月，官方攤派的籌款方式被禁。上諭明令以民間籌資為根本途徑，“凡地方應(yīng)辦要政，仍當次第推行”，但只能實行“官為剴切勸導(dǎo)，應(yīng)由紳民自行籌辦，不準藉端抽派，致滋苛擾”。［20］至此，面對鐵路建設(shè)的急迫發(fā)展目標和巨大資金壓力，在國庫極度支絀，禁止官方攤派的前提下，這一重任自然落在了訴求強烈但積累有限的國內(nèi)商資身上。

為了“趕速興工”，商部完全偏離和改變了此前對國內(nèi)民間資金實力的客觀認識與做法，開始盲信盲從紳商，決策帶有濃重的急功近利色彩。鑒于“各省應(yīng)辦鐵路甚多，只以工費浩大，籌款惟艱，是以未能急切興辦。誠宜由各省紳商合力圖維，庶眾擎易舉而事可圖成”。［21］表示，江西呈請“自行籌筑境內(nèi)鐵路，合力協(xié)心，事在必舉，洵屬情關(guān)桑梓，好義急公。所擬先干后枝各節(jié)，規(guī)劃宜頗井井。自應(yīng)準予立案”。［22］對于呈文中所述的民間集資途徑，忐忑之余終認同，想當然地認定“江省田土膏腴，商力亦裕，分任本股，尚非甚艱”。［23］奉旨：著照所請。由此，在款項無著，公司章程未定之前，江西紳商已獲得通省鐵路壟斷權(quán)。

（二）收回路權(quán)運動成為動搖僑資鐵路政策的肇端

抵御外資入侵的“臟水并未潑凈”，僑資這一“澡盆中的孩子遭到拋棄”。收回利權(quán)運動抵制外資入侵的同時，引入僑資的政策被徹底葬送了。

光緒三十年（1904年）十月，福建輿論大力呼吁堅阻法國侵奪路權(quán)。該年冬，反抗法帝企圖占筑福建鐵路的傳單中謂：“愿我桑梓同胞，人人抱存福建之思想，群策群力，爭回權(quán)利”。［24］光緒三十一年（1905年）七月，福建又以“為國家挽久違之利權(quán)”，呈請自行籌款筑路。其中，資金方面，并無確定來源，只是寄托于陳寶琛與南洋華僑的良好關(guān)系，可使華僑“感奮輸誠，力顧梓桑之公益，其于籌集股款一事，決無阻礙”。［25］八月，商部奏派陳寶琛總理福建鐵路事宜，陳述福建呈文，得旨，如所議行。紳商壟斷地方鐵路訴求如愿以償。

由上可知，自守利權(quán)一直貫通始終并且成為各省爭取商辦鐵路壟斷權(quán)之憑籍。紳商收回路權(quán)以自建的強烈呼聲，深度契合了政府利用民間資金盡快啟動鐵路建設(shè)步伐的需求，在各地高漲投資熱情的助推下，商部開始高估民間的投資實力，放大對國內(nèi)民間資金實力在商辦鐵路建設(shè)中地位與作用的期冀，所持態(tài)度較之以往發(fā)生根本改變，從而催生以國內(nèi)民間資金為主導(dǎo)的新規(guī)定，并將其推至全國。

三、鐵路投資政策失敗的反思

晚清鐵路招商引資政策的變遷，最終確立了后置僑資、以國內(nèi)商資為主的新導(dǎo)向。在此，僅從思路變遷的科學(xué)性與客觀性層面審視，即可窺見諸多嚴重弊端。

（一）政策的改變嚴重背離社會經(jīng)濟的客觀條件和發(fā)展時機

晚清商辦鐵路投資政策的變遷及其最終導(dǎo)向，存在兩個重大失誤。

一是罔顧現(xiàn)實，朝令夕改——主客觀背離的政策改變決定。在客觀條件并未發(fā)生根本改變的前提下，商辦鐵路政策發(fā)生了背離客觀現(xiàn)實的改變。商部在國內(nèi)外華商兩大投資主體之間重置鐵路投資權(quán)的全面調(diào)整，是在條件不具備、時機不成熟的情形下，主觀臆斷式?jīng)Q策。利用僑資政策是決策層歷經(jīng)數(shù)年的調(diào)查分析、深思熟慮的結(jié)果，無論政策目標還是具體漸進的實施步驟等各層面的規(guī)劃都比較成熟，切實可行；而利用國內(nèi)民間資金，則是在一直認為其完全沒有擔當能力的情況下的突然逆向決策，是罔顧實際的輕率沖動之舉。

