張再金（國家稅務總局收入規(guī)劃核算司規(guī)劃處　北京　100038 ）

BEPS 行動計劃11、第二階段成果5：稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的量化證據(jù)

張再金（國家稅務總局收入規(guī)劃核算司規(guī)劃處北京100038 ）

稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）問題在全球范圍內(nèi)的存在，已經(jīng)成為各國基本共識。隨著經(jīng)濟全球化程度不斷加深，跨國企業(yè)扮演越來越重要的角色。但一些跨國企業(yè)利用國際稅收規(guī)則的漏洞，實施激進的稅收籌劃措施，將利潤從高稅率國家（地區(qū)）轉(zhuǎn)移到低稅率或無稅國家（地區(qū)），逃避納稅義務，侵蝕了多數(shù)國家的稅基，減少了稅收收入，對主權(quán)國家的征稅權(quán)形成挑戰(zhàn)，有悖于稅收公平原則。更重要的是，這類行為扭曲了企業(yè)正常的投資地點配置行為，對經(jīng)濟效率造成額外損失。

對BEPS問題的規(guī)模及影響進行量化分析，是一項重要的基礎(chǔ)性工作。BEPS第11項行動計劃的目標是，通過篩選已有的各項可用數(shù)據(jù)，研究分析方法，構(gòu)建分析指標，估算BEPS問題的規(guī)模，分析BEPS對稅收及經(jīng)濟的影響；更進一步，建立可持續(xù)的跟蹤研究機制，根據(jù)需要提出稅務部門采集涉稅數(shù)據(jù)的建議，在未來更新相關(guān)研究成果；同時，還要對其他行動計劃所形成的應對措施的實施效果進行跟蹤評估。

第11項行動計劃是一項極具挑戰(zhàn)性的工作，由于BEPS問題的復雜程度和數(shù)據(jù)的局限性，目前的研究成果距離理想目標仍有差距，只能對BEPS問題進行一個相對粗糙的描述。這項工作將長期持續(xù)，隨著數(shù)據(jù)的不斷完善和分析方法的改進，對BEPS問題的描述將會越來越清晰。

一、成果報告的主要內(nèi)容

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD） 財政事務委員會下屬第2工作組長期以來關(guān)注稅收統(tǒng)計和政策分析工作，在這個平臺上，各國的稅收分析專家交流稅收統(tǒng)計分析的經(jīng)驗和方法。自2013年9月BEPS項目啟動以來，第2工作組負責第11項行動計劃的相關(guān)工作。經(jīng)過4次專門會議，匯總參與行動計劃各個國家的意見，并公開征求業(yè)界和研究機構(gòu)的意見，該項行動計劃的成果報告（以下簡稱“報告”）于2015年8月基本完成。

報告由四個相對獨立的章節(jié)組成。第一章比較系統(tǒng)全面地梳理和評估了現(xiàn)有的各項數(shù)據(jù)來源；第二章介紹針對BEPS構(gòu)建的6個指標，這些指標在一定程度上可以反映BEPS的規(guī)模、經(jīng)濟影響程度和變化趨勢；第三章介紹關(guān)于BEPS的規(guī)模、BEPS應對措施效果評估和經(jīng)濟影響的相關(guān)研究；第四章對未來的研究工作提出了一些設(shè)想和建議。

（一）BEPS相關(guān)分析數(shù)據(jù)綜述

數(shù)據(jù)是開展BEPS相關(guān)分析工作的起點，也是最大的瓶頸。成果報告第一章對已有的各類數(shù)據(jù)進行了較為全面的梳理，指出各類數(shù)據(jù)的可用性和局限性。

1. 現(xiàn)有的主要數(shù)據(jù)資源。通過對各國代表和研究學者的廣泛調(diào)研，成果報告匯總了用于分析工作的各類主要數(shù)據(jù)，包括宏觀數(shù)據(jù)和微觀數(shù)據(jù)。宏觀數(shù)據(jù)主要有5項：國民經(jīng)濟核算數(shù)據(jù)、國際收支平衡表、外商直接投資（FDI）數(shù)據(jù)、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)、企業(yè)所得稅收入數(shù)據(jù)；微觀數(shù)據(jù)包括6項：海關(guān)貿(mào)易數(shù)據(jù)、企業(yè)財務數(shù)據(jù)（包括公開的商業(yè)數(shù)據(jù)庫和政府使用的數(shù)據(jù)庫兩項）、企業(yè)所得稅納稅申報信息、稅務審計信息、特定的企業(yè)涉稅數(shù)據(jù)（法定程序下可公開的）。

