摘要：公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)思想變遷經(jīng)歷了理論探討、理論優(yōu)化、理論操作化和理論工具化四個(gè)發(fā)展階段，逐步由經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的邊緣趨向主流，由純粹的理論探討轉(zhuǎn)向政策工具的選擇。由于受到理論自身發(fā)展不成熟、政府財(cái)政資源及其管理水平的約束、效率損失等因素的影響，公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想與政策實(shí)踐缺乏緊密聯(lián)系。公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)思想演變歷程和實(shí)踐探索都表明，在積極追求社會公平的過程中，應(yīng)在價(jià)值導(dǎo)向、服務(wù)內(nèi)容、均等目標(biāo)、資金保障、體系建設(shè)等方面盡量減少效率損失，這對構(gòu)建中國公共服務(wù)均等化體系具有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；經(jīng)濟(jì)思想；經(jīng)濟(jì)效率；社會公平；效率損失

中圖分類號：F09文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2015） 06-0053-11

作者簡介：孫德超，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授、吉林大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員，中國人事科學(xué)研究院博士后研究人員 （吉林長春130012）

一、問題的提出

公民社會福利的增長和公共服務(wù)的均等化趨勢，是國家現(xiàn)代化進(jìn)程的必經(jīng)階段和必然選擇。向公民提供均等的基本公共服務(wù)是世界各國政府的基本職責(zé)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會和諧的重要保證。中國學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化的系統(tǒng)研究，主要集中于十六屆五中全會以來，從研究“促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”、“讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果”開始的。十六屆六中全會將完善公共財(cái)政制度作為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制保障，將逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為完善公共財(cái)政制度的重要目標(biāo)。十七大明確指出，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以縮小區(qū)域發(fā)展差距?！笆濉币?guī)劃將基本公共服務(wù)均等化作為堅(jiān)持民生優(yōu)先、努力使發(fā)展成果惠及全民的重要保障。十八大將基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)，全民受教育程度明顯提高，就業(yè)更加充分，社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)列為全面建成小康社會和全面深化改革開放的重要目標(biāo)。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化在更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義和深化社會體制改革中的重要助推作用。這表明，如何建立惠及全民的基本公共服

收稿日期：2015-05-10

*本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”（項(xiàng)目編號：11JZD030）、中困博 士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“基于社會政策的基本公共服務(wù)均等化評價(jià)指標(biāo)體系研究”（項(xiàng)目編號：2015 M570192）的階段性成果。

務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，已經(jīng)成為中國當(dāng)前和今后深化改革和進(jìn)一步發(fā)展的重點(diǎn)。

自十六屆六中全會以來，基本公共服務(wù)均等化迅速由政策話語、媒體話語轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)話語。基本公共服務(wù)是什么，包括哪些內(nèi)容，什么是基本公共服務(wù)均等化，無疑是最重要的基礎(chǔ)性問題。理論界的研究大體可以歸納為以下方面：一是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容范圍、實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、價(jià)值取向的研究。二是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化評估標(biāo)準(zhǔn)和方法的研究。三是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)途徑的研究。

在中國實(shí)務(wù)界提出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、學(xué)術(shù)界開展有關(guān)研究的同時(shí)，尚有一些重要的理論問題需要澄清。比如，公共服務(wù)均等化思想是如何產(chǎn)生和發(fā)展的？又是如何影響一國經(jīng)濟(jì)與社會制度設(shè)計(jì)、政策工具選擇的？為什么公共服務(wù)均等化的政策實(shí)踐與理論研究相比具有一定的滯后性，或者說，為什么公共服務(wù)均等化的政策導(dǎo)向意義較大，但各級政府并未積極地在實(shí)踐層面推進(jìn)公共服務(wù)均等化？這些問題迫切需要理論界給予回應(yīng)。實(shí)際上，公共服務(wù)均等化思想起源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界。近代以來，西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)和社會福利體系的建設(shè)與發(fā)展歷程，是公共服務(wù)均等化思想在特定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中由緣起、爭論到擴(kuò)展、實(shí)踐的過程，也是有關(guān)效率和公平兩大價(jià)值持續(xù)討論的演變歷史。其中一些政策主張、實(shí)踐做法由于時(shí)代和現(xiàn)實(shí)背景不同而意義有限，但其背后的理論思考與探索卻是十分有益的。本文系統(tǒng)地梳理了公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想變遷的過程，并從理論自身發(fā)展、客觀條件約束、效率損失擔(dān)憂等方面深刻地反思公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想與政策發(fā)展的不協(xié)調(diào)性，以期為中國公共服務(wù)均等化體系的構(gòu)建提供有力的理論支撐和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

