程秋月　張　順

東北師范大學，吉林　長春　130024

行政審批制度改革作為政府職能轉變突破口的原因探究

程秋月張順

東北師范大學，吉林長春130024

摘要：當前，我國的經(jīng)濟發(fā)展處于關鍵的轉型期，在創(chuàng)造改革開放三十多年來經(jīng)濟發(fā)展奇跡的同時，我國的改革已經(jīng)進入了深水區(qū)。其中政府與市場、政府與社會之間的職責邊界不清晰，已經(jīng)成為我國當前突出的體制機制問題，并在一定程度上制約了我國經(jīng)濟社會發(fā)展活力。在此形勢下，黨中央決定將行政審批制度改革作為政府職能轉變的突破口。在我國，政府是資源配置的主體，在政府對經(jīng)濟和社會進行管理的過程中，“行政審批”一直以來都是政府最重要的管理手段和管理方式。為此本文以行政審批制度作為研究立足點，從行政審批制度的地位、作用、以及與政府職能關系的角度論證黨中央將行政審批制度改革作為政府職能轉變突破口的原因，期望能夠為進一步促進政府職能轉變做出一份貢獻。

關鍵詞：行政審批制度改革；政府職能轉變；原因探究

自十八大以來，市場開始在資源配置中起著決定性作用，由此也帶來了對政府職能的再思考。政府職能轉變問題本質上是政府與市場兩者的關系問題。習近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上明確指出：“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。”政府職能轉變被形象的稱為“全能政府”向“有限政府”的蛻變。其中，行政審批制度改革成為政府職能轉變的突破口的原因主要有以下兩點：

一、行政審批是政府管制的有機構成

在我國，政府是資源配置的主體，在政府對經(jīng)濟和社會進行管理的過程中，“行政審批”一直以來都是政府最重要的管理手段和管理方式。自計劃經(jīng)濟出現(xiàn)以來，行政審批就如影隨形，因此計劃經(jīng)濟也被稱為審批經(jīng)濟。在中國的計劃經(jīng)濟體制時期，實行的是高度集權的計劃管理體制，與這種體制相配套的是高度政治化的行政管理體制。這種管理體制忽視了政府的社會管理職能，片面強調和夸大了國家政權的政治職能。突出表現(xiàn)為對于政治手段的過分依賴。政府責任的無限性與能力的有限性的矛盾逐漸突出。政府的職能是政府作用的體現(xiàn)。在政府的職能中，行政審批是政府發(fā)揮經(jīng)濟職能與社會管理職能兩大職能作用的重要途徑。中國是一個行政管制型的政府，行政管制的具體表現(xiàn)就是事事需要審批和政府許可。直接導致政府職能出現(xiàn)越位、錯位、缺位的問題。而政府要想充分發(fā)揮自己的職能作用，做好自己該做的、能做的、做的好的事情，就應該退出對市場的主導、從審批的怪圈中走出來，轉而依靠高質量的公共政策制度、制度創(chuàng)新和高質量的服務來獲得行政管理的效率。

二、從兩者的關系來看，行政審批制度改革與政府職能轉變本質上都是對行政權的約束

兩者的核心都是如何控制與規(guī)范行政權，中心的指導思想都是減少政府干預以及優(yōu)化政府的干預。行政審批與政府職能二者有著諸多相似點，主要表現(xiàn)在：

(一)推動二者進行變革的理論基點相同，主要包括公共選擇理論(政府失敗論)、尋租理論、治理理論。政府官員的經(jīng)濟人假設令其無法充分的將委托人的利益最大化作為自己的執(zhí)政目標。尋租理論的存在以及各種外部內部因素既無法保證政府官員的決策最優(yōu)又無法避免政府官員尋租行為的發(fā)生。而在實際制度運行中，我們清楚的發(fā)現(xiàn)利益沖突始終是制約二者改革的主題。在行政審批制度改革中涉及到的主要利益主體是決策者、執(zhí)行者、普通受規(guī)制者、特殊受規(guī)制者、以及消費者。在政府職能轉變過程中主要涉及的利益主體是決策者、執(zhí)行者、社會公眾。決策者與執(zhí)行者是架構二者的主體力量和決定性的因素。從治理理論的視角，治理理論強調社會管理方式的多元化，治理理論對網(wǎng)絡管理體系的推崇要求減少政府管制、放活社會活力。政府只做它最擅長做的事，一些傳統(tǒng)上的職能和責任可以通過第三部門發(fā)揮作用，政府應該一改過去依靠傳統(tǒng)權威管理社會公共事務，而應該通過社會合作網(wǎng)絡，實現(xiàn)社會治理。社會治理理論要求政府深化行政審批制度改革、簡政放權、轉變政府職能。

