文/覃道雄

新常態(tài)下深化國(guó)有煤炭企業(yè)改革的思考

文/覃道雄

煤炭作為我國(guó)的主體能源和重要的工業(yè)原料，在我國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重一直保持在75%和70%左右。資料顯示，從新中國(guó)成立到2014年的65年中，全國(guó)累計(jì)生產(chǎn)煤炭620億噸。其中，國(guó)有煤炭企業(yè)生產(chǎn)372億噸，占全部生產(chǎn)總量的60%，有力地支撐了我國(guó)GDP長(zhǎng)時(shí)間每年2位數(shù)的高速增長(zhǎng)。煤炭企業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)有煤炭企業(yè)當(dāng)前遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。受產(chǎn)能過剩、需求回落、價(jià)格下跌、環(huán)境制約等因素影響，全行業(yè)自2012年下半年開始效益整體下滑，至2015年6月末，全行業(yè)虧損面達(dá)到90%以上，企業(yè)多年積累的深層次矛盾也隨之凸顯。如何進(jìn)一步認(rèn)識(shí)新常態(tài)、應(yīng)對(duì)當(dāng)前困難，如何進(jìn)一步適應(yīng)新常態(tài)、深化企業(yè)改革，已成為國(guó)有煤炭企業(yè)當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的問題。

一、正確認(rèn)識(shí)新常態(tài)是國(guó)有煤炭企業(yè)深化改革的前提

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，是中央對(duì)我國(guó)發(fā)展形勢(shì)和發(fā)展階段作出的準(zhǔn)確判斷和重大戰(zhàn)略定位。國(guó)有煤炭企業(yè)要深化改革，首先必須正確認(rèn)識(shí)新常態(tài)。

煤炭行業(yè)的新常態(tài)有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1.煤炭需求增幅將大幅降低

長(zhǎng)期以來，煤炭消費(fèi)一直占我國(guó)能源消費(fèi)的70%左右，遠(yuǎn)高于北美和歐洲的發(fā)達(dá)國(guó)家，由此帶來的生態(tài)環(huán)境壓力和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力越來越大，控制煤炭消費(fèi)總量將是國(guó)家“十三五”規(guī)劃中的重要內(nèi)容。同時(shí)，隨著新能源和可再生能源發(fā)展步伐加快，社會(huì)對(duì)煤炭需求的增幅將逐漸回落。根據(jù)新常態(tài)煤炭消費(fèi)總量控制約束條件下各行業(yè)煤炭需求的預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)到2020年前后煤炭需求達(dá)到峰值44億噸，其后將基本處于峰值水平并穩(wěn)步減少，到2030年有望控制在42億噸左右，未來5年煤炭的需求增幅將從“黃金十年”期年均9%下降到2%左右。

2.消除產(chǎn)能過剩壓力需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間

近十年來煤礦建設(shè)投資加速增長(zhǎng)，“十五”期間建設(shè)投資僅2253億元，“十一五”期間建設(shè)投資則達(dá)1.25萬億元，是前55年投資總和的2.6倍。進(jìn)入“十二五”，超前建設(shè)產(chǎn)能和資源整合產(chǎn)能陸續(xù)釋放，截至2014年，我國(guó)已形成的煤炭產(chǎn)能超過40億噸，在建產(chǎn)能超過11億噸，煤炭產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩。按照能源對(duì)煤炭需求增速2%計(jì)算，消化如此龐大的過剩產(chǎn)能需要10年以上的時(shí)間。

3.環(huán)保壓力對(duì)煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)提出了新要求

2013年國(guó)務(wù)院公布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2015年又實(shí)施了史上最嚴(yán)厲的《環(huán)境保護(hù)法》，除了明確提出控制煤炭消費(fèi)總量外，對(duì)煤炭的潔凈生產(chǎn)和清潔利用提出了新要求。煤炭企業(yè)必須要適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，推進(jìn)煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展煤炭洗選加工、現(xiàn)代煤化工，促進(jìn)煤炭清潔高效利用，廣泛應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)裝備和選煤工藝，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高煤炭資源的綜合利用效率，促進(jìn)煤炭生產(chǎn)向機(jī)械化、信息化、智能化和綠色開采方向發(fā)展。