二、公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)思想變遷

近代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究圍繞客觀價(jià)值展開討論，其思想起源于對“價(jià)值”根源的追問，并在有關(guān)價(jià)值生產(chǎn)和增加的原因和方法的探尋中逐步發(fā)展。自1870年“邊際革命”以來，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式開始聚焦于主觀價(jià)值，也即人的需要滿足、消費(fèi)效用的實(shí)現(xiàn)等。在舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)福利最大化的主張中提出了收入均等化，新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對補(bǔ)償原則進(jìn)行了系統(tǒng)而深入的闡述。社會福利函數(shù)理論和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長理論分別從群體和區(qū)域的視角增加了公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，財(cái)政學(xué)則為政府促進(jìn)公共服務(wù)均等化的政策選擇提供了有效的政策工具。

（一）理論探討階段

公共服務(wù)均等化思想是伴隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)家對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中貧富差距問題的思考，為提升整體福利水平而提出的。在萌芽階段，經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)福利內(nèi)涵及福利最大化思想的探討，與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值訴求相契合，主要圍繞公共服務(wù)的內(nèi)涵、均等化的原因及其自身定位等展開討論。公共服務(wù)作為社會福利的內(nèi)容之一、均等化是實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的重要方式等思想初見端倪。

1.庇古的經(jīng)濟(jì)福利思想。庇古將社會福利的研究對象限定在可以與貨幣建立起關(guān)系的經(jīng)濟(jì)福利。經(jīng)濟(jì)福利的客觀對應(yīng)物是國民收入，各種因素最終也是通過國民收入的總量和結(jié)構(gòu)來影響經(jīng)濟(jì)福利。作為經(jīng)濟(jì)福利的重要形式，公共服務(wù)的價(jià)值源泉是國民收入，公共服務(wù)是連接國民收入和經(jīng)濟(jì)福利的重要紐帶，也是提升經(jīng)濟(jì)福利的重要方式。

庇古認(rèn)為，主要有兩方面因素影響經(jīng)濟(jì)福利。其一是國民總收入，國民收入總量越大，經(jīng)濟(jì)福利越大。雖然其中可能存在主觀消費(fèi)偏好強(qiáng)化與環(huán)境差異導(dǎo)致的習(xí)慣與期望變化，以及由于信息不對稱產(chǎn)生的虛假“經(jīng)濟(jì)滿足”，使社會福利并不隨國民收入的增加而增長，但其作用較小。國民總收入增加，能夠提高社會總體消費(fèi)水平，增加社會經(jīng)濟(jì)福利的總量。其二是收入均等化，國民收入越均等，經(jīng)濟(jì)福利越大。庇古認(rèn)為，個(gè)人對“貨幣”的邊際效用會隨著數(shù)量的增加而遞減，個(gè)人收入越多，單位貨幣帶來的效用越小。在國民收入總量不減少的情況下，可以通過將富人的一部分收入轉(zhuǎn)移給窮人來提高貨幣的效用，當(dāng)貨幣效用在窮人那里的收益大于在富人處的損失時(shí)，就實(shí)現(xiàn)了社會福利的增加。這表明，少量的效率損失能夠提升社會公平度并增進(jìn)福利總量。據(jù)此，庇古并不支持有損于再生產(chǎn)資本積累和直接施舍救濟(jì)的收入分配方式，反對過度支付公共服務(wù)建設(shè)。此外，庇古基于邊際私人純產(chǎn)值和社會純產(chǎn)值的概念分析，提出了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)福利最大化的生產(chǎn)交換條件，也即生產(chǎn)的私人邊際收益和社會邊際收益相等。此時(shí)，市場供需才真正實(shí)現(xiàn)均衡，經(jīng)濟(jì)活動的福利外部性溢出最徹底，收益范圍達(dá)到最大，社會福利也就實(shí)現(xiàn)了最大化。公共服務(wù)可能產(chǎn)生這一外部效應(yīng)是其存在的正當(dāng)性依據(jù)，當(dāng)然，這也是公共服務(wù)均等化的邊界。

