摘要：廉政體制外監(jiān)督的運(yùn)行空間、作用機(jī)理、演化過程與體制內(nèi)監(jiān)督密切關(guān)聯(lián)，但其運(yùn)行空間以政治的文明與開放為基本前提，從根本上受制于其地位和性質(zhì)，還受到體制內(nèi)對(duì)體制外監(jiān)督的銜接機(jī)制、觸發(fā)機(jī)制的影響。廉政體制對(duì)體制外監(jiān)督，起初往往是抵制與否定，然后是容忍與默許，最后觸發(fā)并接入體制內(nèi)監(jiān)督，條件成熟時(shí)將其轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：廉政體制；體制外監(jiān)督；腐敗治理；廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）01-0009-03

基金項(xiàng)目：廣東高校廉政研究中心2015年度課題“憲法監(jiān)督與廉政創(chuàng)新——對(duì)廉政體制外監(jiān)督的探討”（15LZYJ09）。

作者簡(jiǎn)介：劉家明（1981-），男，湖北安陸人，嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院副教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向：公共管理戰(zhàn)略。

廉政建設(shè)關(guān)系到政權(quán)的存續(xù)、社會(huì)的穩(wěn)定與百姓的福祉。我國(guó)當(dāng)前雖然形成了多元化的監(jiān)督主體與監(jiān)督制度，但既有的廉政體制較為僵化，仍存在漏洞，不僅監(jiān)督形式存在一定疏漏，而且監(jiān)督權(quán)的分工與制衡關(guān)系還沒有理順，廉政體制內(nèi)監(jiān)督主體的獨(dú)立性、公正性缺失，而社會(huì)監(jiān)督的地位和作用沒有得到足夠的重視，[1]多元監(jiān)督力量缺乏有效整合，監(jiān)督合力脆弱，共同致使公共權(quán)力總體上處于低效監(jiān)督之中。為此，在法治不夠健全、民主還未豐滿的現(xiàn)行廉政體制下，廉政創(chuàng)新變得更為緊迫，要求監(jiān)督形式更加靈活、多樣、高效。在政府廉政政績(jī)與體制遭受民眾、學(xué)者的詬病和質(zhì)疑聲中，體制外監(jiān)督卻屢收奇效。為此，很有必要探討廉政體制外監(jiān)督的運(yùn)行空間、作用機(jī)理和演化規(guī)律。

一、廉政體制外監(jiān)督的運(yùn)行空間

廉政體制是政府體制的重要組成部分，政府體制是有關(guān)政府組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)體系、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系及支撐其運(yùn)行的根本制度的總稱。廉政體制是政府機(jī)構(gòu)和執(zhí)政黨制定的基于預(yù)防與懲治腐敗的一系列法律、法規(guī)和具有法律性質(zhì)的條令、條例，具體指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及政黨等具有法定監(jiān)督權(quán)的主體依法防止公共權(quán)力濫用、懲治以權(quán)謀私行為的監(jiān)控系統(tǒng)和制約體系。為了克服邏輯混亂，筆者借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中體制劃分的觀點(diǎn)，把當(dāng)前既有的廉政體制本身視為體制內(nèi)，把超出廉政體制規(guī)定的但卻具有預(yù)防與懲治腐敗功能的措施、暫行規(guī)定、行為及其方式、方法統(tǒng)稱為廉政體制外監(jiān)督。[2]

廉政體制外監(jiān)督是以法律沒有規(guī)定的主體、權(quán)責(zé)、客體、方式或路徑對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)察與防治腐敗的活動(dòng)。廉政體制內(nèi)和體制外的區(qū)分，關(guān)鍵在于監(jiān)督系統(tǒng)的要素是否符合相關(guān)法律的規(guī)定，是否占用了國(guó)家的相關(guān)法律制度資源。從公共權(quán)力監(jiān)督的要素和過程來(lái)看，完整的監(jiān)督系統(tǒng)主要包括五個(gè)要素：一是監(jiān)督主體，二是監(jiān)督職責(zé)、權(quán)力或權(quán)利，三是監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容等客體，四是監(jiān)督行為及其方式、方法，五是監(jiān)督渠道或途徑。因此，廉政體制外監(jiān)督的概念實(shí)則界定了其運(yùn)行的類型和方式，見表1。

微信“兩會(huì)議題”、危機(jī)事件、集體上訪、輿論焦點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)信訪、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)中心、網(wǎng)絡(luò)派出所，電子政務(wù)