2.對現(xiàn)有數(shù)據(jù)的簡要評述。BEPS的核心問題是通過人為安排，將應稅收入從實際經(jīng)濟活動發(fā)生地轉(zhuǎn)移出去，從而實現(xiàn)少繳稅或不繳稅的目的。分析BEPS問題，現(xiàn)有數(shù)據(jù)存在一定局限性，主要有以下六點：

（1）代表性。BEPS是一個全球性問題，而大部分稅收數(shù)據(jù)僅局限于某個國家或地區(qū)，無法提供關(guān)于跨國企業(yè)經(jīng)濟活動的充分信息。

（2）有效性。BEPS相關(guān)行為與實際經(jīng)濟行為常?；煸谝黄?，現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)是兩種行為共同作用的結(jié)果，難以區(qū)分各自影響，因此需要更多地用企業(yè)數(shù)據(jù)提供關(guān)于BEPS行為的詳細信息。

（3）指向性。BEPS是人為地將應稅收入從實際經(jīng)濟活動發(fā)生地分離而產(chǎn)生的，現(xiàn)有數(shù)據(jù)難以準確描述實際經(jīng)濟活動發(fā)生的地區(qū)分布，因此無法準確和全面地描述這類行為的發(fā)生程度。

（4）豐富性。BEPS大多發(fā)生于跨國企業(yè)的跨國交易中，特別是關(guān)聯(lián)交易，現(xiàn)有數(shù)據(jù)不能提供足夠的相關(guān)信息。

（5）時效性。現(xiàn)有針對企業(yè)財務和經(jīng)營數(shù)據(jù)的采集大多有較長的時滯，不利于稅務機關(guān)及時監(jiān)控BEPS行為。

（6）公開性。由于嚴格的保密要求，各國關(guān)于跨國企業(yè)的信息不能共享，難以綜合各國數(shù)據(jù)對跨國企業(yè)的經(jīng)營活動進行全面了解。

因此，近幾年，多個國家已經(jīng)陸續(xù)要求跨國企業(yè)披露更多關(guān)于稅收籌劃的信息，比如美國、澳大利亞等，歐盟也有類似傾向。毫無疑問，要求納稅人提供更多的信息，對稅務機關(guān)是有益的，但這會極大增加遵從成本和數(shù)據(jù)采集成本，因此，稅務機關(guān)應當根據(jù)需要設(shè)計適當?shù)臄?shù)據(jù)采集機制，而這不是一件容易的事。

（二）BEPS指標體系

指標體系旨在簡潔明了地顯示BEPS的存在、程度和變化趨勢，并且可以設(shè)定預警值提示問題的嚴重性。成果報告第二章提供了6個指標，這些指標可以大致反映BEPS問題的程度及隨時間變化的趨勢，但仍有明顯的局限性。另外由于目前數(shù)據(jù)缺失，還有兩個指標作為候選，待收集到足夠的數(shù)據(jù)時納入。在未來，隨著數(shù)據(jù)越來越完善，研究越來越深入，指標可以逐漸更新，更加接近理想狀態(tài)。當前的6個指標分別關(guān)注如下五個方面的問題：

1.金融指標與經(jīng)濟指標的偏離問題。

指標1：FDI占GDP比重的集中度。首先計算每個國家FDI存量占GDP比重，按這個比重對所有國家進行排序，選取排名靠前（比如前50%）的國家計算平均比重，再計算其余國家的平均比重，兩個數(shù)值的比率即為該指標。一般來講，BEPS會導致FDI偏高，所以如果該指標越高，顯示BEPS問題越嚴重。數(shù)據(jù)顯示，該項指標從2005年的38急劇上升至2012年的99。

2.大型跨國企業(yè)（比如世界500強企業(yè)）不同地區(qū)分支機構(gòu)的利潤異常情況問題。

指標2：低稅率地區(qū)分支機構(gòu)的收入占全球收入比重?？紤]每一個大型跨國企業(yè)，篩選有效稅率低于全球平均稅率的分支機構(gòu)，計算這些分支機構(gòu)貢獻的收入占全部收入的比重。如果跨國企業(yè)將更多的收入轉(zhuǎn)移至低稅率的國家或地區(qū)，BEPS問題越嚴重，該項指標會越高。數(shù)據(jù)顯示，從2007至2011年，該指標明顯上升，2011年低稅率地區(qū)的分支機構(gòu)貢獻了71%的收入。

指標3：低稅率地區(qū)利潤率相對平均利潤率的比率。分別計算跨國企業(yè)在低稅率地區(qū)分支機構(gòu)的利潤率和高稅率地區(qū)的利潤率，兩者之比即為該指標。2007年和2011年，該指標分別為1.9和2.0。

