呂鉞

內(nèi)容摘要：職務(wù)犯罪作為腐敗的極端表現(xiàn)形式，與職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)制的完善程度密切相關(guān)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)制建設(shè)積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，但也有一些不足。為促進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查機(jī)制的完善，應(yīng)當(dāng)從提升預(yù)防調(diào)查理念、實(shí)行“三個(gè)結(jié)合”確保選題精準(zhǔn)、建立“三項(xiàng)機(jī)制”確保調(diào)查質(zhì)量等方面入手，快速推進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)制的進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪 預(yù)防調(diào)查 反腐敗 預(yù)防調(diào)查理念

職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查日益成為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督活動(dòng)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，各地檢察院積極探索職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查，不斷強(qiáng)化預(yù)防調(diào)查功用意識(shí)、成果意識(shí)，緊緊圍繞社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題和群眾關(guān)心的民生問(wèn)題開(kāi)展了一系列專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防調(diào)查活動(dòng)，取得了較好的法律效果、政治效果和社會(huì)效果。但實(shí)踐中，職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查機(jī)制還存在一些不盡如人意的地方，需要認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)。

一、基層檢察院預(yù)防調(diào)查工作機(jī)制的問(wèn)題

第一，工作不協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門(mén)與偵查部門(mén)不協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)與案發(fā)單位不協(xié)調(diào)，預(yù)防部門(mén)在預(yù)防調(diào)查中單打獨(dú)斗，工作深入不下去，預(yù)防調(diào)查不徹底。

第二，預(yù)防調(diào)查程序及措施不規(guī)范。從基層檢察院的預(yù)防調(diào)查實(shí)踐來(lái)看，預(yù)防調(diào)查從立項(xiàng)到調(diào)查報(bào)告或檢察建議的簽發(fā)，至少有9個(gè)環(huán)節(jié)需要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審批，且每個(gè)審批環(huán)節(jié)不可缺少；至少有3個(gè)環(huán)節(jié)需要備案。與之形成鮮明對(duì)比的是，目前各個(gè)基層檢察院從事職務(wù)犯罪預(yù)防工作的人員極其有限，一人部門(mén)現(xiàn)象仍然不少，最多的也只有2至3人，而且基本上還要兼職其他崗位。在這種情況下，即使從事預(yù)防工作的人員想按程序、采取多種方式方法來(lái)開(kāi)展預(yù)防調(diào)查工作，也會(huì)心有余而力不足。其次，目前沒(méi)有與預(yù)防調(diào)查相關(guān)的統(tǒng)一制定的規(guī)范性文書(shū)，導(dǎo)致預(yù)防調(diào)查表現(xiàn)形式不夠規(guī)范。第三，預(yù)防調(diào)查措施目前無(wú)立法規(guī)范且沒(méi)有強(qiáng)制力，僅靠預(yù)防調(diào)查對(duì)象的不確定性配合，導(dǎo)致收集信息的來(lái)源渠道及種類(lèi)等無(wú)法規(guī)范。實(shí)踐中，多數(shù)預(yù)防調(diào)查的審批都是事后補(bǔ)簽，預(yù)防調(diào)查相關(guān)文書(shū)同一個(gè)地區(qū)也不盡相同。

第三，預(yù)防選題廣泛，深度、廣度不夠，轉(zhuǎn)化運(yùn)用較少。預(yù)防調(diào)查在基層工作實(shí)踐中開(kāi)展日趨廣泛，無(wú)論是數(shù)量、質(zhì)量均較以往有大幅提升，但其中有批示、有影響、有份量并轉(zhuǎn)化運(yùn)用的較少。導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因主要有兩方面：一是對(duì)預(yù)防調(diào)查的宣傳推廣力度不夠，相關(guān)立法滯后，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還是外部，對(duì)預(yù)防調(diào)查認(rèn)識(shí)不到位或不夠重視的現(xiàn)象普遍存在。二是由于預(yù)防工作本身是一個(gè)綜合性、基礎(chǔ)性工作，預(yù)防調(diào)查已成為其他預(yù)防工作必要的輔助措施之一，預(yù)防年度報(bào)告、預(yù)防分析及預(yù)防建議，也都離不開(kāi)預(yù)防調(diào)查。這就導(dǎo)致預(yù)防調(diào)查往往為了其他預(yù)防業(yè)務(wù)而開(kāi)展，停留在粗淺的層次上，很難有所深挖，更少有形成有分量的專(zhuān)題報(bào)告，轉(zhuǎn)化運(yùn)用的當(dāng)然也少。

