左曉斯

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中國(guó)社會(huì)治理體系及其評(píng)價(jià)研究

左曉斯

社會(huì)治理已經(jīng)成為流行話語(yǔ)，但還有諸多難題需要解決。社會(huì)治理是時(shí)代變遷的產(chǎn)物，是以廣泛參與、責(zé)任共擔(dān)、成果共享為特色的應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)和新風(fēng)險(xiǎn)的新思維?？芍卫硇允苤朴谀芰εc資源，使得“治理失靈”可能成為常態(tài)；元治理和善治是化解“治理失靈”的良方。中國(guó)特色的社會(huì)治理體系由結(jié)構(gòu)、組織、動(dòng)員、服務(wù)、評(píng)價(jià)和制度六大子系統(tǒng)構(gòu)成，其運(yùn)行狀況可以透過(guò)體系建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程和治理效果予以評(píng)價(jià)。

社會(huì)治理；綜合體系；治理失靈；善治；評(píng)價(jià)指標(biāo)

從二十世紀(jì)晚期開(kāi)始，“治理”(governance)與“善治”(good governance)逐漸成為流行的概念，不僅受到市民社會(huì)組織、地方和國(guó)際非政府組織的偏愛(ài)，也吸引了主流社會(huì)科學(xué)家、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家決策界的注意。中共十八屆三中全會(huì)明確提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化。但我們還面臨太多的問(wèn)題需要研究和回答，如社會(huì)治理究竟是什么？社會(huì)治理為什么會(huì)成為一種潮流或時(shí)尚？國(guó)家究竟在其中扮演什么樣的角色？中國(guó)社會(huì)治理體系應(yīng)當(dāng)是什么樣子，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的功能，如何進(jìn)行評(píng)價(jià)？等等。這些都是本研究試圖回答的問(wèn)題。

“治理”與“社會(huì)治理”概念雖然屬于舶來(lái)品，但其精神實(shí)質(zhì)與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)倡導(dǎo)和推行的群眾路線、公眾參與、基層治理、社區(qū)自治等基本一致。北美發(fā)生的一場(chǎng)爭(zhēng)論反映出全球范圍內(nèi)社會(huì)政治生活的實(shí)況與變遷。2004年9月，美國(guó)科羅拉多州的小城雷克伍德(Lakewood)，一群地方官員和市民討論為什么居民和地方政府之間會(huì)缺乏信任。市長(zhǎng)和市政當(dāng)局很不理解納稅人怎么會(huì)對(duì)榮獲效率和創(chuàng)新獎(jiǎng)的市政當(dāng)局不滿(mǎn)意。人群中不知是誰(shuí)脫口而出：“瞧，我們知道你們?cè)谂槲覀児ぷ?，但在政府與市民之間是一種父子關(guān)系。我們需要的是一種成人之間的關(guān)系！”*Leighninger M., The Next Form of Democracy: How Expert Rule is Giving Way to Shared Governance … and Why Politics will never be the Same, Vanderbilt University Press，Nashville,2006, p.1.這的確是北美乃至全球近些年來(lái)社區(qū)變遷和基層治理的縮影。雖然一些官員不愿意或者沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到，今天的市民，甚至是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村居民已經(jīng)完全不同于以往，無(wú)論是能力、自信還是期待、疑慮都已大大提升：他們有著更多知識(shí)和技能，感到更有資格享受政府的公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)，但對(duì)政府能否言行一致更缺信心，對(duì)自己被官員們排除在外的情形更少耐心；他們看起來(lái)與社區(qū)事務(wù)聯(lián)系不多，但能夠更好地找到用來(lái)影響他們所關(guān)心的議題或決定的信息、同盟者和資源。

進(jìn)入二十一世紀(jì)，世界各地的城鄉(xiāng)居民似乎更適合進(jìn)行治理(better at governing)，而不是繼續(xù)被管制。與此同時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)人越來(lái)越對(duì)抵抗和沖突感到厭惡并深感資源不足。他們一旦按照慣常方式——既不公開(kāi)又獨(dú)斷專(zhuān)行地做出政策決定，便面臨滿(mǎn)腹狐疑，又消息靈通、能說(shuō)會(huì)道的公眾強(qiáng)烈反彈；他們一旦做出一如從前的預(yù)算安排，便會(huì)有公眾質(zhì)疑其專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)乃至道德操守。這樣的挑戰(zhàn)遍布公共部門(mén)的各個(gè)領(lǐng)域，包括公共教育、移民治理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、司法執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)、住房政策、公共財(cái)政以及醫(yī)療衛(wèi)生等。在所有這些領(lǐng)域，地方政府官員的心理壓力和公共問(wèn)題懸而未決的高昂代價(jià)迫使社區(qū)(或區(qū)域共同體)找尋社會(huì)公眾與公職人員協(xié)同工作的新途徑、新方法。由于政治、經(jīng)濟(jì)、智識(shí)乃至情緒方面的原因，各地都在嘗試市民實(shí)驗(yàn)或基層實(shí)驗(yàn)，無(wú)論成功與否，都有助于其社區(qū)(共同體)更民主、和諧、有效地運(yùn)行*鄭雯睿、汪仕凱：《組織創(chuàng)新、公共事務(wù)管理與城市居民自治：上海市H居民區(qū)自治個(gè)案研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。。這些努力的興起以及背后的原因和條件，可能預(yù)示著當(dāng)代社會(huì)政治體制發(fā)展將要進(jìn)入下一階段：逐漸遠(yuǎn)離當(dāng)選代表和指定專(zhuān)家閉門(mén)決策和解決問(wèn)題的專(zhuān)家治國(guó)的舊時(shí)代，進(jìn)入一個(gè)治理責(zé)任廣泛共擔(dān)的新時(shí)期。按照一些公共管理學(xué)者的意見(jiàn)，近現(xiàn)代以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)的確經(jīng)歷了從公共行政到公共管理再到當(dāng)今公共治理(社會(huì)治理)的逐步演化的歷史進(jìn)程，從官僚負(fù)責(zé)途經(jīng)專(zhuān)家治國(guó)再到社會(huì)各界協(xié)同共治的新時(shí)期*Osborne S., The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance,Routledge,Oxon,2010, pp.2-12.。

