彭　輝，史建三

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，上?！?00020)

上海市依法行政綜合評(píng)估體系研究*

彭輝，史建三

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，上海200020)

[摘要]依法行政評(píng)估指標(biāo)體系是對(duì)政府法治建設(shè)實(shí)踐的重要標(biāo)尺，也是推進(jìn)理想法治政府模式的基本手段。文章構(gòu)建了由1個(gè)一級(jí)指標(biāo)、8個(gè)二級(jí)指標(biāo)、36個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成的依法行政指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)之上，對(duì)上海市64個(gè)行政部門(mén)的依法行政狀況進(jìn)行了測(cè)評(píng)，結(jié)果顯示：各單位對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)的推進(jìn)力度存在不均衡現(xiàn)象，依法行政整體推進(jìn)力度存在明顯差別，“條”“塊”單位在依法行政中存在較為明顯差異性。對(duì)此，應(yīng)強(qiáng)化政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，從“條”“塊”碎片化治理走向協(xié)同治理，“內(nèi)外兼治”補(bǔ)齊“依法行政”之短板。

[關(guān)鍵詞]上海市；依法行政；指標(biāo)體系；定量評(píng)估

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.09.004

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大確立了2020年“法治政府基本建成”的新目標(biāo)，使進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)迫在眉睫，也使得依法行政評(píng)估在實(shí)踐中備受關(guān)注。目前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)依法行政評(píng)估的理論框架與實(shí)證評(píng)估展開(kāi)了細(xì)致的研究，主要研究成果梳理如下。第一，依法行政評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建研究。學(xué)界將關(guān)注的中心聚焦于把握中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的完整內(nèi)涵及其時(shí)空特征。楊小軍研究了法治政府基本要求與法治政府指標(biāo)體系的關(guān)系等內(nèi)容。唐明良強(qiáng)調(diào)法治政府指標(biāo)體系構(gòu)建中應(yīng)把握的基本原則。陳柳裕探討論證了依法行政指標(biāo)體系的優(yōu)化進(jìn)路。戢浩飛研究了依法行政指標(biāo)的認(rèn)知與評(píng)價(jià)等功能。這些研究從理論層面闡釋依法行政評(píng)估的背景、價(jià)值、方式，但從交叉學(xué)科視角而言，相關(guān)學(xué)術(shù)成果鮮有涉及，研究深度和廣度較為薄弱。第二，各地開(kāi)展依法行政評(píng)估實(shí)踐。自從2004年3月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，各地紛紛出臺(tái)了一系列依法行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如吉林、寧夏、廣東、山東、遼寧、上海等。綜觀各地出臺(tái)的依法行政指標(biāo)體系文本，對(duì)于如何落實(shí)以及依法行政的具體標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，其僅僅是對(duì)依法行政評(píng)估目標(biāo)的分解和細(xì)化體系，缺失“可計(jì)量性”這一特征，導(dǎo)致認(rèn)知和評(píng)價(jià)這兩個(gè)指標(biāo)的應(yīng)有功能無(wú)法體現(xiàn)。基于此，本文重在探索上海依法行政評(píng)估方法和技術(shù)的具體運(yùn)用，這不僅可以為理論界同仁及時(shí)跟蹤依法行政評(píng)估動(dòng)態(tài)，開(kāi)展前瞻性研究提供一定的啟示；同時(shí)也可對(duì)行政部門(mén)自覺(jué)運(yùn)用依法行政評(píng)估的基本原理和基本方法，與公民形成合力共同推動(dòng)社會(huì)善治和法治政府的全面發(fā)展，為中國(guó)法治建設(shè)提供更可行的目標(biāo)和指向。