第四，檢察建議和預(yù)防調(diào)查報(bào)告不規(guī)范。偵查部門(mén)和預(yù)防部門(mén)各自以本部門(mén)的名義向案發(fā)單位或系統(tǒng)發(fā)建議，甚至是案件承辦人起草后，不經(jīng)把關(guān)就發(fā)出去，導(dǎo)致檢察建議的形式不規(guī)范，語(yǔ)言不嚴(yán)密，引不起被建議對(duì)象的重視。檢察建議和調(diào)查報(bào)告內(nèi)容缺乏深度和針對(duì)性，談問(wèn)題只談表面現(xiàn)象，以偏概全，不深不透；談對(duì)策則泛泛而談，缺乏針對(duì)性，讓被建議單位無(wú)所適從。

第五，預(yù)防調(diào)查的權(quán)能屬性及權(quán)威性受到質(zhì)疑。預(yù)防調(diào)查主要是為了發(fā)現(xiàn)犯罪隱患或風(fēng)險(xiǎn)因素，收集的信息、證據(jù)數(shù)量種類(lèi)，運(yùn)用的方法措施的專(zhuān)業(yè)性、多樣性及需要考慮的因素等等遠(yuǎn)比偵查復(fù)雜和困難。但目前預(yù)防調(diào)查立法較少、預(yù)防調(diào)查措施的非強(qiáng)制性、調(diào)查結(jié)果缺乏約束力的現(xiàn)狀與職務(wù)犯罪偵查形成極大反差，導(dǎo)致預(yù)防調(diào)查的權(quán)能屬性與權(quán)威性受到質(zhì)疑，致使實(shí)踐中預(yù)防調(diào)查很難順利實(shí)施。

二、提升預(yù)防調(diào)查觀念，樹(shù)立四種工作意識(shí)

第一，樹(shù)立大局意識(shí)。檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子要把預(yù)防調(diào)查當(dāng)作服務(wù)黨委政府中心工作的重要抓手，從黨委政府高度關(guān)注的環(huán)節(jié)來(lái)謀劃工作、采取措施。基層檢察院可以緊緊圍繞涉農(nóng)資金較集中領(lǐng)域、涉農(nóng)工程建設(shè)以及“新農(nóng)?！辟Y金運(yùn)行等社會(huì)高度關(guān)注的環(huán)節(jié)開(kāi)展預(yù)防調(diào)查，有效增強(qiáng)預(yù)防調(diào)查工作的影響力。

第二，樹(shù)立團(tuán)隊(duì)意識(shí)，不搞孤軍作戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門(mén)要牢固樹(shù)立“大預(yù)防”的觀念，摒棄預(yù)防部門(mén)“單打獨(dú)斗”的老做法，按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，在查辦自偵案件的同時(shí)，明確辦案人員負(fù)有參與協(xié)助預(yù)防調(diào)查的責(zé)任和義務(wù)，以增強(qiáng)辦案人員工作責(zé)任心和主動(dòng)性，使預(yù)防調(diào)查貼近實(shí)際更緊密、內(nèi)部協(xié)作更順暢、工作效果更顯著，大力提升預(yù)防調(diào)查功效。

第三，樹(shù)立戰(zhàn)機(jī)意識(shí)，不放過(guò)有利時(shí)機(jī)。要充分發(fā)揮偵防一體化機(jī)制優(yōu)勢(shì)，緊扣執(zhí)法辦案實(shí)際，針對(duì)本院自偵部門(mén)查辦案件的發(fā)案領(lǐng)域，及時(shí)跟進(jìn)，組織開(kāi)展個(gè)案、類(lèi)案預(yù)防調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)可以建立預(yù)防部門(mén)與自偵部門(mén)聯(lián)席會(huì)議的“雙建議”制度，每月組織召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，自偵部門(mén)在辦案中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題及時(shí)向預(yù)防部門(mén)通報(bào)，并結(jié)合辦案實(shí)踐向預(yù)防部門(mén)提出專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查方向、重點(diǎn)以及預(yù)防措施方面的建議；預(yù)防部門(mén)將調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索移交自偵部門(mén)，并提出突破案件、偵查方向方面的建議。

第四，樹(shù)立精品意識(shí)，不盲目追求數(shù)量。預(yù)防調(diào)查要“重實(shí)際、創(chuàng)特色、出精品、求實(shí)效”。從預(yù)防調(diào)查的主題選擇、組織實(shí)施、成果轉(zhuǎn)化等均提出明確要求，確保每件預(yù)防調(diào)查選題精準(zhǔn)，貼近民生和辦案實(shí)際，取得扎扎實(shí)實(shí)的法律效果和社會(huì)效果。