在中國(guó)，社會(huì)治理的實(shí)踐屬性十分突出，從基層(社區(qū))治理到公司治理再到環(huán)境治理、公共安全、移民(流動(dòng)人口)治理等等，無(wú)不處于探索、實(shí)踐之中。在美國(guó)，街坊理事會(huì)等基層民主治理實(shí)踐也清晰顯示了社會(huì)治理在政府管理和居民日常生活實(shí)踐中的真相。歐盟的演變和發(fā)展其實(shí)是區(qū)域治理和超國(guó)家組織治理的實(shí)踐范例。一些專(zhuān)家認(rèn)定治理就是社會(huì)-政治互動(dòng)，是社會(huì)生活事實(shí)與常態(tài)*Kooiman, J., Governing as Governance, SAGE， London, 2003, pp.1-3.；也有人認(rèn)定社會(huì)治理過(guò)程需要從分析和經(jīng)驗(yàn)方面作為一整套實(shí)踐來(lái)理解，治理體制建設(shè)因而關(guān)乎我們社會(huì)的福祉，進(jìn)而揭示出社會(huì)治理的實(shí)踐本性*Chhotray, V. and Stocker G.,Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, Palgrave Macmillan, Basingstoke,2009, pp.4-5.；與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系、公共管理等學(xué)科都從自身邏輯提出了各自的治理洞見(jiàn)，這些思想潮流正在匯合、集聚。無(wú)論從理論還是實(shí)踐觀察，都有必要對(duì)社會(huì)治理作一個(gè)工作或?qū)嵱玫慕缍ɑ蚨x(a working definition)，以揭示各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)學(xué)科有關(guān)治理的共性特征和本質(zhì)規(guī)定。在此，我們做如下嘗試：治理就是各類(lèi)組織、共同體(國(guó)家、超國(guó)家組織、次國(guó)家組織、社區(qū)、企業(yè)、NGO等)或群體在面對(duì)共同生活的挑戰(zhàn)或未來(lái)的不確定性時(shí)，為著(更好地)生存和發(fā)展，在多元、復(fù)雜、流變的社會(huì)環(huán)境下，各成員通過(guò)共同參與、互動(dòng)交流以識(shí)別問(wèn)題(風(fēng)險(xiǎn))，通過(guò)協(xié)商對(duì)話、比較及妥協(xié)確定方向和目標(biāo)，通過(guò)共擔(dān)共享機(jī)制達(dá)成行動(dòng)方案，通過(guò)相互合作和共同生產(chǎn)達(dá)至預(yù)料中的有利結(jié)果，并在這一過(guò)程中生成或更新社會(huì)組織和共同體的交流、協(xié)商、互動(dòng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化協(xié)同、合作及遵從關(guān)系*左曉斯：《治理究竟是什么》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第10期。。

一、社會(huì)治理綜合體系

1. 社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)體系

社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)體系解決主體是誰(shuí)以及相互之間關(guān)系的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理主體主要分成三大門(mén)類(lèi)，分別是廣義的政府、市場(chǎng)和社會(huì)。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)社會(huì)治理主體又可相對(duì)細(xì)分為中國(guó)共產(chǎn)黨組織、各級(jí)政府、事業(yè)單位、市場(chǎng)主體(企業(yè))、廣義社會(huì)組織(含一般性社會(huì)自組織、民辦非企、群團(tuán)組織、民主黨派等)、普通公眾(一般透過(guò)各類(lèi)組織參與治理)六大類(lèi)。他們幾乎囊括了各類(lèi)社會(huì)組織和群體，因而具有最廣泛的多元性、代表性。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，比照傳統(tǒng)社會(huì)管制或管理活動(dòng)，社會(huì)治理中政府作為引導(dǎo)者、促進(jìn)者和合作伙伴的角色大為增強(qiáng)，因而說(shuō)國(guó)家(政府)的作用在轉(zhuǎn)型而不是退縮更為恰當(dāng)準(zhǔn)確。更有一種稱(chēng)之為“以國(guó)家為中心的關(guān)系治理觀”(state-centric relational account of governance)，認(rèn)為國(guó)家透過(guò)增強(qiáng)其制度和法律能力，發(fā)展與非國(guó)家行動(dòng)者的更緊密關(guān)系增強(qiáng)其治理能力；社會(huì)治理安排主要是國(guó)家創(chuàng)造并精心編排以利于治理社會(huì)；有效的治理常常需要國(guó)家與一系列非國(guó)家行動(dòng)者構(gòu)建戰(zhàn)略關(guān)系，從社會(huì)吸納額外的規(guī)制資源，允許政府所及范圍延伸但不必?cái)U(kuò)張其規(guī)模*Bell S. and Hindmoor, A., Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society, Cambridge University Press, Cambridge,2009, pp.1-3.。這樣一個(gè)參與或加入的過(guò)程甚至可以稱(chēng)作“非政府部門(mén)的政府化”(governmentalization)*Kettl, D., The Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Century America, Johns Hopkins University Press,2002, p.123.。因此，多元主體之間雖然具有相對(duì)平等的關(guān)系，但在資源、權(quán)力和地位方面又具有非對(duì)稱(chēng)性。我國(guó)提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)治理格局就是這種平等而又非對(duì)稱(chēng)的主體關(guān)系的直接表述。

2. 社會(huì)治理的組織體系

社會(huì)治理的組織體系解決社會(huì)公眾和各類(lèi)群體何以平等參與的問(wèn)題。這又包括幾個(gè)層面的組織體系。首先是社區(qū)組織體系。我國(guó)當(dāng)前的社區(qū)其實(shí)還是一種基于管理幅度不斷調(diào)整的行政管理體系，考慮的是基層政府權(quán)力輻射范圍、管理能力限度和管控的便利，但缺乏對(duì)社會(huì)學(xué)意義上社區(qū)基本要素的考慮。社區(qū)之為社區(qū)而非行政管理區(qū)乃是基于兩個(gè)本質(zhì)規(guī)定——共同利益和共同價(jià)值觀(共同意識(shí))，因而又可以稱(chēng)為共同體(community)。因此，在考慮社區(qū)組織體系變革時(shí)不妨借鑒我們鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的自然村及傳統(tǒng)城市街區(qū)——社會(huì)學(xué)意義上的純正社區(qū)——的組織體系。其次是社會(huì)自組織體系，就是如何讓原子化的社會(huì)個(gè)體重新自發(fā)自覺(jué)組織起來(lái)，集中表達(dá)各種訴求與關(guān)切，參與社會(huì)政策咨詢(xún)決策，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益的決策和行動(dòng)中推動(dòng)社會(huì)和諧、穩(wěn)定、進(jìn)步。中國(guó)已經(jīng)明確當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。再次是需要轉(zhuǎn)型的群團(tuán)組織。群團(tuán)組織本質(zhì)上屬于群眾組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)踐群眾路線的平臺(tái)和產(chǎn)物，當(dāng)然也是一種社會(huì)組織。只因它們擔(dān)當(dāng)了特別重要的任務(wù)和角色，其地位也就一直很高很特別。廣東省在社會(huì)體制改革中將其規(guī)定為“樞紐型(社會(huì))組織”，這是十分恰當(dāng)?shù)摹⑵涓母餅轭?lèi)似新加坡那樣的法定機(jī)構(gòu)，提供足夠的財(cái)政支持，明確賦予進(jìn)一步發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾參與社會(huì)治理的法定責(zé)任，也許是中國(guó)各地可以大膽嘗試的一個(gè)重點(diǎn)方向。

