摘要：當(dāng)前流動(dòng)人口治理正經(jīng)歷深刻的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力。轉(zhuǎn)型之一是代際更替帶來(lái)的群體特征大轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為第二代流動(dòng)人口的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、權(quán)利訴求增多及抗?fàn)幠芰μ岣?；轉(zhuǎn)型之二是政府治理的行為邏輯從管控向服務(wù)與治理兼重的轉(zhuǎn)變。雙重轉(zhuǎn)型造成了雙重張力：其一是流動(dòng)人口的需求與社會(huì)治理體制回應(yīng)之間的張力，其二是治理理念、管理體制與工作機(jī)制之間的張力。在清晰地認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確地判斷當(dāng)前中國(guó)流動(dòng)人口治理困境的基礎(chǔ)上，我們可以創(chuàng)新流動(dòng)人口的社會(huì)治理體制，構(gòu)建“治理理念一管理體制一工作機(jī)制一流動(dòng)人口需求”的四位一體框架。該框架的基本思路是突出各類行動(dòng)主體的權(quán)限、責(zé)任、行動(dòng)及其互動(dòng)，因而既注重賦予和增強(qiáng)流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利，也強(qiáng)調(diào)提升以政府為核心的各類社會(huì)主體的治理能力。

關(guān)鍵詞：雙重轉(zhuǎn)型；雙重張力：流動(dòng)人口治理

中圖分類號(hào)：C912.5；C92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2015）06-0078-08

作者簡(jiǎn)介：唐有財(cái)，華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授 （上海200237）

引言

長(zhǎng)期以來(lái)，流動(dòng)人口為城市發(fā)展提供了豐富的廉價(jià)勞動(dòng)力資源，被視作推動(dòng)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。隨著流動(dòng)人口的代際更替及其權(quán)利意識(shí)的逐步增強(qiáng)，他們對(duì)城市生活提出了更高的要求。然而，新中國(guó)成立后確立的戶籍制度從制度設(shè)置上強(qiáng)化了“屬地管理”為基礎(chǔ)的資源分配和權(quán)利供給體系，從而導(dǎo)致流動(dòng)人口的訴求很難在這種制度體系中得到充分的回應(yīng)和滿足。即便這一體系隨著市場(chǎng)化改革和更大規(guī)模的人口流動(dòng)而出現(xiàn)了松動(dòng)，但總體而言流動(dòng)人口并沒(méi)有被賦予與城市本地居民同等的權(quán)利待遇，因此是城市的“邊緣群體”。而“流民恐慌”這一源自傳統(tǒng)社會(huì)的社會(huì)意象仍然構(gòu)成了當(dāng)今城市對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)知基礎(chǔ)。這一認(rèn)知結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市政府通過(guò)各種現(xiàn)代化的方式強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)管理。與以往剛性和粗放的管理模式不同的是，城市社會(huì)當(dāng)前在流動(dòng)人口的管理方式上顯得更為柔性化和人性化，同時(shí)管理技術(shù)則更加精細(xì)

收稿日期：2015-03-13

*本文系國(guó)家社科基金課題“城市流動(dòng)人口治理的雙重張力和破解機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CSH003）、教育部人文社 科研究青年基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工職業(yè)過(guò)程及其社會(huì)流動(dòng)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11YJC840048）的階段性成果。本 文在研究思路上得益于華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系符平教授的中肯意見(jiàn)和評(píng)論，特此致謝?；碗[性化，但管理技術(shù)的改進(jìn)并沒(méi)有從根本上解決流動(dòng)人口治理中的深層次張力。因此如何適應(yīng)“流動(dòng)的社會(huì)”，創(chuàng)新針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)治理體制，仍然是當(dāng)前城市社會(huì)面臨的重大難題。

本文認(rèn)為，流動(dòng)人口治理體制機(jī)制的創(chuàng)新有賴于若干前提條件。首先有必要理清治理的現(xiàn)實(shí)背景并對(duì)存在的主要矛盾展開分析，尤其是需要對(duì)流動(dòng)人口與城市政府、不同層級(jí)和不同條線的政府之間是如何互動(dòng)的問(wèn)題形成系統(tǒng)而正確的認(rèn)識(shí)。其次是需要探究為什么一些來(lái)自上層的惠民政策、理念和意愿并沒(méi)有在基層得到有效的貫徹實(shí)施，其背后的制度性因素和體制性障礙是什么。上述問(wèn)題理應(yīng)成為流動(dòng)人口治理研究領(lǐng)域的核心問(wèn)題和實(shí)地調(diào)查的重點(diǎn)。而在理論上為研究這些問(wèn)題提供一種框架，有助于我們理清具體研究的思路和方向，也是我們進(jìn)行相關(guān)調(diào)查研究和政策設(shè)計(jì)的重要起點(diǎn)。本文即嘗試構(gòu)建一個(gè)關(guān)于流動(dòng)人口治理的初步的總體性框架，試圖為探究流動(dòng)人口治理的具體運(yùn)作機(jī)制及相關(guān)學(xué)術(shù)和政策研究提供一個(gè)理論參照。

