李 琦 陳朝暉

渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013

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國際金融公司項目融資之環(huán)境爭端解決依據(jù)探析
——以比爾特紙業(yè)投資案為例

李 琦 陳朝暉

渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013

當(dāng)今各國政府、投資方、當(dāng)?shù)厣缛阂约皣H組織等各方密切關(guān)注國際金融公司項目融資中環(huán)境爭端的解決。世界銀行合規(guī)顧問/監(jiān)察專署(CAO)可對該類爭端進行審查。CAO促進爭端解決規(guī)程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協(xié)商。這意味著CAO不僅接受私方投訴，而且使得私方在爭端解決中占據(jù)著重要地位。鑒于此，投資東道國政府也應(yīng)考慮相關(guān)的國內(nèi)法規(guī)與時俱進的重要性，適時對其進行修改完善，以免在爭端發(fā)生時陷入被動。 關(guān)鍵詞：國際金融公司；項目融資；環(huán)境爭端；CAO

國際金融公司項目融資往往涉及一系列復(fù)雜問題，包括土地征用、移民安置及補償、環(huán)境資源的保護開發(fā)等。任何一個問題處理不當(dāng)，都有可能引發(fā)爭執(zhí)，影響項目的進程及效益。鑒于此，2014年國際金融公司(International Finance Corporation，以下簡稱“IFC”)比爾特紙業(yè)投資案受到了國際社會的持續(xù)關(guān)注。該案為IFC比爾特紙業(yè)投資項目引發(fā)的環(huán)境資源糾紛。審查該案的正是合規(guī)顧問/監(jiān)察專署(The Office of the Compliance Advisor /Ombudsman，以下簡稱“CAO”)，而CAO對案件的審查依據(jù)也成為有關(guān)各方關(guān)注的焦點。

一、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境之爭

(一)比爾特紙業(yè)簡介

比爾特紙業(yè)是印度和馬來西亞最大的印刷紙和書寫紙生產(chǎn)商，其旗下子公司沙巴州森林工業(yè)公司(Sabah Forest Industries，以下簡稱“SFI”)由馬來西亞政府于1982年成立于馬來西亞沙巴州，是一家大型綜合制漿造紙子公司。為了保證原材料的可持續(xù)性供應(yīng)，SFI獲得了森林管理委員會(Forest Stewardship Council，以下簡稱“FSC”)的FSC-COC森林認(rèn)證，并取得了由政府授予的人工種植森林和種植園土地的特許租賃權(quán)。2014年，IFC向比爾特紙業(yè)和SFI進行了共計高達2.5億美元的債權(quán)和股權(quán)投資。

(二)爭端緣起

2014年9月，CAO接到有關(guān)SFI在馬來西亞沙巴運營的投訴。一個當(dāng)?shù)鼐用裉岢隽艘幌盗嘘P(guān)于該項目對當(dāng)?shù)厣缛汉铜h(huán)境影響的問題。具體而言，投訴方指斥該公司的采伐作業(yè)使河流集水區(qū)填滿了灰塵和泥土，而這些水是當(dāng)?shù)厣缛猴嬘?、農(nóng)業(yè)灌溉和畜牧的水源。該投訴還提到對社群土地被不適當(dāng)收購、生物多樣性可能遭到破壞以及其他可能產(chǎn)生的不利環(huán)境影響的擔(dān)憂。投訴方想確定該項目對當(dāng)?shù)睾恿魉|(zhì)是否有影響以及作為項目附近的當(dāng)?shù)鼐用袷欠駮艿酱擞绊?。故此次合?guī)性評估主要針對水質(zhì)是否受到該項目影響而開展。

2014年10月，根據(jù)投訴方在資格審核階段提供的資料，該投訴屬于CAO的受理范圍，故CAO正式受理該投訴。

二、CAO介入爭端解決

(一)CAO之簡介

CAO是IFC和多邊投資擔(dān)保機構(gòu)(The Multilateral Investment Guarantee Agency，以下簡稱“MIGA”)的獨立追索機制，由世行集團于1999年設(shè)立。其任務(wù)是協(xié)助IFC和MIGA通過公平、客觀和富建設(shè)性的方式調(diào)查和解決受IFC和MIGA項目不利影響的人士所提出的投訴，從而增強項目的社會和環(huán)境效益。CAO受理投訴案件的資格標(biāo)準(zhǔn)是：其一，投訴應(yīng)與IFC或MIGA的一個或多個項目(包括正在審議中的項目)相關(guān)；其二，投訴涉及與該(批)項目有關(guān)的社會和(或)環(huán)境問題；其三，投訴方為自認(rèn)為其已受到或可能受到上述社會和環(huán)境問題的直接影響的個人或社群或他們指定的代表。根據(jù)這三個標(biāo)準(zhǔn)，CAO于2014年10月正式受理國際金融公司比爾特紙業(yè)投資案。

