內(nèi)容摘要：民行檢察監(jiān)督在立法設(shè)定的“上抗下”監(jiān)督模式，導(dǎo)致上下級檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督案件管轄分配不均衡，民行檢察辦案在層級上呈現(xiàn)出“倒三角”的結(jié)構(gòu)。本文通過現(xiàn)狀，分析辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”問題的成因，同時(shí)在對各地民行檢察監(jiān)督改革考察的基礎(chǔ)上，提出改變民行檢察辦案“倒三角”結(jié)構(gòu)狀況的方案，以期完善民行檢察辦案機(jī)制。

關(guān)鍵詞：民行檢察監(jiān)督 “倒三角”結(jié)構(gòu) “一體化”工作機(jī)制

一、民行檢察辦案“倒三角”結(jié)構(gòu)所帶來的影響

在“上抗下”抗訴模式下，由作出生效裁判的人民法院的上級人民檢察院提起抗訴，有助于達(dá)到糾正錯(cuò)案目的，充分體現(xiàn)司法權(quán)威。但該模式在司法實(shí)務(wù)中的運(yùn)作同樣也帶來了一些負(fù)面影響。

（一）各級民行檢察部門工作比重失衡

由于立法采取“上抗下”的民行抗訴模式，對同級人民法院作出的確有錯(cuò)誤的民行判決或裁定，同級人民檢察院民行部門無權(quán)提起抗訴，其主要職能限于“受理民事行政申訴案件，對于確有錯(cuò)誤的生效民事、行政裁判提請上級人民檢察院抗訴或者向作出裁判的人民法院提出檢察建議”。抗訴案件“倒三角”的分布結(jié)構(gòu)導(dǎo)致各級民行檢察部門工作比重失衡，辦案壓力向上級人民檢察院大幅度傾斜，基層檢察院民行科對民行生效裁判監(jiān)督乏力。

（二）辦理案件的司法成本過高，增加當(dāng)事人訴累

本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況發(fā)現(xiàn)，縣（區(qū)）人民檢察院以及市（州）人民檢察院“提請抗訴的案件”成為其上級抗訴案件的主要來源，即占相當(dāng)數(shù)量比重的抗訴案件在交由有抗訴權(quán)的人民檢察院之前，作出生效裁判人民法院的同級人民檢察院已經(jīng)對該裁判是否符合抗訴條件加以審查，并展開了確有必要的調(diào)查。然而，“上抗下”的模式?jīng)Q定了上級人民檢察院在收到下級人民檢察院提交的提請抗訴申請后，需要對該裁判是否符合抗訴條件進(jìn)行再次審查。程序的繁雜延長了抗訴案件辦案的周期，增加了司法糾錯(cuò)成本，過度耗費(fèi)有限的司法資源。

（三）當(dāng)事人合法利益受損，質(zhì)疑司法權(quán)威性

在“倒三角”結(jié)構(gòu)中，上級人民檢察院司法資源有限，難以滿足抗訴對司法資源的需求，又加劇了抗訴周期遲緩問題的嚴(yán)重程度，“遲來的正義是非正義”，漫長的抗訴程序在一定程度上將不可避免地造成當(dāng)事人合法權(quán)利無法得到及時(shí)救濟(jì)，從而導(dǎo)致當(dāng)事人對司法的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑。

二、解決“倒三角”結(jié)構(gòu)的實(shí)踐：“一體化”工作機(jī)制

盡管各地工作機(jī)制不盡相同，但總體而言，在現(xiàn)有法律框架下，集中整合地方各級檢察院優(yōu)勢辦案力量，在明確專業(yè)分工基礎(chǔ)上靈活聯(lián)動(dòng)的“一體化”辦案模式是其共同特征。