一、流動(dòng)人口治理的雙重轉(zhuǎn)型與雙重張力

破解流動(dòng)人口治理難題的合理有效之道，自然是建基于清楚地認(rèn)識(shí)和判斷當(dāng)前中國(guó)流動(dòng)人口治理困境的現(xiàn)實(shí)背景的基礎(chǔ)之上。我們認(rèn)為，這一現(xiàn)實(shí)背景的典型特點(diǎn)是流動(dòng)人口治理過(guò)程中所內(nèi)生的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力。

1.雙重轉(zhuǎn)型

雙重轉(zhuǎn)型是指政府的治理理念和治理方式，以及流動(dòng)人口群體自身都出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變，前者是從一種基于權(quán)力運(yùn)作的管控邏輯在轉(zhuǎn)向一種服務(wù)與治理兼重的理念和方式，后者則是由流動(dòng)人口代際更替所導(dǎo)致的群體特征及其行為模式的大轉(zhuǎn)變。關(guān)于政府對(duì)于流動(dòng)人口的治理轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了大量的介紹和綜述。①對(duì)此形成的基本共識(shí)是，政府對(duì)流動(dòng)人口的治理理念與方式正沿著從社會(huì)控制到社會(huì)管理再到社會(huì)治理這一清晰的途徑轉(zhuǎn)型。

1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》確立了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，嚴(yán)格限制了人口的流動(dòng)，更是取消了流動(dòng)人口在城市的權(quán)利和待遇。從1980年代中期開始，國(guó)家開始允許農(nóng)民在自籌資金、自理口糧的條件下，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。1989年到2000年，國(guó)家開始放寬了人口流動(dòng)，從控制盲目流動(dòng)進(jìn)入到規(guī)范流動(dòng)階段。寬泛地說(shuō)，從改革開放到世紀(jì)之交，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口的治理總體而言是非常粗放的，更多的是對(duì)流動(dòng)人口的嚴(yán)格管控而不是提供服務(wù)和賦予權(quán)利。本世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口的治理理念和政策出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變，更加突出以人為本的理念。這體現(xiàn)在一系列實(shí)質(zhì)性的政策舉措上，比如2001年底開始取消針對(duì)流動(dòng)人口的各項(xiàng)管理性收費(fèi)；2003年國(guó)務(wù)院辦公廳1號(hào)文件要求各地取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)該一視同仁；2004年實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍?？梢?jiàn)在這一新的階段，政府特別是上層政府在努力為流動(dòng)人口創(chuàng)造更為寬松的生活和工作環(huán)境。與理念轉(zhuǎn)變相對(duì)應(yīng)的是治理模式開始將服務(wù)和管理并重，而政府角色也在逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2007年之后，治理理念和治理模式發(fā)生了更為根本性的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口的市民化待遇和公共服務(wù)均等化的強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的提出以及戶籍制度改革的推進(jìn)。2014年，戶籍制度改革分類推行，要求縣和大部分地級(jí)市加快放開戶籍，讓落戶人員享受公共服務(wù)，在大城市推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口拓展，推行居住證制度等。總之，基于理念轉(zhuǎn)變的制度轉(zhuǎn)型來(lái)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行更加科學(xué)合理的綜合治理，構(gòu)成了新世紀(jì)以來(lái)流動(dòng)人口治理的重要轉(zhuǎn)型背景之一。

與此同時(shí)，流動(dòng)人口自身的轉(zhuǎn)型是不可忽視的另一個(gè)重要背景。流動(dòng)人口群體自身的轉(zhuǎn)型主要包含兩個(gè)層面，一是流動(dòng)人口的代際更替，即新生代流動(dòng)人口日益成為該群體的主體，這不僅

①馮曉英：《改革開放以來(lái)北京市流動(dòng)人口管理制度變遷評(píng)述》，《北京社會(huì)科學(xué)》2008年第5期；熊光清《從限權(quán)到平權(quán)：流動(dòng)人口管理政策的演變》，《社會(huì)科學(xué)研究》2012年第6期。