(二)CAO之介入

通過電子郵件進行初步交流后，CAO便失去了與投訴方的聯(lián)系，而CAO之促進爭端解決規(guī)程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協(xié)商?；诖?，本案被移交CAO合規(guī)部門進行合規(guī)性評估。本次合規(guī)性評估的主要目的是確認(rèn)IFC是否對投訴方所提出的項目對水質(zhì)存在潛在的威脅和不利影響的問題進行了充分的投資預(yù)審查。具體評估內(nèi)容如下：

在IFC進行投資前的盡職調(diào)查期間，IFC曾指出，SFI的經(jīng)營和種植園擴張計劃存在引起顯著環(huán)境與社會風(fēng)險和不利影響的可能性。因此，IFC將該項目評定為“A類項目”。所謂“A類項目”，也即依據(jù)《IFC社會和環(huán)境可持續(xù)性政策和績效標(biāo)準(zhǔn)》(International Finance Corporation’s Performance Standards on Social & Environmental Sustainability，簡稱為“PS”)的項目分類，有可能對社會和環(huán)境造成多樣的、不可逆的或前所未有的重大不利影響的一類項目。PS作為世行集團融資安全保障政策的重要組成部分，已成為幫助IFC及其客戶用一種以結(jié)果為導(dǎo)向之方式來管理和改善他們的社會和環(huán)境績效的重要國際慣例。本案中，IFC主要依據(jù)PS的第三項績效標(biāo)準(zhǔn)對SFI項目進行評估。所謂PS的第三項績效標(biāo)準(zhǔn)，也即“污染防治和控制”。該項標(biāo)準(zhǔn)的一般性要求是適用有效而可行的污染防控技術(shù)和做法，最大限度地減少或控制污染物、廢棄物和其他有害物質(zhì)的數(shù)量[1]。

IFC在首次支付款項之前，要求客戶完成第三方審核以確認(rèn)客戶按照環(huán)境和社會行動計劃(Environmental and Social Action Plan，以下簡稱“ESAP”)和環(huán)境和社會影響審查總結(jié)(Environmental and Social Review Summary，以下簡稱“ESRS”)的要求采取相應(yīng)的補救措施。IFC對該項目的初始監(jiān)管包括第三方季度性審計報告和現(xiàn)場監(jiān)督考察。在2014年完成的初步審計報告中，IFC提出加大對客戶加工工廠污水排放的監(jiān)控力度，但沒有提及投訴方提出的水土流失或淤積的問題。IFC認(rèn)為，雖然客戶的ESAP已經(jīng)很大程度上步入正軌，但是其確認(rèn)和應(yīng)對環(huán)境與社會風(fēng)險關(guān)鍵領(lǐng)域系統(tǒng)的發(fā)展仍處于相對滯后狀態(tài)。IFC進一步指出，加強客戶管理環(huán)境健康和安全問題的能力應(yīng)該始終被作為工程監(jiān)理過程中的重點關(guān)注領(lǐng)域。

SFI指出，該項目已取得FSC-COC森林認(rèn)證(COC森林產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證)。該認(rèn)證的第六項原則要求森林經(jīng)營應(yīng)保護生物多樣性及其相關(guān)的價值，如水資源、土壤以及獨特的和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)與景觀的價值，并以此來保持森林的生態(tài)功能及其完整性。SFI表示他們本著履行FSC-COC森林認(rèn)證第六項原則的目的正在采取一系列措施以減輕項目對河流和水源的不利影響，并同意以當(dāng)?shù)厣缛禾岢龅年P(guān)切和不滿為基礎(chǔ)，查找出每一個污染源，按照GIIP制定和實施環(huán)境緩釋措施。

SFI項目得到了IFC的貸款資助，因而IFC的績效標(biāo)準(zhǔn)和指南也是CAO裁決的重要依據(jù)。CAO指出，雖然IFC公開了客戶公司2014年的環(huán)境與社會文件，但是在其公開的ESRS中引用的2002年和2008年的環(huán)境影響評估卻尚未公開。CAO還指出，IFC有按照其信息公開政策公開客戶第三方季度性審計和ESAP狀態(tài)更新材料的義務(wù)[2]。