三、實(shí)現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”確保選題精準(zhǔn)

一是實(shí)行個(gè)案預(yù)防調(diào)查選題與辦案相結(jié)合。實(shí)行一案一建議工作制度，即預(yù)防部門(mén)對(duì)自偵部門(mén)檢察建議中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)跟進(jìn)，并開(kāi)展個(gè)案、類(lèi)案預(yù)防調(diào)查選題。二是實(shí)行系統(tǒng)性預(yù)防調(diào)查選題與服務(wù)大局相結(jié)合。圍繞黨委、政府重視和關(guān)注的大事要事，圍繞人民群眾最關(guān)心的利益問(wèn)題，圍繞有代表性、預(yù)警性、防范性的問(wèn)題，進(jìn)行預(yù)防調(diào)查選題。三是實(shí)行預(yù)防調(diào)查選題與大預(yù)防工作實(shí)際相結(jié)合。充分發(fā)揮預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)席會(huì)議、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡(luò)工作站等平臺(tái)作用，及時(shí)了解有關(guān)單位存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地進(jìn)行預(yù)防調(diào)查選題。如在校園及周邊治安環(huán)境管理預(yù)防調(diào)查中，通過(guò)走訪、座談，發(fā)現(xiàn)各部門(mén)存在職責(zé)不清、不能有效管理校園及周邊治安環(huán)境的問(wèn)題，形成調(diào)查報(bào)告，并向有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議對(duì)策。

四、實(shí)行“三項(xiàng)機(jī)制”確保調(diào)查質(zhì)量

一是建立工作信息儲(chǔ)備機(jī)制。依托職務(wù)犯罪聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，與相關(guān)單位建立工作情況交流機(jī)制，要求各相關(guān)單位定期或不定期將本系統(tǒng)有關(guān)的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件和重大工作部署、工作動(dòng)態(tài)等抄送檢察機(jī)關(guān)，為檢察機(jī)關(guān)有針對(duì)性地開(kāi)展預(yù)防調(diào)查打下堅(jiān)實(shí)的信息儲(chǔ)備。二是建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。出臺(tái)《偵防一體化工作辦法》，要求職務(wù)犯罪案件辦理人員在查辦自偵案件的同時(shí)，要參與協(xié)助預(yù)防調(diào)查，以實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防調(diào)查的無(wú)縫對(duì)接。三是建立預(yù)防調(diào)查外部協(xié)查機(jī)制。建立行政機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任制和預(yù)防調(diào)查協(xié)查制度，為開(kāi)展預(yù)防調(diào)查掃清障礙、排除阻力、提供助力。如有的地方檢察院預(yù)防部門(mén)可以在反貪、公訴、監(jiān)所等部門(mén)配合下，開(kāi)展“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理預(yù)防調(diào)查，促進(jìn)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的規(guī)范管理。

五、明確“三點(diǎn)規(guī)范”提升調(diào)查權(quán)威

一是規(guī)范檢察建議和調(diào)查報(bào)告內(nèi)容。對(duì)擬發(fā)出的檢察建議和調(diào)查報(bào)告，在內(nèi)容上實(shí)行部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)、辦公室三個(gè)層次審查，然后由檢察長(zhǎng)統(tǒng)一簽發(fā)。二是規(guī)范檢察建議落實(shí)機(jī)制。為促進(jìn)問(wèn)題整改，可以制定有關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的單位，約談主要負(fù)責(zé)人，進(jìn)行提醒告誡，以引起重視。同時(shí)，對(duì)檢察建議落實(shí)和警示宣傳教育開(kāi)展也提出具體要求。三是規(guī)范調(diào)研報(bào)告報(bào)送機(jī)制。對(duì)預(yù)防調(diào)查發(fā)現(xiàn)的某一領(lǐng)域的普遍問(wèn)題，認(rèn)真分析原因，深入思考對(duì)策，形成調(diào)研報(bào)告，及時(shí)報(bào)送黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)閱示，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)決策落實(shí)。如有的檢察院在開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目容積率調(diào)整預(yù)防調(diào)查中，針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的建設(shè)用地在規(guī)劃、審批等環(huán)節(jié)的管理漏洞，先后向黨委政府提交專(zhuān)題報(bào)告，引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視。