汪巍+許志勇

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及信息革命的日新月異，加之“營(yíng)改增”的不斷擴(kuò)圍，地方稅源狀況產(chǎn)生了深刻變化，地方稅收與政府計(jì)劃的矛盾進(jìn)一步凸顯，這些都給稅源管理帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。如何進(jìn)一步加強(qiáng)稅源管理，保障地稅收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，成為地稅部門(mén)必須解決的一項(xiàng)重要課題。

一、地方稅源管理模式的演變

以南昌市地稅局為例，自1994年施行分稅制以來(lái)，稅源管理模式的進(jìn)化經(jīng)歷了由淺入深、由單項(xiàng)到綜合、由分散到集中、由自發(fā)到自覺(jué)的過(guò)程。大致上可以劃分為三個(gè)階段：第一階段（1994年9月成立后至2003年），加速實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”，著重實(shí)施了申報(bào)單項(xiàng)改革，在市本級(jí)和4縣5區(qū)及2個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)分別設(shè)立辦稅服務(wù)廳，城區(qū)實(shí)行一級(jí)稽查。第二個(gè)階段（2004年至2012年），以征管核心業(yè)務(wù)軟件上線(xiàn)為標(biāo)志，同時(shí)在夯實(shí)征管基礎(chǔ)、實(shí)施稅源專(zhuān)業(yè)化管理、信息管稅、優(yōu)化納稅服務(wù)等方面實(shí)施了探索和實(shí)踐，建立了稅收管理員制度、實(shí)行稅收管理員劃片管戶(hù)、一戶(hù)統(tǒng)管模式，在納稅申報(bào)、稅務(wù)稽查、日常管理上實(shí)現(xiàn)了真正意義上的征、管、查三分離。第三個(gè)階段（2013年至今），探索建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以納稅評(píng)估為抓手的稅源管理模式。

由于真正的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系尚在探索中，加之2013年起“營(yíng)改增”工作的突然提速，為了防止地方稅收收入的大起大落，在地稅基層仍以稅收管理員制度為核心開(kāi)展各項(xiàng)稅源管理工作（如圖1所示：南昌地稅現(xiàn)行稅源征管模式）。

圖1 南昌地稅現(xiàn)行稅源征管模式

二、當(dāng)前地方稅源管理存在的問(wèn)題

（一）依法治稅水平不高。

現(xiàn)行稅收管理員“劃片管戶(hù)”的管理方式導(dǎo)致各自掌握的稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)較大，致使實(shí)際工作中稅收?qǐng)?zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、同一行業(yè)、同一事項(xiàng)稅負(fù)等很難做到完全公平。加之缺乏有效的監(jiān)督制約制衡機(jī)制，因此越權(quán)、濫用權(quán)力與隨意處置的現(xiàn)象也時(shí)有存在，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法、以權(quán)代法現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，給依法治稅、依法行政帶來(lái)沖擊。

（二）征收管理力度薄弱。

在當(dāng)前的稅源征管模式下，稅源管理普遍存在著管理深度不夠、手段乏力等問(wèn)題，導(dǎo)致征、管、查脫節(jié)，征管質(zhì)效不高，突出表現(xiàn)在：一是管理不夠深入。只注重績(jī)效考核指標(biāo)，而對(duì)納稅人申報(bào)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性疏于審核，導(dǎo)致企業(yè)納稅申報(bào)的隨意性很大。征管力量分配不夠均衡，職責(zé)分工不夠明確，產(chǎn)生了重管事、輕管戶(hù)、戶(hù)籍不明、底數(shù)不清、管理乏力等現(xiàn)象;稅源管理存在只注重“管”不重視“理”現(xiàn)象，忽視了戶(hù)籍和稅基管理，只側(cè)重于重點(diǎn)稅源，忽視了未達(dá)起征點(diǎn)戶(hù)、零散戶(hù)和國(guó)、地稅共管戶(hù)的管理。這些現(xiàn)象和問(wèn)題造成了近年來(lái)征管質(zhì)量與收入快速增長(zhǎng)相背離的趨勢(shì)。二是管理手段乏力。一方面納稅評(píng)估的作用沒(méi)有效發(fā)揮。納稅評(píng)估變成“為完成任務(wù)而開(kāi)展評(píng)估”，每年通過(guò)納稅評(píng)估移送稽查的案源“微乎其微”，評(píng)估出的稅款也“微不足道”。另一方面稽查職能有待強(qiáng)化。目前稽查部門(mén)的選案工作還不夠科學(xué)，一般只根據(jù)舉報(bào)和上級(jí)布置的行業(yè)范圍來(lái)選擇稽查對(duì)象，稽查面較窄，造成有限稽查資源的一定浪費(fèi)。三是征、管、查脫節(jié)。在實(shí)際工作中，各部門(mén)之間忽視了相互之間的聯(lián)系，造成征、管、查之間信息共享不通暢、職能脫節(jié)、各自為政。

