貴州水務(wù)股份有限公司 路祖強(qiáng)

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中國(guó)PPP模式實(shí)踐：困境與出路

貴州水務(wù)股份有限公司 路祖強(qiáng)

摘 要：在國(guó)家大力推行PPP模式的政策背景下，本文分析了PPP模式的優(yōu)點(diǎn)和推行現(xiàn)狀，以入庫(kù)數(shù)目最多的省份貴州省為例，深入研究PPP模式發(fā)展的困境，并從產(chǎn)業(yè)投資基金與政府視角提出關(guān)于推進(jìn)PPP項(xiàng)目的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 產(chǎn)業(yè)基金 建議

PPP模式是指政府與社會(huì)投資方之間，為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或?yàn)榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同協(xié)議來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。在當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化提速、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方政府債務(wù)問(wèn)題顯現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式將成為公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主要方式。

1　PPP推行的政策背景

近年來(lái)，針對(duì)PPP模式我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列政策措施。2014 年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，2014年11月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》；國(guó)家發(fā)改委于2015年3月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，與此同時(shí)各地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政策和文件?？梢钥闯瞿壳拔覈?guó)在大力推廣PPP模式，希望借此解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)投資的資金需求問(wèn)題。

2　采用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

PPP作為較為新興的合作模式，具有以下優(yōu)點(diǎn)。

（1）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，增加監(jiān)管的功能，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。

（2）促進(jìn)投資主體的多元化。利用社會(huì)資本能為政府部門(mén)提供更多的資金和技能，促進(jìn)投融資體制改革，同時(shí)社會(huì)資本能夠參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理，可有效提高效率，防止超工期、超預(yù)算問(wèn)題的出現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目增值、增效，并承擔(dān)了技術(shù)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本以及質(zhì)量責(zé)任。

（3）政府部門(mén)和民間部門(mén)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最經(jīng)濟(jì)有效的方式為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

3　PPP模式推行現(xiàn)狀

為了減輕政府的財(cái)政壓力，優(yōu)化資源配置，提高公共服務(wù)效率，我國(guó)逐漸開(kāi)始嘗試在城市供水節(jié)水、公共交通、排水和污水處理、橋梁、市政市容、垃圾處理、醫(yī)療衛(wèi)生、公共秩序、保障性安居工程等領(lǐng)域引入PPP模式。

2014年底，財(cái)政部推出PPP示范項(xiàng)目30個(gè)，總投資額1800億元。2015年9月，財(cái)政部推出第二批PPP示范項(xiàng)目206個(gè)，總投資達(dá)6589億元。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年4月，納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目達(dá)7835個(gè)，總投資8.8萬(wàn)億元，但是落地率僅為21.7%。

2016年2月財(cái)政部組織搭建的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)正式上線，入庫(kù)的PPP項(xiàng)目為7835個(gè)。按地域統(tǒng)計(jì)，貴州、山東（含青島）、四川、河南、新疆居項(xiàng)目數(shù)前五名，合計(jì)4383個(gè)，占入庫(kù)總數(shù)的56.8%；山東（含青島）、貴州、云南、河南、四川、江蘇居投資前六名，合計(jì)4.56萬(wàn)億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資的51.9%。

貴州省為PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量最多的省份。貴州于2015年建立了由常務(wù)副省長(zhǎng)任總召集人的PPP省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)力推進(jìn)PPP工作。并于2015年6月，印發(fā)了符合貴州當(dāng)?shù)貙?shí)際的PPP指引性文件《省政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》。

截至2015年6月，貴州省PPP項(xiàng)目庫(kù)共有1334個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)劃投資9412.79億元。已簽約項(xiàng)目82個(gè)，總投資305.99億元，引入社會(huì)資本44.52億元。目前貴州省有11個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部推選的第二批示范項(xiàng)目，示范項(xiàng)目數(shù)位列全國(guó)第六?？刹蝗輼?lè)觀的是目前貴州省PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目中，還有1252個(gè)項(xiàng)目尚在尋找社會(huì)資本合作方，涉及總投資9105.8億元，占比超過(guò)90%。

4　PPP模式發(fā)展困境

雖然PPP模式的推行得到了政策方面的大力支持，潛在PPP項(xiàng)目投資需求巨大，社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目關(guān)注度也很高，但從實(shí)際操作來(lái)說(shuō)，PPP模式的推廣難度極大。主要的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)。

（1）政府與社會(huì)資本雙方信息不對(duì)稱(chēng)、地位不對(duì)等。部分地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目政策不了解，在發(fā)起PPP項(xiàng)目時(shí)無(wú)從下手，與社會(huì)投資人談判的過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，以傳統(tǒng)項(xiàng)目甲方自居，交易雙方主觀上信任度較低，不利于項(xiàng)目合作推進(jìn)。

（2）部分地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施能力不足，在實(shí)施方案編制、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)、物有所值評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)無(wú)法獨(dú)立完成，又無(wú)專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

（3）PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以及有PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，使得PPP項(xiàng)目推進(jìn)困難。

（4）PPP項(xiàng)目稅收適用不明確。如政策文件中提及的可用性購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)、績(jī)效評(píng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)對(duì)應(yīng)的稅種、稅率、優(yōu)惠政策適用等方面眾說(shuō)不一，地方稅務(wù)部門(mén)也無(wú)法給出準(zhǔn)確回答，容易導(dǎo)致繳稅瑕疵。