4.國(guó)外進(jìn)口煤的沖擊將會(huì)成為一種常態(tài)

我國(guó)進(jìn)口煤已經(jīng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化采購(gòu)，并成為電廠配煤不可缺少的煤種，即使國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格繼續(xù)走低，進(jìn)口煤也將會(huì)保持一定水平，因?yàn)槲覈?guó)南方諸多省市尤其是沿海很多電廠已按照進(jìn)口煤指標(biāo)進(jìn)行了鍋爐改造，已形成對(duì)進(jìn)口煤的剛性需求和運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)。加之國(guó)際煤價(jià)持續(xù)低位運(yùn)行，煤炭進(jìn)口在未來仍將保持相當(dāng)數(shù)量的規(guī)模，進(jìn)口煤對(duì)國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)的沖擊將成為一種常態(tài)。

二、適應(yīng)新常態(tài)是國(guó)有煤炭企業(yè)深化改革的必然要求

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全面把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征，深化體制機(jī)制改革，推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推進(jìn)資源高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是國(guó)有煤炭企業(yè)在新常態(tài)下健康發(fā)展的必然選擇，在一定程度上，也是唯一的選擇。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行了總體部署，提出了新思路、新任務(wù)、新舉措。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)指出，要大力推進(jìn)能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制革命，堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的能源戰(zhàn)略方針，實(shí)施節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的能源發(fā)展戰(zhàn)略，遵循煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)律，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煤炭安全綠色開采和清潔高效利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)可靠的能源保障。這些都是根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提出的要求，為國(guó)有煤炭企業(yè)改革發(fā)展指明了方向。作為國(guó)有煤炭企業(yè)，只有主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，根據(jù)新常態(tài)的特點(diǎn)，審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)謀劃，提出改革新思路，出臺(tái)改革新措施，制定改革新政策，才有可能走出一條持續(xù)健康發(fā)展的新路。

三、當(dāng)前構(gòu)建有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)、深化三項(xiàng)制度改革是國(guó)有煤炭企業(yè)深化改革的重點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革”。《決定》抓住了國(guó)企改革的重點(diǎn)，觸到了改革的難點(diǎn)。國(guó)有煤炭企業(yè)經(jīng)過前幾輪改革，在“政企”“政資”分開、公司制改造、依法治企方面取得了重大進(jìn)展，并且大部分企業(yè)已建立了法人治理結(jié)構(gòu)，形成了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架，企業(yè)產(chǎn)權(quán)也是清晰的。當(dāng)前存在的突出問題是法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，難點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)機(jī)制難轉(zhuǎn)換。股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的職責(zé)不清，董事會(huì)的決策功能被削弱，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到干預(yù)；經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活，三項(xiàng)制度改革不到位；企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)沒有得到有效發(fā)揮，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理沒有有效統(tǒng)一起來等。

因此，當(dāng)前深化國(guó)有煤炭企業(yè)改革最重要最緊急的，不是產(chǎn)權(quán)的改革或者是混合所有制的改革，而是推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)科學(xué)性、有效性、先進(jìn)性和市場(chǎng)適應(yīng)性的改革，明晰并規(guī)范董事會(huì)經(jīng)理層的職權(quán)與責(zé)任，構(gòu)建協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，把三項(xiàng)制度改革作為企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本，真正做到企業(yè)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減。

一是明確界定投資人與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利范圍和相應(yīng)責(zé)任。要樹立先進(jìn)的公司治理理念，并用契約精神來規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理者的經(jīng)營(yíng)行為，劃定董事會(huì)、經(jīng)理層的責(zé)、權(quán)、利邊界，明確各自權(quán)利和責(zé)任，確保決策科學(xué)、運(yùn)營(yíng)高效。

二是改進(jìn)公司治理的方式。要科學(xué)設(shè)計(jì)優(yōu)化董事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，建立健全董事會(huì)提名委員會(huì)、薪酬考核委員會(huì)、審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)并有效發(fā)揮他們的作用，確保董事會(huì)決策民主科學(xué)。對(duì)企業(yè)黨組織的政治優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)代企業(yè)制度高度融合的決策制度進(jìn)行重新安排，黨委書記兼任董事長(zhǎng)，黨委委員更多地從出資人選派的黨員董事中產(chǎn)生，真正把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理統(tǒng)一起來，有效發(fā)揮黨組織在國(guó)有企業(yè)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