備注：表中帶的內(nèi)容，表示該要素可能按照廉政體制內(nèi)的要求。根據(jù)廉政體制外的界定，公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中14個(gè)要素在體制內(nèi)的監(jiān)督類型與方式仍屬于體制外監(jiān)督。

廉政體制外監(jiān)督的一般過程是監(jiān)督主體根據(jù)其權(quán)責(zé)或維護(hù)自身權(quán)利的需求，通過某種渠道或途徑，對(duì)客體采取某種方式方法的監(jiān)督行為。根據(jù)上文對(duì)廉政體制內(nèi)外劃分的邏輯，這五個(gè)要素中的任何一個(gè)要素不在法律規(guī)定之內(nèi)的監(jiān)督均屬體制外監(jiān)督，而不論其他要素是否符合法律規(guī)定。據(jù)此，廉政體制外監(jiān)督可分為五種類型：法律沒有規(guī)定的監(jiān)督主體，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力或責(zé)任，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象與內(nèi)容，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督行為及其方式、方法，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督渠道與途徑。既有的法制規(guī)定與體制內(nèi)的監(jiān)督形式往往是有限的，而體制外監(jiān)督的創(chuàng)新卻總是無(wú)限的，因此表中所列出的體制外監(jiān)督形式僅僅是部分舉例或籠統(tǒng)概括。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與政府改革的需要及反腐倡廉的新形勢(shì)，廉政建設(shè)實(shí)踐中完全可以摸索更多、更有效的創(chuàng)新舉措。

新中國(guó)成立后腐敗的形勢(shì)從來(lái)沒有像今天這樣如此地嚴(yán)峻，盡管體制外的監(jiān)督力量也從未像今天這樣發(fā)展得如此充分，但遺憾的是，體制外監(jiān)督天生的“非主流”“非法”地位，缺乏相應(yīng)的制度保障和權(quán)力保證，沒有明確的操作程序，而且不能單獨(dú)發(fā)揮作用，體制外與體制內(nèi)監(jiān)督的銜接機(jī)制不夠順暢，致使體制外監(jiān)督難以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操縱。因此，廉政體制外監(jiān)督的運(yùn)行空間從根本上受制于其地位和性質(zhì)。廉政體制外監(jiān)督運(yùn)行的空間還受制于體制內(nèi)對(duì)體制外監(jiān)督的銜接機(jī)制。因?yàn)轶w制外監(jiān)督最終是要靠體制內(nèi)的公檢法系統(tǒng)與黨政監(jiān)督部門的法定權(quán)力去組織落實(shí)的。體制內(nèi)監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，體制外監(jiān)督也難以實(shí)觀。為此，必須健全體制外對(duì)體制內(nèi)的民意表達(dá)觸發(fā)機(jī)制，體制外監(jiān)督主體對(duì)體制內(nèi)監(jiān)督主體不作為或低效作為的問責(zé)機(jī)制，體制外對(duì)體制內(nèi)組織落實(shí)監(jiān)督的跟蹤機(jī)制與體制內(nèi)監(jiān)督進(jìn)程與結(jié)果向體制外反饋的銜接機(jī)制。否則，就很可能出現(xiàn)有問不責(zé)、有舉報(bào)不監(jiān)督、有監(jiān)督無(wú)下文的尷尬局面，最后造成常見的信訪舉報(bào)被無(wú)限期拖延、踢皮球或被遺忘、淡化的夭折現(xiàn)象。

從大環(huán)境來(lái)看，廉政體制外監(jiān)督有效運(yùn)行以政治的文明與開放為基本前提，表現(xiàn)為民主進(jìn)步、法治完善與政府權(quán)責(zé)合理明確、公共行政精神等方面。因此，打破權(quán)力過份集中和黨政機(jī)關(guān)對(duì)信息的壟斷，實(shí)現(xiàn)政務(wù)的透明、輿論的開放和公民的言論自由，是拓寬體制外監(jiān)督的重要條件。值得注意的是，廉政體制外監(jiān)督本身不是目的，我們不能為了監(jiān)督而有意地?cái)U(kuò)展廉政體制外監(jiān)督的運(yùn)行空間。