（一）“一體化”工作機(jī)制的實(shí)踐

“一體化”工作機(jī)制是在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，弱化民行監(jiān)督案件的級別管轄界限，綜合運(yùn)用上下級檢察院聯(lián)合辦案、向下級檢察院交辦案件、抽調(diào)下級骨干、集中辦案等四種工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民行監(jiān)督案件向下級檢察院乃至基層檢察院分流，整合民行監(jiān)督優(yōu)勢人力資源，緩解上級檢察院案多人少的矛盾。具體而言，“一體化”工作機(jī)制包括如下類型：一是聯(lián)合辦案。省、市級檢察機(jī)關(guān)受理案件后，聯(lián)合下級檢察機(jī)關(guān)以上級檢察機(jī)關(guān)的名義共同辦理，共同對案件負(fù)責(zé)。二是案件分類，向下級檢察院交辦。部分省、市兩級檢察院對案件進(jìn)行明確分類，將部分爭議不大、事實(shí)需要重新認(rèn)定以及證據(jù)需要調(diào)查核實(shí)、相對簡單的案件交給下級檢察院辦理，而涉及法律適用錯(cuò)誤的案件由上級檢察院辦理。通過對案件的篩選處理。三是集中辦案。在全省成立民行業(yè)務(wù)骨干研究中心，疑難、復(fù)雜案件進(jìn)入研究中心進(jìn)行研究。

（二）對“一體化”工作機(jī)制的反思

通過對各地“一體化”工作機(jī)制主要做法的總結(jié)分析，得出如下結(jié)論：一是從“一體化”工作機(jī)制的實(shí)踐狀況來看，“上抗下”模式意圖使上級檢察院嚴(yán)格掌握抗訴標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)慎啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的目的部分落空。實(shí)踐中，上級檢察院通過多種“一體化”工作機(jī)制，將“上抗下”的抗訴案件級別管轄制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的“同級抗訴”。二是部分“一體化”工作機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)合理性，但面臨合法性難題。例如，上級檢察院將本應(yīng)由自己辦理的針對下級法院的抗訴案件交與該法院同級的下級檢察院辦理，在實(shí)踐中具有一定合理性，但其完全脫離對案件的指揮和監(jiān)督明顯違背立法。三是上下級檢察院同時(shí)參與民行監(jiān)督案件的辦理會(huì)使得工作程序復(fù)雜，影響辦案效率，“倒三角”問題難以得到有效緩解。四是集中辦案機(jī)制，雖然效率較高，但主要是應(yīng)對積案，難以形成穩(wěn)定的長效機(jī)制。因此，本文認(rèn)為解決民行辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”問題的路徑有兩種：一是在遵循“上抗下”原則基礎(chǔ)上，針對特定范圍的案件增設(shè)“同級抗訴”制度，強(qiáng)化基層檢察院的民行監(jiān)督效能。二是在現(xiàn)有法律框架下規(guī)范現(xiàn)有工作機(jī)制。此外，為了在整體上增進(jìn)民行檢察監(jiān)督工作的實(shí)際效果，應(yīng)當(dāng)建立和發(fā)展多元化的監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)基層檢察院民行監(jiān)督工作的活力。

三、應(yīng)對負(fù)面影響，優(yōu)化民行工作機(jī)制

在立法尚未改革的情況下，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“一體化”辦案機(jī)制，整合民行檢察資源，優(yōu)化工作機(jī)制，是化解“倒三角”問題的重要路徑。

（一）明確民行監(jiān)督案件受理的級別管轄制度和工作機(jī)制

1.明確上下級檢察院受理民行監(jiān)督案件的分工。根據(jù)《民事訴訟法》第209條規(guī)定，基于便利當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和檢察機(jī)關(guān)對案件的調(diào)查和審查，原則上當(dāng)事人向作出生效裁判的法院同級的檢察院控申部門提出監(jiān)督申請。但是，“監(jiān)督理由”和“生效裁判”這兩類案件應(yīng)當(dāng)由裁判法院的上級檢察院受理。