二、依法行政指標(biāo)體系構(gòu)建

依法行政的本質(zhì)要求是：一切行政活動(dòng)只能在法律的規(guī)范和制約下進(jìn)行，從而保證行政權(quán)力的運(yùn)用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益，并防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，實(shí)現(xiàn)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。本文構(gòu)建了由1個(gè)一級(jí)指標(biāo)、8個(gè)二級(jí)指標(biāo)、36個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成的依法行政指標(biāo)體系。具體內(nèi)容詳見(jiàn)表1。

三、上海市依法行政定量評(píng)價(jià)

針對(duì)上述36項(xiàng)指標(biāo)，我們通過(guò)政府網(wǎng)站信息檢索的方式收集上海市64個(gè)行政單位在職能轉(zhuǎn)變度、決策科學(xué)度、制度健全度、執(zhí)法規(guī)范度、行政監(jiān)督度、糾紛化解度、隊(duì)伍建設(shè)度、組織保障度等8個(gè)維度上的基本信息。在網(wǎng)絡(luò)檢索中，為確保盡量窮盡檢索路徑，針對(duì)每一個(gè)檢索文件課題組均至少以3種途徑進(jìn)行檢索：一是市政府門(mén)戶網(wǎng)站中政府職能部門(mén)信息公開(kāi)頁(yè)面；二是職能部門(mén)的門(mén)戶網(wǎng)站；三是通過(guò)百度搜索，部門(mén)+2013(2014)二級(jí)指標(biāo)(三級(jí)指標(biāo))，如上海市民政局2013職能轉(zhuǎn)變。如以上方法均無(wú)法獲得信息，課題組會(huì)在百度搜索中調(diào)整關(guān)鍵詞，擴(kuò)大搜索范圍再進(jìn)行嘗試。統(tǒng)計(jì)時(shí)間段為2013年7月至2014年7月。記分方法為：對(duì)各單位在相應(yīng)指標(biāo)上能夠檢索到一項(xiàng)措施或成績(jī)的計(jì)1分，增加一項(xiàng)措施或成績(jī)的加1分，該指標(biāo)的滿分為5分。在綜合分類整理的基礎(chǔ)之上，對(duì)上海市64個(gè)行政部門(mén)的行政情況進(jìn)行綜合打分。

表1　依法行政指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)圖

四、上海市依法行政特點(diǎn)分析

(一)各單位對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)的推進(jìn)力度存在不均衡現(xiàn)象

