楊潤(rùn)峰

天津市武清區(qū)人民檢察院，天津　301700

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安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)踐困境與完善

楊潤(rùn)峰

天津市武清區(qū)人民檢察院，天津301700

摘要：安全生產(chǎn)直接關(guān)乎群眾生命健康和安全。檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，然而實(shí)踐中由于各種因素檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督中仍然存在諸多限制。因此應(yīng)當(dāng)重新審視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)踐狀況，分析問(wèn)題存在的根源，為“兩法銜接”機(jī)制的完善構(gòu)建可行性方案。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督。

一、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法情況的分析

(一)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的范圍

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督主要集中在具體行政行為的合法性，主要涉及安全檢查中行政執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)行為的合法性及該具體行政行為本身的合法性。受監(jiān)督能力限制，目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)主要側(cè)重于行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌構(gòu)成刑事犯罪的案件有案不移及以罰代刑問(wèn)題，以及安全生產(chǎn)檢查過(guò)程中出現(xiàn)的瀆職、貪污賄賂等職務(wù)犯罪問(wèn)題。就監(jiān)督具體對(duì)象而言，檢察機(jī)關(guān)主要關(guān)注“對(duì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會(huì)管理秩序以及其他違法行為具有行政處罰權(quán)的各級(jí)安監(jiān)、食品藥品監(jiān)督、衛(wèi)生等各部門(mén)。

(二)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的主要方式

當(dāng)前，在監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位移交刑事案件線(xiàn)索方面，“兩法平臺(tái)”是主要方式。該平臺(tái)設(shè)計(jì)的工作模式為：安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位將日常行政執(zhí)法信息錄入平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)，檢察機(jī)關(guān)檢查數(shù)據(jù)庫(kù)并在發(fā)現(xiàn)可能涉及犯罪的線(xiàn)索，且行政執(zhí)法單位未將該線(xiàn)索移送公安、檢察機(jī)關(guān)時(shí)，督促行政執(zhí)法單位移交線(xiàn)索。

二、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境

(一)立法的銜接不到位

在立法體例上，檢察監(jiān)督雖然有《憲法》的依據(jù)、相關(guān)行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件的細(xì)化操作方法，但法律的斷層，仍使檢察監(jiān)督面臨規(guī)范層級(jí)過(guò)高(憲法)無(wú)法具體執(zhí)行，規(guī)范層級(jí)過(guò)低無(wú)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的尷尬。具體操作性規(guī)定銜接不到位，將行政責(zé)任與刑事責(zé)任一并加以規(guī)定，對(duì)于刑事責(zé)任僅在相關(guān)法律條文中規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@種立法使得安全行政責(zé)任的認(rèn)定與刑事責(zé)任的認(rèn)定，出現(xiàn)了一定程度的脫節(jié)。

(二)“有案不移”及“以罰代刑”現(xiàn)象常有發(fā)生

雖然《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》明確對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)犯罪情況移交司法機(jī)關(guān)做了說(shuō)明，但實(shí)踐中，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的積極性依然不高，移送案件數(shù)量與實(shí)踐中一些領(lǐng)域犯罪案件高發(fā)的現(xiàn)狀不相符。并且在涉嫌職務(wù)犯罪犯罪案件向檢察機(jī)關(guān)移送上，遇到的問(wèn)題主要有兩種：第一，能否先進(jìn)行行政處罰再向檢察機(jī)關(guān)移送案件。第二，“以罰代刑”的現(xiàn)象嚴(yán)重。個(gè)別行政機(jī)關(guān)將犯罪案件移送權(quán)作為要求違法者多交罰款或保證繳納罰款的砝碼，這也造成違法者為逃避刑事處罰，不惜花錢(qián)消災(zāi)。

(三)監(jiān)督手段乏力，監(jiān)督力量分散

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督仍以事后、被動(dòng)、柔性監(jiān)督為主，往往在出現(xiàn)的重大安全事故后介入調(diào)查，不僅獲取監(jiān)督線(xiàn)索的手段單一，其所使用的檢察建議、糾正違法通知等也存在制裁效果有限，缺乏強(qiáng)制性等問(wèn)題。實(shí)踐中，部分安全執(zhí)法單位往往對(duì)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議、糾正違法通知書(shū)等不予回復(fù)。行政執(zhí)法監(jiān)督，僅是檢察人員日常工作之外的派生性工作，而且這種工作分散在多個(gè)部門(mén)監(jiān)督資源的分散，也是限制監(jiān)督范圍擴(kuò)展、制約監(jiān)督效果提升的主要障礙。

三、對(duì)行安全生產(chǎn)政執(zhí)法檢察監(jiān)督的思考與制度完善

檢察監(jiān)督介入安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，發(fā)揮檢察監(jiān)督中立、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)的特點(diǎn)，是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)升級(jí)后的必然，探析其可行路徑、設(shè)計(jì)符合國(guó)情的操作方式，使檢察監(jiān)督從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變、從幕后走向前臺(tái)，已迫在眉睫。

(一)確立檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)檢察監(jiān)督主體地位，明確監(jiān)督權(quán)限

建議在《人民檢察院組織法》中賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)能，并在行政處罰法、行政許可法等行政法中作提示性規(guī)定：行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為嚴(yán)重違法的，人民檢察院應(yīng)予糾正；公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為違反法律的，可以向檢察機(jī)關(guān)申訴。另外，可以考慮制定《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督法》，并在該法中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的具體范圍、方式、程序、行政執(zhí)法部門(mén)的配合義務(wù)以及不予配合的法律后果等予以明確。

(二)構(gòu)建信息化監(jiān)督圖景，強(qiáng)化監(jiān)督力度

研究推行訴訟監(jiān)督綜合信息共享系統(tǒng)，并將全部檢察監(jiān)督納入該系統(tǒng)，使檢察系統(tǒng)內(nèi)部能夠共享監(jiān)督信息，減少重復(fù)監(jiān)督。另外，在確保信息安全的前提下，將檢察專(zhuān)網(wǎng)與公安專(zhuān)網(wǎng)、法院專(zhuān)網(wǎng)及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，使檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解行政執(zhí)法情況，并從行政執(zhí)法及行政訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索。

(三)豐富監(jiān)督手段，整合自身監(jiān)督資源，提升監(jiān)督能力

一方面，針對(duì)“兩法平臺(tái)”信息溝通不暢、協(xié)作配合不規(guī)范等問(wèn)題，與安全生產(chǎn)執(zhí)法部門(mén)建立聯(lián)席會(huì)議、案件情況通報(bào)制度，明確由檢察機(jī)關(guān)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，就相關(guān)情況進(jìn)行協(xié)商，并將會(huì)議梳理的問(wèn)題及各機(jī)關(guān)反饋的結(jié)果向該機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行通報(bào)；另一方面，對(duì)檢察官下放權(quán)力、減少內(nèi)部層級(jí)設(shè)置、改革之前業(yè)務(wù)劃分過(guò)細(xì)狀況，將檢察監(jiān)督職能賦予各主任檢察官辦案組，由其對(duì)在業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的違法線(xiàn)索進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)為彌補(bǔ)訴訟監(jiān)督范圍過(guò)窄的弊端，設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督組，由其行使除案件中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線(xiàn)索以外的監(jiān)督職能，對(duì)解決當(dāng)前監(jiān)督范圍條塊分割、監(jiān)督主體分散的狀況或有助益。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)13-0161-01