5　關(guān)于推進(jìn)PPP項(xiàng)目的建議

5.1創(chuàng)新合作路徑與方式

結(jié)合目前情況，社會(huì)投資人通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項(xiàng)目，能較好地解決上述問(wèn)題。PPP產(chǎn)業(yè)投資基金是將PPP模式與產(chǎn)業(yè)投資基金結(jié)合的一種基金。

（1）由政府或國(guó)有龍頭企業(yè)引導(dǎo)出資參與發(fā)起基金，有利于吸引產(chǎn)業(yè)投資人，為基金提供良好的信用背書(shū)，有利于與地方政府建立平等的合作關(guān)系，加強(qiáng)相互信任，解決信息溝通問(wèn)題。

（2）產(chǎn)業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)本身應(yīng)具備投資專(zhuān)業(yè)性和全面知識(shí)結(jié)構(gòu)，能夠有效打消投資人和政府方對(duì)政策法規(guī)、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)等方面的擔(dān)憂(yōu)。

（3）基金的國(guó)有出資方能夠有效的參與基金的全過(guò)程管理，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)基金的項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)和績(jī)效情況，使得基金運(yùn)行更加規(guī)范，從治理層面保障政府及投資人的利益。

（4）產(chǎn)業(yè)基金集合了全產(chǎn)業(yè)鏈投資人，能夠最大限度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全生命周期收益，提高產(chǎn)業(yè)基金在項(xiàng)目投標(biāo)中的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也有利于降低政府的采購(gòu)成本。

（5）基金投資人分為產(chǎn)業(yè)投資人（劣后級(jí)投資人）和財(cái)務(wù)投資人（優(yōu)先級(jí)投資人）。財(cái)務(wù)投資人的目的是為了獲取固定收益，而產(chǎn)業(yè)投資人投資基金，除了投資收益外最重要的就是由基金對(duì)外投資帶來(lái)主營(yíng)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資人，基金中投資人分級(jí)的設(shè)計(jì)，大大提高了產(chǎn)業(yè)投資人的資金杠桿。如：對(duì)于劣后級(jí)產(chǎn)業(yè)投資人來(lái)說(shuō)，1億元總投資的項(xiàng)目，約需基金出3000萬(wàn)元資本金，其余可通過(guò)項(xiàng)目貸款解決。

5.2強(qiáng)化政策保障措施

（1）將PPP項(xiàng)目實(shí)施納入基層政府考核內(nèi)容，加強(qiáng)各級(jí)政府層面對(duì)PPP模式的重要性、實(shí)施政策的認(rèn)識(shí)和理解。因?yàn)榛鶎诱荘PP項(xiàng)目的最終實(shí)施單位，基層政府對(duì)PPP認(rèn)識(shí)度和重視度是推進(jìn)PPP項(xiàng)目的重要條件。

（2）出臺(tái)適合于不同地區(qū)和行業(yè)的PPP項(xiàng)目實(shí)施操作指南或細(xì)則，明確PPP項(xiàng)目政府支出須納入長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算管理，明確PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則、操作流程及要點(diǎn)。

（3）在重點(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以水利水務(wù)、醫(yī)療環(huán)保等行業(yè)為重點(diǎn)進(jìn)行突破。在全社會(huì)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足的情況下，選擇模式成熟、推廣容易復(fù)制的領(lǐng)域重點(diǎn)突破，在實(shí)戰(zhàn)中提高基層政府和產(chǎn)業(yè)投資人的PPP模式認(rèn)識(shí)和實(shí)施能力。

（4）鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)特別是銀行、保險(xiǎn)資金進(jìn)入PPP行業(yè)，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)權(quán)益性融資服務(wù)改革。出臺(tái)政策性銀行支持PPP行業(yè)相關(guān)政策，鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)資金投資PPP產(chǎn)業(yè)投資基金優(yōu)先級(jí)份額。

（5）支持PPP產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金形式進(jìn)入PPP行業(yè)。支持各省建立PPP行業(yè)引導(dǎo)基金，打造細(xì)分行業(yè)的專(zhuān)業(yè)PPP產(chǎn)業(yè)投資基金群。

（6）打造適宜的PPP產(chǎn)業(yè)投融資生態(tài)，加強(qiáng)PPP實(shí)施過(guò)程監(jiān)督。公平、高效的PPP產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境是投資人積極參與PPP產(chǎn)業(yè)的重要保證，謹(jǐn)防行業(yè)既得利益者歪曲政策理解，利用PPP規(guī)則排斥合理競(jìng)爭(zhēng)。

（7）加快PPP服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，出臺(tái)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)資格和收費(fèi)管理辦法，使得基層政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)有據(jù)可依，切實(shí)提高項(xiàng)目的實(shí)施效率和效果。

參考文獻(xiàn)

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［2］ 劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證［J］.改革，2015（01）.

中圖分類(lèi)號(hào)：F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）06（c）-077-02

作者簡(jiǎn)介：路祖強(qiáng)（1972-），男，土家族，貴州銅仁人，管理學(xué)博士，主要從事企業(yè)管理方面的研究。