在肯定各單位取得成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到各單位對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)的推進(jìn)力度存在不均衡現(xiàn)象。第一，從各指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)看，排名前3位的單位如下。C1是城建委、經(jīng)信委和編辦，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.0474。C2是旅游局、體育局和質(zhì)監(jiān)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差是1.2372。C3是城建委、寶山區(qū)和徐匯區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2955。C4是司法局、審計(jì)局和財(cái)政局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1508。C5是審計(jì)局、財(cái)政局和質(zhì)監(jiān)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.4617。C6是財(cái)政局、旅游局和環(huán)保局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1055。C7是工商局、民防辦和城建委，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.0455。C8是旅游局、閔行區(qū)和外辦，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.0911。C9是財(cái)政局、城建委和閘北區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1717。C10是普陀區(qū)、文化執(zhí)法大隊(duì)和徐匯區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差0.9739。C11是司法局、監(jiān)察局和審計(jì)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.3377。C12是公安局、體育局和檔案局，該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差為1.3154。C13是人社局、城建委和財(cái)政局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差為1.1294。C14是審計(jì)局、臨港管委會(huì)和財(cái)政局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1170。C15是公安局、監(jiān)察局和審計(jì)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1936。C16是公安局、文化執(zhí)法大隊(duì)和閘北區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2583。C17是監(jiān)察局、財(cái)政局和工商局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2662。C18是公安局、財(cái)政局和環(huán)保局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.3916。C19是審計(jì)局、財(cái)政局和食藥監(jiān)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.3721。C20是體育局、房保局和市僑辦，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.3568。C21是食藥監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局和寶山區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.0137。C22是綠化局、楊浦區(qū)和審計(jì)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2124。C23是監(jiān)察局、審計(jì)局和城建委，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.3787。C24是檔案局、綠化局和金山區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1893。C25是金山區(qū)、楊浦區(qū)和虹口區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1781。C26是市僑辦、食藥監(jiān)局和質(zhì)監(jiān)局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.5520。C27是市農(nóng)委、長(zhǎng)寧區(qū)和臨港管委會(huì)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差0.9437。C28是綠化局、市農(nóng)委和奉賢區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2527。C29是司法局、金山區(qū)和徐匯區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差0.9697。C30是機(jī)管局、閔行區(qū)和閘北區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差0.8474。C31是公安局、財(cái)政局和國(guó)家保密局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2455。C32是規(guī)土局、統(tǒng)計(jì)局和市農(nóng)委，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.0192。C33是綠化局、發(fā)改委和衛(wèi)計(jì)委，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.2968。C34是規(guī)土局、食藥監(jiān)局和體育局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差0.4443。C35是國(guó)安局、國(guó)稅局和保密局，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差1.1197。C36是發(fā)改委、市農(nóng)委和徐匯區(qū)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差0.5409。由上述排名可知，審計(jì)局、公安局、城建委等單位的依法行政工作名列前茅。第二，從離散程度來(lái)看，C10、C29、C27、C30、C36和C34離散程度較低，均衡有序推進(jìn)這些指標(biāo)工作任務(wù)向前拓展。C33、C3、C17、C16、C28、C31、C2、C22、C15、C24、C25、C9、C4、C13、C35、C14、C6、C8、C1、C7、C32和C21指標(biāo)的離散程度一般，上述指標(biāo)依法行政推進(jìn)工作尚需加以改進(jìn)。C26、C5、C18、C23、C19、C20、C11和C12指標(biāo)的離散程度較高，這些指標(biāo)依法有序協(xié)同推進(jìn)工作亟待進(jìn)一步完善。

(二)依法行政整體推進(jìn)力度存在明顯差別

依法行政整體推進(jìn)力度的差別，主要可以從以下三個(gè)層面加以闡釋。第一，依法行政實(shí)施較好指標(biāo)是：C4、C2、C31、C17和C15指標(biāo)推進(jìn)度高、離散度中；C11、C5和C18指標(biāo)推進(jìn)度高、離散度高。上海市依法行政實(shí)施較好的指標(biāo)占其總指標(biāo)的22%，但8個(gè)二級(jí)指標(biāo)實(shí)施較好率存在較為明顯的差異，執(zhí)法規(guī)范度實(shí)施較好的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的75%；職能轉(zhuǎn)變度和隊(duì)伍建設(shè)度實(shí)施較好的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的50%；制度健全度實(shí)施較好的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的25%；決策科學(xué)度、執(zhí)法規(guī)范度、行政監(jiān)督度、糾紛化解度和組織保障度實(shí)施較好的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的0%。第二，依法行政一般指標(biāo)是：C33、C16、C9、C13、C24、C25、C32、C22和C14指標(biāo)推進(jìn)度中、離散度中，C19、C12、C20和C23指標(biāo)推進(jìn)度中、離散度高。由此可見(jiàn)，上海市依法行政實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)的36%，但8個(gè)二級(jí)指標(biāo)實(shí)施一般率存在較為明顯的差異，行政監(jiān)督度實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的80%；制度健全度實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的75%；執(zhí)法規(guī)范度實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的50%；組織保障度實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的40%；決策科學(xué)度實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的25%；職能轉(zhuǎn)變度、糾紛化解度和隊(duì)伍建設(shè)度實(shí)施一般的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的0%。第三，依法行政較差指標(biāo)是：C10、C27、C29、C30、C36和C34指標(biāo)推進(jìn)度低、離散度低，C35、C28、C7、C8、C3、C1、C21和C6指標(biāo)推進(jìn)度低、離散度中，C26推進(jìn)度低、離散度高。上海市依法行政實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)的42%，但8個(gè)二級(jí)指標(biāo)實(shí)施較差率存在較為明顯的差異，糾紛化解度實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的100%；決策科學(xué)度實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的75%；組織保障度實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的60%；職能轉(zhuǎn)變度和隊(duì)伍建設(shè)度實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的50%；行政監(jiān)督度實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的20%；制度健全度和執(zhí)法規(guī)范度實(shí)施較差的指標(biāo)占其總指標(biāo)數(shù)的0%。由此可見(jiàn)，各單位對(duì)各指標(biāo)的推進(jìn)力度同樣存在明顯差異。