（三）信息化支撐不強(qiáng)。

雖然近年來(lái)地稅系統(tǒng)的信息化建設(shè)取得了不小的進(jìn)步，但是客觀(guān)地評(píng)價(jià)，當(dāng)前信息化對(duì)稅源管理的支撐作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，突出表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)與技術(shù)融合不夠。技術(shù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)系不緊密，軟件開(kāi)發(fā)不能充分反映業(yè)務(wù)需求。目前使用的核心征管業(yè)務(wù)軟件多年未實(shí)質(zhì)性升級(jí)，軟件開(kāi)發(fā)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，多系統(tǒng)并存，每套系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不能共享。二是人機(jī)結(jié)合程度較低。征管信息系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)沒(méi)有得到充分利用，部分征管業(yè)務(wù)軟件淪為“開(kāi)票機(jī)”。三是復(fù)合型人才稀缺。既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的干部十分缺乏，往往是懂技術(shù)的不懂業(yè)務(wù)，懂業(yè)務(wù)的不懂技術(shù)，與信息管稅快速發(fā)展的步伐不相稱(chēng)。

（四）人力資源配置不科學(xué)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)征管的人海戰(zhàn)術(shù)、以票管稅等管理方式已不能適應(yīng)形勢(shì)的需要，突出表現(xiàn)在：一是稅收管理員無(wú)法集中精力于稅源管理。傳統(tǒng)的“劃片管戶(hù)”的管理方式導(dǎo)致所有與納稅人有聯(lián)系的工作均由稅收管理員落實(shí)。稅收管理員的主要精力是忙于繁重的日常事務(wù)，疲于應(yīng)付，強(qiáng)化稅源管理，實(shí)現(xiàn)稅源管理的科學(xué)化、精細(xì)化“心有余，力不足”。二是重點(diǎn)稅源管理力量不足。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)納稅戶(hù)急劇增長(zhǎng)，與稅務(wù)人員數(shù)量增長(zhǎng)近乎零的狀況形成鮮明反差，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)“人少戶(hù)多”的矛盾日益突出;原有稅收管理的“無(wú)差別化”，導(dǎo)致重點(diǎn)不突出，針對(duì)性不強(qiáng)，造成“大的管不好，小的管不了”的局面。例如，截至2014年年末，南昌市納稅人共計(jì)12.95萬(wàn)戶(hù)，其中個(gè)體戶(hù)4.44萬(wàn)戶(hù)，企業(yè)事業(yè)等8.51萬(wàn)戶(hù);個(gè)體戶(hù)戶(hù)數(shù)占總戶(hù)數(shù)34.3%（見(jiàn)表1：2014年南昌地稅實(shí)現(xiàn)稅收收入戶(hù)數(shù)狀況表）。12.95萬(wàn)戶(hù)中，除去非正常戶(hù)、無(wú)需申報(bào)戶(hù)、未申報(bào)戶(hù)后，實(shí)現(xiàn)收入戶(hù)數(shù)為52 442戶(hù)，地稅收入主要來(lái)源于極少數(shù)重點(diǎn)稅源戶(hù)，但主要征管力量并非安排在重點(diǎn)稅源戶(hù)上。而且，稅源管理工作長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為僅僅是征管一線(xiàn)的事情，各業(yè)務(wù)處、科（股）室對(duì)稅源管理工作參與不夠，了解不多，而且系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)各單位之間由于人員、職責(zé)相互獨(dú)立，各自為政，導(dǎo)致稅源管理工作缺乏協(xié)調(diào)性，許多可以集中的力量被分散，可以整合的資源被浪費(fèi)。