如前所述，迄至光緒三十年（1904年）九月，商部對國內(nèi)資金的悲觀看法始終如一。然而，十月，就將江西省鐵路投資壟斷權(quán)交與江西紳商。商部認為“修筑通省鐵路，必須籌有的實巨款，決非空言所能集事。既據(jù)該紳等聲稱分任股本，尚非甚難，足征確有把握”。［26］這一判斷顯然與實情不符。在20世紀最初的幾年間，國內(nèi)民間資金的積累速度緩慢，總量沒有明顯增長。及至收回利權(quán)運動初起，資金實力則一如既往的羸弱，根本無法滿足鐵路部門長期、龐大的資金需求。這說明，依托僑資政策推出后一段時間內(nèi)，基本上沒有調(diào)整的空間。然而，催生合理政策的背景未變，僑資的優(yōu)勢一如既往，國內(nèi)商資積累不足現(xiàn)狀一如往昔，政府卻僅憑紳商的口頭表態(tài)就相信國內(nèi)民間有足夠的投資能力，認為切實可行，實屬輕率之極。

二是輕率決策，貿(mào)然推進——顧此失彼的政策改變過程。在為期不足一年的時間內(nèi)，江西模式的施行實際上成為新政策的局部試點，藉此可檢驗依賴國內(nèi)商資政策的可行性，對其加以完善。但翌年，商部即原樣將此模式推及全國，表明其借助國內(nèi)商資態(tài)度的堅定。這一決策再次悖于實際。光緒三十一年（1905年）七月，張振勛提出可行性強、有可靠資金來源的廣廈鐵路建設(shè)規(guī)劃，商部也認為這是一個比較成熟的方案，“誠得提倡要領(lǐng)”；與此相較，江西則無何進展。江西通省鐵路總局在民間“招股日久無功”，［27］預(yù)想以鹽斤加價作為鐵路經(jīng)費的做法，因數(shù)額有限且有損于民生、餉源而被停止，啟動資金一直沒有落實，致使鐵路建設(shè)的各項籌備工作難以開展。最終，商部卻無視現(xiàn)實，武斷、輕率地將新政策推向全國，使商辦鐵路政策發(fā)生根本偏轉(zhuǎn)，造成事實上沖抵利用僑資政策。

從當時的國情看，商部關(guān)于主要投資權(quán)分配政策的調(diào)整嚴重背離當時社會實際，先后出現(xiàn)兩次失誤，江西模式的推出本就輕率；一年后又一意孤行，不加調(diào)試就將此弊端明顯、極不完善的方案推及全國，造成在僑鄉(xiāng)，華僑和國內(nèi)紳商投資權(quán)利的根本沖突，從而根本損及利用僑資政策。廣廈鐵路奏案最終被撤銷，與閩、廣紳商壟斷地方鐵路格局直接相關(guān)。決策層在新政策的試行及推廣過程中，出現(xiàn)嚴重盲目和不理性，難以勝任復(fù)雜條件下的決策重任。正是政府決策失責(zé)，直接造成引資政策巨大方向性失誤和商辦鐵路成效甚微的嚴重后果。

（二）地方利益為主導(dǎo)成為政策調(diào)整的核心

商辦鐵路政策調(diào)整后的導(dǎo)向凸顯地方利益，嚴重背離“調(diào)動一切資本力量”的決策宗旨與性質(zhì)。

1.調(diào)整結(jié)果——地方訴求政策化

商部在沖動決策的同時，又由于其工作拖沓及對地方的依賴，造成了更為嚴重的結(jié)果——地方訴求政策化。地方訴求政策化是政府規(guī)劃決策滯后于現(xiàn)實需求、管理效能低下的自然結(jié)局。

迅速興起的收回利權(quán)運動對商部管理效能提出空前挑戰(zhàn)。經(jīng)濟形勢的快速發(fā)展衍生出一系列緊迫復(fù)雜的現(xiàn)實問題，其中最突出的是商辦鐵路投資權(quán)的分配。面對地方政府和紳商強烈的壟斷意向，政府無暇通盤考察及慎密決策；同時，在清政府權(quán)威日漸式微及其欲借助地方力量發(fā)展經(jīng)濟的背景下，由紳商倡議并得到地方疆臣全力支持的鐵路自主發(fā)展訴求，貌似充分體現(xiàn)出地方對鐵路建設(shè)的堅定決心與信心，這正是清政府所希冀的，認同進而以地方訴求填充政策缺漏成為自然之舉。地方訴求政策化由點到面推行。起初，商辦鐵路投資壟斷權(quán)僅限于江西一域；隨后，機械地將這一“成案”，不計后果、不切實際和不加調(diào)整地推向全國，使地方勢力壟斷鐵路建設(shè)權(quán)的訴求得以全面政策化。