(三)“條”“塊”單位在依法行政中存在較為明顯差異性

目前，上海市各區(qū)縣之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，特別是欠發(fā)達(dá)區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的任務(wù)十分繁重，各區(qū)縣都在積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，搶抓發(fā)展機(jī)遇，想盡辦法加快發(fā)展步伐。在這樣的大環(huán)境、大背景下，“塊”單位的工作任務(wù)十分繁重，除了要做好常規(guī)業(yè)務(wù)工作外，還要承擔(dān)眾多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)、招商引資任務(wù)，各地層層下達(dá)目標(biāo)任務(wù)、簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，工作壓力空前增大。而“條”單位由于管理權(quán)在上面，其工作任務(wù)主要是按照上級(jí)主管部門(mén)的年度工作計(jì)劃和總體部署安排，有條不紊地開(kāi)展業(yè)務(wù)工作，工作任務(wù)和壓力相對(duì)于“塊管”干部來(lái)說(shuō)要小得多。從這個(gè)角度而言，我們得出假設(shè)：不同“條”“塊”單位在依法行政中存在較為明顯的差異性。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，本文運(yùn)用SPSS軟件對(duì)36個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)，以指標(biāo)C1政企分開(kāi)、政事分開(kāi)為例，選擇C1指標(biāo)作為檢驗(yàn)變量，選擇所屬“條”“塊”變量作為分組變量，首先進(jìn)行方差齊性檢驗(yàn)(Levene檢驗(yàn))，F(xiàn)值為0.218，顯著性概率為p=0.642>0.001，因此結(jié)論是兩組方差差異不顯著；在T檢驗(yàn)結(jié)果中選擇Equal variances assumed作為本例的結(jié)果數(shù)據(jù)，本例的顯著性概率為0.200，大于0.05，肯定不同“條”“塊”單位在“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”相差不大的原假設(shè)，可以得出不同“條”“塊”單位在“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”指標(biāo)不具有顯著差異的結(jié)論。以指標(biāo)C2“社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”為例，類似的F值為3.447，顯著性概率為p=0.068>0.001。因此，在T檢驗(yàn)結(jié)果中選擇Equal variances assumed作為本例的結(jié)果數(shù)據(jù)，本例的顯著性概率為0.005，小于0.05，否定不同“條”“塊”在“社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”相差不大的原假設(shè)，可以得出不同“條”“塊”單位在“社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”指標(biāo)具有顯著性差異的結(jié)論。類似的，“條”“塊”單位在C3、C5、C7、C8、C14、C21、C22、C23、C24、C25、C28、C29、C30、C31、C32、C35等指標(biāo)上具有顯著性差異?！皸l”“塊”單位在C4、C6、C9、C10、C11、C12、C13、C15、C16、C17、C18、C19、C20、C26、C27、C33、C34、C36等指標(biāo)上不具有顯著性差異。這一實(shí)證結(jié)果與所假設(shè)部分相符。

