陳孝文，齊延生

(中共泉州市委黨校，福建泉州362000)

改革實踐

加強地方政府“智庫”建設(shè)研究
——以福建泉州市為例

陳孝文，齊延生

(中共泉州市委黨校，福建泉州362000)

“智庫”作為完善政府治理能力的重要手段，能提高地方政府的決策水平。泉州智庫建設(shè)作了若干探索，但離建立一個多元化和富有競爭性的決策咨詢系尚存在差距。提升地方政府決策水平的科學(xué)化和民主化，必須加強“智庫”建設(shè)，通過整合現(xiàn)有力量，建立政府決策咨詢的組織機構(gòu)，進一步發(fā)揮專家學(xué)者的咨詢作用。

智庫；決策咨詢；保障機制

1 國內(nèi)外相關(guān)文獻綜述

1.1 國外智庫研究

“智庫”，也稱為“思想庫”(Think Tanks)，是一種相對穩(wěn)定的且獨立運作的政策研究和咨詢機構(gòu)[1]。國外智庫研究先后形成了三種不同的傳統(tǒng):一是歷史路徑：Smith（1991）研究了政策專家和理論研究人員以及后來發(fā)展壯大的思想庫學(xué)者在美國政治生活的作用和歷史地位。認為美國“智庫”發(fā)展主要有兩個因素，一方面是基金會的支持與幫助，另一方面是言論自由等人權(quán)制度。二是實證主義。學(xué)者們注重“智庫”發(fā)揮的實踐作用，通過“智庫”增加對政策的影響，形成了定性分析和定量分析的實證主義研究方法。Stone（1996）她認為思想交流碰撞在政策討論研究中能形成多重分析,并劃分了思想庫的組織管理和認知網(wǎng)絡(luò)兩個層次，提出“思想庫”實現(xiàn)影響力的原因進行了理論開發(fā)。三是國際比較研究。將智庫進行時間和空間上的比較研究，并注重智庫在政策上的地位和作用。Howlett（1995）認為，應(yīng)將政策過程可拆分為議程設(shè)定、目標與計劃的形成、計劃執(zhí)行、對執(zhí)行和影響的評估等過程，而思想庫可在不同的情況下作為參與者并影響政策的過程。

1.2 國內(nèi)智庫研究

國內(nèi)學(xué)者對“智庫”的研究主要集中在發(fā)展戰(zhàn)略和研究定位上，一是當(dāng)前“智庫”水平層次分析。柴艷榮（2005)認為政府智庫建設(shè)在知識結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)等方面配置不合理,并且體制內(nèi)的智庫作用發(fā)揮不充分。胡鞍鋼（2014)認為中國特色新型智庫除具備智庫的共同特點外，還應(yīng)具備“特”、“?！薄ⅰ靶隆?、“優(yōu)”的鮮明特征[2]；二是政府智庫的發(fā)展方向。楊偉才(2008)提出政府政策的決策者與執(zhí)行者、決策者與決策研究者應(yīng)當(dāng)適度分離,形成規(guī)范化的決策運作機制,完善政府扶持的智庫建設(shè),并大力發(fā)展民間智庫[3]；三是智庫機制的建設(shè)與完善,這是國內(nèi)學(xué)者比較關(guān)注的熱點,李建軍（2010）認為智庫的作用主要體現(xiàn)為生產(chǎn)思想、設(shè)計政策、引導(dǎo)社會思潮、儲備和周轉(zhuǎn)人才，智庫的建設(shè)應(yīng)完備這目的。何永紅(2008在對寧波“智庫”現(xiàn)狀實證研究的基礎(chǔ)上，提出建立地方政府重大決策咨詢論證制度化和暢通民情反映制度,健全決策的監(jiān)督和糾錯機制[4]；四是中國智庫色及發(fā)展思路。中國行政體制改革研究會課題組(2014)提出從總體目標、激勵機制、合作機制、競爭機制、監(jiān)督機制方面對智庫進行構(gòu)建[5]。楊馥源(2008)提出要完善專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)專家咨詢與民眾公共參與相結(jié)合的決策機制，要注重專家的組成層次，實現(xiàn)多領(lǐng)域、多水平、多學(xué)科專家論證參與。