基于投訴方提供的有限信息以及IFC缺少相關(guān)信息的監(jiān)管文件，CAO得出如下結(jié)論：在投資前的盡職調(diào)查過程中，IFC確定這是一個A類項目。針對投訴方提出的問題，IFC的結(jié)論是，客戶正在采取措施減少該項目對河流和水源污染的相關(guān)不利影響。同時，客戶同意確定引起當(dāng)?shù)厣缛簱?dān)憂的污染源并依據(jù)良好的國際行業(yè)慣例解決相關(guān)問題?？蛻粢餐鈱⒊掷m(xù)監(jiān)控水污染程度，并委任正規(guī)的第三方公司對其環(huán)境與社會績效進行審計。此外，IFC已與客戶商定將實施既定環(huán)境與社會減緩措施作為其兌現(xiàn)承諾和給予支付的條件。但是，基于該合規(guī)性評估過程中審查的資料，CAO目前還不清楚投訴方關(guān)于項目對水質(zhì)不利影響的擔(dān)憂是否已得到妥善解決。CAO已經(jīng)決定終結(jié)此案件，但其指出這并不排除未來投訴方提供更多搜集到的關(guān)于本案件以及本項目其他環(huán)境和社會影響細(xì)節(jié)的可能性[3]。

三、反思與結(jié)論

(一)對本案的反思與結(jié)論

總的來說，該案并未得到圓滿的解決，筆者分析原因有二：其一，投訴方提供的信息有限，且其并未持續(xù)配合及參與該爭端的解決；其二，IFC的監(jiān)管文件并不完整，缺少相關(guān)信息。不可否認(rèn)，IFC有需要改進的地方，但正如上文提到的CAO促進爭端解決規(guī)程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協(xié)商，故投訴方未持續(xù)配合及參與該爭端的解決無疑是該案未能得以圓滿結(jié)案的一個重要原因。

與之相比，新加坡豐益集團印尼棕櫚油項目案就解決得更為徹底。在CAO的努力促成下，爭端當(dāng)事方新加坡豐益集團和印尼當(dāng)?shù)赝林用裆缛捍碛?008年底達成了土地使用及補償協(xié)議[4]。根據(jù)協(xié)議，新加坡豐益集團為其毀林開荒行為向當(dāng)?shù)厣缛罕硎菊嬲\的歉意，雙方還就油棕種植園所占用土地的管理使用達成合意?？梢哉f，雙方的有關(guān)爭議在CAO參與下得到了圓滿解決：不僅在態(tài)度方面達成諒解，而且就一切重要事項均取得一致意見。

筆者認(rèn)為，上述兩個案例屬同一類型，且尋求的爭端解決途徑也無大差別，主要的區(qū)別就在于投訴方的參與度不同。CAO是一種新的爭端解決機制，當(dāng)其收到有關(guān)對IFC或MIGA項目的投訴時，該投訴就會成為其進行評估的參考依據(jù)。如果CAO認(rèn)為各方都不愿或不能促成解決方案，案件就會被移送到CAO合規(guī)職能部門進行合規(guī)性評估并可能進行合規(guī)性調(diào)查。此種爭端解決程序給予投訴方在爭端的進程和爭端解決中一席重要的地位。以本案為例，由于缺少來自投訴方的信息，CAO只能依照其行為指南按程序操作，并接收IFC及其投資客戶的單方面意見，無法確定投訴方關(guān)于項目對水質(zhì)不利影響的擔(dān)憂是否已得到妥善解決，最終被動決定終結(jié)此案件，但其指出這并不排除未來投訴方提供更多搜集到的關(guān)于本案件以及本項目其他環(huán)境和社會影響細(xì)節(jié)的可能性。這不僅導(dǎo)致爭端無法得以解決，而且是對CAO爭端解決資源的一種浪費。只有投訴方及IFC的項目客戶均能積極參與爭端審查及解決、持續(xù)配合CAO的爭端解決工作，才能使?fàn)幎说靡皂樌鉀Q。

(二)其他啟示

本案的解決過程和結(jié)果，在一定程度上反映和佐證了晚近國際法發(fā)展的趨勢，對我們還有其他一些啟示：

1.個人和民間組織直接基于國際法規(guī)范表達訴求。以往政府引資項目對當(dāng)?shù)孛癖姷暮戏?quán)益存在既存或潛在不利影響的，民眾一般要么通過某種途徑向政府表示抗議，要么按照國內(nèi)法對投資方提起訴訟，而該案中，當(dāng)?shù)厣缛簠s采取了一種國際法的路徑，即向CAO提起投訴，以此尋求救濟。這一方面體現(xiàn)了CAO允許個人或社群作為獨立主體向其提出投訴的特點；另一方面也間接承認(rèn)了私人(個人、企業(yè)和民間組織)在國際法上的主體資格，就本案而言，即承認(rèn)了個人在國際環(huán)境法上的主體資格。目前，已有部分國際條約、習(xí)慣確立了個人在國際環(huán)境領(lǐng)域的主體資格，這不僅是國際法的發(fā)展趨勢，更是時代對國際法發(fā)展的客觀要求。