二、廉政體制外監(jiān)督的作用機(jī)理

廉政體制外監(jiān)督與體制內(nèi)監(jiān)督密切關(guān)聯(lián)，而且一般都要通過體制內(nèi)最終發(fā)揮實(shí)效，即體制外監(jiān)督無(wú)法單獨(dú)發(fā)生作用，如果脫離廉政體制內(nèi)部的監(jiān)督要素，它就成了“無(wú)本之木”。因?yàn)楣矙?quán)力系統(tǒng)運(yùn)行過程中一旦缺乏法定的監(jiān)督模式，必然導(dǎo)致無(wú)序和混亂，體制外監(jiān)督也就無(wú)所依存。其作用過程一般如下：首先，廉政體制外的揭發(fā)、舉報(bào)、投訴等監(jiān)督活動(dòng)，都需要體制內(nèi)監(jiān)督主體依據(jù)法定的權(quán)限，去調(diào)查、核實(shí)監(jiān)督對(duì)象與內(nèi)容信息的事實(shí)真相；如果外部舉報(bào)屬實(shí)，然后需要體制內(nèi)監(jiān)督主體啟動(dòng)具體的監(jiān)督程序，執(zhí)行具體的監(jiān)督行為，如監(jiān)察、督促、評(píng)估問責(zé)、經(jīng)濟(jì)審計(jì)、彈劾或要求做出解釋等手段；最后，違法亂紀(jì)與腐敗行為的矯正與作風(fēng)整改、行政處罰、黨紀(jì)懲罰或法律審判，也都需要廉政體制內(nèi)的正規(guī)途徑與正式力量。從該過程可以看出，廉政體制外監(jiān)督通常需要?jiǎng)佑皿w制內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的主體、權(quán)責(zé)、方式、渠道等一個(gè)或多個(gè)要素。

在作用方式方面，體制外監(jiān)督首先通過信息披露發(fā)揮信號(hào)傳遞、輿論渲染制造緊張氣氛。例如，通過鬧大事件（可能是非法申冤），吸引媒體的眼球，通過輿論予以揭露與跟蹤報(bào)道，引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注，從而制造輿論壓力，迫使體制內(nèi)監(jiān)督的正式啟動(dòng)與有效作為。這一過程與方式對(duì)體制內(nèi)的觸動(dòng)有三種可能的情景：一是引發(fā)政府更高層的關(guān)注重視或直接問責(zé)；二是引發(fā)相關(guān)主管部門或監(jiān)督職能部門改變認(rèn)識(shí)或態(tài)度，無(wú)論是出于樂善好施、公平正義的公共行政精神或是出于個(gè)體的職業(yè)倫理與道德良心，總之激發(fā)出體制內(nèi)監(jiān)督主體的行為動(dòng)機(jī)；三是改變?cè)瓉?lái)體制內(nèi)監(jiān)督不作為或無(wú)效作為所處的力場(chǎng)，體制外監(jiān)督力量及其造成的壓力與威懾，使公共權(quán)力行使主體無(wú)論是出于組織合法性的考慮，還是擔(dān)心自身的權(quán)力、地位、安全等利益受到威脅，其監(jiān)督有效作為的作用力迅速增強(qiáng)，終于履行起法定的監(jiān)督權(quán)責(zé)。

廉政體制內(nèi)對(duì)待體制外監(jiān)督的態(tài)度和方式，起初一般是抵制與否定（畢竟體制外運(yùn)作在某種意義上就是對(duì)體制內(nèi)的拒絕或否定），可是由于其產(chǎn)生的合理性與社會(huì)支持力量，于是接下來(lái)對(duì)體制外的監(jiān)督行為選擇容忍與默許，即承認(rèn)既成事實(shí)，開明的領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)在政策上規(guī)范或鼓勵(lì)體制外監(jiān)督。體制外監(jiān)督進(jìn)行到一定地步，“紙包不住火”了，體制內(nèi)必須接手體制外監(jiān)督，于是體制內(nèi)開始正常運(yùn)作，最終監(jiān)督才能落到實(shí)處。這里以媒體記者暗訪為例，法律對(duì)媒體記者的暗訪權(quán)責(zé)沒有明確規(guī)定。在珠三角，許多行業(yè)都有自己的潛規(guī)則以及潛規(guī)則背后官方的保護(hù)傘，由于官方的保護(hù)（如提前通風(fēng)報(bào)信、阻撓或遮掩），記者很難通過正常途徑揭露或報(bào)道相關(guān)的違法違紀(jì)行為，只得采取體制外的暗訪方式。由于社會(huì)輿論與正義力量的支持，官方最初也選擇了默許；記者暗訪取得了不少成效，如成功揭露了地溝油、出租車等行業(yè)黑幕及其保護(hù)傘，取得了重大的、良好的社會(huì)反響；接下來(lái)，時(shí)任廣東省委書記的汪洋公開表達(dá)了鼓勵(lì)記者暗訪，且必要時(shí)可出動(dòng)警力保護(hù)的重要指示；于是，體制外監(jiān)督尋求到體制內(nèi)的接入路徑。記者暗訪后，舉報(bào)或報(bào)道屬實(shí)，體制外監(jiān)督所引發(fā)的體制內(nèi)監(jiān)督的法定程序就正式啟動(dòng)了。