2 泉州市“智庫”建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問題

2.1 研究機構(gòu)分散分離

①研究機構(gòu)分散。從地方黨委政府設(shè)立機構(gòu)看，一般設(shè)立了市委政研室、市政府發(fā)展研究中心、市人大研究室、市政協(xié)研究室等4個等機構(gòu)。另外在市委組織部、宣傳部、黨校，市發(fā)改委、社科聯(lián)等黨委和政府等部門中也設(shè)立類似研究綜合科室。另外，在國立華僑大學(xué)、泉州師范學(xué)院等高等院校也設(shè)立若干研究所。由于各類機構(gòu)設(shè)置獨立和服務(wù)職能定位不一，研究對象和服務(wù)內(nèi)容各自不同，形成相對服務(wù)群體及研究視角，研究資源分散和單一，經(jīng)費和人力資源保障有高不低，且存在多頭組織、力量分散、課題重復(fù)等現(xiàn)象，加上信息協(xié)調(diào)溝通渠道不充分，對經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點難點掌握不足，決策咨詢研究“散兵游勇”者居多，缺乏團體攻關(guān)優(yōu)勢；

②客觀公平的咨詢論證不足。專家咨詢已經(jīng)成為政府重在決策程序的一個基本環(huán)節(jié)。但部分專家咨詢論證，已成為形式主義。專家咨詢成為符合制度規(guī)定和程序要求，執(zhí)行過程中帶有“領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、專家?guī)兔φ撟C”的情況。另外，政府研究機構(gòu)屬于機制內(nèi)單位，缺乏獨立性，客觀公正的政策咨詢存在疑問?，F(xiàn)實操作中，專家了解相關(guān)決策事件背景、內(nèi)容缺乏相關(guān)時間，政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠細致與完善，科研院所和專家學(xué)者收集掌握的信息資料很少被綜合利用，無法于提供全面、及時、準確、適用的論證信息，咨詢決策草率與急迫，缺乏事前溝通。

2.2 咨詢學(xué)者作用不足

①沒有形成全市統(tǒng)一的專家資訊庫，全市不少部門成立自己的咨詢委員會，但專家的構(gòu)成相對固定集中在泉州地面的高校、政府職能部門等領(lǐng)導(dǎo)專家，國家層面和外省市的很少，國際層面的專家更少。如在經(jīng)濟顧問組中，全部成員均為在泉州工作專家學(xué)者，無國家、省內(nèi)層面成員；②全市沒有形成統(tǒng)一的咨詢專家機制。咨詢力量尚未得到有效整合，造成咨詢重復(fù)，實用性、應(yīng)景型的咨詢較多，活動開展和課題研究缺少經(jīng)費保障，難以調(diào)動專家積極性；③決策咨詢的評價機制不完善。對研究人員的決策咨詢獎勵評價標準機制模糊，重視定性標準，忽視定量標準。同時對決策咨詢?nèi)藛T的評價績效存在偏差，職稱評定等方面過多強調(diào)文章數(shù)量和，忽視咨詢工作質(zhì)量和效益，忽視決策咨詢的執(zhí)行過程和真實結(jié)果。

2.3 決策咨詢?nèi)瞬湃狈?/p>

①“智庫”市場競爭發(fā)展不充分。2013—2015年期間公開課題招標等研究內(nèi)容中，泉州僅有“泉州金改首批研究課題”、“泉州市‘十三五’規(guī)劃前期重大課題”等課題招標。大量指派性課題的存在以及缺乏公平的課題招標機制，弱化各類“智庫”競爭發(fā)展，同時，專家組成的全面性與合理性存在不健全機制，部分決策咨詢涉及到多個方面、多個專業(yè)、多個領(lǐng)域，需要多個領(lǐng)域的專家咨詢論證。但在實際執(zhí)行過程中把問題簡單化，咨詢論證邀請的專家不夠全面；②人才培養(yǎng)機制沒有形成。研究人員的自身研究能力不強，對于現(xiàn)有體制研究人員，缺乏系統(tǒng)決策咨詢培養(yǎng)機制，要通過暢通建言獻策渠道，充分發(fā)揮新型智庫作用；③民間“智庫”難于有效參與。因為利益訴求渠道的不暢，非官方“智庫”很少有公平競爭的機會，其匯聚民智的功能難以有效發(fā)揮，一定程度上導(dǎo)致民意表達不暢、社會共識難以凝聚，包括企業(yè)等社會各界的一大批理論素養(yǎng)好、實踐經(jīng)驗豐富的同志難于發(fā)揮其決策咨詢作用。