3. 社會(huì)治理的動(dòng)員體系

社會(huì)治理的動(dòng)員體系解決群體和公眾參與協(xié)商、決策、行動(dòng)和監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性問(wèn)題。這實(shí)際上屬于激勵(lì)機(jī)制，是一種制度和組織安排，旨在激勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織、普通公眾參與社會(huì)治理的政策制定和實(shí)施(行動(dòng))。要使群體和普通公眾擺脫依賴(lài)全能型政府的慣習(xí)，就必須讓社會(huì)知曉參與具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容和真實(shí)效果。如果社會(huì)治理的各個(gè)主體均能夠平等參與到有關(guān)社會(huì)資源在不同社區(qū)和群體之間的配置、公共政策設(shè)計(jì)、政府公共開(kāi)支的評(píng)價(jià)和監(jiān)管，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)外學(xué)者在總結(jié)和分析諸多發(fā)展中國(guó)家推行參與式治理機(jī)制成效的基礎(chǔ)上提出了推而廣之的理?yè)?jù)：提升公共服務(wù)的品質(zhì)、給公民賦權(quán)、深化民主；更令社會(huì)公眾感興趣的是，它能夠提升地方政府的響應(yīng)性(responsiveness)、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)(accountability)，繼而提升公共服務(wù)供應(yīng)、社會(huì)秩序維護(hù)和社會(huì)環(huán)境優(yōu)化的有效性和可持續(xù)性，使公共服務(wù)和公共產(chǎn)品與公眾的偏好更好匹配和趨同*Speer, J., “Participatory Governance Reform: A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services? ”World Development, Vol. 40, No. 12, 2012, pp.2379-2398.。

4. 社會(huì)治理的服務(wù)體系

社會(huì)治理的服務(wù)體系解決治理主體的基本需求問(wèn)題?；竟卜?wù)無(wú)法保障和滿(mǎn)足時(shí)，相當(dāng)一部分社會(huì)治理主體將無(wú)法正常參與，甚至?xí)優(yōu)閿嚲终叩慕巧?。不少基層單元由于基本公共服?wù)得到滿(mǎn)足和改善實(shí)現(xiàn)由亂到治的轉(zhuǎn)變就充分證明了這一點(diǎn)*如廣東省惠州市惠東縣白花鎮(zhèn)田洋村高墩移民村，2009年借移民危房改造的契機(jī)，依靠政策幫扶和群眾自籌，實(shí)現(xiàn)舊村改造、基礎(chǔ)設(shè)施提升和公共服務(wù)覆蓋，從一個(gè)信訪村和后進(jìn)村變成了人居環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的新農(nóng)村建設(shè)示范村。。從這個(gè)意義上講，服務(wù)體系的確是社會(huì)治理體系的組成部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的重要依托。社會(huì)治理服務(wù)體系本身又需要財(cái)政和預(yù)算體系支持，需要從需求識(shí)別和定位、數(shù)量和品質(zhì)確定、經(jīng)費(fèi)籌集和預(yù)決算、服務(wù)供應(yīng)商選擇(招投標(biāo)或服務(wù)外包等)、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等各個(gè)方面統(tǒng)籌考慮，形成一個(gè)獨(dú)立完整、公開(kāi)透明的開(kāi)放體系。在當(dāng)今公共財(cái)政資金和政府能力有限，但社會(huì)公眾需求旺盛且迫切的大背景下，PPP(Public-Private-Partnership)應(yīng)當(dāng)成為這類(lèi)服務(wù)體系建設(shè)的主要路徑和模式選擇。

5. 社會(huì)治理的評(píng)價(jià)體系

社會(huì)治理的評(píng)價(jià)體系關(guān)注和解決社會(huì)治理的績(jī)效、問(wèn)責(zé)和變革(方向)問(wèn)題。社會(huì)治理體系指向社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域，比如社會(huì)矛盾、社會(huì)秩序、公共安全、人口流動(dòng)(移民)、勞動(dòng)關(guān)系、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)配置與供應(yīng)等，涉及到社會(huì)治理各個(gè)主體的切身利益。社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題是否得到緩解、所涉領(lǐng)域的發(fā)展或變革是否符合社會(huì)進(jìn)步的大方向、是否滿(mǎn)足社會(huì)治理主體的共同利益或偏好，或者說(shuō)受到社會(huì)公眾的支持和認(rèn)可等等，是社會(huì)治理體系評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則。具體到社會(huì)治理評(píng)價(jià)體系，則必須解決誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、怎樣評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋等基本問(wèn)題，也就是說(shuō)，評(píng)價(jià)誰(shuí)主導(dǎo)、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)執(zhí)行，評(píng)價(jià)重點(diǎn)是什么，評(píng)價(jià)指標(biāo)選哪些以及如何構(gòu)建完整指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果結(jié)論鑒定、發(fā)布、使用等，這些是構(gòu)成社會(huì)治理評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容。從當(dāng)前研究進(jìn)展來(lái)看，治理以及社會(huì)治理的考核評(píng)價(jià)還在探索階段，以定性分析和主觀評(píng)價(jià)為主，研究機(jī)構(gòu)和各地各層級(jí)政府對(duì)發(fā)布社會(huì)治理指標(biāo)指數(shù)都相當(dāng)謹(jǐn)慎。

