高紅琴　黃海燕

(四川托普信息技術(shù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611743)

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四川省民辦高校差別化用地政策研究

高紅琴黃海燕

(四川托普信息技術(shù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611743)

當(dāng)下國家大力鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域,但在一所民辦高校的辦學(xué)成本中,土地征用費(fèi)占據(jù)了30%的建設(shè)費(fèi)用,阻礙了民辦高校教育的進(jìn)一步發(fā)展。教育用地問題會(huì)影響民辦高校師資隊(duì)伍的穩(wěn)定、生源的招攬以及自身的可持續(xù)發(fā)展。為了扶持民辦高校的發(fā)展,政府應(yīng)該在教育用地上實(shí)現(xiàn)差別化管理,包括供地形式、規(guī)劃審批、民辦高校與非高校用地、處于不同發(fā)展階段的民辦高校用地等。

民辦高等教育;民辦高校;差別化用地;用地政策;四川

隨著政府大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域,四川省民辦高校獲得快速發(fā)展,規(guī)模日益壯大。截至2014年底,全省共有民辦普通高校33所,其中獨(dú)立學(xué)院10所；民辦高校普通本?？圃谛Ｉ?3.51萬人,其中本科生15.62萬人,專科生17.89萬人,分別占全省對應(yīng)總數(shù)的25.23%、20.85%和30.88%。①《2014年四川省教育事業(yè)基本情況》,2015-09-22,http://www.scedu.net/p/9/?StId=st_app_news_i_x635785362064696358。規(guī)模的壯大進(jìn)一步刺激了投資者興辦民辦教育的積極性,但教育用地成為投資者舉辦民辦高校時(shí)所面臨的重要問題之一。土地征用費(fèi)在一所民辦高校的籌建費(fèi)用中所占的比例最大,而土地是政府所掌握的資源,政府完全可以通過制定優(yōu)惠的土地征用政策來促進(jìn)民辦高校的建設(shè)和發(fā)展。②劉永根、譚永紅、孫希剛等:《廣西民辦高校用地政策研究》,《學(xué)術(shù)論壇》2005年第12期,第190-194頁。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示,2013年四川省民辦高校占地面積總計(jì)4 951.81萬平方米,其中學(xué)校自有的占地面積為2 925.65萬平方米,租用的占地面積為2 026.16萬平方米。③四川省教育廳計(jì)劃基建財(cái)務(wù)處:《四川省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)提要》,2014年3月。研究民辦高校差別化用地問題，對促進(jìn)民辦高等教育乃至整個(gè)高等教育的健康發(fā)展都有著重要意義。

一、教育用地對民辦高校的重要性

興辦一所民辦高校必須要有固定的場所。正所謂“教育用地是學(xué)校發(fā)展的生命線,是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障”④黃建輝:《城市中小學(xué)教育用地問題探析》,《教學(xué)與管理(中學(xué)版)》2014年第1期,第17-18頁。，有了固定場所，才能增強(qiáng)師生的凝聚力和主人翁意識,提升民辦高校的核心競爭力。

(一)政策規(guī)定的民辦高校生均占地面積大

民辦高校在創(chuàng)建時(shí),其硬件設(shè)施必須符合國家的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)教育部頒布的《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)(試行)》(教發(fā)﹝2004﹞2號)、《四川省民辦教育機(jī)構(gòu)分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(川辦函〔2002〕75號)等文件,筆者對四川省各層次教育用地標(biāo)準(zhǔn)作了統(tǒng)計(jì)。在四川省各層次教育中,高等教育根據(jù)專業(yè)類別不同，生均占地面積最低不少于54平方米，最高不少于88平方米；高中教育生均不少于12平方米；初中教育生均不少于10平方米；小學(xué)教育生均不少于8平方米；幼兒園生均不少于4.5平方米?？梢?普通高等教育所需生均教育占地面積是最多的,土地征用費(fèi)在民辦高校的籌建費(fèi)用中所占的比例甚至超過30%。因此,解決用地問題是推動(dòng)民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的重要工作。

(二)用地對民辦高校辦學(xué)有重大影響

根據(jù)馬斯洛需要層次理論,當(dāng)人的生理需要得到滿足后就會(huì)有安全需要,人們希望自己職業(yè)穩(wěn)定、工作安全。*陳艷:《馬斯洛需要層次理論對構(gòu)建和諧師生關(guān)系的啟示》,《教學(xué)與管理(理論版)》2014年第10期,第79-81頁。教師只有解決了低層次需求,才能追求自我實(shí)現(xiàn)，安心留在民辦高校工作?？梢?合理解決民辦高校教育用地問題是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，有利于真正實(shí)現(xiàn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