五、政策與建議

(一)強(qiáng)化政府信息公開(kāi)制度實(shí)施

政府信息是依法行政運(yùn)行的載體，政府信息公開(kāi)則是政府工作全領(lǐng)域、全口徑、全流程的外化表現(xiàn);同時(shí)也是落實(shí)和保障公民信息知情權(quán)，暢通政府與公民順暢溝通的重要保障。加速提升政府施政理念、管理能力和管理水平需要政府信息公開(kāi)為支撐?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑，燈光是效率最高的警察”觀念已經(jīng)深入人心。政府依法行政將建立更加開(kāi)放、更加透明的政府作為施政目標(biāo)。本次評(píng)估目的在于全面客觀地反映了上海市行政機(jī)關(guān)依法行政的實(shí)施情況，課題信息來(lái)源全部源自網(wǎng)絡(luò)信息檢索。事實(shí)上，仍有一些政府部門(mén)對(duì)信息公開(kāi)重要性認(rèn)識(shí)不足，將政府信息公開(kāi)視為額外附加給政府的負(fù)擔(dān)，信息公開(kāi)動(dòng)力不足，政府信息公開(kāi)常態(tài)化、長(zhǎng)效化的運(yùn)行機(jī)制不健全；公開(kāi)信息的碎片化，短期性和滯后性現(xiàn)象嚴(yán)重，這使得本文網(wǎng)絡(luò)檢索結(jié)論與其事實(shí)上的工作狀況可能有一定的出入，無(wú)法全面、及時(shí)、準(zhǔn)確衡量行政部門(mén)依法行政的真實(shí)水平。對(duì)此，政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化主動(dòng)公開(kāi)信息的運(yùn)行機(jī)制。一是構(gòu)建政府信息公開(kāi)一站式入口的服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)以部門(mén)為單位，逐項(xiàng)編制信息公開(kāi)目錄，方便公眾快捷迅速地完成信息的網(wǎng)上查詢，公眾通過(guò)該平臺(tái)入口瀏覽到所有政府部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，從而最大程度滿足公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)。二是注重利用微博等新媒體技術(shù)，在提升公眾參與水平的前提下加強(qiáng)政府信息公開(kāi)，便利社會(huì)公眾就所公開(kāi)的政府信息予以評(píng)價(jià)。三是形成被動(dòng)公開(kāi)向主動(dòng)公開(kāi)政府信息轉(zhuǎn)化的科學(xué)機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于那些被不同申請(qǐng)人申請(qǐng)超過(guò)三次的政府信息，就完全可以轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開(kāi)政府信息，使其惠及大眾。

(二)從“條”“塊”碎片化治理走向協(xié)同治理

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“條”“塊”各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有明確而具體的規(guī)定，這在具體施政過(guò)程中容易產(chǎn)生兩者各自為政，爭(zhēng)功諉過(guò)、扯皮推諉的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象頻發(fā)，阻礙了兩者依法行政的順利開(kāi)展。根據(jù)本文的實(shí)證分析，“條”“塊”單位在依法行政中存在較為明顯差異性。具體而言，上海市“塊”單位的依法行政工作比“條”更為出色，這也提示在加強(qiáng)和改進(jìn)依法行政工作中應(yīng)強(qiáng)調(diào)“條”“塊”之間的協(xié)同治理，超越狹隘的部門(mén)利益分化而走向協(xié)同與合作，構(gòu)建起部門(mén)之間的有效溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)公共事務(wù)的協(xié)同治理與公共服務(wù)的協(xié)作供給。具體而言，構(gòu)建協(xié)同治理應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。一是培育合作理念與合作精神?！皸l”“塊”部門(mén)應(yīng)超越狹隘的部門(mén)利益，擺脫單打獨(dú)斗式的運(yùn)作模式，推動(dòng)“條”“塊”協(xié)同創(chuàng)造公共價(jià)值理念。二是進(jìn)一步理清各自職能，構(gòu)建職責(zé)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有力的組織模式，通過(guò)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置與部門(mén)職能，盡量避免職責(zé)重疊，明晰權(quán)責(zé)。三是不斷完善協(xié)同治理機(jī)制，對(duì)于棘手的治理領(lǐng)域和疑難事項(xiàng)，可以設(shè)立專門(mén)的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化、制度化的信息互通共享機(jī)制，不斷提升協(xié)同治理的質(zhì)量與效率。