(二)內容本質相同，兩者都是對權力邊界的界定。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，主要體現(xiàn)的是對政府、市場、社會三者關系的處理方面。政府作為國家公共事務的管理者、公共服務的提供者，政府在國家的經(jīng)濟、社會平穩(wěn)運行中發(fā)揮著巨大的“掌舵”作用。但由于受計劃經(jīng)濟體制慣性力量的影響，政府不能夠完全擺脫對國家社會、經(jīng)濟管理活動的直接干預，在微觀層面的管理中，仍然處于主導地位，因此導致了政府對企業(yè)的干預過多，既束縛了企業(yè)的發(fā)展活力又加重了政府的負擔。行政審批制度所包含的巨大利益誘惑，政府外部性力量也進一步阻礙了政府下放審批權的自主性。政府職能轉變是將政府職能更多集中在社會管理和公共服務上，打造服務型政府。因此要減少政府的干預必須推進行政審批制度改革，下放政府審批權，打造“有限政府”。劃清政府的權力邊界，讓政府更好的履行自己應盡的職責。行政審批過程中的亂象的根由是自由裁量權的規(guī)制不當、權限分散與職責交叉不清。二者改革的主要內

容都是對于政府、市場、社會權力邊界的界定。

(三)兩者功能相似。行政審批作為實現(xiàn)政府職能的重要手段，其行政審批的功能主要可以歸納為：市場監(jiān)管，維護社會個人和組織的合法權益，抑制外部效應的擴散、配置資源、維護社會秩序、證明信譽等。政府職能的功能主要是經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務以及環(huán)境保護等方面，其核心是實現(xiàn)對國家社會的有效治理。行政審批改革的原則是政府退出原本屬于市場和社會自治的領域，政府職能從前置審批更多地向目標一致即建設服務型政府、法治政府、責任政府、效能政府。在黨的十八事后監(jiān)管轉變!政府對經(jīng)濟和社會的規(guī)范管理通過行政審批制度體現(xiàn)出來的。

(四)十八大報告中，明確指出要建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府形象。這其中深入推進政企、政資、政社分開是建設服務型政府的重要前提。服務型政府既是法治政府也是責任政府更是一個具備效能的政府。強化政府的公共服務的職能就必須要簡政放權、深化行政審批制度改革。促進社會資本的自由流動，給予社會更多的自我發(fā)揮的空間。讓政府在其應該發(fā)揮掌舵作用的領域放棄劃槳的動力，剝離政府不該參與的審批事項，簡政放權，強化政府經(jīng)濟調控、市場監(jiān)管職能，為經(jīng)濟發(fā)展和各類市場主體公平競爭營造良好環(huán)境。

綜上所述，行政審批制度改革是政府職能轉變的突破口，而政府職能轉變是實現(xiàn)行政審批制度改革的路徑選擇。在我國的行政審批制度改革中存在的消減——膨脹——再消減——再膨脹的治亂循環(huán)中，轉變政府職能、明確政府職責是避免亂象的根本選擇，而這一切的實施又有賴于行政審批權的精簡與規(guī)制。堅持市場取向、控權取向、服務取向是實現(xiàn)行政審批制度順利改革、優(yōu)化政府職能建設服務型政府的重要原則。

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中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0192-02

作者簡介：程秋月(1991-)，女，漢族，河北唐山人，東北師范大學2014級碩士研究生，行政管理專業(yè)；張順(1963-)，男，遼寧綏中人，東北師范大學政法學院教授。