1.穩(wěn)定教職工隊(duì)伍。首先,民辦高校要獲得更好的發(fā)展,需要高水平的教師，這是實(shí)現(xiàn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源、第一資源。*王慧:《高校教師職務(wù)聘任制改革研究》,河海大學(xué)2007年博士學(xué)位論文,第1-2頁。當(dāng)然,高水平的教師謀求工作必定會(huì)考慮更換工作場地的機(jī)會(huì)成本和交易成本。一些遲遲沒有拿到土地使用權(quán)的民辦高校，顯然難以招聘到高水平的教師。其次,如果民辦高校沒有拿到土地證，其土地使用性質(zhì)就有可能隨時(shí)發(fā)生改變,這會(huì)使教職工缺乏安全感與歸屬感。他們會(huì)時(shí)刻保持警惕,不斷尋找更穩(wěn)定的工作,不能安心從事教學(xué)和科研工作,也無法形成凝聚力和向心力。因此,只有解決了教育用地問題，才能有助于穩(wěn)定教職工隊(duì)伍,增強(qiáng)他們的凝聚力。

2.吸引生源。我國民辦高校最大的特點(diǎn)是缺少政府公共財(cái)政資助和社會(huì)捐贈(zèng),主要依靠學(xué)費(fèi),因此，生源是學(xué)校的生命線。近年來，隨著競爭的日趨激烈和人口紅利的不斷減少,教育市場由賣方市場變成了買方市場,學(xué)生面臨更多的選擇。在此情形下,學(xué)生及家長首先會(huì)尋求安全感,沒有拿到土地證的民辦高?？隙ú皇瞧涫走x,進(jìn)一步推導(dǎo)：一所沒有拿到土地證的民辦高校,其專用性資產(chǎn)投入必然較少,辦學(xué)環(huán)境也不會(huì)很好,師資隊(duì)伍也不會(huì)穩(wěn)定,教學(xué)質(zhì)量更是難以保證?？梢?，穩(wěn)定的辦學(xué)場所對民辦高校來說至關(guān)重要。

3.促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在教育發(fā)展的生態(tài)環(huán)境中,如果民辦高校沒有固定的辦學(xué)場所,就難以吸引優(yōu)秀的教職工,也就難以保證教學(xué)質(zhì)量,最終不能爭取到足額的生源。我國民辦高校大多是“投資辦學(xué)”,只有充足的生源保障，才能吸引社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域,才能促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)具有一定辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)影響力且辦學(xué)時(shí)間較長的民辦高校,因土地問題遲遲沒有得到合理解決而極大地挫傷了辦學(xué)者和教職工的積極性,在一定程度上阻礙了學(xué)校的健康發(fā)展。

綜上所述，土地使用政策是否到位,能否與公辦高校一視同仁,在一定程度上可以視作政府民辦教育扶持政策是否到位的一個(gè)標(biāo)志,影響著民辦教育的存續(xù)和發(fā)展。

二、四川省民辦高校用地政策的現(xiàn)狀

按照目前《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,民辦高校有“出讓和劃撥”兩種形式可以獲得辦學(xué)土地使用權(quán)。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為;而劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。目前符合國土資源部在第9號《劃撥用地目錄》中規(guī)定的“非營利性教育設(shè)施用地”，是指高校的學(xué)生宿舍、食堂、教學(xué)實(shí)習(xí)及訓(xùn)練基地。

從2003年開始,四川省政府就頒布了包括《四川省人民政府關(guān)于大力促進(jìn)民辦教育發(fā)展的決定》(2003)、《四川省教育廳等部門關(guān)于大力促進(jìn)民辦高等教育的意見》(2006)和《四川省民辦教育促進(jìn)法》(2008)等一系列解決民辦高校用地問題的政策,明確提出“新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校按公益性事業(yè)用地實(shí)行行政劃撥并優(yōu)先安排;建設(shè)過程中涉及的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)按國家和省規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的下限收取。實(shí)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移優(yōu)惠政策,符合《劃撥用地目錄》的,經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn),可繼續(xù)以劃撥方式由民辦高等學(xué)校使用;不符合《劃撥用地目錄》的,應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù);教育用地不得改變土地用途,土地使用權(quán)及地上建筑物轉(zhuǎn)讓、出租的,應(yīng)按有關(guān)法律、法規(guī)辦理?！?/p>

