沈雨菲 +陳鶴

摘要：從宏觀層面對中國大陸31個省級行政區(qū)的高齡津貼政策進行了梳理，呈現(xiàn)了高齡津貼政策的施行現(xiàn)狀。在微觀層面利用2013年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHALRS）數(shù)據(jù)，以及《中國民政統(tǒng)計年鑒（2014）》、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒（2014）》數(shù)據(jù)分別對個人層面和市級層面影響高齡津貼獲取的因素進行了實證分析。結(jié)果表明，高齡津貼政策覆蓋率仍然有限，政策定位不夠清晰；在個體層面，年齡是高齡津貼獲取最關(guān)鍵的影響因素；在市級層面，經(jīng)濟發(fā)展水平對高齡津貼獲取的影響需要通過福利政策等發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：高齡津貼；老年保障；津貼獲取

中圖分類號：C922中圖分類號文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2016）01-0050-07

DOI：103969/jissn1000-4149201601006

一、引言

根據(jù)《2014年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2014年底，我國60歲以上老年人口數(shù)已達到212億，在人口總數(shù)中占比達到155%。隨著我國人口老齡化程度加劇，高齡老人的生活保障問題日益成為政策關(guān)注的重點。2009年，寧夏回族自治區(qū)率先制定80歲以上低收入老年人基本生活津貼制度。同年，民政部轉(zhuǎn)發(fā)寧夏的政策文件，并呼吁各地“結(jié)合當?shù)貙嶋H，加快制定有關(guān)政策措施，盡快探索建立高齡老人津貼制度”。此后，全國多地分別效仿寧夏，建立起省級、市級等不同層面的高齡津貼制度。這一制度在有些地區(qū)亦稱作老齡津貼、高齡補貼等，兼有社會救助和社會福利的性質(zhì)，逐漸成為一種針對高齡老年人的社會保障措施。

當前，我國對于高齡津貼制度的研究主要包括三個方面：一是相關(guān)理論闡述；二是宏觀政策分析與建議；三是支出預(yù)測與財政可行性分析。過往的研究雖然在宏觀層面對政策有較為詳細的描述，也結(jié)合各社會學(xué)理論以及財政分析對政策將來的走向做出了一定的探索，但相對缺少對各省省級政策的細致梳理，以及基于微觀數(shù)據(jù)對個人是否能夠獲得高齡津貼的影響因素的分析，因此，本文將對中國內(nèi)地31個省級行政區(qū)公開的與高齡津貼相關(guān)的省級政策進行梳理，以呈現(xiàn)當前我國高齡津貼政策的實施狀況。同時，利用2013年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHALRS）數(shù)據(jù)，以及2014年《中國民政統(tǒng)計年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，對個人及市級層面的影響老年個體獲得高齡津貼的因素進行實證分析。

二、省級政策現(xiàn)狀分析

除山西、重慶、四川、貴州等少數(shù)地區(qū)外，各省級政府均制定了高齡津貼相關(guān)政策。這些政策呈現(xiàn)顯著的地域性特征，各地政策從定位、目標人群，到領(lǐng)取條件、待遇水平、覆蓋水平等均有較大差異。通過對這些政策的梳理，可以看出不同的政策結(jié)構(gòu)和實施情況。

1領(lǐng)取條件

高齡津貼的領(lǐng)取條件，主要從戶籍、年齡、收入水平三個方面進行規(guī)定，詳見表1。

的表述相吻合，也最為符合我國從國家宏觀政策層面對高齡津貼這一制度的目標人群定位。

從收入水平限制看，天津除100歲以上老年人外，其他60歲以上老年人領(lǐng)取高齡津貼均以未參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險且無社會養(yǎng)老保障待遇為先決條件。內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、福建、山東等地也以參加低保、低收入、無固定工資收入等收入條件作為領(lǐng)取高齡津貼的限制條件。這些地區(qū)對高齡津貼政策的定位則主要體現(xiàn)在給低收入老年人提供基本生活保障上。

2待遇水平

整體來看，我國老年人高齡津貼的待遇水平通常隨年齡段的上升而上升，年齡越高，待遇水平越高，且各省之間差距較大（見表2）。此外，省級層面的政策通常只規(guī)定津貼發(fā)放的建議標準或最低標準，各市、區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平等差異，可以在最低標準之上對津貼水平進行調(diào)整。例如，廣東省各地級市為100歲以上長壽老年人發(fā)放每月50-500元不等的津貼。