2.在環(huán)境與人權(quán)問題上，國際法規(guī)范在一定程度上彌補了主權(quán)國家司法救濟的不足，同時也對主權(quán)國家的國內(nèi)法提出了更高的要求。CAO的介入在為當(dāng)?shù)厣缛禾峁┚葷緩降耐瑫r也無形中挑戰(zhàn)了東道國有關(guān)當(dāng)局和法律的權(quán)威和效力。因此，東道國在 配 合CAO對投訴進行審查以更好地維護當(dāng)?shù)厣缛旱暮戏?quán)益的同時也應(yīng)考慮相關(guān)的國內(nèi)法規(guī)的與時俱進，適時修改和完善可使其更好地與國際接軌，以免在爭端發(fā)生時陷入被動。

3.組織的社會責(zé)任轉(zhuǎn)向以人為本。在歷史上，對跨國公司公開的反對意見主要產(chǎn)生于其過度的權(quán)力集中，以及他們對國家主權(quán)和文化的不當(dāng)影響。但是近年來，強調(diào)的重心從對以國家為中心(state-centred)的關(guān)注轉(zhuǎn)向以人為中心(people-centred)的關(guān)注。[5]本案中，SFI雖非典型的跨國公司，但因其接受IFC的融資支持，而受到CAO的審查。按照ISO26000社會責(zé)任指南標(biāo)準(zhǔn)，所有組織包括作為國際組織的IFC和作為商業(yè)企業(yè)的SFI，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起組織的社會責(zé)任。SFI的經(jīng)營活動因?qū)Ξ?dāng)?shù)丨h(huán)境和居民已經(jīng)或可能產(chǎn)生不利的影響，背離了企業(yè)社會責(zé)任的原則要求，被投訴違背了PS確立的標(biāo)準(zhǔn)。本案的啟動和審查，都是以企業(yè)活動對環(huán)境和人權(quán)的影響為中心展開的。從中可見，組織的社會責(zé)任，在環(huán)境與人權(quán)方面，更充分地體現(xiàn)了以人為中心的傾向。

4.對中國的啟示：當(dāng)前，中國的重大項目大量接受外資赤道銀行提供的資金，制定相關(guān)的環(huán)境與社會法律以備本國借款人在做項目的環(huán)境影響評價時參考并對外資赤道銀行的行為予以法律約束是對東道國的現(xiàn)實要求。我國現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定和意見未上升到立法的高度，缺乏法律強制性。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)形成一個較為合理的環(huán)境與社會責(zé)任方面的法律體系。尤其要重視金融在可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用，要把項目融資甚至公司融資問題與環(huán)境及社會問題有機結(jié)合起來，進行專門立法。此外，我國還要加強金融機構(gòu)企業(yè)社會責(zé)任立法。貸款人有義務(wù)于提供貸款前對與項目有關(guān)的環(huán)境和社會問題進行審慎性審核調(diào)查，否則貸款人及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任包括刑事責(zé)任。這樣不僅能使項目地社群的合法權(quán)益得到更好的保障，而且能間接促進經(jīng)濟與社會、環(huán)境、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，同時，還能保障我國的公司、企業(yè)更好地與國際接軌，進而帶動整個社會經(jīng)濟的發(fā)展與增長。

[1]譚宇生.國際項目融資中的環(huán)境爭端及其解決——以新加坡豐益集團印尼棕櫚油項目案為例[J].東南亞研究，2012(3).

[2]國際金融公司.環(huán)境和社會行動計劃[Z].2012，第41段.

[3]Office of the Compliance Advisor/Ombudsman，“Compliance Appraisal：Summary of Results—IFC Investment in Bilt Paper B.V.，Malaysia Project #34602”，July 2015，pp.10.

[4]譚宇生.國際項目融資中的環(huán)境爭端及其解決——以新加坡豐益集團印尼棕櫚油項目案為例[J].東南亞研究，2012(3).

[5]Jennifer A.Zerk.Multinationals and Corporate Social Responsibility——Limitations and Opportunities in International Law，New York：Cambridge University Press.2006.p.7.

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