三是建立開放、透明的董事會(huì)結(jié)構(gòu)。要在遵循公司法和相關(guān)政策的前提下，通過引入外部董事、獨(dú)立董事以及擴(kuò)大外部董事、獨(dú)立董事在董事會(huì)中的比例，建立開放透明的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的監(jiān)督，維護(hù)股東各方權(quán)益，杜絕內(nèi)部人控制的問題。要嚴(yán)格規(guī)定獨(dú)立董事和外部董事的任職條件、產(chǎn)生機(jī)制，建立規(guī)范的聘選程序，確保外部董事和獨(dú)立董事參與企業(yè)事務(wù)的純潔性、公正性和獨(dú)立性。

四是推進(jìn)選人、用人改革，用契約使三項(xiàng)制度改革落地。按照市場(chǎng)化要求，把加大企業(yè)內(nèi)部人事、勞動(dòng)和工資薪酬三項(xiàng)制度改革，作為健全公司法人治理的延伸。尤其是建成具備國(guó)際視野、具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的職業(yè)經(jīng)理人制度，真正做到企業(yè)的總經(jīng)理由董事會(huì)和黨委會(huì)獨(dú)立選，完善企業(yè)其他管理人員公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗，有進(jìn)有出、能上能下的人事管理機(jī)制。當(dāng)前要做到在企業(yè)二級(jí)、三級(jí)控股公司中全面實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，中層管理人員競(jìng)聘上崗制度，員工收入與企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率與企業(yè)效益緊密掛鉤、動(dòng)態(tài)管理的制度，用契約把三項(xiàng)制度改革的內(nèi)容落實(shí)到每一個(gè)管理者和員工。

四、國(guó)家政策的支持是當(dāng)前深化國(guó)有煤炭企業(yè)改革的保障

國(guó)有煤炭企業(yè)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中走過來的，一直以來，普遍承擔(dān)著社區(qū)機(jī)構(gòu)、“三供一業(yè)”、離休老干部、老工傷等社會(huì)職能，致使企業(yè)負(fù)重前行，不能有效參與公平競(jìng)爭(zhēng)；加之煤炭資源的不可再生，一大批老礦井資源枯竭面臨退出而又無退出成本的問題，制衡了企業(yè)深化改革，嚴(yán)重影響了國(guó)有煤炭企業(yè)的健康發(fā)展。這些都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生遺留下來且繞不過去的問題，大多數(shù)企業(yè)自身無力解決。如不妥善解決好這些問題，國(guó)有煤炭企業(yè)的改革將難以深化，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也難以顯現(xiàn)。因此，國(guó)家要進(jìn)一步加大政策支持力度，盡快出臺(tái)和實(shí)施相關(guān)政策，為國(guó)有煤炭企業(yè)的改革發(fā)展創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的條件。

1.建立資源枯竭國(guó)有煤炭企業(yè)有序退出機(jī)制

資源型企業(yè)因資源枯竭而關(guān)閉退出是一個(gè)必然的過程。煤炭企業(yè)為勞動(dòng)密集型企業(yè)，一旦退出，需對(duì)人數(shù)眾多的從業(yè)人員進(jìn)行安置，對(duì)農(nóng)賠、債務(wù)等問題進(jìn)行處理，退出成本很大。而煤礦大多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，設(shè)備陳舊，資源枯竭后其資產(chǎn)大大貶值，變現(xiàn)數(shù)額非常有限，致使退出所需的資金缺口巨大，依法退出難。為保障員工合法權(quán)益，維護(hù)礦區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家要建立國(guó)有煤炭企業(yè)資源枯竭時(shí)的正常退出機(jī)制。

首先，對(duì)目前資源已經(jīng)枯竭的國(guó)有煤炭企業(yè)，要繼續(xù)實(shí)施中辦發(fā)[2000]11號(hào)文件關(guān)于資源枯竭礦山實(shí)施政策性破產(chǎn)的政策，即對(duì)資源枯竭的國(guó)有煤炭企業(yè)關(guān)閉給予全額補(bǔ)助，對(duì)提前退休、提前退養(yǎng)等職工安置費(fèi)用由財(cái)政全額兜底，社保醫(yī)保全額補(bǔ)助等。