3統(tǒng)籌程度

北京、天津、河北等23個省級行政區(qū)在公開的省級政策中規(guī)定了統(tǒng)一的津貼發(fā)放標準，詳見表2。而江西、廣東、廣西、云南則對發(fā)放形式、發(fā)放標準并沒有全省統(tǒng)一的規(guī)定，而將其留給下級政府自行擬定。

4領(lǐng)取人數(shù)

表3呈現(xiàn)的是2012-2014年被納入《中國民政統(tǒng)計年鑒》中的高齡津貼領(lǐng)取人數(shù)。從中可以看出近年來各省高齡津貼領(lǐng)取人數(shù)的基本情況，及其在3年間的發(fā)展變化。

從對省級津貼制度的梳理可以看出：其一，年齡和家庭收入是決定老年人是否能獲取高齡津貼的主要條件。其二，高齡津貼政策的地域差異明顯。接下來筆者將從個人層面及市級層面檢驗這兩項結(jié)論，并進一步分析影響我國老年人高齡津貼獲取的因素。

三、影響老年人高齡津貼獲取的個人和市級層面因素分析

1數(shù)據(jù)與方法

（1）數(shù)據(jù)來源。中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（China Health and Retirement Longitudinal Study，CHARLS）旨在收集一套代表中國45歲及以上中老年人家庭和個人的高質(zhì)量微觀數(shù)據(jù)，用以分析我國人口老齡化問題，推動老齡化問題的跨學(xué)科研究。CHARLS全國基線調(diào)查于2011年開展，覆蓋150個縣級單位，450個村級單位，約1萬戶家庭中的17萬人。CHARLS采用了多階段抽樣，在縣/區(qū)和村居抽樣階段均采取PPS抽樣方法。2013年CHARLS開展了第一次全國范圍內(nèi)的追蹤調(diào)查。本文使用CHARLS 2013數(shù)據(jù)，研究對象是年齡在60歲及以上的老年人，最后分析樣本量為7528人。此外，市級層面數(shù)據(jù)主要來自《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒（2014）》和《中國民政統(tǒng)計年鑒（2014）》。

（2）變量測量。本文的因變量為老年人是否領(lǐng)取了高齡津貼（1=是，0=否）。個體層面自變量包括性別（1=男，0=女）、年齡（1=60-69歲，2=70-79歲，3=80歲及以上）、婚姻（1=在婚，0=非在婚）、戶口（1=非農(nóng)業(yè)，0=農(nóng)業(yè)）、教育（1=文盲，2=小學(xué)，3=中學(xué)，4=高中及以上）、低保/五保戶/特困戶（1=是，0=否）；市級層面自變量包括地區(qū)（1=東部，2=中部，3=西部，4=東北）、人均GDP（千元）、人均社會福利財政性資金收入（元）以及60歲及以上人口比例。

（3）統(tǒng)計方法。定量分析部分主要包括描述性統(tǒng)計分析和多元分析。本文描述了分類變量的比例分布和連續(xù)變量的均值和標準差，利用卡方檢驗、t檢驗分析自變量與因變量之間是否存在相關(guān)關(guān)系，詳見表4。除此之外，通過政策分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有高齡津貼政策主要由地方政府財政支持，市級政府對政策制定和實施具有較大決定權(quán)。換言之，老年人是否能夠獲取高齡津貼有地域內(nèi)集聚的特征。因此，以CHARLS數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，筆者利用分層Logistic回歸分析了影響老年人獲取高齡津貼的個體和市級影響因素。

2統(tǒng)計結(jié)果

在2013年，全國有1133%的老年人領(lǐng)取了高齡津貼。其他變量的基本分布詳見表4。雙變量分析顯示，具有年齡大、在婚、農(nóng)業(yè)戶口、受教育水平低等個人特征的老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例顯著更高，居住在東部或西部、人均GDP水平高、人均社會福利財政性資金收入高的省市的老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例顯著更高。

首先，運行了分層Logistic回歸的零模型，即以老年人是否領(lǐng)取高齡津貼為因變量，在個體和市級層面不納入任何自變量，詳見表5。結(jié)果顯示，市級層面方差為124，市級隨機效應(yīng)參數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果顯著；組內(nèi)相關(guān)系數(shù)為027；單層與多層Logistic回歸的似然比檢驗存在顯著差異（chi2（1）=6142，p<001）。這些指標說明有必要進行分層Logistic回歸，也驗證了筆者在政策分析階段得出的高齡津貼具有地域性特征的結(jié)論。