2.帕累托最優(yōu)。帕累托最優(yōu)是指資源分配的理想狀態(tài)。任何微小的改變，如果能夠使某些人的處境變好，同時(shí)沒有讓其他人的處境變差，就實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。由于具有受益的非排他性和消費(fèi)的不可分割性，公共服務(wù)均等化能夠在擴(kuò)大公共服務(wù)受益范圍的同時(shí)并不造成成本的嚴(yán)重?fù)p失，因而成為帕累托改進(jìn)的重要途徑。帕累托從完全競爭市場的一般均衡理論出發(fā)，提出了產(chǎn)品和要素市場理想情境下的最優(yōu)狀態(tài)，也即福利最大化條件，深化了人們對于實(shí)現(xiàn)資源配置經(jīng)濟(jì)有效的條件和經(jīng)濟(jì)效率的福利意義的理解，也為均等化導(dǎo)向的社會改進(jìn)措施提供了巨大的空間。①此外，帕累托還從分配、技術(shù)和產(chǎn)出角度提出了達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)所需的條件，也即在不同產(chǎn)品之間實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者邊際替代率、邊際技術(shù)替代率和邊際轉(zhuǎn)化率的相等。在不完全競爭的市場環(huán)境下，政府公共服務(wù)供給和均等化導(dǎo)向的市場調(diào)節(jié)行為，能夠滿足帕累托改進(jìn)所需條件，有效地彌補(bǔ)市場在實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)方面的不足。

（二）理論優(yōu)化階段

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家在完成了包括公共服務(wù)在內(nèi)的一般福利的內(nèi)涵、理論條件和正當(dāng)性的討論后，開始對社會經(jīng)濟(jì)福利最大化的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)展開研究，構(gòu)建社會福利增進(jìn)的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?。他們認(rèn)識到，均等化不僅能促進(jìn)福利增長，而且其方式和效果對于市場經(jīng)濟(jì)的其他方面也十分重要，于是將這一理念納入到判斷市場運(yùn)行和政府政策優(yōu)良與否的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)之中。在初步發(fā)展階段，均等化經(jīng)濟(jì)思想的進(jìn)展主要是“補(bǔ)償原則”的提出及修正，具體體現(xiàn)為從“卡爾多一?？怂埂钡嚼钐貭柕母＠麡?biāo)準(zhǔn)。

由于帕累托最優(yōu)過于理想化，而實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的大多數(shù)情況都是部分成員得益、部分成員受損，因此，新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了增進(jìn)福利的新方法與衡量標(biāo)準(zhǔn)。1938年，霍推林較早地發(fā)現(xiàn)，在公用事業(yè)企業(yè)中存在類似自然壟斷的現(xiàn)象，并提出以課稅、補(bǔ)貼的方式彌補(bǔ)由于市場過度競爭導(dǎo)致的企業(yè)生產(chǎn)成本偏高、有效服務(wù)供給不足，通過轉(zhuǎn)移收益支持有利于整體福利提高的公共事業(yè)發(fā)展。②卡爾多認(rèn)為，社會物質(zhì)生產(chǎn)率和國民總收入增長不應(yīng)當(dāng)受到單個(gè)人滿足或效用的影響，所有人都滿意的情況不可能出現(xiàn)也無需介意，只要證明得利者補(bǔ)償受損者而有余即可③。?？怂箯慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的長期效益角度出發(fā)，認(rèn)為較長一段時(shí)間內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)中的福利收益和損失是交替的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，損失部分自然會被抵消，最終全社會都將受益④。李特爾批判了“只要能夠補(bǔ)償而不論實(shí)際是否補(bǔ)償”的“卡爾多標(biāo)準(zhǔn)”，以及?？怂沟淖匀谎a(bǔ)償理論，并對“補(bǔ)償原則”進(jìn)行了修正和完善，提出了衡量市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)良與否要有三重標(biāo)準(zhǔn)，一是增量福利是否能補(bǔ)償受損者且有剩余；二是原有的分配狀況是否最差，現(xiàn)有分配是否改進(jìn)了原有狀況并增進(jìn)了福利；三是現(xiàn)有收入分配是否適當(dāng)。這也是衡量政府福利改進(jìn)措施的標(biāo)準(zhǔn)。李特爾強(qiáng)調(diào)，只有在假想補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上加入實(shí)際補(bǔ)償，才能使標(biāo)準(zhǔn)充分、真正地增進(jìn)社會福利⑤。