另外，地方訴求最終完全政策化也因商部決策因循所致。20世紀初，商部鐵路管理職能的行使，不僅體現(xiàn)為正式的法規(guī)政策及上諭的頒行，還包含具有同等效力的“各省商辦鐵路成案”的推行方式，即照搬既往的做法。如上所述，在江西，給與地方紳商鐵路投資壟斷權(quán)的作法隱含嚴重弊端，對此，商部不是以嘗試階段的實效檢視既往決策的科學(xué)準確性，總結(jié)教訓(xùn)，加以調(diào)整；而是將其被收回利權(quán)運動裹挾而瞬時推出的，鐵路干路國內(nèi)資金民有化建設(shè)思路和以鐵路線路地方壟斷為代表的鐵路政策，以及對待中央與地方圍繞管理權(quán)與主導(dǎo)權(quán)爭執(zhí)的解決方法等內(nèi)容，均視為成熟的思路與決策，將其固定化并普及推廣。商部因循、低效的決策與管理是華僑平等投資權(quán)受到遏制這一嚴重問題數(shù)度凸顯，卻曠日持久未得到解決的行政根源！

總之，由于商部鐵路經(jīng)濟法規(guī)制度建設(shè)的遲滯，及決策缺乏全局觀和前瞻性，并深受晚清以來中央與地方關(guān)系走勢的影響，對各省自建鐵路的要求難以回避和明確拒絕，最終完全認可，以地方訴求作為政策內(nèi)容。強勢的地方訴求最終完全合法化和政策化，成為調(diào)整后的投資導(dǎo)向。從最初各省的鐵路線規(guī)劃和投資權(quán)由地方壟斷到后來的全國鐵路線規(guī)劃，類皆如此。

2.調(diào)整實質(zhì)——維護和擴大地方權(quán)益

調(diào)整后的政策實質(zhì)上立足于維護和擴大地方權(quán)益，背離了國家政策屬性。作為國家鐵路建設(shè)總體性和指導(dǎo)性的方針政策，調(diào)整后的方案立足點發(fā)生偏誤。以上諭形式發(fā)布，立足于地方利益的條塊分割，未有效體現(xiàn)國家整體利益需求，缺失國家宏觀決策應(yīng)有的全局性和長遠性，與此前推出的利用僑資政策也無法對接，這勢必造成實施過程中的嚴重問題。所以，調(diào)整后突出地方利益的政策本質(zhì)與清政府全面發(fā)展經(jīng)濟的總體戰(zhàn)略目標不相契合，是名不副實的國家投資政策。

政府如何在華僑和紳商兩個投資主體之間合理、公平、最優(yōu)地分配權(quán)益；如何采取靈活政策，因地制宜，在僑鄉(xiāng)，對政策加以調(diào)整，改變地方壟斷資源的投資格局，突出和體現(xiàn)公平，由兩方共同參與，使雙方均擁有平等投資權(quán)，充分調(diào)動其積極性，是其關(guān)鍵。商部有時間對作為國家政策的新方案所缺失的針對性、連續(xù)性、全局性和協(xié)調(diào)性加以完善，然而在為期年余的時間內(nèi)，卻無所作為并最終將江西模式一成不變地推向全國，使其潛在弊端顯化蔓及全國。它剝奪了實力雄厚的僑資平等投資權(quán)，擯棄了此前政策的相關(guān)合理性內(nèi)容，與招徠僑資的投資政策鮮明對立，嚴重背離了當時資金積累的社會實際及國家引資政策的根本目標。

地方勢力壟斷經(jīng)濟資源合法化、地方訴求政策化派生的經(jīng)濟政治意義，也許是倉促決策的商部官員們始料不及的，這是綿延已久的中央與地方勢力的較量在經(jīng)濟領(lǐng)域的反映，最終地方占盡優(yōu)勢，導(dǎo)致晚清商辦鐵路政策從根本上背離了社會經(jīng)濟實際及調(diào)動一切力量發(fā)展經(jīng)濟之初衷，直接造成了鐵路建設(shè)實效的式微。

（三）政策調(diào)整嚴重損害了華僑投資權(quán)