(三)“內(nèi)外兼治”補(bǔ)齊“依法行政”之短板

依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志，是建設(shè)法治政府的核心。經(jīng)過(guò)30多年卓有成就的制度創(chuàng)新和全面實(shí)踐，上海市依法行政成績(jī)斐然。如在全國(guó)范圍內(nèi)首度提出“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府”的創(chuàng)建目標(biāo)和“全國(guó)行政效率最高、行政透明度最高和行政收費(fèi)最少的行政區(qū)之一”的建設(shè)要求，率先啟動(dòng)了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，開(kāi)展了行政事業(yè)性收費(fèi)清理與規(guī)范等，這些重要理念和主要舉措指引和推動(dòng)了上海依法行政工作，并在全國(guó)產(chǎn)生了一定影響。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)清醒看到，由于上海正處在城市轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期和社會(huì)矛盾高發(fā)期，一些社會(huì)問(wèn)題還比較突出，物價(jià)上漲、食品安全、醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、購(gòu)房壓力、青年人就業(yè)、公交出行成本偏高、教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)、貧富差距、養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)不足、居住區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等問(wèn)題對(duì)本市依法行政工作形成了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)本文實(shí)證分析，上海市依法行政在執(zhí)法規(guī)范、職能轉(zhuǎn)變和隊(duì)伍建設(shè)方面取得了較為顯著的成績(jī)，但在糾紛化解、決策科學(xué)和組織保障方面有待改進(jìn)。在這一背景下，我們認(rèn)為，目前上海依法行政工作存在三個(gè)“并存”和兩個(gè)“依然”。三個(gè)“并存”就是成效明顯和問(wèn)題突出并存、建設(shè)投入加大和收效緩慢并存、人民群眾對(duì)依法行政建設(shè)期望值不斷上升和依法行政短板困境短期難以根除并存，這三個(gè)“并存”決定了上海市依法行政建設(shè)的兩個(gè)“依然”，即依法行政建設(shè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。解決這一問(wèn)題的根本路徑在于“內(nèi)外兼治” 補(bǔ)齊“依法行政”之短板。

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[收稿日期]2015-04-30

[作者簡(jiǎn)介]彭輝(1978-)，男，江西贛州人，上海社會(huì)科學(xué)院副研究員；上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士后。研究方向：法治量化分析。 史建三(1955-)，男，上海人，上海社會(huì)科學(xué)院研究員，博士。研究方向：政府法治研究。

[中圖分類號(hào)]D625

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6285(2015)09-0022-05

Research on Evaluation Indicator System of Administration
by Law:Based on Data Analysis in Shanghai

Peng Hui,Shi Jiansan

(InstituteofLaw,ShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020,China)

[Abstract]The evaluation indicator system of administration by law is not only a critical landmark of construction of the government legal system, but also an important means of promoting the ideal governmental model of the rule of law. This paper constructs an evaluation indicator system of government administration on the basis of a one-level indicator, 7 two-level indicators, and 36 three-level indicators. On this basis, 64 administrative departments in Shanghai are measured. The results show that the efforts exerted in promoting the indicators are different from department to department, so is the case in the overall promotion of administration by law. In this regard, the government should strengthen the implementation of information disclosure system, better their performance from the fragmented governance to collaborative governance, and overcome the shortcoming in "administration by law" with " governing both internally and externally".

[Key words]Shanghai;administration by law;indicator system;quantitative assessment

*中國(guó)博士后科學(xué)基金第55批面上二等資助“法治評(píng)估創(chuàng)新及其在上海的推廣應(yīng)用研究”(2014M551383)；上海社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程青年人才項(xiàng)目(2014RQN004)之研究成果。