僅只是一個(gè)簡(jiǎn)單的人口特征的變化，而且意味著流動(dòng)人口在流動(dòng)模式、市民化意愿、生活軌跡、權(quán)利意識(shí)和意愿訴求等方面都發(fā)生了重大改變。另一層面則是附著于代際更替上的流動(dòng)人口主體性、能動(dòng)性及抗?fàn)幠芰Φ拇蠓嵘?。這從一些研究中即可看出，由于新一代以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利訴求顯著提高，他們?yōu)闋?zhēng)取自身權(quán)利的抗?fàn)幮袆?dòng)也已不是個(gè)案事件。①由于流動(dòng)人口規(guī)模十分龐大，政府的治理理念和治理體制轉(zhuǎn)型一旦滯后于流動(dòng)人口自身的轉(zhuǎn)型——主要表現(xiàn)為流動(dòng)人口權(quán)利訴求無(wú)法在既有的治理框架中得到制度化的解決途徑，社會(huì)不穩(wěn)定因素顯然便會(huì)激增。因此，有學(xué)者呼吁針對(duì)流動(dòng)人口利益訴求的變化，政府的管理體制必須做出回應(yīng)，不能只分享紅利不給予服務(wù)。②當(dāng)然從總體上來(lái)看，流動(dòng)人口的轉(zhuǎn)型與政府的治理體制的轉(zhuǎn)型是疊合在一起的。不過(guò)也應(yīng)該看到，政府的這一轉(zhuǎn)型在基層政府層面因地而異，也就是說(shuō)這一轉(zhuǎn)型并沒(méi)有在基層政府層面同步化。

2.雙重張力

前述流動(dòng)人口治理背景的雙重轉(zhuǎn)型揭示，一方面是流動(dòng)人口的主體性和權(quán)利意識(shí)大大增強(qiáng)，另一方面是政府對(duì)于流動(dòng)人口的治理理念和方式發(fā)生了積極的轉(zhuǎn)變。雙重轉(zhuǎn)型也表明，流動(dòng)人口治理體制的改變是不同主體特別是流動(dòng)人口與政府之間互動(dòng)的結(jié)果。值得注意的是，理論上來(lái)說(shuō)雙重轉(zhuǎn)型的方向既是一致也是互相促進(jìn)的，然而在實(shí)踐過(guò)程中，當(dāng)前流動(dòng)人口的社會(huì)治理體制卻仍然面臨著雙重的深層次張力。

第一重張力是流動(dòng)人口的需求與社會(huì)治理體制回應(yīng)之間的張力，表現(xiàn)為社會(huì)治理體制的慢速和被動(dòng)轉(zhuǎn)變與流動(dòng)人口權(quán)利意識(shí)及權(quán)利主張的快速增長(zhǎng)之間不完全同步。與第一代流動(dòng)人口不同，新生代的流動(dòng)人口對(duì)于其自身在城市的生活提出了更高的期望和要求，他們渴望真正融入城市，希望獲得與本地居民同等的至少是接近的社會(huì)權(quán)利。這種訴求對(duì)既有的治理體制造成了相當(dāng)大的壓力。因?yàn)楫?dāng)前的社會(huì)權(quán)利配置仍然是基于戶籍制度的框架，地方政府在資源配置時(shí)基本上還是以本地戶籍居民為主要考慮對(duì)象。如一些城市推行的積分人戶制度，給流動(dòng)人口中的優(yōu)秀分子通過(guò)獲得本地戶籍進(jìn)而享受同等待遇提供了機(jī)會(huì)。不過(guò)，這種做法雖然倍受社會(huì)各界稱贊——因?yàn)榉e分人戶制相對(duì)于以往的做法相對(duì)有所進(jìn)步，但事實(shí)上仍在以戶籍身份作為能否享受與本地居民同等的資源服務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，無(wú)論流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)厣罟ぷ鞫嗌倌?，他們只有獲得本地戶籍才能享受到同等待遇。

而且，雖然一些地方政府嘗試將常住人口納入公共服務(wù)范圍，但總體上并不樂(lè)觀。輸入地政府在人口壓力、財(cái)政收入等多重壓力下，對(duì)為流動(dòng)人口提供同等或接近的公共服務(wù)仍然既缺乏財(cái)政資本，也缺乏足夠動(dòng)力。以流動(dòng)人口最為關(guān)注的流動(dòng)兒童的教育為例。我們?cè)诤贾菔腥?zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本地有公立幼兒園8所，私立幼兒園11所。公立幼兒園由于依靠本地財(cái)政投入，因此主要服務(wù)本地居民，公立幼兒園僅在其招生名額超出了本地生源的情況下，才會(huì)向流動(dòng)人口開放招生。而實(shí)際上每年超出的招生名額非常有限，每個(gè)公立幼兒園大概只有10%的名額留給流動(dòng)兒童。于是，大量的流動(dòng)兒童由于無(wú)法進(jìn)入公立幼兒園而只能進(jìn)入“不規(guī)范”的私立幼兒園（這里的不規(guī)范是指沒(méi)有得到教育部門的正式批準(zhǔn)）。這些“不規(guī)范”的幼兒園在管理上對(duì)于該鎮(zhèn)而言始終是個(gè)棘手的問(wèn)題。因此政府部門也討論過(guò)通過(guò)創(chuàng)建更多的公立幼兒園來(lái)取代良莠不齊的私立幼兒園。問(wèn)題在于，流動(dòng)人口本身也在追求更好的公共服務(wù)。更多更好的公共服務(wù)對(duì)于流動(dòng)人口實(shí)際上構(gòu)成了城市的一種拉力。因此一旦該鎮(zhèn)建立更多公立學(xué)校，預(yù)期會(huì)涌人更多的流動(dòng)人口。這樣，流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求和地方政府的供給能力之間的張力在既有的體制下始終是無(wú)法化解的。

