高宇

摘要：部屬師范生免費政策是針對21世紀(jì)初我國教師教育存在的不足而提出的一項政策，對其進(jìn)行政策分析有助于該政策的進(jìn)一步完善。本文在對該政策的形成背景、形成過程進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，分析該政策的實施效果，并進(jìn)而對該政策進(jìn)行反思。

關(guān)鍵詞：部屬師范生免費政策；背景；形成；效果；反思

中圖分類號：G65 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）40-0097-02

為了解決我國目前教師資源城鄉(xiāng)分布及區(qū)域分布不平衡的問題，促進(jìn)教育公平，提高國家基礎(chǔ)教育整體質(zhì)量，國務(wù)院于2007年公布了以《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法（試行）》為代表的一系列免費師范生教育政策。該政策從平衡地區(qū)基礎(chǔ)教育資源差異和高等師范院校改革同時著手，是一項融合了未來教師培養(yǎng)和農(nóng)村教師隊伍更新建設(shè)的綜合性工程[1]。本文旨在以教育政策學(xué)為視角，從免費師范生制度形成的背景、過程到實施評價等方面，對其進(jìn)行剖析。

一、我國免費師范生政策形成的背景

新中國成立以后，在政府的大力支持下師范教育一直免費。直至上世紀(jì)90年代后期，由于市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，師范教育才開始收費。由于師范教育失去了免除學(xué)費的吸引力，而現(xiàn)實中教師職業(yè)表現(xiàn)出的高強(qiáng)度、高責(zé)任、低收入的特點，促使部分優(yōu)秀考生放棄報考師范專業(yè)的意愿。同時，由于受教育成本的增加，師范畢業(yè)生就業(yè)更傾向于收入較高的城市地區(qū)，使得城鄉(xiāng)教師資源分布不均，造成義務(wù)教育的不公平。根據(jù)《國家督導(dǎo)報告2005（摘要）》，截止到2004年，農(nóng)村小學(xué)教師和農(nóng)村初中教師具有較高級別職稱的比例分別比城市低8.9%和14.5%；東、西部都相差12%[2]。解決師資失衡問題迫在眉睫。

二、我國免費師范生政策的形成過程

美國學(xué)者詹姆斯·E·安德森在《公共決策》一書中提到，公共政策的形成涉及三個方面的問題：決策者是如何注意到公共問題的？解決公共問題的政策方案是如何形成的？如何確保政策方案的有效性？公共政策的制定是公共政策全部過程的第一個階段，包括了政策議程建立、政策方案規(guī)劃、政策方案合法化幾個階段。免費師范生政策的制定也經(jīng)歷了政策議程建立、政策方案規(guī)劃、政策方案合法化這三個階段[3]。

1.政策議程建立。在政策議程建立階段中，我國師范生免費政策主要體現(xiàn)為一種政府議程。政府議程是指某些教育政策問題已引起決策主體的深切關(guān)注，并把這些決策問題列入決策范圍的政策議程。對免費師范生問題的關(guān)注源于當(dāng)時國家領(lǐng)導(dǎo)和教育專家的一次會談。2006年，時任國務(wù)院總理的溫家寶專程訪問北京師范大學(xué)，期間有教育專家匯報了當(dāng)前師范生教育所面臨的種種問題，并建議國家考慮繼續(xù)實施免費師范生政策。在2006年8月22日中南海舉行的基礎(chǔ)教育專家座談會上，溫家寶同志正式提出“在六所部屬師范大學(xué)實行免費教育”的指示。該指示預(yù)示著免費師范生政策被列入議程。