以國內(nèi)資金和地方紳商為主導(dǎo)的投資導(dǎo)向既不切合國內(nèi)外華商資金的實際布局，更與華僑的歸國投資意愿相背離。

20世紀初，基于民族主義思潮的推動和對清政府的期冀，華僑積極響應(yīng)政府的引資號召，形成了較強烈的歸國投資意愿。其歸國投資的置頂條件在張振勛先后條陳振興商務(wù)建議中有充分說明，特別強調(diào)兩點：一是作為獨立法人身份投資。鑒于“中國商智未開，商力較微，……居今日而思補救，固非招致外埠華商，維持商務(wù)不可”［28］的認識，張振勛直言資金實力雄厚的僑商愿意擔當國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)的主角，但要求具有獨立、合法的投資主體身份；二是只接受商部領(lǐng)導(dǎo)，拒絕地方政府的行政管轄。由于對地方政府缺乏信任，為確保僑商的投資權(quán)益得到切實保護，強烈要求華僑投資事宜直轄于商部，“農(nóng)工路礦諸政，必須歸并商務(wù)一部，而后統(tǒng)籌全局，一氣貫輸。否則，事權(quán)不一，亦非商戰(zhàn)之利”。［29］如此，“凡督辦所到之地，商部如在目前，地方不致有掣肘之虞”。［30］對此，商部全部準行，曾明令督辦張振勛遇事直接咨呈商部核奪辦理，由商部直接負責(zé)保護歸僑及投資事宜，對華僑有關(guān)事宜擁有最高審理裁決權(quán)，以消除華僑的疑慮。

深受僑商信任和倚重的商部決策出爾反爾，在全國范圍內(nèi)，最終將多省省內(nèi)鐵路線路規(guī)劃與建設(shè)權(quán)統(tǒng)交由各省商辦鐵路公司壟斷經(jīng)營，承認和維護地方政府對域內(nèi)鐵路行政的最終決定權(quán)。這不僅未履行對華僑投資直接領(lǐng)導(dǎo)的承諾和其獨立投資要求，使僑商政治上相對孤立和弱勢，更因決策錯誤嚴重削弱了華僑的法定投資權(quán)，其合法投資活動受到地方利益集團的牽制、阻撓而難以有效開展。在閩、廣等僑鄉(xiāng)，華僑投資要么只能是省鐵路公司所控線路之外的，線路短小且所剩無幾；要么只能將僑資公司置于地方鐵路公司的領(lǐng)導(dǎo)下。因此，商辦鐵路政策缺乏充分理由的深度調(diào)整，使華僑對商部及其主持的經(jīng)濟事業(yè)的希望和信心受挫，直接釀成對清政府的信任危機，投資熱情消泯，投資步伐減緩。廣廈鐵路無果而終，主要即因與地方政府的分歧未能協(xié)調(diào)所致。在政策層面，缺乏作為根本政策的定位，外受收回路權(quán)影響，內(nèi)因急于發(fā)展沖動，地方權(quán)益的擴張，政策制定和實施層面的失誤等諸多因素，最終，僑資在晚清商辦鐵路建設(shè)中沒有起到預(yù)期的作用，清政府商辦鐵路政策也以失敗告終。

總之，實力雄厚的僑商，在商辦鐵路投資權(quán)分配中被邊緣化；而政府依托的本土資金積累嚴重不足，紳商獨攬利權(quán)，卻力不從心，最終引致商辦鐵路建設(shè)進銳退速。各省鐵路公司成立后大多隨即陷入癱瘓，無力擔當，有負使命。光緒三十四年（1908年）五月，政府終于失去耐心，徹底放棄希望，謂“紳商集股請設(shè)各公司，奏辦有年，多無起色，坐失大利，尤礙交通”，諭令郵傳部會同各督撫，對資金難以為繼或遲延誤工的紳商自辦之路，“另籌辦理”。［31］至此，施行近三年的全面依恃國內(nèi)紳商的商辦鐵路投資政策，基本宣告失敗和放棄。

綜上所述，晚清商辦鐵路政策的癥結(jié)在于鐵路投資權(quán)在國內(nèi)民間與海外華埠之間配置的極度不公平，嚴重偏離社會實際。有投資能力的僑商受到官紳商的共同排拒，積累不足的國內(nèi)商資則被賦予厚望和投資壟斷權(quán)。二十世紀初復(fù)雜的政治經(jīng)濟和社會背景，催生了國內(nèi)商資這一心有余而財不足的核心投資主體，成效微弱是其自身局限的直接結(jié)果，商辦鐵路最佳時機流逝。對于商辦鐵路投資政策調(diào)整的決策失誤及造成的嚴重后果，宣統(tǒng)三年（1911年）四月十一日，宣布商辦鐵路干路國有、枝路商辦時，最高決策層做了深刻檢視，極具說服力和代表性，可以此一言以蔽之。其中謂“從前規(guī)劃未善，并無一定辦法，以致全國路政錯亂紛歧，不分支干，不量民力，一紙呈請，輒行批準商辦。乃數(shù)年以來，粵則收股及半，造路無多，川則倒賬甚巨，參追無著，湘、鄂則設(shè)局多年，徒資坐耗。竭萬民之脂膏，或以虛靡，或以侵蝕”。［32］