流動(dòng)人口治理的第二重張力是不同層級(jí)政府以及政府的不同條線部門之間的張力。一般而

①黃振輝、王金紅：《捍衛(wèi)底線正義：農(nóng)民工維權(quán)抗?fàn)幮袆?dòng)的道義政治學(xué)解釋》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。

②蔡禾：《從利益訴求的視角看社會(huì)管理創(chuàng)新》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第4期。

言，治理理念更多的是中央精神的表達(dá)，管理體制則落實(shí)在地方的省市政府，工作機(jī)制的謀劃由直接面對(duì)流動(dòng)人口的基層政府來(lái)完成，具體執(zhí)行則主要是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)來(lái)實(shí)施。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)上流行著“上面的經(jīng)是好的，被下面的和尚給念歪了”的觀念。這事實(shí)上是將治理失敗的主要責(zé)任推給了地方政府特別是跟老百姓直接打交道的基層政府。的確，中央政府對(duì)于流動(dòng)人口的治理理念體現(xiàn)出了鮮明的惠民取向，如“服務(wù)型政府”、“以人為本”、“公共服務(wù)均等化”等理念都展現(xiàn)了更為現(xiàn)代和包容的政府形象或政府目標(biāo)。但這些理念的實(shí)現(xiàn)最終必須依靠地方政府的管理體制創(chuàng)新，如待遇確定機(jī)制、財(cái)政分擔(dān)機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、資格審查機(jī)制和公共服務(wù)享受機(jī)制等制度機(jī)制的轉(zhuǎn)變。然而與理念轉(zhuǎn)變相比，制度機(jī)制的轉(zhuǎn)變由于受制于更多復(fù)雜因素的限制，其轉(zhuǎn)變過(guò)程必定會(huì)相對(duì)緩慢一些。因此在中央政府新的理念和目標(biāo)出臺(tái)以后，有時(shí)候基層政府的行為在短期內(nèi)達(dá)不到流動(dòng)人口的預(yù)期也是正?，F(xiàn)象。

基層政府之所以在流動(dòng)人口治理上承受了更大壓力，還在于基層政府只是制度政策的執(zhí)行者，其可用于社會(huì)治理的資源很少，因而本身并沒(méi)有足夠大的行動(dòng)空間。如有研究就指出，“各項(xiàng)專業(yè)化管理服務(wù)要求由街道綜合承擔(dān)實(shí)施，而街道不是執(zhí)法主體，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，四項(xiàng)重點(diǎn)等領(lǐng)域違法行為的查處，權(quán)力都在部門”①。而市區(qū)職能部門又并不是直接面對(duì)和服務(wù)流動(dòng)人口的部門，其主要是通過(guò)對(duì)更低一層級(jí)的基層政府采取考核的工作方式來(lái)推進(jìn)流動(dòng)人口的治理工作?？己酥笜?biāo)的設(shè)計(jì)通常是按照中央和省市精神來(lái)制定。在考核的指標(biāo)上，管理性的指標(biāo)通常是硬性的、一票否決的，比較容易量化測(cè)量，而服務(wù)性的指標(biāo)則是柔性的，較難量化測(cè)量。這就導(dǎo)致街鎮(zhèn)基層政府把“不出事”作為社會(huì)治理的首要目標(biāo)。②而從流動(dòng)人口的訴求而言，他們期待的是地方政府提供更多更好的公共服務(wù)。這樣就使基層政府陷入左右為難的境地。我們?cè)诶ド绞衂鎮(zhèn)的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，由于無(wú)法安置更多的新昆山人子女到當(dāng)?shù)貙W(xué)校就讀，家長(zhǎng)們把不滿全部發(fā)泄到鎮(zhèn)政府干部身上。為了爭(zhēng)取其子女的就學(xué)權(quán)利，他們利用來(lái)自一系列中央精神和政治話語(yǔ)（如“新昆山人的權(quán)利”、“公共服務(wù)均等化”和“服務(wù)型政府”等）作為口號(hào)來(lái)批評(píng)基層政府的不作為，指責(zé)本地政府沒(méi)有貫徹上級(jí)精神。而鎮(zhèn)政府工作人員在訪談中更是大吐苦水，因?yàn)榘仓眠@些新昆山人子女就學(xué)目前已經(jīng)到了其能力極限，而且他們事實(shí)上還違背了上一級(jí)政府相關(guān)部門關(guān)于小班化教育的相關(guān)規(guī)定。鎮(zhèn)政府工作人員表示，他們無(wú)形之中已經(jīng)成了典型的“上下不討好”的人。雖然有很多觀點(diǎn)將上層政府“開明的”的治理理念和基層政府“落后的”的工作機(jī)制之間的張力歸咎于基層政府工作人員的素質(zhì)或者過(guò)去不合理的工作方式的慣性，然而源自行政管理體制內(nèi)部的張力以及這一張力給基層政府造成的行為困境，是創(chuàng)新治理的體制機(jī)制時(shí)需要考慮到的重要因素。對(duì)基層政府而言，“重心下移、屬地管理”為重心的擴(kuò)權(quán)改革帶來(lái)的治理責(zé)任過(guò)重與其資源有限、權(quán)力過(guò)小之間的矛盾，是造成上述困境的重要原因。