三是征管一線(xiàn)力量薄弱。從全市情況看，在征管一線(xiàn)普遍存在著“一多一少”和“一高一低”的現(xiàn)象。“一多一少”即納稅戶(hù)多和稅收管理員少。2004年，南昌市地稅收入和納稅總戶(hù)數(shù)分別為31.42億元和4.4萬(wàn)戶(hù)，而2014年，南昌市地稅收入和納稅總戶(hù)數(shù)分別為276.3億元和12.95萬(wàn)戶(hù)，分別增長(zhǎng)779%和194%。在此期間，該市地稅總?cè)藬?shù)僅從1 150人增加至1 270人，稅收管理員僅從450人增加至486人，增長(zhǎng)比例遠(yuǎn)低于稅源增長(zhǎng)速度（見(jiàn)表2：南昌地稅2004與2014年度稅收收入、納稅戶(hù)數(shù)、地稅總?cè)藬?shù)對(duì)比圖）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，稅收管理員人均管戶(hù)266戶(hù)，有的地方甚至達(dá)到1 000戶(hù)以上?！皯?hù)多人少”狀況進(jìn)一步加劇?！耙桓咭坏汀奔炊愂展芾硪蟾吆投愂展芾韱T綜合素質(zhì)偏低。從整體看，當(dāng)前南昌市地稅干部年齡偏大，平均年齡達(dá)44歲;全市地稅取得“三師”的人數(shù)只有71人（占比僅有5.6%），缺乏稅收分析、納稅評(píng)估、反避稅等高層次專(zhuān)業(yè)化人才，尤其缺乏對(duì)稅收的系統(tǒng)分析、預(yù)測(cè)、稅源監(jiān)控和專(zhuān)業(yè)化管理的能力。

表2 南昌地稅2004與2012年度稅收收入、納稅戶(hù)數(shù)、地稅總?cè)藬?shù)對(duì)比圖

南昌市地稅干部中“三師”人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

三、當(dāng)前地方稅源管理存在問(wèn)題的原因分析

（一）稅源管理觀(guān)念落后。重收入、輕稅源的思想在部分稅務(wù)人員頭腦中根深蒂固，對(duì)稅源管理的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不足，習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理方式，較為注重登記率、申報(bào)率、入庫(kù)率等淺層管理指標(biāo)，單純地滿(mǎn)足于完成稅收任務(wù)，對(duì)納稅人申報(bào)的準(zhǔn)確率、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況等相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)關(guān)注不夠，關(guān)聯(lián)分析、對(duì)比分析不夠。這種思想誤區(qū)造成對(duì)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況發(fā)生重大變化而無(wú)法采取相應(yīng)的針對(duì)性措施，導(dǎo)致稅源管理弱化，漏征漏管、稅源不清，組織收入工作也難以正常有序地進(jìn)行。

（二）信息化應(yīng)用水平不高。雖然地稅部門(mén)在信息管稅方面做了大量探索，開(kāi)發(fā)運(yùn)行了許多征管軟件，但是這些征管軟件普遍只重視納稅人的申報(bào)表、稅務(wù)登記、稅款入庫(kù)和發(fā)票數(shù)據(jù)等信息的收集，忽視了對(duì)納稅人的財(cái)務(wù)報(bào)表、經(jīng)營(yíng)情況、銀行存款以及會(huì)計(jì)核算等信息的采集，很多納稅申報(bào)表以外的指標(biāo)，只能通過(guò)手工采集，更不用說(shuō)利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行稅源的預(yù)測(cè)、預(yù)警和分析。

（三）稅源管理力量不足。一是稅源管理人員數(shù)量和管戶(hù)數(shù)量不對(duì)稱(chēng)。隨著納稅戶(hù)數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，現(xiàn)有的稅源管理人員力量明顯不足，人少戶(hù)多的矛盾十分突出，要實(shí)現(xiàn)稅源的精細(xì)化管理難度很大。二是稅源管理人員的綜合素質(zhì)不高，尤其缺乏稅收分析、納稅評(píng)估、反避稅等高層次專(zhuān)業(yè)化人才，獲得注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師、律師資質(zhì)的人員屈指可數(shù)，嚴(yán)重影響了稅源管理的質(zhì)量。三是稅源管理人員的主觀(guān)能動(dòng)性較低。目前在征管一線(xiàn)的稅收管理員年齡普遍偏大，而且稅收管理員崗位的流動(dòng)性低，有些人甚至幾十年都一直呆在稅收管理員的崗位上，針對(duì)稅收管理員的考核和輪崗規(guī)定沒(méi)有落到實(shí)處，導(dǎo)致工作主動(dòng)性和積極性的缺失。