［注釋］

［1］ 如：魏明樞：《張振勛與晚清鐵路》，廣州：華南理工大學(xué)出版社，2009年；顏清湟、吳鳳斌：《張煜南和潮汕鐵路（1904—1908年）——華僑在中國現(xiàn)代企業(yè)投資實例研究》，《南洋資料譯叢》1986年第3期；黃綺文：《華僑張榕軒、張耀軒與潮汕鐵路》，《汕頭大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》1989年第1期；李麗娜：《新寧鐵路的修建與沿線經(jīng)濟社會發(fā)展》，《河北廣播電視大學(xué)學(xué)報》第19卷第4期；向軍：《清末華僑與漳廈鐵路的修建》，《麗水學(xué)院學(xué)報》第34卷第3期；黃華平：《華僑與近代中國民營鐵路》，《八桂僑刊》2006年第2期；等等。

［2］ 徐華炳：《近代僑資鐵路研究：學(xué)術(shù)史與范式思考》，《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2015年第7期。

［3］ 莊國土：《晚清政府爭取華僑經(jīng)濟的措施及其成效——晚清華僑政策研究之三》，《南洋問題》1984年第4期。相同觀點還有：杜裕根：《論晚清引進僑資政策的形成及其評估》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2000年第3期；邱建章：《論晚清政府的華僑經(jīng)濟政策》，《河南大學(xué)學(xué)報》2003年第5期；丁永剛王鳳霞：《論晚清政府吸引僑資政策及其特征分析》，《中州學(xué)刊》2009年第5期等。

［4］ 顏清湟著，張建華譯：《華僑與晚清經(jīng)濟近代化——清政府吸引僑資的政策及其失敗原因》，《華僑華人歷史研究》1991年第傘3期。相同觀點還有：劉蘭昌：《論清末吸引僑資的政策及其失敗的決策因素》，《華僑華人歷史研究》2001年第3期等。

［5］［6］［7］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［16］［17］［20］［25］［28］［30］［31］朱壽朋：《光緒朝東華錄》（五），北京：中華書局，1984年9月，總第5122、5253～5254、5254、5252、5001～5002、5252、5253、5232、5254、5445、5401、5251、5401、5253、5253、5930頁。

［8］ 唐文治：《茹經(jīng)堂奏疏》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊第六輯》56，臺北：文海出版社，1967年，第97、97頁。

［15］［18］［19］［21］［22］［23］［24］［26］［27］宓汝成：《近代中國鐵路史資料》下冊，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續(xù)編第四十輯》391～393，臺北：文海出版社，第965、988、964、965、965、965、983、965、972頁。

［29］ 唐文治：《茹經(jīng)堂奏疏》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊第六輯》56，臺北：文海出版社，1967年，第97頁。

［32］傅美林：《清史紀事本末》第十卷（宣統(tǒng)朝），上海：上海大學(xué)出版社，2006年，第3322～3323頁。

［責(zé)任編輯：張煥萍］

A Flash in the Pan: The Changing Role of Overseas Chinese Capital in the Development of the State-owned Railway System in Late Qing China

LIU Lan-chang
（School of History and Culture, Ludong University, Yantai 264025, China）

late Qing; overseas Chinese investment; commercial railway; private investment; the protection of overseas Chinese capital; policy towards overseas Chinese

In the high time of railway development in late Qing, the Ministry of Commerce played a significant role in development railway systems in China. However, a series of decision-making mistakes by the Qing government caused the imbalance between domestic and overseas capital investments. The rich gentry in China collaborating with officials marginalized the overseas Chinese investors, and created monopolies in this industry. The turn of the twentieth century was supposed to a golden moment for the development of commercial railway systems. However, due to these mistakes in the decision making process, the railway development lost its moment. The marginalization of Overseas Chinese capital beyond doubt was a decision factor of its failure.

K252；D634.0

A

1002-5162（2016）04-0066-09

2016-09-03；

2016-11-02

劉蘭昌，女，山東文登人，魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授，主要研究方向為中國近現(xiàn)代經(jīng)濟史和北洋軍閥史。

*本文為中華全國歸國華僑聯(lián)合會2013—2015年度一般課題（項目編號：13BZQK227）之研究成果。