一、“四位一體”：關(guān)于流動(dòng)人口治理的一個(gè)初步框架

自十八屆三中全會(huì)中央提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來(lái)，治理儼然成了討論如何破解社會(huì)難題的關(guān)鍵詞。盡管當(dāng)前社會(huì)各界都在積極推進(jìn)和實(shí)施各種冠以“治理創(chuàng)新”之類的改革項(xiàng)目，然而治理話語(yǔ)或者說(shuō)治理理論背后如何具體應(yīng)用于實(shí)踐的治理形成機(jī)制卻往往顯得模糊不清。所以，我們有必要首先明確治理在理論上和實(shí)踐中的明確含義，即當(dāng)我們?cè)谟懻摿鲃?dòng)人口治理的時(shí)候，需要明確到底要表達(dá)的是什么，追求的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)的途徑又是什么。

在學(xué)理上，治理是自20世紀(jì)90年代以來(lái)經(jīng)西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)所發(fā)展起來(lái)的一個(gè)概念。根據(jù)全球治理委員會(huì)的界定：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式

①崔鳳、張一：《基層政府社會(huì)治理創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題：基于青島市x區(qū)的調(diào)查》，載《新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理學(xué)術(shù)研討會(huì)文集> 2014年，第357頁(yè)。

②鐘偉軍：《地方政府在社會(huì)管理中的“不出事”邏輯：一個(gè)分析框架》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。

的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”①。國(guó)內(nèi)研究治理問(wèn)題的主要學(xué)者俞可平在結(jié)合中國(guó)情境的基礎(chǔ)上，提出了“善治”的概念，認(rèn)為“善治”是“使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程”②。而我們通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)各地關(guān)于治理創(chuàng)新的具體實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)具有治理創(chuàng)新性的做法主要包括如下幾種情形：發(fā)揮各類社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用；重構(gòu)政府關(guān)于治理的組織機(jī)構(gòu)；利用各種技術(shù)推行網(wǎng)格化管理；創(chuàng)新社會(huì)調(diào)解制度等③。對(duì)比學(xué)界理念和各地實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)治理理論與治理實(shí)踐之間相互關(guān)系的顯著特征主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，學(xué)界關(guān)于治理的理論抽象化與各地治理實(shí)踐的碎片化共存。也因此，具有高度概括性的治理理論所涉及的一些基礎(chǔ)性問(wèn)題在實(shí)踐層面常常陷人激烈爭(zhēng)辯之中而無(wú)法形成共識(shí)。比如，“使公共利益最大化”便涉及“誰(shuí)的公共利益最大化”、“到什么程度才是公共利益最大化”等諸如此類的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其二，理論與實(shí)踐的脫節(jié)，體現(xiàn)在學(xué)理上的治理理論主要突出的是權(quán)利分配和利益調(diào)整，而治理實(shí)踐則主要是管理方式的創(chuàng)新，因此顯然有對(duì)治理理論進(jìn)行狹隘化和片面化處理之嫌疑?？梢?jiàn)，治理雖然是人類社會(huì)普遍面臨的問(wèn)題，但源于西方的治理理論與具體的中國(guó)實(shí)踐如何有機(jī)結(jié)合卻是一個(gè)值得反思和深入研究的課題。

治理理論與實(shí)踐之間的脫節(jié)現(xiàn)象之所以會(huì)發(fā)生，是因?yàn)槲覀儾](méi)有形成一套連接和貫穿治理理念和地方實(shí)踐的中間機(jī)制，也沒(méi)有認(rèn)真去嘗試將治理的抽象理論往具體化和可操作化的方向上予以推進(jìn)。治理理論與實(shí)踐的脫節(jié)不僅對(duì)頗具價(jià)值的治理理論的傳播會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響，而且也會(huì)因?qū)鶎訉?shí)踐缺乏指導(dǎo)意義而對(duì)人們失去吸引力。這樣有可能最終會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榛鶎诱鎸?duì)的是模糊不清的治理理念，但又必須落實(shí)來(lái)自中央政府的政策，最后只能以各種形式主義和變通策略搪塞上級(jí)考核，而治理實(shí)踐究竟在多大程度上回應(yīng)了治理和服務(wù)對(duì)象的合理訴求卻在其次。

