余晶　陳運(yùn)雄

[摘 要]非政府組織的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變，二者是相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、互動(dòng)合作的。非政府組織的成長(zhǎng)與發(fā)展，離不開(kāi)政府職能轉(zhuǎn)變以及由此而來(lái)的政府職能和權(quán)力的下放。同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變也需要非政府組織參與其中，接替政府的某些職能。因此，應(yīng)全力構(gòu)建政府與非政府組織的全面伙伴關(guān)系，釋放非政府組織的潛力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)同治理。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；政府職能轉(zhuǎn)變；合作互動(dòng)關(guān)系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.166

1 非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展

非政府組織是政府和企業(yè)之外的第三部門，是指依法成立的從事非營(yíng)利性活動(dòng)，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨(dú)立性和自治性的正式組織。這些組織根據(jù)組織目標(biāo)以及組織與成員間的關(guān)系，又大致可劃分為公益型非政府組織和互益型非政府組織兩大類型。[1]

非政府組織在世界范圍內(nèi)有著悠久的歷史，其最早出現(xiàn)在16、17世紀(jì)的西方各主要資本主義國(guó)家，最初以開(kāi)展慈善救濟(jì)等社會(huì)公益活動(dòng)為主。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，伴隨著資本主義的壟斷，非政府組織得到迅速發(fā)展，出現(xiàn)了很多以開(kāi)展科教文衛(wèi)等國(guó)家公共事務(wù)的社會(huì)團(tuán)體。第二次世界大戰(zhàn)后，非政府組織真正開(kāi)始登上國(guó)際政治舞臺(tái)，成為一支重要的政治力量。

中國(guó)非政府組織經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展、不斷壯大的過(guò)程，大致可以分為以下三個(gè)發(fā)展階段。

第一階段，從新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放。這是中國(guó)非政府組織的起步階段。這一時(shí)期，國(guó)內(nèi)政治環(huán)境較為復(fù)雜，非政府組織經(jīng)歷了初始發(fā)展及停滯期。第二階段，從改革開(kāi)放到20世紀(jì)90年代。非政府組織大量涌現(xiàn)，飛速發(fā)展。中共十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民走上了改革開(kāi)放的道路，政府開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，還權(quán)于社會(huì)，政治環(huán)境開(kāi)始寬松。1989年以后全國(guó)性和地方性的社會(huì)團(tuán)體數(shù)量分別為1600和20萬(wàn)左右，是1978年的16倍和33倍。[2]第三階段，從20世紀(jì)90年代至今。中國(guó)非政府組織進(jìn)入了發(fā)展的黃金階段。一方面，是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、政府職能的轉(zhuǎn)變和“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)模式的逐步確立；另一方面，是因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)了各種新的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求，亟待非政府組織的接入?yún)⑴c，非政府組織的發(fā)展成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的助推器。

通過(guò)上述梳理可見(jiàn)，中國(guó)非政府組織的產(chǎn)生、發(fā)展與中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革等國(guó)情密切相聯(lián)，非政府組織的發(fā)展在中國(guó)社會(huì)變革中發(fā)揮著極大的作用。

2 非政府組織促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)

2.1 政府失靈與市場(chǎng)失靈理論

公共物品具有兩個(gè)基本的特征，即消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的非排他性。根據(jù)這一特性，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為政府應(yīng)該是公共物品的最好的提供者。政府雖然是一定意義上的“最佳提供者”，但在具體的操作上可能會(huì)失靈。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（Burton Weisbrod）最早提出政府失靈理論。他運(yùn)用“需求—供給”這一傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法分析政府無(wú)法滿足人們對(duì)公共物品需求的多樣性，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共物品供給成本的最小化。此外，政府的尋租行為還使得政府在提供公共物品方面效率低下。因此，政府在實(shí)現(xiàn)其職能的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一定程度的“失靈”，這就從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域論證非政府組織存在的合理性。

市場(chǎng)失靈是指通過(guò)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律這個(gè)看不見(jiàn)的手無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源最佳配置、效率最高的情況，最終導(dǎo)致無(wú)效率。這是因?yàn)?，一方面，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只是人類社會(huì)的一個(gè)主要方面，市場(chǎng)不可能解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一切問(wèn)題；另一方面，由于某些干擾，市場(chǎng)機(jī)制可能不能正常地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，因而造成資源配置失誤或浪費(fèi)性使用。