3 加強泉州“智庫”建設(shè)的建議措施

3.1 合理分配研究力量

全面梳理市級機構(gòu)的決策研究力量，成立市“智庫”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)“智庫”全面建設(shè)及組織領(lǐng)導(dǎo)工作，并督促“智庫”履行職責(zé)、發(fā)揮作用。其可構(gòu)建包括受市委、市政府委托，獨立開展圍繞泉州發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略和重大問題、重要政策的即時綜合研究，并提供決策咨詢論證。通過研究和分析形成新的政策建議，充分利用調(diào)研報告、座談對話、出版書刊、舉辦各類交流研討、媒體宣傳等方式研討經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)容。對影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措、重大項目、重大事件提供前期咨詢報告，提供綜合判斷。對市級機關(guān)部門的決策咨詢工作進行研討、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，溝通比較，形成對重大決策的實施進行程序監(jiān)督和績效評估等。

3.2 提升外來人才引進

充分發(fā)揮各類專家學(xué)者能動作用。在更在范圍內(nèi)組織各類人才，積極從政府機構(gòu)、高等院校研究機構(gòu)、獨立研究部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)領(lǐng)軍等不同層面，選取知名研究院所、專家、企業(yè)家進入智庫，構(gòu)建一個高端有效的專家?guī)?。適當(dāng)增加科研機構(gòu)專家，選聘國家層面的專家及少量外籍專家，為泉州提供更高層次的決策動向；通過聘請各類具有實踐和研究型官員，以及在當(dāng)?shù)匦袠I(yè)發(fā)展中具有重大影響的企業(yè)家參與到?jīng)Q策咨詢工作中，用不同視角提出建議意見；加強與本地泉州高校、科研院所的“智庫”建設(shè)研究，結(jié)合政府的中心和影響經(jīng)濟社會發(fā)展熱點，綜合擬定一批關(guān)系當(dāng)?shù)亻L遠發(fā)展，或區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)、跨學(xué)科的發(fā)展重向和方向，構(gòu)建高校、科研院所等機構(gòu)的長期合作關(guān)系。促進黨政、高校、企業(yè)和民間“智庫”之間的交流合作、協(xié)同創(chuàng)新；探索集成、高效的新模式，對封閉、分散的研究資源進行優(yōu)化組合，對重點課題組織多領(lǐng)域、多學(xué)科的專家聯(lián)合攻關(guān)。

3.3 構(gòu)建智庫管理方式

圍繞市委、市政府的中心工作和事關(guān)全局的重點、熱點、難點問題，采用課題招標或邀請招標等多種方式協(xié)調(diào)組織多家智庫共同攻關(guān)。建立由市“智庫”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定重點課題、邀請領(lǐng)導(dǎo)點題、專業(yè)咨詢委員會根據(jù)研究特長和本專業(yè)的具體情況自行擬定課題和市直部門、各縣區(qū)及其他相關(guān)部門委托研究相結(jié)合的選題機制。完善重大決策意見和決策項目的參與機制，對涉及公共利益和群眾團體的切身利益事項，通過舉辦聽證會、協(xié)調(diào)會、交流會、對話會、座談會等各類方式開放活潑的參與機制，廣泛征求“智庫”專家意見。建立健全政策評估和全過程監(jiān)督制度，探索公開招標購買決策咨詢服務(wù)體制機制，將“智庫”建設(shè)提供的戰(zhàn)略研究、規(guī)劃設(shè)計、咨詢報告等服務(wù)納入政府采購范圍。