流動(dòng)人口治理顯然是當(dāng)前社會(huì)治理最為突出的問(wèn)題之一。毋容置疑，流動(dòng)人口治理涉及治理理念、管理體制和工作機(jī)制等不同的維度，而治理的目標(biāo)、主體和方式等內(nèi)容則有必要在這些維度上加以明確。為此，我們基于經(jīng)典的治理理論和前述流動(dòng)人口治理的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力的現(xiàn)實(shí)背景，構(gòu)建了如下圖所示“治理理念——管理體制——工作機(jī)制——流動(dòng)人口需求”四位一體的框架。參見(jiàn)下頁(yè)圖1。

借鑒楊雪冬關(guān)于社會(huì)治理的界定④，我們認(rèn)為流動(dòng)人口的治理目標(biāo)包括兩個(gè)方面，即權(quán)利和管理——而權(quán)利分配和強(qiáng)化管理構(gòu)成了當(dāng)前城市政府關(guān)于流動(dòng)人口治理的基本矛盾。具體而言，治理目標(biāo)是政府如何將流動(dòng)人口的權(quán)利實(shí)現(xiàn)納入到國(guó)家治理體系中來(lái)，同時(shí)如何推進(jìn)更為科學(xué)化和人性化的人口管理體制和機(jī)制，而不是一味地片面追求管理上的強(qiáng)化。公民權(quán)利是現(xiàn)代社會(huì)的基石，并非抽象的概念和理論原則，而是具體的實(shí)踐。特納指出，理解公民權(quán)利應(yīng)該從三條軸線，即內(nèi)涵、外延和深度。公民權(quán)利的內(nèi)涵是指如何分配社會(huì)成員的權(quán)益和義務(wù)；外延是如何確定一個(gè)政治體內(nèi)成員資格的邊界以及政治體之間的邊界；深度則是如何理解和調(diào)試成員之身份認(rèn)同度強(qiáng)度。⑤這三條軸線涉及權(quán)利的內(nèi)容、分配機(jī)制和分配多少等問(wèn)題。對(duì)流動(dòng)人口的治理而言，問(wèn)題包括統(tǒng)一的公民權(quán)是否可能？流動(dòng)人口在城市里應(yīng)該享受哪些權(quán)利，這些權(quán)利是按照什么原則進(jìn)行分配的，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的具體時(shí)間表是怎樣的？這些問(wèn)題不討論、不研究清楚，各級(jí)政府的行動(dòng)便會(huì)缺乏明確的依據(jù)。與治理的自由主義理論傳統(tǒng)僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利不同.我們認(rèn)為管理同樣是

①轉(zhuǎn)引自張勝軍《為一個(gè)更加公正的世界而努力——全球深度治理的目標(biāo)和前景中國(guó)》，《中國(guó)治理評(píng)論》2013年第1期。

②俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8頁(yè)。

③周紅云：《中國(guó)政府治理創(chuàng)新叢書：中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新典型案例集萃》中國(guó)人事出版社2013年版。

④楊雪冬：《社會(huì)權(quán)利與社會(huì)治理》，載何增科主編《中國(guó)社會(huì)管理體制改革路線圖》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2009年版，第52頁(yè)。

⑤[英]恩靳·伊辛、布賴恩·特納：《公民權(quán)研究手冊(cè)》，王小章譯，浙江人民出版社2007年版，第2頁(yè)。

圖1 城市流動(dòng)人口治理：“四位一體”框架

流動(dòng)人口社會(huì)治理體系的重要維度。人口管理是任何社會(huì)都面臨的問(wèn)題，是掌握人口信息、提供公共服務(wù)、整合社會(huì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要前提條件，也是國(guó)家建構(gòu)自身能力的重要體現(xiàn)。與基于統(tǒng)治理念和管控邏輯的管理方式不同，現(xiàn)代社會(huì)的人口管理一方面強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，但另一方面也強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與的重要性。

在明確了流動(dòng)人口的治理含義和目標(biāo)后，“四位一體”的框架進(jìn)一步確立了治理的中間機(jī)制，即管理體制和工作機(jī)制。管理體制和工作機(jī)制是著眼于實(shí)現(xiàn)特定治理理念的具體機(jī)制。無(wú)論是權(quán)利還是管理，都必須通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)。在管理體制方面，戶籍制度是總體性的制度，是當(dāng)前權(quán)利分配和管理模式的最主要決定機(jī)制。在這一總體性的制度框架下，權(quán)利維度又具體地囊括待遇確定機(jī)制、財(cái)政分擔(dān)機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、資格審查機(jī)制和公共服務(wù)享受機(jī)制等一系列具體的制度規(guī)定。由于各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口調(diào)控壓力等因素不同，因此這個(gè)環(huán)節(jié)最具有典型的地方主義特色。在管理的維度，管理體制具體包括政府管理體制、信息登記機(jī)制、組織管理機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制和利益訴求機(jī)制等內(nèi)容。目前流動(dòng)人口管理的法規(guī)主要是省市一級(jí)，并且在管理的內(nèi)容上也分為不同的部門來(lái)負(fù)責(zé)，如流動(dòng)人口的行政管理以及治安問(wèn)題以公安部門為主，而勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生教育、計(jì)劃生育等部門也分別管理與其部門職能相對(duì)應(yīng)的方面。