6. 社會(huì)治理的制度體系

社會(huì)治理制度體系關(guān)注和解決社會(huì)治理的正當(dāng)性、法理性和規(guī)范性問(wèn)題。社會(huì)治理的制度體系包括法律體系、激勵(lì)與約束體系、規(guī)則體系三大部分。法律法規(guī)體系要明確社會(huì)治理主體及其各自責(zé)任、義務(wù)和地位，他們之間的相互關(guān)系；國(guó)家(政府)、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界和相互關(guān)系，三者內(nèi)部縱向和橫向關(guān)系；社區(qū)和社會(huì)自組織發(fā)展、運(yùn)行和監(jiān)管以及群團(tuán)組織改革與發(fā)展的基本要求，等等。激勵(lì)與約束體系涉及社會(huì)治理績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化和規(guī)范化，明確哪些行為和做法會(huì)受到激勵(lì)以及怎樣的激勵(lì)，哪些行為和做法會(huì)受到懲戒以及怎樣的懲戒，確保各個(gè)主體都有確定的預(yù)期。社會(huì)治理的規(guī)則體系則涉及到重塑社會(huì)主體乃至整個(gè)社會(huì)的價(jià)值體系、思維和行為習(xí)慣，包括政府及其官員是什么、該干什么以及怎么干，社會(huì)公眾是什么以及有怎樣的權(quán)利和義務(wù)，社會(huì)事務(wù)、公共事務(wù)該怎么決策怎樣行動(dòng)怎樣評(píng)價(jià)等等，都需要有一套相應(yīng)的治理規(guī)范，不再是政府唯我獨(dú)尊、我說(shuō)你聽(tīng)、單打獨(dú)斗，也不是社會(huì)公眾個(gè)人或群體各人自掃門(mén)前雪、一盤(pán)散沙，而是按照責(zé)任、平等、協(xié)商、合作、多贏的原則思考和行動(dòng)。

二、治理失靈及其出路

社會(huì)治理受到可治理性約束，有一定的適用領(lǐng)域，即使是在這些適用領(lǐng)域，也會(huì)出現(xiàn)治理失靈，元治理和善治也許是當(dāng)前應(yīng)對(duì)社會(huì)治理失靈的有效藥方。

“可治理性”(governability)是社會(huì)科學(xué)從硬科學(xué)借用的概念，用以指稱(chēng)可把控屬性，也即能夠被管控或管理的程度?？芍卫硇灾饕c兩大關(guān)系有關(guān)，或者說(shuō)受制于這兩種關(guān)系。一是社會(huì)需求與政府行動(dòng)能力之間的關(guān)系：政府的有限資源使其無(wú)法響應(yīng)日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求；特別值得一提的是，政治(政府)權(quán)威取決于執(zhí)政者透過(guò)制度安排和資源分配展示的效力和被治理者的同意，但如今這兩大元素(資源和被治理者)都已經(jīng)發(fā)生巨變。二是越來(lái)越多元、復(fù)雜、流變的人類(lèi)社會(huì)與人類(lèi)有限理性和能力的關(guān)系：治理之所以存在，主要原因在于它為我們?nèi)祟?lèi)認(rèn)知和理解能力存在局限的前提下提供了應(yīng)對(duì)多元、復(fù)雜和流變世界的方式方法，在我們有限理性背景下提供進(jìn)行選擇的架構(gòu)或套路，但這種應(yīng)對(duì)同樣是有限度的。

由于治理在當(dāng)代社會(huì)變得越來(lái)越重要，考慮這些治理模式是否有失靈傾向以及一旦失靈怎么辦也就變得越來(lái)越迫切。不同治理模式有不同的失靈方式。當(dāng)市場(chǎng)無(wú)法通過(guò)貨幣化的私益追求有效配置稀缺資源，市場(chǎng)就失靈了；當(dāng)國(guó)家無(wú)法確保基于公共利益的集體目標(biāo)達(dá)成時(shí)，國(guó)家就失靈了。國(guó)家和市場(chǎng)失靈反復(fù)循環(huán)發(fā)作強(qiáng)化了人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)化、法團(tuán)主義、伙伴關(guān)系以及其他自反性自組織——社會(huì)治理的興趣。但失靈的不僅僅是市場(chǎng)和強(qiáng)制性政府，即使是基于誠(chéng)實(shí)善意的持續(xù)協(xié)商談判的社會(huì)治理也會(huì)失敗。因?yàn)樯鐣?huì)治理傾向于通過(guò)協(xié)商和反思修正社會(huì)共同目標(biāo)，當(dāng)所有伙伴就網(wǎng)絡(luò)化合作的共同目標(biāo)或行動(dòng)方案遲遲達(dá)不成共識(shí)時(shí)，社會(huì)治理就是失敗或失靈的。

英國(guó)著名政治理論家杰索普(Bob Jessop)分析了治理失敗的四類(lèi)原因。一是社會(huì)治理成功行動(dòng)的條件可能被過(guò)度簡(jiǎn)單化，或者是有關(guān)影響治理對(duì)象的因果聯(lián)系的認(rèn)知有瑕疵。正如“可治理性”問(wèn)題顯示的那樣，即使擁有恰當(dāng)且足夠的知識(shí)，社會(huì)治理對(duì)象也不一定易管理可控制。二是協(xié)調(diào)問(wèn)題在任何實(shí)施治理的地方都會(huì)存在，如人際之間、組織之間和系統(tǒng)(體系)之間以及組織內(nèi)部、體系內(nèi)部和群體內(nèi)部等，并且各層級(jí)間常常以極其復(fù)雜的方式相互關(guān)聯(lián)。三是參與溝通的代表與他們所代表的人之間的間隙和分歧持續(xù)存在。這在法團(tuán)主義、政治黨派以及社會(huì)運(yùn)動(dòng)中更為普遍，并提出了正當(dāng)性(合法性)、有效性以及阻力問(wèn)題。四是當(dāng)幾個(gè)不同的社會(huì)治理安排同時(shí)存在以應(yīng)對(duì)互不相干的議題時(shí)，對(duì)治理對(duì)象并不一致甚至相互矛盾的界定、行動(dòng)時(shí)有差異的時(shí)空界限以及它們與不同利益集團(tuán)和力量平衡相互聯(lián)系等會(huì)引發(fā)種種問(wèn)題*Jessop, B., “Governance and Meta-governance”, in H. Bang (ed.), Governance as Social and Political Communication, Manchester, UK: Manchester University Press,2002, pp.110-116.。