圖1廉政體制外監(jiān)督的作用機(jī)理

廉政體制外監(jiān)督的作用機(jī)理見圖1，圖中展示了廉政體制外監(jiān)督依賴體制內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)的要素實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果的過程與方式等機(jī)理。虛線表示廉政體制外監(jiān)督依賴體制內(nèi)監(jiān)督而間接發(fā)揮作用，還表示可能體制外監(jiān)督目的沒有落到實(shí)處。其中，“吸納”指體制內(nèi)監(jiān)督吸納體制外監(jiān)督的形式，從而將其轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)。

三、廉政體制外監(jiān)督的演化規(guī)律

1.廉政體制外監(jiān)督的形成過程。廉政體制外監(jiān)督的形成既可能帶有自發(fā)的偶然性，也可能是社會(huì)發(fā)展和民主進(jìn)步的必然結(jié)果，還可能是政府主動(dòng)改革的臨時(shí)產(chǎn)物。其形成過程有三種情形：一是人民群眾的無(wú)奈之舉。廉政體制極度低效及其運(yùn)轉(zhuǎn)失靈使得體制內(nèi)維權(quán)或監(jiān)督的實(shí)施成本高昂，通過對(duì)體制內(nèi)外成本、風(fēng)險(xiǎn)與收益的比較，無(wú)奈之下人們只得選擇或偶然發(fā)現(xiàn)了體制外的捷徑；二是應(yīng)付新形勢(shì)的權(quán)宜之計(jì)。在新的腐敗情形與反腐倡廉的新形勢(shì)下，原有的廉政體制表現(xiàn)出不適應(yīng)與不完備，而新的廉政體制未能及時(shí)建立，于是只得采取“法”外監(jiān)督、雙軌制運(yùn)作的過渡模式；三是政府廉政體制改革之策。這是廉政體制改革前期主動(dòng)選擇的改革策略，即在體制外尋求增量試點(diǎn)來(lái)進(jìn)行社會(huì)試驗(yàn)與探索，以此推進(jìn)廉政體制漸進(jìn)地、平穩(wěn)地變革。

2.廉政體制外監(jiān)督的演化機(jī)理。廉政體制外監(jiān)督的形成無(wú)論是無(wú)奈之舉、權(quán)宜之計(jì)還是改革之策，只要其行之有效或有利可圖，就會(huì)不斷擴(kuò)散來(lái)拓展更大的創(chuàng)利空間，這是制度變遷規(guī)律使然。首先是在體制外的擴(kuò)散，體制外運(yùn)轉(zhuǎn)高效的經(jīng)驗(yàn)被習(xí)得后，就會(huì)有更多人參與體制外監(jiān)督。然后是體制內(nèi)的吸納，體制外監(jiān)督愈興盛意味著體制內(nèi)的失靈就愈嚴(yán)重，結(jié)果是要么吸納“體制外”進(jìn)入“體制內(nèi)”，要么對(duì)體制內(nèi)進(jìn)行重大變革，以消除原來(lái)體制外運(yùn)作的創(chuàng)利空間。當(dāng)然，此時(shí)吸納體制外監(jiān)督措施后的新的廉政體制隨著時(shí)代的發(fā)展也可能存在制度的不完備，那么新的體制外還是會(huì)產(chǎn)生。新的體制外與體制內(nèi)又形成了雙軌制運(yùn)作，相互競(jìng)爭(zhēng)與替代、比較與學(xué)習(xí)，繼續(xù)促使體制內(nèi)外的相互轉(zhuǎn)換，以此不斷循環(huán)往復(fù)，不斷促使廉政體制的創(chuàng)新與完善。