其次，模型1在零模型的基礎(chǔ)上納入個體層面的自變量之后，市級層面方差由124上升為141，顯示老年人的個體特征掩蓋了部分高齡津貼的市級差異。模型2在模型1的基礎(chǔ)上繼續(xù)納入市級層面的自變量。市級層面方差由141下降為125，方差削減比例為1135%，說明新納入的地區(qū)、人均GDP、人均社會福利財政性資金收入、60歲及以上人口比例四個市級層面變量能夠解釋模型中1135%的市級差異。

在個體層面，整體而言，模型1與模型2中變量對老年人是否領(lǐng)取高齡津貼的影響差異不大。從年齡看，70-79歲老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比是60-69歲者的253倍（p<0001），80歲及以上者的發(fā)生比更是達到了1280倍（p<0001），這與前面政策分析中各地方政府對高齡津貼領(lǐng)取年齡的要

求相契合。從戶籍看，非農(nóng)戶口老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比是農(nóng)業(yè)戶口老年人的63%（p<0001）。從教育程度看，隨著受教育水平升高，老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比整體呈下降趨勢，但是只有接受過高中及以上教育的老年人領(lǐng)取高齡津貼的發(fā)生比與文盲老年人有顯著差異，前者是后者的65%（p<005）。其他個體層面變量（性別、婚姻、低保/五保戶/特困戶）都與領(lǐng)取高齡津貼無顯著關(guān)系。

在市級層面，盡管在我國中部和東北部居住的老年人獲取高齡津貼的發(fā)生比具有低于東部老年人的趨勢，但是并未達到顯著水平。此外，與表4不同，人均GDP與領(lǐng)取高齡津貼之間的雙變量相關(guān)消失了，可能是由于模型2中同時控制了市級人均社會福利財政性資金收入。這說明，雖然經(jīng)濟發(fā)展水平對提供高齡津貼有促進作用，但在轉(zhuǎn)換為社會福利財政投入后對高齡津貼的作用更為直接。同時，各省市60歲及以上人口的比例與領(lǐng)取高齡津貼之間無顯著關(guān)系。

四、討論與結(jié)論

本研究通過對省級政策的梳理和對微觀數(shù)據(jù)的分析，得出以下幾個主要結(jié)論。

第一，與政策分析相一致，在個體層面，年齡是決定是否領(lǐng)取到高齡津貼的最為關(guān)鍵的因素，高于其他因素的影響。從60歲開始即有少部分老年人領(lǐng)取高齡津貼（697%），而80歲以上領(lǐng)取高齡津貼的老年人數(shù)顯著提高，達到3969%。80歲以上高齡人口正是我國高齡津貼政策的主要目標人群，這體現(xiàn)了在實際實施層面，高齡津貼政策并非單純的養(yǎng)老金政策的變種，它作為社會福利政策的同時，脫胎于我國尊敬、優(yōu)待長者的社會傳統(tǒng)，體現(xiàn)出了更多的“尊老”的特性。

第二，盡管有部分省級政策以參加低保、低收入等條件作為領(lǐng)取高齡津貼的先決條件，但在微觀層面，是否為低保/五保/特困戶對于能否領(lǐng)取到高齡津貼的影響并不顯著。從統(tǒng)計角度而言，這可能是由于只有部分地區(qū)將收入水平作為領(lǐng)取高齡津貼的先決條件，因而當使用全國數(shù)據(jù)分析時，這一項對高齡津貼領(lǐng)取的影響被整體趨勢遮蓋了。這同時表明，在實際實施效果上，高齡津貼實際上并不是僅著眼于低收入人群的“補缺”型救助政策，而是更具有“普惠”意義的社會福利政策。這與民政部對高齡津貼政策是“對傳統(tǒng)補缺型社會福利制度的重大變革和創(chuàng)新，實現(xiàn)了由臨時性、不確定救濟向常態(tài)化、制度性保障的重大突破”[2]的評價相吻合，也標示著這一制度同以救助為主的最低生活保障制度存在一定區(qū)別。