3.4 完善智庫保障機制

①完善人才培養(yǎng)辦法。加強政府部門與研究機構(gòu)人員交流合作，優(yōu)先引進有實踐經(jīng)驗和理論水平的人員參與決策研究工作。通過項目合作或者產(chǎn)學(xué)合作等方式，推進研究人員到實際工作部門學(xué)習(xí)或掛職鍛煉，提高研究人員理論與實踐結(jié)合水平，提高調(diào)研工作人員研究能力和服務(wù)調(diào)研的水平；

②完善激勵機制。通過制訂獎勵管理辦法，更多地鼓勵專家學(xué)者開展決策咨詢的研究和調(diào)研活動，暢通渠道，提高各類決策咨詢成果的轉(zhuǎn)化率，提高對決策研究人員的獎勵和評價標準；

③完善經(jīng)費保障機制。設(shè)立全市“智庫”建設(shè)專項和發(fā)展資金，統(tǒng)籌用于全市決策咨詢研究工作。建立“智庫”專項經(jīng)費的使用制度，全面引入課題公開招投標競爭機制，同時構(gòu)建政府購買決策咨詢成果的服務(wù)機制，規(guī)范專項資金使用程序，提高資金使用的效率和質(zhì)量。

3.5 提高咨政能力水平

①建設(shè)“智庫”參與政府決策的有效機制。有計劃地組織“智庫”專家對我市重大政策方案、重大政策措施、重大工程項目等決策事項出臺前的咨詢論證，并根據(jù)決策后需求，開展評估解讀活動,建立一整套政策監(jiān)測評估體系；

②拓展咨政成果轉(zhuǎn)化平臺。鼓勵加大對重點內(nèi)容和重點課題的前期研究力度，增加具有決策參考價值的對策建議、論證報告、研究報告，能夠迅速、直接進入黨委和政府的決策咨詢視野。充分發(fā)揮內(nèi)參等的平臺作用，將“智庫”專家學(xué)者的研究報告或建議第一時間呈送黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，供決策參考；

③建立多渠道“智庫”成果傳播機制。加大對優(yōu)秀決策咨詢成果的獎勵力度，充分利用廣播新聞等解讀政府聲音，傳播“智庫”思想。鼓勵各類“智庫”與新媒體平臺的交流溝通，增加對相關(guān)領(lǐng)域話語權(quán)。

[1]Cockett,R ichard,1994,Thinking the Unthinkable:Think Tanks and the Counter-Revolution,1931—1983.London:HarperCollins.

[2]胡鞍鋼.建設(shè)中國特色新型智庫：實踐與總結(jié)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報,2014(3):4-10.

[3]楊偉才.我國政府決策咨詢發(fā)展路徑初探[J].湖南文理學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(9):22-26.

[4]何永紅.寧波市政府決策咨詢機制建設(shè)的實證研究[J].寧波大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版),2008(7):35-37.

[5]中國行政體制改革研究會課題組.中國特色新型智庫建設(shè)的總體思路[J].理論參考,2014（2）10-14.

［責(zé)任編輯：路 實］

Strengthen LocalGovernment“Think Tank”Construction Research——ACase Study ofQuanzhou in Fujian

CHENXiao-wen,QIYan-sheng
(Teaching and Research Section of Economics,CPC Quanzhou Municipal Party School,Quanzhou Fujian 362000,China)

Think tank asan importantmeans to improve the ability ofgovernmentgovernance,can improve the level of local government decision-making.Quanzhou think tank construction made a number of exploration,there were gaps between the establishment of a diversified and competitive decision-making consulting system gap.Through the integration of existing forces,the establishment of government decision-making consultingorganizations,furtherplay theadvisory roleofexpertsand scholars.

Locality;Think Tank;Policy Consultation

F812.7

A

1673-5919（2016）06-0039-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.06.010

2016-10-13

陳孝文（1981-），男，福建德化人，碩士研究生，講師。研究方向：行政管理。