（四）社會(huì)綜合治稅體系尚未建立。一是社會(huì)綜合治稅的群眾氛圍不濃，納稅人的稅法遵從度不高，依法誠(chéng)信納稅的意識(shí)淡薄，缺乏索取發(fā)票、揭發(fā)涉稅違法行為的主動(dòng)性和自覺(jué)性。二是大部分非財(cái)稅職能部門(mén)不重視協(xié)稅護(hù)稅工作，認(rèn)為稅收工作只是稅務(wù)部門(mén)的事情，缺乏協(xié)稅護(hù)稅的主動(dòng)性，消極應(yīng)付甚至暗地阻撓與稅務(wù)部門(mén)的配合。三是涉稅信息共享平臺(tái)進(jìn)展緩慢。目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要與工商、國(guó)稅兩部門(mén)建立了信息比對(duì)機(jī)制，與國(guó)土、房管、銀行等單位的信息傳遞和共享還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法全面、真實(shí)、及時(shí)地獲取納稅人的涉稅信息，稅企之間信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題依然存在。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅源管理的對(duì)策

（一）落實(shí)“征、管、評(píng)、查四位一體”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善稅源監(jiān)控體系。

1.加強(qiáng)稅源基礎(chǔ)管理。一是建立與健全納稅人戶(hù)籍管理制度。二是積極督促和引導(dǎo)納稅人建賬立制，從納稅人賬簿中提取信息，掌握納稅人的經(jīng)營(yíng)變化狀況。三是完善納稅人基礎(chǔ)檔案信息，至少應(yīng)包括申報(bào)資料、基本情況、檢查反饋情況、“不良記錄”等內(nèi)容，并隨著納稅人的情況變動(dòng)而變動(dòng)，有條件的地方可推行稅源戶(hù)籍管理的“電子地圖”。四是建立定期的稅務(wù)登記驗(yàn)換證制度，加大對(duì)轄區(qū)管戶(hù)的巡管巡查，使稅戶(hù)信息更趨真實(shí)。五是加強(qiáng)稅控器具的推廣，強(qiáng)化稅源控管力度。

2.完善納稅評(píng)估制度。一是按規(guī)模分層級(jí)評(píng)估。由省級(jí)地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)全省重點(diǎn)稅源納稅人企業(yè)、外資企業(yè)、跨區(qū)企業(yè)和上市公司的納稅評(píng)估;市級(jí)地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)部分重點(diǎn)稅源企業(yè)和重點(diǎn)稅源行業(yè)納稅人實(shí)施評(píng)估;縣級(jí)局負(fù)責(zé)對(duì)部分中小稅源納稅人實(shí)施評(píng)估。有條件的地方可以成立專(zhuān)門(mén)的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)評(píng)估工作。二是創(chuàng)新評(píng)估方式方法。開(kāi)展團(tuán)隊(duì)式評(píng)估，通過(guò)探索主輔評(píng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方式，確定主評(píng)人員和輔評(píng)人員。運(yùn)用行業(yè)評(píng)估模型等先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和排序，確定納稅評(píng)估對(duì)象和疑點(diǎn)。三是注重結(jié)果應(yīng)用。收集豐富評(píng)估指引建議，完善行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)模型的各項(xiàng)指標(biāo)、參數(shù)、預(yù)警值，科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的準(zhǔn)確性和應(yīng)對(duì)措施的有效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策制度不明確和管理方法不科學(xué)等問(wèn)題。

3.強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)管控能力建設(shè)。要建立科學(xué)的稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、排序、應(yīng)對(duì)、反饋機(jī)制，完善“稅收分析-查找風(fēng)險(xiǎn)-任務(wù)推送-風(fēng)控落實(shí)-結(jié)果反饋-加強(qiáng)管理”的工作流程，構(gòu)建以省級(jí)局為中心、市級(jí)局為輔的中高級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)推送和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制以及市級(jí)局為主、縣級(jí)局為輔的中低級(jí)風(fēng)險(xiǎn)推送和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)框架。