失靈其實(shí)是日常生活的常規(guī)特性，市場(chǎng)、國(guó)家和社會(huì)一樣會(huì)時(shí)不時(shí)失靈。盡管如此，滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)的多重性、對(duì)這樣那樣結(jié)果擁有潛在既得利益的參與者如此廣泛和多元，意味著對(duì)某些受到影響的參與者按照社會(huì)認(rèn)可的程度，至少某些目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)，即不會(huì)完全失敗或失靈?；趯?duì)社會(huì)治理失靈原因的分析，應(yīng)對(duì)社會(huì)治理失靈可以有兩種出路：元治理與善治。

1. 元治理

在柯伊曼(Kooiman)看來(lái)，元治理涉及到一個(gè)元治理者，由他提出一套規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)用以評(píng)判治理活動(dòng)。人類(lèi)社會(huì)(系統(tǒng))本身是自我設(shè)計(jì)和演化的，我們?nèi)祟?lèi)不斷變革和設(shè)計(jì)我們生活和參與的社會(huì)和治理的世界。治理這些變革和設(shè)計(jì)(以及再設(shè)計(jì))過(guò)程乃是元治理的本質(zhì)所在。元治理活動(dòng)特別關(guān)注社會(huì)要素(主體)及其關(guān)系不斷建構(gòu)和重構(gòu)。社會(huì)政治體系在某種程度上又是獨(dú)立自洽的，在與其環(huán)境關(guān)系變動(dòng)不居的大背景下解決自身內(nèi)在的沖突。因此，在終極意義上，社會(huì)政治實(shí)體都是既積極主動(dòng)又富有創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)自我治理，包括維護(hù)其自身意志和身份(認(rèn)同)，響應(yīng)內(nèi)部和外部影響和擾動(dòng)并不斷創(chuàng)造新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在元治理中，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)都是先在和高階的，可以據(jù)此評(píng)判現(xiàn)行的實(shí)踐，審查現(xiàn)行目標(biāo)，建議新的方向，提出并尋求新的目標(biāo)。元治理也可以換一種方式表述。在現(xiàn)實(shí)中，治理元素和層級(jí)、治理模式和秩序很少能夠清晰分離，一個(gè)方向的治理行動(dòng)在另一個(gè)或多個(gè)方向都有響應(yīng)；對(duì)某個(gè)治理元素、模式或序列相當(dāng)敏感的東西對(duì)另一個(gè)可能無(wú)動(dòng)于衷*Kooiman, J., Governing as Governance, SAGE, London, 2003, pp.171-172.?；舴蚴┧路Q(chēng)這些相互關(guān)系為“奇異的回路”，許多這樣的閉路或回路內(nèi)嵌于社會(huì)之中。從社會(huì)治理的視角看，與我們利益攸關(guān)的核心閉路當(dāng)為民主回路：治理者之上是誰(shuí)？誰(shuí)或者什么規(guī)制治理者？在民主治理社會(huì)，受治理者由施治者治理，施治者同樣由受治理者規(guī)制，形成一個(gè)回路或鎖扣。元治理的核心問(wèn)題必定是，施治者與受治者之間的閉路究竟是如何組織的？這些安排的品性如何？這是一個(gè)奇異的閉路，輸入與輸出循環(huán)往復(fù)。因?yàn)樵卫肀旧砭褪且粋€(gè)雙向互動(dòng)治理安排，同時(shí)用過(guò)程以及過(guò)程的結(jié)果來(lái)定義元治理就是恰當(dāng)?shù)摹：侠硇?、響?yīng)和績(jī)效是元治理的三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)*Hofstadter, D.R., Metamagical Themes, Harmondsworth, Penguin,1985.。

對(duì)我國(guó)最具啟發(fā)意義的是，元治理更強(qiáng)調(diào)黨委政府在治理中的作用，強(qiáng)調(diào)黨委政府是社會(huì)治理中政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)主體中進(jìn)行協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性主體，屬于“同輩中的長(zhǎng)者”，它的責(zé)任不僅僅是作為一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)，更重要的是引導(dǎo)社會(huì)的行進(jìn)以及為了社會(huì)運(yùn)行確立行為準(zhǔn)則。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同治理，但要在這種多元化的治理體系中達(dá)到一個(gè)平衡和協(xié)調(diào)，必須有一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各方、做好相應(yīng)的安排。在中國(guó)這個(gè)機(jī)構(gòu)就是黨委政府。黨委政府在“元治理”中至少發(fā)揮四方面的作用：在社會(huì)治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，做社會(huì)治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者；與其他社會(huì)力量合作，通過(guò)對(duì)話、協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理；促進(jìn)社會(huì)信息透明，使政府和其他社會(huì)力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場(chǎng)，從而達(dá)成共同的治理目標(biāo)；做社會(huì)利益博弈的“平衡器”，避免社會(huì)各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作。

2. 善治

善治的定義多種多樣，這些定義都是以組織內(nèi)決定應(yīng)當(dāng)如何做出以及結(jié)構(gòu)的功能如何發(fā)揮等規(guī)范性假定為根據(jù)的。聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)確認(rèn)“透明”、“責(zé)任”、“義務(wù)”、“參與”以及“響應(yīng)”作為善治的關(guān)鍵性規(guī)定。加拿大國(guó)際發(fā)展署將善治界定為一個(gè)組織或者政府以有效、公平、誠(chéng)實(shí)、透明且負(fù)責(zé)的方式運(yùn)用權(quán)力。人們普遍認(rèn)可的是，善治可以增強(qiáng)政府、公司和非政府組織決策的責(zé)任心、可靠性和可預(yù)見(jiàn)性，確保國(guó)家繁榮穩(wěn)定和社會(huì)文明進(jìn)步，與被視為社會(huì)不公、發(fā)展失敗以及政府丑聞根源的“惡治”(bad governance)形成鮮明對(duì)照。

聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署于1997年提出的善治的八大原則或標(biāo)準(zhǔn)基本適用于我國(guó)的社會(huì)治理：一是善治涉及到平等參與決策，意味著各種社會(huì)組織鼓勵(lì)那些受到某項(xiàng)決策影響(受益或受損)的群體積極參與，涉及到通過(guò)給其他參與者賦權(quán)而犧牲部分決策當(dāng)局的權(quán)力，以通過(guò)集體努力和妥協(xié)達(dá)成公共利益最大化的各個(gè)目標(biāo)。二是各種組織必須在合理的時(shí)間表內(nèi)響應(yīng)全部利益相關(guān)者的訴求，保證所有利益相關(guān)者受到公平對(duì)待，組織必須確保自己有能力，必要時(shí)還要有權(quán)威，執(zhí)行結(jié)構(gòu)和管理體制改進(jìn)方案以實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)。三是組織必須調(diào)和利益相關(guān)者之間的分歧以達(dá)成廣泛的共識(shí)，各種組織特別是政府必須為取得可持續(xù)的人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和結(jié)果公平而努力工作，在涉及到引起分歧的議題時(shí)要抱著合作和協(xié)調(diào)的精神和原則介入其中。四是組織必須對(duì)他們的服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)任，為此對(duì)利益相關(guān)者應(yīng)做寬泛一些的界定，以便對(duì)所有那些因組織整個(gè)決策和行動(dòng)而受到影響的人負(fù)責(zé)任，而不是只面對(duì)其中一部分人。五是組織必須力保決策過(guò)程公開(kāi)透明，以使利益相關(guān)者理解決策依據(jù)并監(jiān)督?jīng)Q策進(jìn)程，規(guī)則和規(guī)制應(yīng)用必須具有一貫性和公平性，以保證利益相關(guān)者能夠評(píng)判是否進(jìn)行了盡職調(diào)查以及是否遵循了公平原則。六是組織必須在法律框架內(nèi)運(yùn)行，這些法律必須是以公正的路徑方式創(chuàng)設(shè)，不偏不倚地得到執(zhí)行，得到獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)和清廉的警察機(jī)關(guān)監(jiān)督。七是決策者對(duì)如何更好地治理以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展應(yīng)有寬闊的視野和長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，所做決策應(yīng)當(dāng)是在對(duì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)任并認(rèn)知到可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的語(yǔ)境中做出的。八是善治涉及到所有個(gè)人的權(quán)利，要求組織的所有決策都在一個(gè)眼界開(kāi)闊且未來(lái)取向的框架中做出，以便以公平和包容的方式維持和改善這些人的生活境況。*Mehta, M. D.,“ Good Governance”, in Bevir, M.(ed),Encyclopedia of Governance, SAGE. Thousand Oaks, 2007, pp.356-361.

顯然，善治本質(zhì)上更具政治性而非技術(shù)性，突出強(qiáng)調(diào)公平的首位性、遠(yuǎn)見(jiàn)的價(jià)值、戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，它一定是化解社會(huì)治理失靈的根本和終極出路。

三、社會(huì)治理體系的評(píng)價(jià)

由于治理主要源于和指向發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，后來(lái)又拓展到公共服務(wù)和公共政策，對(duì)治理的評(píng)價(jià)也主要集中在這些方面(以第一方面為主)。目前，社會(huì)治理的評(píng)價(jià)僅僅在國(guó)內(nèi)有一些定性探索，一些學(xué)者和長(zhǎng)三角、珠三角的地方政府在評(píng)價(jià)社會(huì)建設(shè)工作時(shí)引入了個(gè)別社會(huì)治理相關(guān)指標(biāo)。但有理論支撐的、系統(tǒng)且權(quán)威的社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系仍舊鮮見(jiàn)。這里提出的思路、領(lǐng)域、指標(biāo)等也只是一種初步探索。

1. 有關(guān)治理評(píng)價(jià)的國(guó)際流行做法與標(biāo)準(zhǔn)

1990年代，隨著治理理論的興起，對(duì)治理評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)際應(yīng)用也隨之受到普遍關(guān)注。最早確立完整的治理標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)主權(quán)國(guó)家的治理狀況進(jìn)行整體性評(píng)價(jià)的是一些著名的國(guó)際組織，例如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署(UNDP)、經(jīng)合組織(OECD)、世界銀行(WB)等。據(jù)世界銀行有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前經(jīng)常使用的治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系大概有140種，其中影響較大的有世界銀行的世界治理指標(biāo)(Worldwide Governance Indicators，WGI)，聯(lián)合國(guó)人類(lèi)發(fā)展中心的人文治理指標(biāo)(Humane Governance Indicators， HGI)，聯(lián)合國(guó)奧斯陸治理研究中心的民主治理測(cè)評(píng)體系(Measuring Democratic Governance)和經(jīng)合組織(OECD)的人權(quán)與民主治理測(cè)評(píng)指標(biāo)體系(Measuring Human Rights and Democratic Governance)。世界銀行的WGI體系研發(fā)較早，應(yīng)用也比較廣泛。這套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括發(fā)言權(quán)與責(zé)任性(Voice and Accountability)、政治穩(wěn)定與無(wú)暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效用(Government Effectiveness)、管制質(zhì)量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)、遏制腐敗(Control of Corruption)。聯(lián)合國(guó)人類(lèi)發(fā)展中心的HGI體系包括經(jīng)濟(jì)管理、政治治理和公民治理三方面的內(nèi)容。奧斯陸治理中心的評(píng)價(jià)體系根據(jù)窮人和性別優(yōu)先的原則，圍繞參與、代表、責(zé)任、透明、響應(yīng)、效益、公正等民主治理的七個(gè)要素確立了一整套別具特色的民主治理指標(biāo)體系。除了聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)和政府間組織的治理評(píng)價(jià)體系之外，一些重要的國(guó)際公民社會(huì)組織和西方發(fā)達(dá)國(guó)家也紛紛根據(jù)自己的價(jià)值取向發(fā)展起各種專(zhuān)項(xiàng)的治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中影響較大的有大赦國(guó)際、透明國(guó)際、自由之家以及美國(guó)國(guó)務(wù)院和英國(guó)發(fā)展署的各國(guó)人權(quán)和治理評(píng)價(jià)*俞可平：《中國(guó)治理評(píng)估框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較研究》2008年第6期。。

善治是治理的理想狀態(tài)或類(lèi)型。因此，前述的善治八條原則或標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)也可以用來(lái)衡量和評(píng)價(jià)治理水平。但是，這些治理評(píng)價(jià)指標(biāo)及其體系主要指向政治領(lǐng)域和政府體制，特別強(qiáng)調(diào)民主、權(quán)利、透明、反腐敗等。這與社會(huì)治理的指向有很大不同。