2.政策方案規(guī)劃。當(dāng)教育問題被及時納入政府教育政策議事日程后，接下來重點要做的就是研究對策，提出解決相關(guān)問題的方案。2006年9月，為了完成方案規(guī)劃的制定任務(wù)，教育部首先成立了免費師范生政策制定小組（以下簡稱“制定小組”），由教育部副部長陳小婭任組長，成員主要包括：六所師范大學(xué)的分管校長和教務(wù)處長、教育部師范司相關(guān)人員以及教育專家。制定小組自2006年9月～2007年2月對六所部屬師范大學(xué)學(xué)生的相關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)查分析，收集了全面、可靠的信息。其次，組織東北師范大學(xué)和華東師范大學(xué)進(jìn)行前期調(diào)查研究，著手制訂師范生免費教育及招生就業(yè)改革方案，并于2006年12月最終形成了《師范生免費教育試點實施方案（討論稿）》。緊接著，分別于2007年1月4日、1月31日由師范教育司做了《關(guān)于研究師范生免費教育有關(guān)情況的報告》；并由教育部召開專門會議，進(jìn)一步討論教師編制問題并提出相關(guān)意見。這些都可以看成是方案設(shè)計中的細(xì)化設(shè)計，目的是不斷完善初步設(shè)計方案。同時，方案評估也一直貫穿于免費師范生政策制定的全過程。

3.政策方案合法化。政策方案合法化是政策方案取得法律上和政治學(xué)意義上合法地位的過程。免費師范生政策的合法化過程主要是行政機(jī)關(guān)的政策合法化。主要有兩個標(biāo)志，一是2007年5月9日國務(wù)院常務(wù)會議通過了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法（試行）》，二是2007年5月14日中央政府門戶網(wǎng)站正式發(fā)布《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法（試行）》。標(biāo)志著該政策取得合法地位。

三、我國免費師范生政策實施的效果分析

從2007年至今，免費師范生政策得到了社會各界的關(guān)注，并產(chǎn)生了積極的實踐效果，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.在一定范圍上促進(jìn)了教育均衡發(fā)展。目前我國教師資源在城鄉(xiāng)及區(qū)域之間存在著較大差異，總體呈現(xiàn)失衡態(tài)勢。在農(nóng)村，特別是中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，教師隊伍不論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都無法保證，更遑論對其教師結(jié)構(gòu)、比例的優(yōu)化與調(diào)整。該政策的實施，不僅能吸引更多學(xué)生報考師范專業(yè)，并通過政策內(nèi)容中的協(xié)議要求，保證了優(yōu)質(zhì)教師人才的畢業(yè)走向，為農(nóng)村、中西部基礎(chǔ)教育一線輸送優(yōu)秀的專業(yè)教師，從而達(dá)到促進(jìn)教育均衡發(fā)展的目的。

2.在一定時期內(nèi)推動了師范教育的發(fā)展。教師教育一直以來是我國學(xué)校教育制度的重要構(gòu)成部分，主要是通過師范學(xué)校教育的途徑開展的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的介入，師范教育并軌，師范生收費政策導(dǎo)致傳統(tǒng)的師范學(xué)校生源質(zhì)量嚴(yán)重下滑，加劇了各類師范學(xué)校的辦學(xué)難度。該政策的施行，首先有利于擴(kuò)大招收優(yōu)質(zhì)生源范圍，特別是吸收家境貧困的優(yōu)秀學(xué)生報考師范專業(yè)，確保生源質(zhì)量；其次該政策的實施有著重要的信號意義，表明國家對教師教育的重視，突出了教師教育在國家教育體系中的中樞作用，在一定時期內(nèi)有利于推動師范教育的發(fā)展。

3.在一定程度上推動了貧困地區(qū)學(xué)生的高等教育學(xué)習(xí)與就業(yè)發(fā)展。有研究顯示，2007年6所部屬師范大學(xué)共招收10933名免費師范生，其中農(nóng)村生源占60.2%，比2006年增加了16%，中西部的生源占到總?cè)藬?shù)的90.8%[4]。當(dāng)前受經(jīng)濟(jì)因素影響，許多學(xué)業(yè)優(yōu)異但出身貧寒的學(xué)生承擔(dān)不起接受高等教育的費用。同時，由于基礎(chǔ)教育水平落后，農(nóng)村學(xué)生在與城市學(xué)生的高考競爭中處于劣勢，造成不少學(xué)生“考不上”也“上不起”大學(xué)的尷尬局面。而該政策通過對落后地區(qū)的政策傾斜，不僅減輕了貧困生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也增加了其就讀優(yōu)質(zhì)大學(xué)的機(jī)會，對其學(xué)習(xí)、生活以及未來就業(yè)都提供了良好的保障。