4.增強(qiáng)稅務(wù)稽查的威懾力。一是突出稽查工作重點(diǎn)。稅務(wù)稽查部門(mén)要著重做好稅收風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控部門(mén)推送的高風(fēng)險(xiǎn)納稅人，以及納稅評(píng)估部門(mén)移交涉嫌逃騙稅案件的查處工作，及時(shí)反饋查處結(jié)果，并注意發(fā)現(xiàn)涉稅違法行為的規(guī)律和特點(diǎn)，查找稅收征管薄弱環(huán)節(jié)，提出管理建議，積極發(fā)揮以查促管的作用。二是深化稽查管理方式改革?？茖W(xué)劃分各層級(jí)的檢查職責(zé)，實(shí)施分類(lèi)分級(jí)稽查。調(diào)整省、市、縣三級(jí)稽查機(jī)構(gòu)職能，上收稽查層級(jí)，打破行政區(qū)域限制，逐步推行省、市一級(jí)稽查模式，適當(dāng)提高省、市稽查人員比例，有效配置稽查資源。

（二）積極探索稅源專(zhuān)業(yè)化管理新模式。

分類(lèi)分級(jí)管理是稅源專(zhuān)業(yè)化管理的基礎(chǔ)，不僅是簡(jiǎn)單的按照稅源規(guī)模來(lái)分類(lèi)，更要從稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理職責(zé)和管理層級(jí)分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的專(zhuān)業(yè)化管理。

一是按管理對(duì)象分類(lèi)。根據(jù)納稅人的規(guī)模，分為重點(diǎn)稅源、一般稅源和零散稅源，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上給予相應(yīng)配套，著力做到“四管”（重點(diǎn)企業(yè)專(zhuān)人專(zhuān)管，實(shí)行跟蹤服務(wù);一般企業(yè)集中統(tǒng)管，突出納稅評(píng)估;個(gè)體稅源巡查巡管，推行參數(shù)定稅;流動(dòng)稅源委托代管，實(shí)行源頭控制），實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)稅源管?chē)?yán)，一般稅源管好，零散稅源管到”。

二是按管理職責(zé)分類(lèi)。從地稅機(jī)關(guān)本身的職責(zé)出發(fā)將稅源管理職責(zé)重新劃分和歸類(lèi)為事務(wù)性、監(jiān)控性、查處性三類(lèi)。事務(wù)性工作是指日常管理與服務(wù)，包括戶(hù)籍管理、受理申報(bào)、稅款征收、行政審批、發(fā)票管理、任務(wù)執(zhí)行等;監(jiān)控性工作是指基于風(fēng)險(xiǎn)管理的稅源分析與稅源監(jiān)控;查處性工作是指納稅評(píng)估與稅務(wù)稽查。

三是按管理層級(jí)分類(lèi)。根據(jù)稅收征管程序和風(fēng)險(xiǎn)管理流程，合理界定省、市、縣三級(jí)地稅機(jī)關(guān)的稅源管理職責(zé)，適時(shí)推行機(jī)關(guān)實(shí)體化。在稅源專(zhuān)業(yè)化管理的層級(jí)分類(lèi)中要形成以省局、市局為主導(dǎo)作用的格局，直接承擔(dān)稅源管理流程中的某一個(gè)環(huán)節(jié)，層層把控風(fēng)險(xiǎn)。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)化管理的優(yōu)勢(shì)。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、稅務(wù)人員人力相對(duì)不足的情況下，推行社會(huì)綜合治稅是加強(qiáng)稅源管理的重要手段。具體來(lái)說(shuō)要做好以下幾點(diǎn)：一是優(yōu)化納稅服務(wù)，提高納稅人的稅法遵從度。二是構(gòu)建協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，形成全社會(huì)護(hù)稅協(xié)稅的格局。依靠各級(jí)政府部門(mén)，取得各有關(guān)部門(mén)的支持，建立涵蓋各部門(mén)的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，做到多方協(xié)作，建立統(tǒng)一的涉稅信息共享平臺(tái)。三是建立納稅信用體系，使稅收的社會(huì)化管理獲得有效的監(jiān)督手段。

（作者單位：南昌市地方稅務(wù)局）