工作機(jī)制則是以基層政府部門以及直接為流動(dòng)人口服務(wù)的相關(guān)部門針對(duì)如何分配權(quán)利和如何對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理的經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)后行之有效的制度化的工作方法。以街鎮(zhèn)為主的基層政府部門直接面對(duì)流動(dòng)人口，同時(shí)又面臨上級(jí)政府部門的相關(guān)考核，因此在具體工作中結(jié)合自身特點(diǎn)創(chuàng)造了關(guān)于流動(dòng)人口治理的一些具體經(jīng)驗(yàn)方法，如以房管人、網(wǎng)格化管理、以證管人、多證合一、區(qū)域聯(lián)動(dòng)等。這些都可以說(shuō)是著力點(diǎn)和性質(zhì)不同的具體的工作機(jī)制。由于不同層級(jí)和不同地域的基層政府所擁有的資源和面臨的具體問(wèn)題不同，因此其在實(shí)踐中的工作機(jī)制上就會(huì)體現(xiàn)出差異。具有不同差異的工作機(jī)制相互之間有著比較和借鑒之處，但因?yàn)槎籍a(chǎn)生于具體的地方社會(huì)情境，工作機(jī)制本身之間本身沒(méi)有優(yōu)劣之分。成熟的工作機(jī)制一旦具備推廣的潛力和應(yīng)用條件，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的總結(jié)和提煉后則可發(fā)展成為流動(dòng)人口治理的一種模式。

最后是流動(dòng)人口的權(quán)利訴求。流動(dòng)人口的社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的合法正當(dāng)權(quán)利為目標(biāo)的。在農(nóng)民工市民化的戰(zhàn)略背景下，這一目標(biāo)顯得尤為重要。但目前的現(xiàn)實(shí)狀況是，農(nóng)民工市民

權(quán)在諸多方面處于缺失狀況，表現(xiàn)為非正規(guī)工作、社會(huì)保障的有限性與不平等性、政治參與和利益代表不足、家庭分離的居住形式、平等教育權(quán)的缺失。①在某種程度上，對(duì)流動(dòng)人口上述缺失的權(quán)利予以有效回應(yīng)，是建構(gòu)治理體系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是檢驗(yàn)流動(dòng)人口治理成敗的重要依據(jù)。而在治理方式上，將流動(dòng)人口作為參與治理的主體納入到治理體系中，是實(shí)現(xiàn)治理實(shí)踐創(chuàng)新的一個(gè)方向。長(zhǎng)期以來(lái)，流動(dòng)人口都是作為被動(dòng)治理的對(duì)象而存在，而他們的權(quán)利表達(dá)較少得到重視。而根據(jù)治理理論，流動(dòng)人口在治理體系中應(yīng)處于主體地位，他們不應(yīng)僅僅被視為是管理和防范的對(duì)象，而治理部門應(yīng)該對(duì)其權(quán)利訴求作出有效的回應(yīng)。在治理實(shí)踐中，治理體系和政策的形成也不是簡(jiǎn)單的上層設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是在政府與流動(dòng)人口等不同主體通過(guò)制度化的溝通途徑和反饋機(jī)制產(chǎn)生。這也是現(xiàn)代社會(huì)的治理體制不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理體制的重要區(qū)別所在。因此，給流動(dòng)人口提供更多表達(dá)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的制度化渠道和參與治理的機(jī)會(huì)，是創(chuàng)新治理模式的重要方向。

與籠統(tǒng)的談?wù)撝卫聿煌?，“四位一體”的流動(dòng)人口治理框架涵蓋了權(quán)利和管理兩個(gè)維度，銜接了治理理念、管理體制、工作機(jī)制和流動(dòng)人口訴求等不同的環(huán)節(jié)，從而該框架不僅具備一定的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值，更具有理論的延展性。四位一體的治理框架包括了中央政府、地方政府、基層政府、流動(dòng)人口本身甚至與流動(dòng)人口相關(guān)的各類社會(huì)組織等主體，其在治理體系中的角色分工、職責(zé)定位、權(quán)力互動(dòng)都得到了較為明確的表達(dá)，因此具有較大的分析意義。同時(shí)，該框架也是一個(gè)關(guān)于流動(dòng)人口治理的分析工具，其所包含的治理理念、管理體制、工作機(jī)制和流動(dòng)人口訴求并不是鐵板一塊，而是不斷變化、發(fā)展和轉(zhuǎn)型的。