補(bǔ)償原則的出現(xiàn)是公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始由純粹的

①[美]斯坦利-L.布魯、蘭迪.R.格蘭特：《經(jīng)濟(jì)思想史》，邸曉燕等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第319貞

②厲以寧：《西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)述評》，商務(wù)印書館1984年版，第100頁。

③N Kaldor，“Welfare Propositions of Econorrucs and Interpersonal Companson of Utility”，The Economic Journrd，1939（195）pp.549-552.

④J.R.Hicks，“The Rehabilitation of Consumers Surplus”，The Review of Economic Studies，1941（2），pp.108-116.

⑤[英]李特爾：《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)評述》，陳彪如譯，商務(wù)印書館1965年版，第114頁。

理論探討轉(zhuǎn)向福利改進(jìn)的方案設(shè)計(jì)和實(shí)效評價(jià)，以“補(bǔ)償”來平衡經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)平等之間的矛盾。他們更加注重社會再分配的實(shí)際過程，并提出衡量市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行優(yōu)劣的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，不只關(guān)注生產(chǎn)或交換均衡產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率，也逐漸在市場之外尋求均等化這一能夠促進(jìn)資源高效配置的途徑。福利覆蓋更廣的公共事業(yè)和服務(wù)均等化體系在政府的扶持下，不僅可以在公共服務(wù)的種類、供給力度和范圍上實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)與控制，還能減少供求雙方的因付成本，滿足補(bǔ)償原則和李特爾標(biāo)準(zhǔn)的要求。

（三）理論的操作化階段

理論界在形成了社會經(jīng)濟(jì)福利最大化理念和“補(bǔ)償”原則之后，進(jìn)一步提I葉J了具有普遍解釋力的福利函數(shù)，探究影響社會福利的變量因素。同時(shí)，開始關(guān)注現(xiàn)實(shí)中不同群體與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)福利差異狀況，并嘗試從理論上針對弱勢群體保護(hù)、公民權(quán)平等以及區(qū)域間均衡發(fā)展進(jìn)行分析，提出具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的可行辦法。公共服務(wù)均等化思想不再僅僅停留于個(gè)人經(jīng)濟(jì)福利和形式機(jī)會的公平，而是朝著均等內(nèi)涵的深化和研究領(lǐng)域具體化的方向發(fā)展，拓展出實(shí)質(zhì)性的能力公平以及群體間和區(qū)域間公共服務(wù)均衡享有等理念。

1.社會福利函數(shù)理論：關(guān)注弱勢群體。為了提高福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的解釋力，柏格森和薩繆爾森提出了一般社會福利函數(shù)理論，將傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為獲得最大福利而有意回避的道德價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和收入分配問題，以更確切的形式表達(dá)出來。社會整體福利水平的提升，一方面要滿足既定收入分配現(xiàn)狀和價(jià)格條件下的生產(chǎn)和交換的最優(yōu)條件，也即符合帕累托最優(yōu)或改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，還要考慮由地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平以及群體中個(gè)人偏好、出身地位、努力程度差異可能導(dǎo)致的收入分配公平問題。其中，羅爾斯、諾齊克以及阿瑪?shù)賮啞ど葘W(xué)者，從公平角度提出了關(guān)心弱勢群體的社會福利函數(shù)，對傳統(tǒng)效率取向的理論進(jìn)行了有益的補(bǔ)充、發(fā)展。