目前四川省投資興辦的尤其是一些具有10年以上辦學(xué)歷史的民辦高校,其辦學(xué)用地多來源于土地出讓,且其出讓費(fèi)因所處的行政區(qū)劃不同而各異。而民辦高校在建校選址時(shí),一般會(huì)選在人口相對集中、環(huán)境較好的城區(qū),因此如果按市場價(jià)格計(jì)算辦學(xué)用地，費(fèi)用相對較高。在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總量不足、來源單一的情況下,高昂的地價(jià)支付將嚴(yán)重打擊舉辦者的積極性。同時(shí),還有部分民辦高校的用地因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展變化和地方政府政策的調(diào)整,辦學(xué)用地問題遲遲無法解決,導(dǎo)致舉辦者不敢也不愿進(jìn)一步加大教育投入,對持續(xù)辦學(xué)失去信心。

綜上所述,雖然四川省相關(guān)政府部門頒布了許多有利于實(shí)現(xiàn)公民辦高校平等待遇、強(qiáng)化扶持民辦高校的政策條例，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中,土地問題并沒有得到有效解決。究其原因,縱觀既有的民辦高校土地使用權(quán)政策，其實(shí)施的前提是“按照公益性事業(yè)興辦的民辦學(xué)校能夠享受劃撥的優(yōu)惠政策”以及根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定“必須要非營利性教育設(shè)施用地才能享受劃撥用地”,但四川省尚未出臺針對營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的辦法，這就使得用地問題陷入困境。

三、建議與對策

民辦高等教育屬于公益性事業(yè),具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng),政府必須擔(dān)負(fù)起支持民辦高校發(fā)展的責(zé)任。在目前土地供需矛盾日益突出的情況下,筆者提出對民辦高校實(shí)行差別化用地的建議。所謂差別化用地,是指基于民辦高等教育的公益性、差別化以及不同發(fā)展階段的特殊性,在不改變教育用地屬性的前提下,在供地形式、規(guī)劃審批、民辦高校與其他民辦教育用地以及不同時(shí)期的民辦高校用地四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)差別化管理。

(一)供地形式的差別化

從教育公平原則上說,不管是營利性民辦學(xué)校還是非營利性民辦學(xué)校,都是培養(yǎng)人才,與公辦學(xué)校一樣具有正外部效應(yīng),所以理當(dāng)享受與公辦學(xué)校同等的用地政策。在四川省尚未出臺明確的針對營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理辦法的前提下,建議四川省對新建、改擴(kuò)建民辦學(xué)校的用地需求,按“劃撥”“出讓”和“劃撥+出讓”三類形式分別執(zhí)行,采取差別化的供地形式,并在收取拆遷賠付或出讓金時(shí),考慮實(shí)行緩繳或者分期繳納的政策,適當(dāng)緩解投資者的資金壓力。凡符合《劃撥用地目錄》的,政府可按行政“劃撥”方式提供土地,按拆遷賠付成本價(jià)向民辦學(xué)校供地;民辦學(xué)校愿意以“出讓”方式依法取得土地使用權(quán)的,可優(yōu)先將土地使用權(quán)出讓給民辦學(xué)校,并按照優(yōu)惠價(jià)格提供土地,對優(yōu)惠價(jià)格給予最低和最高的價(jià)格指導(dǎo);根據(jù)投資者的需要,也可采取“劃撥+出讓”(部分劃撥、部分出讓)的供地形式,扶持民辦教育。

(二)規(guī)劃審批的差別化

黨的十八大報(bào)告把教育放在改善民生和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)之首,強(qiáng)調(diào)要“努力辦好人民滿意的教育”,“鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育”。目前,民辦教育已經(jīng)成為我國公共教育事業(yè)的重要組成部分。四川作為西部地區(qū)大省之一,各級政府都應(yīng)把民辦教育的發(fā)展納入重要議事日程。為此，建議針對民辦教育的各種類型(包括非學(xué)歷教育和學(xué)歷教育中的高等教育、中等教育、義務(wù)教育、學(xué)前教育等)分別制定差別化用地政策,在土地規(guī)劃時(shí)加以分類安排、區(qū)別對待。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，做好用地選址工作;建立簡單易行的申報(bào)、審批程序,做好各項(xiàng)對接工作,在具備辦學(xué)條件和符合用地雙重指標(biāo)的前提下,按照“成熟一個(gè),報(bào)批一個(gè)”的原則，解決用地需求。