2. 社會(huì)治理評(píng)價(jià)的基本思路

評(píng)價(jià)任何一種制度安排或組織體系最簡(jiǎn)單直接的思路或標(biāo)準(zhǔn)就是看它的預(yù)期目標(biāo)或目的是否實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)程度。這是一種輸出導(dǎo)向或以成敗論英雄，可能導(dǎo)致思路或路徑的偏差，如不計(jì)成本、不計(jì)投入以至于資源浪費(fèi)或配置失衡，不擇手段以至于敗德違紀(jì)、違規(guī)違法，最終還是偏離制度或體系的初衷。因此，較為恰當(dāng)和穩(wěn)妥的評(píng)價(jià)思路是綜合考量體系自身建設(shè)、過(guò)程以及結(jié)果三方面的情況和指標(biāo)，最終得出一個(gè)綜合判斷或結(jié)論。

由此，社會(huì)治理體系評(píng)價(jià)的基本思路是，透過(guò)對(duì)社會(huì)治理體系建設(shè)、社會(huì)治理過(guò)程(環(huán)節(jié))和社會(huì)治理效果三個(gè)方面的分析、評(píng)價(jià)、歸總，透過(guò)科學(xué)審慎構(gòu)建的指標(biāo)體系和分析計(jì)算，得出一個(gè)地區(qū)、一個(gè)組織、一個(gè)領(lǐng)域(問(wèn)題)治理體系及其運(yùn)行結(jié)果的定性與定量判定。

社會(huì)治理體系建設(shè)評(píng)價(jià)包括對(duì)前述的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系、組織體系、服務(wù)體系、動(dòng)員體系、制度體系以及評(píng)價(jià)體系等六大體系建設(shè)情況的分析評(píng)價(jià)；社會(huì)治理過(guò)程或體系運(yùn)行的評(píng)價(jià)，按照社會(huì)治理的界定，應(yīng)包括對(duì)問(wèn)題識(shí)別、目標(biāo)確定、方案(計(jì)劃)制定、方案(計(jì)劃)實(shí)施以及總結(jié)反饋各個(gè)階段和環(huán)節(jié)的合規(guī)性、合理性和可行性，以及平等對(duì)話、交流互動(dòng)、共同協(xié)商的真實(shí)性、充分性的分析評(píng)價(jià)；社會(huì)治理結(jié)果或體系運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)，包括主觀和客觀評(píng)價(jià)兩個(gè)方面，主觀評(píng)價(jià)主要是社會(huì)治理各主體、社會(huì)治理利益攸關(guān)方的評(píng)價(jià)，客觀評(píng)價(jià)則需要首先選取社會(huì)治理的主要領(lǐng)域，其次是確定這些領(lǐng)域中最能反映治理效果的核心指標(biāo)和關(guān)鍵屬性，再次是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和治理主體關(guān)系是否優(yōu)化或優(yōu)化程度，最后進(jìn)行匯總、加權(quán)計(jì)算等。

3. 社會(huì)治理評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

貫徹落實(shí)上述社會(huì)治理體系評(píng)價(jià)基本思路需要構(gòu)建一個(gè)既符合一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)治理發(fā)展階段又現(xiàn)實(shí)可行還能得到社會(huì)各界認(rèn)可的指標(biāo)體系。所謂社會(huì)治理指標(biāo)其實(shí)就是將社會(huì)治理質(zhì)量數(shù)值化(量化)。這是一個(gè)緊迫的任務(wù)，因?yàn)闆](méi)有它，國(guó)家和各地推進(jìn)社會(huì)治理工作會(huì)無(wú)憑無(wú)據(jù)，導(dǎo)致社會(huì)資源配置的無(wú)效；這更是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，因?yàn)榧词故亲钕葘?duì)治理開(kāi)展實(shí)踐、研究并嘗試評(píng)價(jià)(賦值、計(jì)分、排序)的西方各國(guó)和各類(lèi)國(guó)際組織機(jī)構(gòu)也一直為此大費(fèi)周章，所得出的一些評(píng)價(jià)結(jié)果總是面臨各種責(zé)難，得不到一致認(rèn)可*Oman, C. and Arndt, C., “Governance Indicators”, in Bevir, M.(ed),Encyclopedia of Governance, SAGE. Thousand Oaks, 2007, pp.383-385.。作為一個(gè)大膽嘗試，我們基于上述思路對(duì)我國(guó)社會(huì)治理指標(biāo)體系做如下設(shè)想或設(shè)計(jì)。

社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由治理體系指標(biāo)、治理過(guò)程指標(biāo)和治理效果指標(biāo)三大部分構(gòu)成，其中不少指標(biāo)由客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)構(gòu)成。

治理體系指標(biāo)中第一位的是結(jié)構(gòu)體系指標(biāo)，主要包括治理多元主體發(fā)育程度以及他們之間是否形成既相互平等、相互依賴(lài)又不完全對(duì)稱(chēng)但相互制約的完整鏈條關(guān)系；其次是組織體系指標(biāo)，包括社區(qū)組織發(fā)育、社會(huì)自組織程度、群團(tuán)組織改革創(chuàng)新進(jìn)程等；第三是動(dòng)員體系，主要考察居民參與意愿和程度、政府和公共機(jī)構(gòu)響應(yīng)社會(huì)訴求效率兩個(gè)方面；第四是服務(wù)體系指標(biāo)，主要考察需求與供應(yīng)的匹配、覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量等；第五是制度體系指標(biāo)，主要考察社會(huì)治理領(lǐng)域制度法規(guī)針對(duì)性、完備性和操作性，包括立新法修(廢)舊法；第六是評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，考察評(píng)價(jià)本身從機(jī)構(gòu)、制度、指標(biāo)到程序、流程再到結(jié)果發(fā)布和應(yīng)用是否合規(guī)合法且合社會(huì)(公眾)需求和國(guó)情、省情、市情。

社會(huì)治理各個(gè)主體在社會(huì)治理任何一個(gè)過(guò)程或環(huán)節(jié)未能通過(guò)共同參與平等協(xié)商達(dá)成共識(shí)并一致行動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生重大影響，甚至導(dǎo)致治理失靈(失敗)。過(guò)程指標(biāo)因此十分關(guān)鍵。為此有必要分別考察從問(wèn)題識(shí)別、目標(biāo)確定到共同行動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)中參與是否充分、協(xié)商是否平等、互動(dòng)是否有效。可以從數(shù)量、表現(xiàn)和主觀評(píng)價(jià)進(jìn)行判斷和分析。