羅爾斯的“最大化最小”社會福利函數(shù)指出，社會福利水平取決于社會中效用最低或境況最差的那部分社會成員的福利水平①。社會福利增進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是社會弱勢群體的福利狀況，而不再籠統(tǒng)地訴諸于在阿羅看來無法實(shí)現(xiàn)的由每個(gè)人效用最優(yōu)推導(dǎo)出的社會效用。縮小弱勢群體與非弱勢群體之間的差距，在很大程度上意味著社會福利的增進(jìn)。如果無法做到平等，則至少這種不平等要有利于最不利者狀況的改善。同時(shí)，羅爾斯提出將“基本善”作為保護(hù)弱勢群體的底線標(biāo)準(zhǔn)，也即為了全面發(fā)展和充分運(yùn)用他們的道德能力，去追求明確的善觀念所必須的社會條件和適合于各種目的之手段②。諾齊克強(qiáng)調(diào)社會成員的基本權(quán)利對于其福利的重要性，并將社會福利的衡量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移到分配過程而非均等化的結(jié)果。公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一就是保護(hù)弱勢群體的經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利體系的完整性，保障公民權(quán)利體系在制度規(guī)范和行使過程中對每個(gè)人都平等可及。阿瑪?shù)賮啞ど摹澳芰Α敝行恼撜J(rèn)為，社會福利來自于個(gè)人利用各類資源、稟賦和機(jī)會的能力，能力公平是福利最大化和均等化的最終目標(biāo)，也是社會福利提升的保障，為此，需要構(gòu)建涵蓋弱勢群體與非弱勢群體基本生活各方面均等化的公共服務(wù)體系，培養(yǎng)并健全個(gè)體公民的“能力束”。

2.區(qū)域均衡發(fā)展理論：縮小區(qū)域發(fā)展差距。國民收入是公共服務(wù)的價(jià)值源泉，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是國民收入增長的有效保障。學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域均衡發(fā)展的研究是公共服務(wù)均等化在經(jīng)濟(jì)和區(qū)域?qū)用娴默F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)在對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長差異的原因分析和改進(jìn)對策的探討中，以索羅為代表主張“區(qū)域均衡發(fā)展論”的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者，強(qiáng)調(diào)市場的自發(fā)調(diào)節(jié)在區(qū)域發(fā)展中的重要作用，認(rèn)為在市場自由公平與區(qū)域開放互動的條件下，資本、勞動和技術(shù)等生產(chǎn)要素遵循回報(bào)最大原則，在地區(qū)間自由流動，資源能夠?qū)崿F(xiàn)最佳配置③。當(dāng)?shù)貐^(qū)間各要素的收益平均、邊際收益趨同時(shí)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長就實(shí)現(xiàn)了均衡。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動、要素自由流動的條件下，公共服務(wù)

①方福前、呂文慧：《從社會福利函數(shù)的演進(jìn)看我國公平問題》，《天津社會科學(xué)》2007年第3期。

②姚大志：《羅爾斯的“基本善”：問題及其修正》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

③R.Solow，“A Contribution to the Theory of Economic Growth”，The Quarterly Journal of Economics，1956（1），pp.65-94

供給和享有的均等化就能得到充分的保障。當(dāng)然，市場發(fā)揮作用所需的完全信息、充分競爭和要素流動無礙等條件，仍需通過政府提供有效的公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。

非均衡發(fā)展論者認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無論是起步階段，還是發(fā)展過程或最終狀態(tài)，都無法自動地實(shí)現(xiàn)均衡化，因而需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用。繆爾達(dá)爾的“循環(huán)積累因果理論”認(rèn)為，從空間區(qū)域上看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程不具有同步性和勻質(zhì)性，經(jīng)濟(jì)起步總是從一些條件較好的地區(qū)開始，一旦這些地區(qū)相比其他區(qū)域的初始優(yōu)勢得到釋放，就會不斷累積有利因素繼續(xù)超前發(fā)展，必然加劇區(qū)域間的不平衡。赫希曼的不平衡增長理論認(rèn)為，增長極的出現(xiàn)是不可避免的①。“極化效應(yīng)”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期會導(dǎo)致區(qū)域差異擴(kuò)大；長期來看，“涓滴效應(yīng)”可以縮小區(qū)域差異但產(chǎn)生的影響較弱。如果想縮小極化或回流效應(yīng)帶來的區(qū)域過大差異，盡快跨人威廉姆森“倒U”模型的經(jīng)濟(jì)收斂階段，就需要政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會福利方面進(jìn)行區(qū)域間轉(zhuǎn)移補(bǔ)償，將超前發(fā)展地區(qū)的“極化優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為對落后地區(qū)的有效幫助。內(nèi)生增長理論進(jìn)一步提出，區(qū)域差異不僅僅是資源稟賦或外部條件所致，科技、知識、人才對于落后地區(qū)獲得實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)增長尤為關(guān)鍵。盧卡斯模型指出，人力資本是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，教育是提升人力資本的最佳途徑，人力資本的知識、技術(shù)與創(chuàng)新積累具有邊際收益遞增性和效益的正外部性。因此，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)均等化能夠有效地積累人力資本，促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，縮小落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的發(fā)展差距②。