三、小結(jié)和討論：雙重張力的破解及其可能

當(dāng)代中國(guó)面臨改進(jìn)和完善社會(huì)治理體制的極大挑戰(zhàn)，其中針對(duì)2.4億流動(dòng)人口的社會(huì)治理作為十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”中的重要命題，更是社會(huì)治理體制創(chuàng)新中的重大難題。本文嘗試構(gòu)建一個(gè)四位一體的治理框架來(lái)理解和分析當(dāng)前城市流動(dòng)人口治理機(jī)制的問(wèn)題。我們認(rèn)為，流動(dòng)人口治理面臨的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力，而這一張力必須通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新予以破解，而這不僅需要革新既有的治理理念，更應(yīng)該落實(shí)到管理體制中去?；诒疚奶岢龅摹八奈灰惑w”框架，我們認(rèn)為當(dāng)前破解流動(dòng)人口治理過(guò)程中的種種張力尤其應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面。

首先，對(duì)中央的相關(guān)治理精神和治理理念有必要進(jìn)行更明確而精準(zhǔn)的細(xì)化闡釋。當(dāng)前整個(gè)社會(huì)都在談?wù)撝卫韯?chuàng)新，但是治理本身的含義卻并不清晰，或者一些基層官員、專家學(xué)者將治理理論做出了狹隘化和片面化的詮釋。這既容易誤導(dǎo)基層實(shí)踐，也使基層治理實(shí)踐呈現(xiàn)出碎片化傾向，甚至出現(xiàn)了與中央精神相背離的現(xiàn)象。因此精準(zhǔn)闡釋治理理念是避免這些問(wèn)題的重要途徑。

其次，權(quán)利的維度和管理的維度應(yīng)該得到同等重視?！傲鲃?dòng)人口的服務(wù)和管理”是近年來(lái)政府治理流動(dòng)人口的主要話語(yǔ)，但卻體現(xiàn)了政府本位思想，即政府是服務(wù)和管理的主體。在治理的語(yǔ)境下，服務(wù)必須提升到流動(dòng)人口權(quán)利的層面，并使流動(dòng)人口從治理的客體轉(zhuǎn)向主體，才能為其在城市享受公共服務(wù)提供法理依據(jù)。而在管理維度，則不僅應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府的角色和地位，更應(yīng)該看到流動(dòng)人口自組織的力量。比如，很多學(xué)者在農(nóng)民工研究中發(fā)現(xiàn)了這一群體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所具有的社會(huì)支持意義，但學(xué)界并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特別是一些自組織在社會(huì)治理中的重要性。而政府對(duì)這樣的自組織總體而言并沒(méi)有給予充分的信任，也就導(dǎo)致其忽視甚至壓制了社會(huì)治理途徑創(chuàng)新的一種可能性。而事實(shí)上流動(dòng)人口的社會(huì)治理無(wú)法繞過(guò)該群體獨(dú)特的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自組織和其他社會(huì)組織，創(chuàng)新的社會(huì)治理體制和機(jī)制有必要以合理恰當(dāng)?shù)姆绞秸线@些要素。

第三，將流動(dòng)人口的權(quán)利落實(shí)為具體的待遇。如果治理僅僅是一味地討論權(quán)利，卻沒(méi)有賦予

①劉愛(ài)玉：《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工市民化問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2012年第1期。

權(quán)利的具體內(nèi)容，則在流動(dòng)人口的權(quán)利期待超出城市供給能力的情形下，治理的張力會(huì)大大增強(qiáng)，進(jìn)而也會(huì)導(dǎo)致政府特別是基層政府與流動(dòng)人口之間更激烈的沖突與矛盾。因此流動(dòng)人口治理中的政策設(shè)計(jì)有必要為權(quán)利賦予的問(wèn)題提供可操作性的方案，明確待遇的主體、內(nèi)容、待遇資格（獲取的主客觀條件和賦予主體）、待遇的性質(zhì)和轉(zhuǎn)移方式，并盡可能地建立待遇實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)的時(shí)間表。這樣的政策設(shè)計(jì)背后有著權(quán)利理念的支撐，可以是漸進(jìn)發(fā)展而非一步到位的，關(guān)鍵在于讓流動(dòng)人口對(duì)自身權(quán)利獲得清晰的認(rèn)知，既不至于有過(guò)高的不切合實(shí)際的期待，同時(shí)也使地方政府樹立起明確的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

第四，基層政府的權(quán)責(zé)應(yīng)該統(tǒng)一?；鶎诱侵苯用鎸?duì)流動(dòng)人口的部門，他們對(duì)于流動(dòng)人口的信息和訴求最為了解，同時(shí)其承擔(dān)的來(lái)自流動(dòng)人口的直接壓力也最大。當(dāng)前屬地化的管理模式及重心下移等一系列改革導(dǎo)致流入地基層政府的壓力陡增。由于基層政府不具備相應(yīng)的權(quán)限和資源，治理中產(chǎn)生的矛盾很容易積壓在基層政府層面。因此如何賦予基層政府更合理的權(quán)限和行動(dòng)空間，使其能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r有效應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口治理中的各種問(wèn)題，也是今后改革需要考慮的重要方面。