社會(huì)治理效果指標(biāo)是目前應(yīng)用最多的，因?yàn)樗拇_是最直接、最客觀的評(píng)價(jià)，但它也最復(fù)雜，最多爭(zhēng)議。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”。凡是能夠減少社會(huì)不和諧因素、增加和諧因素以及增強(qiáng)社會(huì)活力的，都應(yīng)納入其中。因此，公眾訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)、社會(huì)矛盾有效預(yù)防和化解、公共安全保障、社會(huì)組織活力等將是主要考量。同時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、社會(huì)關(guān)系是否和諧也是社會(huì)治理應(yīng)有之義。這些都是重大議題，需要進(jìn)一步細(xì)分才能測(cè)量；對(duì)這些方面議題的考查和評(píng)價(jià)，既需要用一些正向或負(fù)向客觀指標(biāo)，也需要通過(guò)公眾的主觀反映來(lái)評(píng)價(jià)。

不難看出，社會(huì)治理體系評(píng)價(jià)及其指標(biāo)體系構(gòu)建其實(shí)一個(gè)頗為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有黨委政府高度重視和大力推動(dòng)，必須有相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)的具體落實(shí)和積極配合，必須有社會(huì)各界和基層群眾廣泛支持和熱情參與，必須有資源投入、法規(guī)配套、政策指引。

四、結(jié)論及討論

作為人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然產(chǎn)物，社會(huì)治理與我們黨和政府的群眾路線高度一致，反映了全球范圍內(nèi)公眾意愿及行為變遷與政府轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)：我們正在遠(yuǎn)離當(dāng)選代表和指定專(zhuān)家閉門(mén)決策和解決問(wèn)題的“專(zhuān)家+官僚治國(guó)”的舊時(shí)代，進(jìn)入一個(gè)治理責(zé)任廣泛共擔(dān)的新時(shí)期。

社會(huì)治理可以這樣理解：作為主體的各類(lèi)組織和群體構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立、相互依賴(lài)但不完全對(duì)稱(chēng)的嵌入關(guān)系，他們通過(guò)共同參與、交流互動(dòng)、協(xié)商對(duì)話、折中妥協(xié)達(dá)成共識(shí)，確定方向、目標(biāo)和行動(dòng)方案，采取相互合作和共同生產(chǎn)達(dá)至預(yù)期中的有利結(jié)果，并在這一過(guò)程中生成或更新社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系。

社會(huì)治理需要一個(gè)綜合體系，至少由結(jié)構(gòu)、組織、動(dòng)員、服務(wù)、評(píng)價(jià)、制度等六大體系構(gòu)成。其中，結(jié)構(gòu)體系解決誰(shuí)是主體以及相互之間關(guān)系的問(wèn)題，包括社區(qū)組織、社會(huì)自組織以及群團(tuán)組織在內(nèi)；組織體系解決社會(huì)公眾和各類(lèi)群體何以平等參與的問(wèn)題；動(dòng)員體系作為激勵(lì)機(jī)制和制度安排解決群體和公眾參與協(xié)商、決策、行動(dòng)和監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性問(wèn)題；以PPP為發(fā)展趨勢(shì)的服務(wù)體系解決治理主體的基本需求問(wèn)題；評(píng)價(jià)體系關(guān)注和解決社會(huì)治理的績(jī)效、問(wèn)責(zé)和變革(方向)問(wèn)題；制度法規(guī)體系關(guān)注和解決社會(huì)治理的正當(dāng)性、法理性和規(guī)范性問(wèn)題。

可治理性反映了有限資源與無(wú)限需求、有限理性與無(wú)限(多元、復(fù)雜、流變)世界之間的張力和矛盾，彰顯社會(huì)治理的適用性、有限性和條件性，體系內(nèi)部缺陷和外部干擾都可能造成治理失靈。失靈其實(shí)是日常生活的常規(guī)特性，也是社會(huì)治理的常態(tài)，必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和常備方案。

元治理與善治是化解社會(huì)治理失靈的兩劑良方。元治理是指制定先在和高階的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此評(píng)判現(xiàn)行的實(shí)踐，審查現(xiàn)行目標(biāo)，建議新的方向，提出并尋求新的目標(biāo)。唯現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有上帝，社會(huì)治理中理想的元治理其實(shí)是指受治理者由施治者治理，施治者同樣由受治理者規(guī)制，并因此形成一個(gè)回路或鎖扣。元治理是我國(guó)社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)黨委主導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的理論依據(jù)。善治本質(zhì)上是一種政治性要求，也是社會(huì)治理的終極和理想目標(biāo)；參與、響應(yīng)、共識(shí)、責(zé)任、透明、法治、戰(zhàn)略、公正等是判別善治與惡治的基本標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)治理體系評(píng)價(jià)合理且可行的思路，是透過(guò)對(duì)社會(huì)治理體系建設(shè)、治理過(guò)程(環(huán)節(jié))和治理效果三個(gè)方面的分析、評(píng)價(jià)、歸總，透過(guò)科學(xué)審慎構(gòu)建的指標(biāo)體系和分析計(jì)算，得出一個(gè)地區(qū)、一個(gè)組織、一個(gè)領(lǐng)域(問(wèn)題)治理體系及其運(yùn)行結(jié)果的判斷。社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由治理體系指標(biāo)、治理過(guò)程指標(biāo)和治理效果指標(biāo)三大部分構(gòu)成。各種指標(biāo)經(jīng)過(guò)賦值、加權(quán)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算，最后可以得出一個(gè)全面衡量社會(huì)治理體系的綜合指數(shù)。

(責(zé)任編輯：薛立勇)

The System of Societal Governance in China: How to Construct and Assess

Zuo Xiaosi

Societal governance has been becoming an orthodox paradigm of human interaction, which is characterized by broad participation, sharing responsibilities and interests. Both meta-governance and good governance are solutions for governance failures. In China, the societal governance system is made up of six subsystems, including structures, organizations, mobilization, services, assessment and institutions.A governance system could be assessed by its system constructing, running process and governing effects.

Societal Governance; Combined System; Governance Failure; Good Governance; Assessment Criteria

2015-12-22

C916

A

0257-5833(2016)04-0055-09

左曉斯，廣東省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員 (廣東 廣州 510610)