（四）理論工具化階段

隨著公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展側(cè)重方面的研究逐漸深入，使其更加注重實(shí)際需要和對現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)，并嘗試影響政府政策工具的選擇和運(yùn)用。其中，公共服務(wù)均等化的重要工具之一是財(cái)政政策。作為取之于民用之于民的政府財(cái)政資源，受到公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想的影響，其再分配的公共性和公平性取向日益增強(qiáng)，公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為現(xiàn)代政府財(cái)政均等化的重要目標(biāo)，財(cái)政均衡也成為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給、公平分配的重要手段。為了保證公民承擔(dān)公平的納稅義務(wù)、享受均等的公共服務(wù)，學(xué)術(shù)界圍繞財(cái)政收支水平的確定以及如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化展開了討論。這樣，公共服務(wù)均等化理念從思想層面發(fā)展到技術(shù)和器物層面。

1.在確定稅收水平和確保政府財(cái)政收入問題上，現(xiàn)代財(cái)政學(xué)發(fā)展了納稅義務(wù)與享有權(quán)利匹配的觀點(diǎn)。傳統(tǒng)國家在征稅、平衡財(cái)政收支過程中，偏重于考慮公民義務(wù)，認(rèn)為納稅是公民的天職；在一個(gè)地區(qū)或國家范圍內(nèi)，同等情況的公民所納稅額應(yīng)當(dāng)相同。這就導(dǎo)致在全國稅率一致的情況下，落后地區(qū)無法提供與發(fā)達(dá)地區(qū)相近的公共服務(wù)，并且被認(rèn)為是正常的，顯然，這違背了人們的道德直覺。布坎南認(rèn)為，不同地區(qū)的居民在相同財(cái)政支出條件下獲得的收益應(yīng)當(dāng)相同，并提出在相同狀況下人們享有的“財(cái)政剩余”，也即政府提供的公共服務(wù)帶來的收益與稅收支出之間的差額應(yīng)該相同，只要公民個(gè)人的納稅義務(wù)是無差別的，就應(yīng)享受同等水平的財(cái)政待遇，并指出，可以根據(jù)不同的平均收入，制定差別化的國家稅率，達(dá)到公平化的財(cái)政剩余③。由此，公民納稅額與政府財(cái)政收支水平的確定更具科學(xué)性，而且，落后地區(qū)為實(shí)現(xiàn)均等化的公共服務(wù)而享有穩(wěn)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就成為其正當(dāng)權(quán)利，而不再是發(fā)達(dá)地區(qū)的隨意施舍。這就從財(cái)政學(xué)的角度，為均等化的公共服務(wù)享受與地區(qū)均等化的公共服務(wù)供給提供了正當(dāng)?shù)睦碚撝巍?/p>

2.完善了財(cái)政均等的實(shí)現(xiàn)途徑。布坎南提出，社會稅收負(fù)擔(dān)和享受到的公共服務(wù)收益之間的差額，對同等條件下的公民均應(yīng)相同。由于會受到實(shí)際地區(qū)稅收努力程度、個(gè)人效用函數(shù)差別的影響，這是一種較為理想的個(gè)人財(cái)政均衡理解。一方面，即使在公共服務(wù)實(shí)際水平差距很大的條件下，仍然可以形成等額的財(cái)政剩余。這是因?yàn)?，?cái)政剩余只是收益與成本的相對差，同等水

① A.0.Hirschman，The Strategy of Economic Development，New Haven ： Yale University Press，1958.

② R.E.Lucas，Jr."On the Mechanics of Economic Development"，Journal of Monetary Economics，1988（1），pp.3-42

③ J.M.Buchanan，"Federalism and Fiscal Equity"，The American，Economic Review，1950（4），pp.583-599.