政府失靈與市場(chǎng)失靈理論據(jù)此認(rèn)為政府、非政府組織與營(yíng)利組織都是公共服務(wù)的供給者，這三者之間是相互補(bǔ)充依賴的關(guān)系。政府以在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，制約“市場(chǎng)失靈”所帶來(lái)的消極影響，但是，政府在提供公共物品上依然存在著缺陷，政府難以滿足消費(fèi)者差別化的需求，而政府提供公共物品也存在著浪費(fèi)和低效率的問(wèn)題，“政府失靈”依然不可避免。[3]非政府組織的存在就具有必然性，它可以在一定程度上彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的“失靈”，在公共物品的供給功能上與政府和市場(chǎng)相互替代、補(bǔ)充。同時(shí)要求積極發(fā)揮非政府組織與政府組織各自的優(yōu)勢(shì)，以提高公共物品的質(zhì)量與數(shù)量。

2.2 契約失靈理論

契約失靈理論是由美國(guó)學(xué)者漢斯曼提出的，它也是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究非政府組織問(wèn)題，研究的是私人產(chǎn)品也要由非政府組織提供。這一理論認(rèn)為，在養(yǎng)老院、私立學(xué)校、醫(yī)院等領(lǐng)域，消費(fèi)者往往不能擁有完全的市場(chǎng)信息來(lái)評(píng)估服務(wù)的質(zhì)量，而營(yíng)利性的企業(yè)在追逐利益的目標(biāo)的驅(qū)使下，會(huì)利用自己在信息不對(duì)稱中的優(yōu)勢(shì)通過(guò)提供劣質(zhì)商品來(lái)獲得額外的收益，甚至出現(xiàn)所謂逆向選擇問(wèn)題，即劣質(zhì)商品把優(yōu)質(zhì)商品驅(qū)逐出市場(chǎng)的現(xiàn)象的一般的契約機(jī)制，從而出現(xiàn)契約失靈。

契約失靈無(wú)法靠市場(chǎng)自行解決，消費(fèi)者在購(gòu)買產(chǎn)品時(shí)往往會(huì)選擇依靠市場(chǎng)之外的一些組織來(lái)保護(hù)自己的利益。政府和非政府組織就是市場(chǎng)之外的組織機(jī)構(gòu)，它們都不以營(yíng)利為目的，它們?cè)谔峁┊a(chǎn)品和服務(wù)時(shí)不會(huì)借信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)獲取利潤(rùn)，從而成為消費(fèi)者購(gòu)買物品時(shí)的另外選擇。

2.3 第三方治理及志愿失靈理論

美國(guó)學(xué)者萊斯特·薩拉蒙提出了著名的第三方治理和志愿失靈理論，指出了非政府組織的幾大缺陷：慈善不足、存在家長(zhǎng)作風(fēng)、非政府組織的業(yè)余性、對(duì)象的業(yè)余性以及容易被環(huán)境同化。薩拉蒙認(rèn)為非政府組織的短處正好是政府的長(zhǎng)處，而政府的短處正好是非政府組織的長(zhǎng)處。非政府組織應(yīng)該作為最初提供公共服務(wù)的制度安排，只有在非政府組織提供服務(wù)不足的情況下，政府才需進(jìn)一步發(fā)揮作用。

萊斯特·薩拉蒙據(jù)此提出“委托政府”理論，政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給非政府性組織來(lái)承擔(dān)，二者之間達(dá)成一種相互依賴各自比較優(yōu)勢(shì)的分工，政府負(fù)責(zé)資金支持，非政府組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)，二者的合作可以使雙方各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢(shì)，促使它們提高生產(chǎn)效率，擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇機(jī)會(huì)和效用。

無(wú)論是韋斯布羅德的“政府失靈理論”、漢斯曼的“契約失靈理論”，還是薩拉蒙的“第三方治理及志愿失靈理論”，其最終都是說(shuō)明政府、市場(chǎng)以及非政府組織不能單獨(dú)承擔(dān)公共事務(wù)治理的重任，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)任何一方面都會(huì)導(dǎo)致失靈。市場(chǎng)、政府和非政府組織的合理分工、協(xié)調(diào)合作甚至良性競(jìng)爭(zhēng)，三個(gè)部門最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)并有效彌補(bǔ)暴露的缺陷或不足，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、立體的平衡。西方學(xué)者的這些理論為理解現(xiàn)階段我國(guó)非政府組織與政府的關(guān)系提供了理論指導(dǎo)。

3 政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展

政府與社會(huì)是相互影響、相互制約的關(guān)系。在我國(guó)原有的政府職能體系中，政府組織長(zhǎng)期扮演著“全能政府”的角色，在政治領(lǐng)域，實(shí)行嚴(yán)格的行政控制，限制非政府組織的發(fā)育成長(zhǎng)；在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行權(quán)利高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)組織缺乏自主權(quán)；在文化教育領(lǐng)域，國(guó)家進(jìn)行壟斷，出資興辦各種文化事業(yè)。政府這種通過(guò)體制和組織對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行全面控制的政治狀態(tài)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府組織本身具有的強(qiáng)制性與宏觀性的特點(diǎn)難以做到面面兼顧，高效管理，因而亟需轉(zhuǎn)變政府職能。新時(shí)期，政府著重履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境等方面的職能。