3.跨國企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)有效稅率的差異問題。

指標4：有效稅率之差。計算同一國家內(nèi)，大型跨國企業(yè)分支機構(gòu)的有效稅率，與可比的國內(nèi)企業(yè)有效稅率之差。由于跨國企業(yè)可以轉(zhuǎn)移利潤，其有效稅率應該低于國內(nèi)企業(yè)。2010年，該指標為-3.3，近幾年保持穩(wěn)定。

4.通過無形資產(chǎn)進行利潤轉(zhuǎn)移問題。

指標5：特許使用權(quán)收入相對研發(fā)支出的集中度。與指標1類似，計算各個國家特許使用權(quán)收入與研發(fā)支出的比率，進行排序后，將排在前列（比如50%）的國家的平均比率除以其他國家的平均比率。如果跨國企業(yè)通過無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)移利潤，會使得部分低稅率國家研發(fā)支出很低，特許使用權(quán)收入?yún)s很高。從2005年至2012年，該指標從3上升到6。

5.通過利息費用進行利潤轉(zhuǎn)移問題。

指標6：跨國企業(yè)在高稅率國家分支機構(gòu)的利息費用率。對每一個跨國企業(yè)，篩選在法定稅率高于全球平均水平國家的分支機構(gòu)，計算這些分支機構(gòu)的利息費用率，將其與平均利息費用率比較。數(shù)據(jù)顯示，2011年，高稅率國家的分支機構(gòu)的利息費用率比平均水平高出19個百分點。

上述6個指標中，1和5是基于各國的宏觀數(shù)據(jù)進行計算，其余則是利用跨國企業(yè)財務數(shù)據(jù)進行計算。

（三）估算BEPS的規(guī)模、影響以及應對措施的實施效果

第11項行動計劃最重要的工作是開展關(guān)于BEPS的經(jīng)濟分析，包括估算BEPS的規(guī)模（主要是以稅收流失規(guī)模衡量）、評估BEPS對經(jīng)濟效率的影響以及可能采取應對措施的效果等。這是一項長期、艱巨的工作任務。

報告第三章綜述了關(guān)于BEPS的一些實證研究成果，基本確定了未來繼續(xù)研究的方向。

1.估算BEPS的規(guī)模。該項研究由OECD經(jīng)濟分析部完成，并在報告的附錄A中展示。對BEPS規(guī)模的估算，大致有兩種方法：一是反事實（counter-factual）分析，即假設(shè)不存在BEPS的情況下，相關(guān)經(jīng)濟和財務指標的可能表現(xiàn)，與實際經(jīng)濟進行對比，兩者的差距即可認為是BEPS的影響，這是總量分析的思路；二是逐一計算各個主要的BEPS方式的影響，比如混合錯配、受控外國公司（CFC）控制、利息扣除、協(xié)定濫用、人為規(guī)避常設(shè)機構(gòu)設(shè)置、轉(zhuǎn)讓定價等等，然后將各種形式的BEPS的影響進行加總，得到BEPS影響的總估算值。由于兩個方法的計算口徑不同，估算結(jié)果有較大差別，最后決定保留前一種方法的研究成果。

由于各國企業(yè)所得稅法定稅率不同，跨國企業(yè)有將利潤轉(zhuǎn)移至稅率較低的國家（地區(qū)）的驅(qū)動力，利用計量的方法控制其他變量的影響，可以估算稅率差異對利潤的影響。研究主要基于兩個思路，其一是比較跨國企業(yè)在各國分支機構(gòu)的利潤率（或有效稅率）與所在國法定稅率之間的關(guān)系，其二是比較同一國家內(nèi)跨國企業(yè)的利潤率和國內(nèi)企業(yè)的利潤率（或有效稅率）。研究使用的數(shù)據(jù)是OECD ORBIS數(shù)據(jù)庫（包含46個國家，2000-2010年，120萬個企業(yè)層面觀察值）。估算結(jié)果顯示，由于BEPS的存在，全球企業(yè)所得稅損失約4%～10%，對應于2014年，大約相當于1 000億美元至2 400億美元之間，發(fā)展中國家損失的企業(yè)所得稅相對于其GDP的比重，高于發(fā)達國家。

2.估算BEPS應對措施的影響。當直接估算BEPS規(guī)模較為困難時，用政策效應分析的思路，估算BEPS應對措施的效果（減少稅收流失的規(guī)模）是十分有意義的，主要是通過分析已有的或可能付諸實施的一些應對措施進行效果評估。首先，部分國家已經(jīng)實施了一些BEPS應對政策，這些國家的政策實踐和研究結(jié)論可以為其他國家提供參考；其次，從其他行動計劃的進展來看，至少有5個方面，各個國家有可能達成一些共識，出臺共同的應對措施，包括糾正錯配、強化CFC規(guī)則、限制利息扣除、防止協(xié)定濫用、確保轉(zhuǎn)讓定價符合價值創(chuàng)造原則等，針對這些措施的效果評估，已有一些研究可借鑒，研究方法也將逐漸完善。