平的財(cái)政剩余并不能保證相同水平的公共服務(wù)。另一方面，不同收入群體對相同財(cái)政剩余的個(gè)人福利效用評價(jià)不同，也就是說，相同的財(cái)政剩余并不能保證公共服務(wù)受到人們的廣泛認(rèn)可。因此，布坎南的均等財(cái)政剩余以及人們享有均等公共服務(wù)的理念，實(shí)際上能否實(shí)現(xiàn)，仍然面臨著現(xiàn)實(shí)困難和諸多的不確定性，需要進(jìn)行發(fā)展與完善。Graham用財(cái)政能力均等化替代個(gè)人橫向公平的財(cái)政均等化制度設(shè)計(jì)，將地區(qū)間財(cái)政能力均等作為政府縮小貧富地區(qū)財(cái)政支付能力和居民社會福利享有差異的工具。他指出，有效的中央轉(zhuǎn)移支付不僅需要考慮地方支付能力，還應(yīng)考慮地區(qū)財(cái)政需求狀況，從而確保地方公共服務(wù)供給和中央資金撥付的相對高效與公平，形成有效的財(cái)政和服務(wù)均等化的供給制度體系①。而且，以轉(zhuǎn)移支付確保地區(qū)財(cái)政能力均等化的實(shí)現(xiàn)，可以有效地克服個(gè)人均等化的要求對地區(qū)稅收水平的確定及各層級政府縱向財(cái)政公平造成的不合理干預(yù)。

在公共服務(wù)均等化的具體實(shí)現(xiàn)方式上，西方國家已經(jīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量、結(jié)構(gòu)和方式的不斷調(diào)整，形成了完整而有效的服務(wù)供給和財(cái)政配給制度體系。加拿大于1957年正式引入均等化轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和稅收體系，通過省級財(cái)政支出能力均衡，為不同地區(qū)的居民享受均等的公共服務(wù)提供財(cái)力保障。日本1954年建立起財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，致力于平衡地區(qū)之間的財(cái)政差距。美國則通過專項(xiàng)撥款的方式，對主要的收入保障和醫(yī)療保健領(lǐng)域的政府投資進(jìn)行用途和成效方面的控制與規(guī)范。一些國家積極探索通過直接補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持、項(xiàng)目投資等政策，化解養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等具體服務(wù)供給出現(xiàn)的差距過大問題。

三、公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想變遷的反思

公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)思想由萌芽、發(fā)展、操作化到政策工具的最終形成，其體系的完善并不是迅速而高效的過程；均等化理念在被政府政策吸收、接納的過程中受到實(shí)務(wù)界的排斥，政府政策實(shí)踐與公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。前者主要體現(xiàn)為，公共服務(wù)均等化的理想訴求產(chǎn)生較早，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家集中關(guān)注和系統(tǒng)化的理論闡釋較晚。比如，馬歇爾較早地提出了通過對邊際收益遞減的商品補(bǔ)貼來增加消費(fèi)者剩余并提高社會整體效用水平，但直到二十世紀(jì)中葉，公共服務(wù)均等化在如何配給財(cái)力、保證有效供給的方面才剛剛起步。后者主要表現(xiàn)為公共服務(wù)制度體系的碎片化，制度設(shè)計(jì)之間缺乏連貫、耦合與對接。比如，美國新政更多地針對社會就業(yè)服務(wù)；英國一戰(zhàn)與二戰(zhàn)后，醫(yī)療與撫恤等方面的福利支出有所增長。公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想與政策實(shí)踐缺乏緊密聯(lián)系，源于均等化理念自身的發(fā)展與完善需要一個(gè)積累與升華的過程，客觀上受到資本主義上升時(shí)期政府財(cái)政狀況和管理水平的限制，究其根源，主要在于自由主義傳統(tǒng)下理論界和實(shí)務(wù)界對于公平導(dǎo)向的均等化易造成效率損失的擔(dān)憂。