(三)與其他民辦教育用地的差別化

教育部有關(guān)高?！霸O(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”的文件，如《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》的5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》的6項(xiàng)條件和《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),均提到了土地和校舍、教師隊(duì)伍、圖書和儀器設(shè)備等,清楚地呈現(xiàn)了教育部對高校設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)條例。同時(shí),對照教育部《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)(試行)》文件中對普通高校核定年度招生規(guī)模與辦學(xué)條件的檢測標(biāo)準(zhǔn),其中的“基本辦學(xué)條件指標(biāo)”有生師比、研究生學(xué)位教師比重、生均教學(xué)行政用房、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備值以及生均圖書5項(xiàng)指標(biāo)?？梢?要辦好一所民辦高校,其經(jīng)費(fèi)投入和辦學(xué)基本條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了非高等教育的經(jīng)費(fèi)投入和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),而其中土地和校舍成為辦學(xué)所需要的關(guān)鍵要素之一。為此，建議四川省政府對民辦高校用地與其他民辦教育用地實(shí)行差別化管理,即民辦高校用地享有公辦高校同等政策,均統(tǒng)一按劃撥方式供應(yīng)土地。若土地使用權(quán)人申請改變?nèi)炕虿糠钟玫赜猛镜?應(yīng)當(dāng)將申請改變用途部分收回,按時(shí)價(jià)定價(jià),重新依法供應(yīng)。

(四)不同發(fā)展階段用地的差別化

四川省民辦高等教育經(jīng)過20余年的發(fā)展,形成了相當(dāng)?shù)霓k學(xué)規(guī)模,政府的管理也在逐步規(guī)范，但部分已具規(guī)模的民辦高校用地問題仍未得到合理解決,制約了該省民辦高等教育的進(jìn)一步發(fā)展。目前四川省比較成熟的民辦高校興起于20世紀(jì)90年代末高校擴(kuò)招之時(shí),但受諸多原因影響,征地進(jìn)展緩慢,這期間由于學(xué)校周邊土地價(jià)格大幅上漲,造成土地征用資金的差價(jià)還得由民辦高校自行承擔(dān),這無疑給學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展帶來了巨大負(fù)擔(dān),也在很大程度上制約了學(xué)校教育環(huán)境的改善和教學(xué)質(zhì)量的提高。所以,對于發(fā)展比較成熟的民辦高校而言,如果政府只是“一刀切”地按照“公共公益設(shè)施用地級別與供地價(jià)”的條例來管理,將嚴(yán)重影響投資者興辦民辦高校的積極性，也會(huì)使民辦高校出現(xiàn)巨大的資金缺口。為此，建議四川省政府相關(guān)部門在教育用地差別化管理的前提下,對新建民辦高校制定新的土地政策,重點(diǎn)安排建設(shè)用地指標(biāo),除自愿以“出讓”方式依法取得土地使用權(quán)的以外,統(tǒng)一按劃撥方式供應(yīng)土地;對已形成一定規(guī)模、尚未徹底解決土地問題的民辦高校,應(yīng)在新的用地扶持政策指導(dǎo)下,充分考慮該校用地的客觀情況,徹底解決遺留用地問題,給予舉辦者更多的信心。

我國民辦高校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)方面沒有政府的生均撥款和完善的捐贈(zèng)體系,絕大多數(shù)依靠學(xué)費(fèi)收入實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展，若在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)如此緊張的情況下,還要在教育用地上耗費(fèi)巨大的資金,那將更難以與公辦高校形成良性競爭。當(dāng)然,對民辦高校教育用地實(shí)行差別化管理,只是政府扶持民辦高等教育發(fā)展的一項(xiàng)重要政策措施，健全、完善民辦高等教育扶持法規(guī)政策體系,才是解決民辦高校發(fā)展問題的關(guān)鍵,才是助推民辦教育事業(yè)發(fā)展與繁榮的催化劑。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Research on the Policies of Different Land Use Right for Non-governmental Institutions of Higher Learning in Sichuan

GAO Hongqin & HUANG Haiyan

(SichuanTOPITVocationalInstitute,Chengdu,Sichuan, 611743,China)

The government strongly encourages private capitals to enter the education sectors. However, the cost of the land which is controlled by the government accounts for over 30% of the investment cost of building non-governmental institutions of higher learning. The right of education land use is related to the stability of the teaching team, student recruitment ability, and the sustainable development of non-governmental institutions of higher learning. In order to support the construction and development of non-governmental higher education, the government should administrate different land use rights, including land supply forms, planning and approval, land for non-governmental institutions of higher learning and other users, and non-governmental institutions of higher learning at different development stages.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; the different land use right; land policies; Sichuan

2015-12-11

四川省民辦教育研究中心2015年度重點(diǎn)課題(21)

高紅琴,女,四川郫縣人,助理研究員,研究方向?yàn)楦叩冉逃?、民辦教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.03.004