3.BEPS及應對措施的經(jīng)濟影響。

（1）BEPS對經(jīng)濟產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。首先，造成稅收負擔的不公平。與國內(nèi)企業(yè)相比，跨國企業(yè)分支機構(gòu)的有效稅率大約低4%～8.5%，超大規(guī)?？鐕髽I(yè)和專利較多的跨國企業(yè)有效稅率更低。這些企業(yè)可以利用稅收優(yōu)勢獲得競爭優(yōu)勢，從而使得市場集中度更高。其次，由于BEPS的影響，政府為了維持必須的財政水平，只能加重對其他流動性較差的要素征稅，比如國內(nèi)企業(yè)、勞動力等，也造成稅負轉(zhuǎn)移和不公平。第三，BEPS加劇了國際稅收競爭，使一些國家失去部分稅收政策自主權(quán)。

（2）BEPS應對措施對經(jīng)濟增長和效率的影響。一般認為，企業(yè)所得稅是最不利于經(jīng)濟增長的稅種，通過打擊BEPS行為，在政府財力得到保證的前提下，可以考慮整體降低稅率，或者有更多的實施稅收優(yōu)惠政策的空間，從而有利于經(jīng)濟增長。但由于企業(yè)行為也會相應改變，因此對不同類型的企業(yè)、不同行業(yè)的影響都會不同，企業(yè)稅負的改變是結(jié)構(gòu)性的，有增有減。

BEPS應對措施對經(jīng)濟的影響存在不確定性，這取決于應對措施最終方案的確定。如果只是某一國家采取針對BEPS的措施，則會導致資本流出；如果全球共同實施BEPS應對措施，就會增加跨國企業(yè)的稅收支出，但其他企業(yè)和家庭稅負會減輕，政府收入會增加從而可以提供更多的公共服務。

（四）未來研究的設(shè)想

由于數(shù)據(jù)的局限性和BEPS問題的復雜程度，目前的研究成果距離理想狀態(tài)仍有較大差距。對BEPS的分析和研究將是一個長期、持續(xù)性的工作，報告也為未來的研究工作指出一些方向。

首先，建議各國稅務機關(guān)利用好當前的數(shù)據(jù)，積極挖掘第13項行動計劃——轉(zhuǎn)讓定價同期資料中，即將確定的國別報告涉及數(shù)據(jù)的使用價值；其次，各國應積極開展合作，規(guī)范稅收統(tǒng)計標準，適當共享稅收數(shù)據(jù)；第三，OECD和其他國家應定期對BEPS應對措施的實施效果開展研究，發(fā)布研究結(jié)論；最后，各方應不斷改進研究方法和指標體系，擴大數(shù)據(jù)收集范圍，鼓勵更多的人參與相關(guān)研究工作。

二、BEPS問題：中國的情況

改革開放以來，大量外資企業(yè)進入中國，對我國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮積極的作用，在相當長一段時間內(nèi)，我國也對外資企業(yè)在稅收上給予很多優(yōu)惠政策。不過，我們在稅收管理實踐中發(fā)現(xiàn)，一些外資企業(yè)通過將利潤轉(zhuǎn)移到境外逃避稅收義務；一些內(nèi)資企業(yè)也通過在境外注冊，變成外資企業(yè)，以獲取轉(zhuǎn)移利潤逃避稅收的便利。

盡管我國尚未有針對BEPS較為全面的分析和估計，但一些指標顯示，我國的BEPS問題同樣比較突出，需要引起高度重視。首先，我國來自低稅國家和地區(qū)的外商直接投資比重較高。2013年，我國外商直接投資前十大來源地區(qū)，除了我國香港特別行政區(qū)外，新加坡、維爾京群島、薩摩亞和開曼群島排名靠前，四個國家（地區(qū)）合計貢獻了約15%的外商直接投資；我國對外直接投資的前十大地區(qū)，同樣包括了開曼群島和英屬維爾京群島等地區(qū)，占比超過10%。其次，企業(yè)納稅申報數(shù)據(jù)顯示，在規(guī)模、行業(yè)等主要因素同等情況下，外商投資企業(yè)的利潤率低于內(nèi)資企業(yè)。

與發(fā)達國家相比，我國稅務機關(guān)和研究機構(gòu)對BEPS問題的關(guān)注和研究仍然相對不足。此次以我國積極參與BEPS各項行動計劃為契機，我們有必要加快構(gòu)建適用于我國的BEPS分析指標，加強針對我國的BEPS規(guī)模估算和影響分析工作。

責任編輯：王平