政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是我國(guó)非政府組織逐步發(fā)展的過(guò)程，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化為非政府組織的發(fā)展提供了無(wú)限的可能性，我國(guó)政府出現(xiàn)了一系列的權(quán)力下放的改革措施，非政府組織從無(wú)到有，并開(kāi)始逐步發(fā)展、壯大。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能的多次分化和組合，政府在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)上的職能都大幅度削弱，改革機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，非政府組織在其中的地位越來(lái)越重要。在科教文衛(wèi)經(jīng)等公共事務(wù)領(lǐng)域，各類非政府組織在全國(guó)各地如雨后春筍般相繼出現(xiàn)，截至1995年年底，全國(guó)各類非政府組織已達(dá)20余萬(wàn)個(gè)。

自中共十八大以來(lái)，全面深化行政體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，政府的許多經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移到各種類型的非政府組織中，我國(guó)非政府組織成為與政府部門和市場(chǎng)部門并列的“第三部門”。社會(huì)管理轉(zhuǎn)變成各種社會(huì)力量共同參與的社會(huì)治理。黨中央關(guān)于深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的政策為非政府組織的產(chǎn)生提供重要的契機(jī)，也為非政府組織的發(fā)展和壯大提供了空間和機(jī)遇。

4 非政府組織的發(fā)展推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變

“政治改革不是一項(xiàng)孤立的行動(dòng)，它一定是在政治主體與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的相互作用中形成的，在這個(gè)過(guò)程中，政治改革往往會(huì)創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)力量，而這個(gè)力量誕生之后很快就會(huì)為了自身的成長(zhǎng)反過(guò)來(lái)要求政治改革走向深入”。[4]從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是政府行政職能改革的主要目標(biāo)，一方面應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)非政府組織對(duì)于行政體制改革的重要意義；另一方面應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織在行政體制改革中的積極作用。

首先，非政府組織的發(fā)展和壯大承接政府組織下放權(quán)力，政府可以從大量煩瑣的微觀管理領(lǐng)域中退出，比如近些年來(lái)非政府組織在環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、慈善救助等領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，非政府組織日益成為社會(huì)治理機(jī)制的重要組成部分，并逐漸形成政府組織和非政府組織共同承擔(dān)社會(huì)管理和服務(wù)職能的局面，政府能集中精力搞好對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。

其次，非政府組織的發(fā)展在行政體制改革有利于政府決策的科學(xué)化和民主化。非政府組織在政府與社會(huì)之間架起了一座溝通的橋梁。由于非營(yíng)利組織代表著一定社會(huì)群體的利益，在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中接近基層，在日常工作中，它們能夠深入基層，了解社會(huì)各階層的不同需求，與人民群眾有著直接聯(lián)系；同時(shí)它們又與政府保持著密切關(guān)系，相對(duì)于政府而言，非政府組織與基層民眾和社區(qū)的聯(lián)系更為緊密，其運(yùn)行機(jī)制靈活多樣，更便于對(duì)一些敏感問(wèn)題或熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探索，政府可以通過(guò)與非政府組織的合作傾聽(tīng)來(lái)自群眾的意見(jiàn)，并以此作為政策制定的參考依據(jù)，這既降低了管理成本，又減少了各種社會(huì)矛盾的發(fā)生，繼而完善政府的政策體系，推動(dòng)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和政府行政體制改革。

總之，非政府組織的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變，二者是相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、互動(dòng)合作的。非政府組織的成長(zhǎng)與發(fā)展，離不開(kāi)政府職能轉(zhuǎn)變以及由此而來(lái)的政府職能和權(quán)力的下放。同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變也需要非政府組織參與其中，接替政府的某些職能，否則，則容易出現(xiàn)權(quán)力真空，使政治體制改革陷入惡性循環(huán)。因此，我們應(yīng)全力構(gòu)建政府與非政府組織的全面伙伴關(guān)系，釋放非政府組織的潛力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)同治理。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳運(yùn)雄，余晶.論非政府組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的作用[J].改革與開(kāi)放，2014（19）：5.

[2]吳玉章.中國(guó)民間組織大事記（1978—2008）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：9.

[3]畢霞，張自謙.論民間組織對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響[J].攀登，2011（1）：88.

[4]王名.中國(guó)民間組織30年： 走向公民社[M].北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：259.