第三，高齡津貼政策總體覆蓋水平不高。即使在80歲以上這一年齡段，領(lǐng)取高齡津貼的比例仍只達到3969%。自2010年起，民政部多次傳達出要在全國全部省份建立80歲以上高齡津貼的規(guī)劃。時任民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司司長的王振耀在接受采訪時表示：“當前存在的一個問題是不少地方發(fā)放高齡津貼沒有按照民政部規(guī)定的標準去進行，即全省統(tǒng)一發(fā)文、80 歲以上、按月發(fā)放三個標準……有的是按90歲或者95歲至99歲的標準發(fā)放”。從省級政策來看，北京作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)僅從90歲以上開始發(fā)放高齡津貼，而安徽等六地則只有為100歲以上高齡老人發(fā)放津貼的省級政策，這一部分極高齡老年人所占人口比例非常少，使得高齡津貼政策的覆蓋有限，產(chǎn)生的效果亦有限。

筆者認為，當下中國的高齡津貼政策定位并不清晰，各省對該政策的定位也不統(tǒng)一。部分地區(qū)將其視作針對高齡老人的普惠型福利政策，因而對80歲以上的所有高齡老人均發(fā)給津貼；部分地區(qū)則將其視作具有社會救助性質(zhì)的補缺型政策，從60歲以上即開始對低收入老人發(fā)給津貼；其他地區(qū)的政策則分布在二者之間，或者兼有二者的特征。從以上三點結(jié)論來看，無論是作為普惠型福利政策，還是作為補缺型救助政策，高齡津貼均無法完成使命。80歲以上老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例不足40%，而五保/低保/特困戶中的老年人領(lǐng)取高齡津貼的比例亦只有10%左右。若要擴大高齡津貼政策的受益范圍，使得該政策更加明確、有效，則對該政策的定位應(yīng)該有更加清晰的審視。

在國際上，老年津貼制度主要作為非繳費型養(yǎng)老金制度的一部分而普遍存在，通常并不特別針對高齡老年人。該制度又主要分為普遍保障型與家計調(diào)查型兩種，后者在領(lǐng)取津貼時需要提供家庭收入證明。老年津貼制度在發(fā)達國家有非常悠久的歷史，在諸多發(fā)展中國家亦起到了有效減少老年貧困，為老年人提供最低生活保障的重要作用[11]。而在對我國高齡津貼制度定位的探討中，有學(xué)者認為，應(yīng)下調(diào)領(lǐng)取高齡津貼的年齡限制至65歲，使得高齡津貼成為以防范老年貧困風險為目的的普惠型保障制度[12]。同時，也有學(xué)者認為，與最低生活保障制度不同，高齡津貼制度應(yīng)定位于“尊老、共享”，發(fā)放對象應(yīng)為80歲以上高齡老人[13]。結(jié)合本研究，筆者認為當前我國的高齡津貼政策與后者更為吻合，在全國范圍內(nèi)建立80歲以上老年人均可領(lǐng)取的統(tǒng)一的普惠型津貼制度應(yīng)為下一步的政策目標。

第四，60歲以上老年人口比例是衡量人口老齡化程度的核心指標，這一指標與各地領(lǐng)取到高齡津貼的人數(shù)比例并無顯著關(guān)系。這可能表明人口老齡化程度提升本身并不會直接促進高齡津貼政策的覆蓋率提升，老年福利政策的發(fā)展與成熟并不是需求“倒逼”的直接產(chǎn)物，而要受到經(jīng)濟發(fā)展水平、福利水平、政府重視程度等條件的制約，后者是決定高齡津貼政策覆蓋率的關(guān)鍵因素。

第五，經(jīng)濟發(fā)展對是否領(lǐng)取高齡津貼的顯著影響在控制了人均社會福利財政性資金收入之后消失，這表明經(jīng)濟發(fā)展對高齡津貼的影響需要通過福利政策等發(fā)揮作用。從省級政策層面看，經(jīng)濟發(fā)展水平不高的寧夏是高齡津貼政策的先行省份，而許多經(jīng)濟較為發(fā)達的省份尚未建立全省統(tǒng)一發(fā)放、為80歲以上老年人提供高齡津貼的制度。這些省份“自滿自足于經(jīng)濟發(fā)展”，卻在老年福利問題上投入力度不夠。這一點，在下一步高齡津貼政策的發(fā)展中值得注意。

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