2.完善檢察院內(nèi)部的民行監(jiān)督案件處理機(jī)制。首先，明確民行控告申訴案件的受理審查制度。控告申訴部門接到當(dāng)事人的申請后，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)對當(dāng)事人的申請是否符合受理?xiàng)l件進(jìn)行審查并決定是否受理，控告申訴部門主要負(fù)責(zé)對當(dāng)事人的監(jiān)督申請進(jìn)行形式審查。其次，明確民行監(jiān)督案件的調(diào)查審查機(jī)制。控告申訴部門決定受理的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出受理通知書，并將當(dāng)事人的申請材料移轉(zhuǎn)民行監(jiān)督部門，由其對案件實(shí)體問題進(jìn)行調(diào)查取證和監(jiān)督審查。最后，明確規(guī)范民行監(jiān)督案件的討論決策機(jī)制。民行監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)在接到控申部門移轉(zhuǎn)的案件之日起3個(gè)月內(nèi)作出是否實(shí)施監(jiān)督的決定。有疑難、復(fù)雜案件的，經(jīng)承辦人申請，可以提交檢察委員會(huì)討論決定。

（二）建立民行監(jiān)督案件分流機(jī)制

對于下級檢察院提請抗訴的案件，上級檢察院可以根據(jù)案件具體情況對案件進(jìn)行分流，除了生效裁判是經(jīng)法院審判委員會(huì)討論決定的或案件已經(jīng)過原審人民法院再審的案件之外，其他案件可以視具體情況交由下級檢察院處理，由下級檢察院以上級檢察院名義承辦案件，向其同級法院提出抗訴，派員參與再審審理，并最終將監(jiān)督結(jié)果及時(shí)反饋上級檢察院。這樣的做法雖然在實(shí)質(zhì)上將案件下沉，但上級檢察院仍然負(fù)責(zé)對案件處理的重要決策，并對案件辦理全過程實(shí)施有效監(jiān)控，是“一體化”原則得以應(yīng)用的集中體現(xiàn)。

（三）組建民行檢察人才庫，優(yōu)化人員配置

在民行檢察監(jiān)督人員在短時(shí)間內(nèi)不能大量增加的情況下，通過建立民行人才庫等方式優(yōu)化配置現(xiàn)有的辦案人員是必要且可行的機(jī)制。可以由省、市兩級檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組建轄區(qū)民行檢察監(jiān)督骨干人才庫，并劃分專業(yè)化辦案組，立足于現(xiàn)有人力資源，充分發(fā)揮各級檢察院的人才優(yōu)勢，在橫向和縱向兩個(gè)層次上進(jìn)行人員調(diào)配劃分。橫向上，人員充足的部門可以設(shè)立專業(yè)化辦案組，人員有限的部門，例如基層檢察院的民行檢察部門，可以進(jìn)行人員的專業(yè)化分工。在縱向上，成立若干專家組，依不同的案件類型劃分，一般由全市選拔的業(yè)務(wù)專家或辦案能手組成。承擔(dān)重大疑難復(fù)雜案件的辦理、指導(dǎo)及類案抗訴標(biāo)準(zhǔn)的研究任務(wù)。

（四）建立和完善民行監(jiān)督案件的質(zhì)量保障機(jī)制

深化檢察委員會(huì)制度改革，提高決策的質(zhì)量和效率。一是增強(qiáng)檢委會(huì)成員遴選的專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，注意員額配比適度，年齡結(jié)構(gòu)合理，吸收業(yè)務(wù)精、議事水平高的優(yōu)秀檢察官，提高委員的議決水平。二是借鑒吸納審判合議制的合理內(nèi)核，貫徹民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)決策程序的正當(dāng)化，確保民主科學(xué)決策。三是廢除議案的請示審批程序，實(shí)行一級檢察委員會(huì)定案。

注釋：

[1]參見陳永生：《論檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期。

[2]參見李美蓉：《論檢察一體原則——以檢察一體不同于行政一體為視角》，載《中國檢察官》2011年第7期。

[3]參見湯維建：《挑戰(zhàn)與應(yīng)對：民行檢察監(jiān)督制度的新發(fā)展》，載《法學(xué)家》2013年第3期。