四、對我國免費師范生制度的政策反思

雖然部屬師范院校免費師范生政策取得了一定的成效，但是也存在一些需要進(jìn)一步完善的地方，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

1.政策主體相對單一。政策主體的單一無疑會造成政策覆蓋面狹窄，不利于在全國全面推廣，無法解決師范教育中的實質(zhì)性問題。具體到該政策而言，該政策的實施僅針對教育部直屬的六所師范大學(xué)，不具有普及性。首先，部屬師范大學(xué)入學(xué)門檻高，加大了學(xué)生加入師范教育的難度；其次，相對于全國師范教育而言，部屬師范大學(xué)不具有代表性；最后，從每年全國師范生輸出總量看，部屬師范大學(xué)輸送的師范畢業(yè)生所占比例較少。所以免費師范生教育政策應(yīng)該擴(kuò)大參與主體，在不同層次院校選取樣本，開展試驗，這樣才能更有利于推動師范教育的發(fā)展，提升師范教育的質(zhì)量。

2.選拔標(biāo)準(zhǔn)缺乏。免費師范生政策制定的核心目的是為了向師資短缺地區(qū)輸送優(yōu)質(zhì)教師資源，以促進(jìn)地區(qū)整體教育水平的提升。而其培養(yǎng)的教育人才除了應(yīng)具備專業(yè)技能外，還應(yīng)具有較高的職業(yè)認(rèn)同和職業(yè)理念。有研究者曾對2007級華東師大的免費師范生進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有超過50%的免費師范生表示，并不保證畢業(yè)后會履行約定去做中小學(xué)教師或到農(nóng)村去支教[2]。在被問及當(dāng)初的報考原因時，大部分學(xué)生表示是考慮到經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)惠，并不是真正出于對投身教育事業(yè)的期待和熱情[5]。由此可見，國家還應(yīng)制定更加嚴(yán)格的選拔標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的選拔體系，挑選合格的免費師范生，如此才能確保政策制定的原初目標(biāo)得以實現(xiàn)。

3.相應(yīng)的配套措施不足。這一不足主要體現(xiàn)在本科學(xué)習(xí)期間以及畢業(yè)之后兩個階段。首先，針對免費師范生本科階段的學(xué)習(xí)，當(dāng)前的政策還缺乏相應(yīng)的獎懲機(jī)制。經(jīng)調(diào)查研究，自2007年政策正式實施以來，免費師范生的平均學(xué)業(yè)成績低于非免費師范生。發(fā)現(xiàn)部分學(xué)生因持有“反正以后是到貧困地區(qū)教書，不必對自己要求太高”的態(tài)度，對專業(yè)學(xué)習(xí)有所懈怠。因此有必要建立相關(guān)的學(xué)習(xí)獎懲機(jī)制，提高免費師范生專業(yè)學(xué)習(xí)的積極性與緊張性，以確保輸出師資的真正質(zhì)量。其次，免費師范生畢業(yè)后，學(xué)校落實其工作安排也需要一定的規(guī)范措施予以監(jiān)督。畢業(yè)生畢業(yè)后的工資待遇、工作條件能否得到保障和提高，讓免費師范生“留得住”、“干得好”還需要政府財政的支持，也依賴于國家相關(guān)政策的制定與執(zhí)行。另外，如何在免費師范生政策實行的過程中，針對那些不適合當(dāng)教師的免費師范生和因特殊情況中途改變意愿的學(xué)生，應(yīng)完善退出機(jī)制；并在一定條件下實現(xiàn)免費師范生和非免費師范生的相互轉(zhuǎn)換，也需要國家進(jìn)一步制定相關(guān)的配套措施。

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