其次，從現(xiàn)在開始，對(duì)正常生產(chǎn)的國(guó)有煤炭企業(yè)，國(guó)家應(yīng)設(shè)立資源枯竭國(guó)有煤炭企業(yè)退出統(tǒng)籌基金，為日后資源枯竭礦山的正常退出提供資金支持。基金的來源可從以下六個(gè)方面籌集，一是從礦山企業(yè)上繳的礦產(chǎn)資源稅中安排一部分；二是從礦山企業(yè)上繳的采礦權(quán)價(jià)款中安排一部分；三是從礦山企業(yè)上繳的所得稅中安排一部分；四是從礦山企業(yè)上繳的土地出讓金收益中安排一部分；五是從財(cái)政年度預(yù)算資金中安排一部分；六是從企業(yè)的噸煤成本中列支一部分。

2.加大涉煤稅費(fèi)的清理力度

煤炭企業(yè)的稅負(fù)一直都比較重，目前涉及煤炭企業(yè)的稅種有20項(xiàng)之多，涉煤稅費(fèi)一般占到了企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的25%以上。特別是在煤炭企業(yè)各項(xiàng)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)中，煤炭增值稅影響最大。1994年稅制改革時(shí)，煤炭企業(yè)實(shí)行13%的增值稅稅率，由于煤炭沒有構(gòu)成產(chǎn)品實(shí)體的原材料，進(jìn)項(xiàng)稅抵扣項(xiàng)目少，煤炭產(chǎn)品增值稅實(shí)際稅負(fù)基本在9%左右，稅負(fù)比稅制改革前增加6個(gè)百分點(diǎn)。2009年開始，煤價(jià)出現(xiàn)大幅上漲，煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由13%提高到17%，增值稅稅率又增長(zhǎng)了4個(gè)百分點(diǎn)，致使煤炭企業(yè)增值稅稅負(fù)進(jìn)一步增加。另外，新實(shí)施的煤炭資源稅由過去的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，由于涉煤收費(fèi)清理項(xiàng)目有限，使得企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)再次增加。2012年下半年開始煤炭市場(chǎng)下滑，煤價(jià)斷崖式下跌，煤炭企業(yè)虧損達(dá)面到90%以上，沉重的稅負(fù)讓本已虧損嚴(yán)重的企業(yè)更加不堪重負(fù)。因此，合理確定新常態(tài)下煤炭稅費(fèi)總體水平，加大對(duì)涉煤稅費(fèi)的清理力度，已成為一個(gè)必須面對(duì)和迫切的問題。為盡快幫助煤炭企業(yè)適應(yīng)新常態(tài)帶來的“嚴(yán)寒”，應(yīng)將煤炭增值稅稅率由現(xiàn)在的17%恢復(fù)到2009年前13%的水平，同時(shí)資源稅采取浮動(dòng)稅率，以切實(shí)減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)改革創(chuàng)造條件。

3.加快解決社會(huì)職能移交等歷史遺留問題

根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，從上世紀(jì)90年代后期至今，全國(guó)共有近300多處國(guó)有煤礦（企業(yè)）實(shí)行政策性關(guān)閉破產(chǎn)，有效解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的部分問題，但破產(chǎn)后絕大多數(shù)企業(yè)“三供一業(yè)”、離休干部、老工傷及部分社區(qū)機(jī)構(gòu)至今未能移交地方政府實(shí)行社會(huì)管理；沒有實(shí)施過破產(chǎn)重組的企業(yè)。這些社會(huì)職能如果按原有的政策標(biāo)準(zhǔn)移交，地方政府感到壓力巨大，難以承受，致使移交工作不能到位，企業(yè)仍背負(fù)著沉重的歷史包袱。沒有實(shí)施過政策性破產(chǎn)的企業(yè)更是如此。因此，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)新的政策支持國(guó)有煤炭企業(yè)加快分離辦社會(huì)職能，徹底解決國(guó)有煤炭企業(yè)歷史遺留問題，讓國(guó)有煤炭企業(yè)真正公平地參與國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

（作者系湖南省煤業(yè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)、黨委書記）

（責(zé)任編輯：劉宏偉）