體制內(nèi)與體制外兩種監(jiān)督模式相互轉(zhuǎn)換不是自動(dòng)自發(fā)的，而是有條件的：隨著政府與監(jiān)督主體價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變、監(jiān)督技術(shù)的進(jìn)步、體制內(nèi)外之間及監(jiān)督與反監(jiān)督之間力場(chǎng)對(duì)比的變化，引發(fā)由監(jiān)督成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成的比較優(yōu)勢(shì)與利益空間的變化。因此，體制內(nèi)外互轉(zhuǎn)的過程是一種通過競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)以發(fā)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)的過程。有比較優(yōu)勢(shì)的監(jiān)督模式會(huì)得到更大的發(fā)展。如果體制內(nèi)有更多的優(yōu)勢(shì)，體制外會(huì)自然消退或僅在極小的范圍內(nèi)有限地發(fā)揮作用；如果體制外有更多的優(yōu)勢(shì)，體制外監(jiān)督的力量更就會(huì)增加，迫使體制內(nèi)的加速重構(gòu)與接納。廉政體制外監(jiān)督的演變過程見圖2。

圖2廉政體制外監(jiān)督的演化過程

3.廉政體制外監(jiān)督的歸宿。兩種監(jiān)督模式在長(zhǎng)期內(nèi)并存，短期內(nèi)此消彼長(zhǎng)，但體制內(nèi)外互轉(zhuǎn)不是簡(jiǎn)單的、毫無(wú)頭緒與方向的循環(huán)往復(fù)，而是一種體制內(nèi)不斷吸納體制外，體制外又不斷涌現(xiàn)的過程，總的來(lái)說(shuō)是廉政創(chuàng)新的合理過程，也是民主法治不斷進(jìn)步的必然過程。廉政體制外監(jiān)督是基于體制內(nèi)監(jiān)督的不足而進(jìn)行的模式創(chuàng)新，并不意味著廉政體制內(nèi)監(jiān)督的式微，更不意味著在廉政建設(shè)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中對(duì)公共權(quán)力的否定和對(duì)體制內(nèi)監(jiān)督的全盤替代。研究、探索廉政體制外監(jiān)督旨在厘清兩種監(jiān)督模式關(guān)系與演變過程規(guī)律，在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑一個(gè)相互支撐、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的反腐倡廉新格局，從而超越體制內(nèi)監(jiān)督的局限，確保廉政建設(shè)更加有效。廉政體制外的星星之火，可以燎原，甚至可以一時(shí)形成體制外包圍體制內(nèi)之勢(shì)。因此，一方面我們要更加重視體制外監(jiān)督模式的應(yīng)用，摸索更多靈活實(shí)用的體制外監(jiān)督舉措；另一方面，必須進(jìn)行廉政體制內(nèi)改革，提高體制內(nèi)“接手”、吸納體制外創(chuàng)新的能力，因?yàn)轶w制外只有朝著體制內(nèi)演變，才能獲得合法地位，才能進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作而發(fā)揮更大、更穩(wěn)定的功效。無(wú)論是體制內(nèi)監(jiān)督還是體制外監(jiān)督，二者最終必須統(tǒng)一為法律監(jiān)督，這是民主法治社會(huì)的必然要求。法治是民主的首要條件與根本保證，因此體制內(nèi)監(jiān)督才是最終的根本出路。

綜上所述，廉政體制內(nèi)與體制外有著共同的目的，無(wú)論是體制內(nèi)監(jiān)督還是體制外監(jiān)督都是為了保證政府及其公務(wù)人員的廉潔高效，都是國(guó)家和社會(huì)權(quán)力體系中的分工制衡，都是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，只是其權(quán)力來(lái)源、類型及其行使主體與方式的差異。這種差異與界限也不是絕對(duì)的，甚至還存在模糊性，且在某種條件下體制內(nèi)與體制外此消彼長(zhǎng)或相互轉(zhuǎn)化。因此，當(dāng)廉政體制外監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)成熟高效時(shí)，就要不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)其向體制內(nèi)的轉(zhuǎn)化，從而形成合法、長(zhǎng)效的機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸亞娜我國(guó)社會(huì)監(jiān)督存在的問題及其原因分析江蘇社會(huì)科學(xué)，2007，（2）

[2]劉家明廉政體制外監(jiān)督：類型與方式行政與法，2015，（7）

【責(zé)任編輯：張曉妍】