（一）理論層面：均等化經(jīng)濟(jì)思想的發(fā)展與完善需要一個(gè)過程

一般思想理論從萌芽、發(fā)展、演變直至成熟的過程，應(yīng)是循序漸進(jìn)的，內(nèi)含著主體內(nèi)容的逐漸深化、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)途徑的日漸豐富，以及影響結(jié)果的逐步擴(kuò)散。它包含了思想理論對傳統(tǒng)理論的繼承與發(fā)展、對當(dāng)下問題的關(guān)注與回應(yīng)、對知識技術(shù)的累積與應(yīng)用。近代“邊際革命”和效用分析伊始，均等化經(jīng)濟(jì)思想從利用市場中的消費(fèi)者與生產(chǎn)者“剩余”和“外在性”尋求經(jīng)濟(jì)福利最大和資源配置最優(yōu)的條件，到福利國家的興起，構(gòu)建全方位的國家稅收、補(bǔ)貼等財(cái)政政策和就業(yè)、醫(yī)療保障等社會政策，經(jīng)歷了縱向的深化與橫向的拓展。

從理論的縱向深化看，公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)思想經(jīng)歷了從理想化到現(xiàn)實(shí)化、從理論探討到實(shí)踐指導(dǎo)，以及從制度設(shè)計(jì)到政策工具選擇的拓展過程?！斑呺H革命”使得效用在經(jīng)濟(jì)分析中得以廣泛應(yīng)用，人們對商品占有情況及其主觀效用成為價(jià)值的重要基礎(chǔ)。均等化經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展的前兩個(gè)階段，從庇古的收入均等化到“卡爾多-?？怂埂睒?biāo)準(zhǔn)，初步提出了有悖于市場自由原則、有助于社

① John Graham，"Intergovemmental Fiscal Relationships：Fiscal Adjustments in a Federal Country"，In J.Graham and J.Andrews（ed.），Canadian，Tax Foundation.，Toronto：University of Toronto Press，1964.pp.3-34.

會整體效用提升的均等化理念。然而，其思想大多局限在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)范圍內(nèi)，單一的理論探討較多，且遠(yuǎn)離實(shí)踐。二十世紀(jì)三十年代倡導(dǎo)國家全面干預(yù)的凱恩斯主義是理論指導(dǎo)實(shí)踐的積極嘗試，有效地克服了市場經(jīng)濟(jì)蕭條和社會矛盾激化的難題。而當(dāng)公共服務(wù)均等化成為一般性社會共識時(shí)，便從國家和地區(qū)的財(cái)政均衡角度進(jìn)行理論的操作化與工具化，為實(shí)現(xiàn)個(gè)體公民能力提升和地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展做出了積極的理論貢獻(xiàn)，均等化經(jīng)濟(jì)思想影響的深刻程度才逐步得以體現(xiàn)。

科學(xué)哲學(xué)的歷史主義流派認(rèn)為，理論并不是純粹數(shù)理邏輯推演和語言靜態(tài)分析，其發(fā)展也非簡單重復(fù)地自我革命性顛覆，為共同體成員所共有的理論作為一種整體性概念，應(yīng)當(dāng)被置于某種社會環(huán)境和歷史背景下考慮①。從理論的橫向知識體系看，公共服務(wù)均等化思想是為一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論流派所共有的，包含了相同本體論、方法論與價(jià)值觀、應(yīng)用工具的思想體系。公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想在縱向深化的過程中，由于現(xiàn)實(shí)問題突顯和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，進(jìn)行了橫向?qū)用娴耐卣?，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政學(xué)等作為其理論和方法支撐，逐步得以鞏固和發(fā)展。

（二）實(shí)踐層面：政府財(cái)政資源及其管理水平的約束

公共服務(wù)均等化政策發(fā)展與經(jīng)濟(jì)思想不協(xié)調(diào)，在相當(dāng)程度上源于均等化理念產(chǎn)生與付諸實(shí)踐之初，西方國家的財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱。英國1908年通過《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，開始進(jìn)行福利國家建設(shè)；1909年的“人民預(yù)算”計(jì)劃增加了遺產(chǎn)稅、所得稅，從而有助于平民階層福利狀況的改善。但從國家財(cái)政實(shí)際開支看，用于社會公共福利事業(yè)的政府財(cái)政預(yù)算并不多。究其原因，一方面，政府財(cái)政能力較弱。1890-1913年，英國財(cái)政總支出占GDP的比重均低于15%。由于英國奉行嚴(yán)格的自由市場和最小政府原則，政府嘗試以增加稅收來化解財(cái)政困難的方式一直受到議會的嚴(yán)格控制。另一方面，在政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，包括國內(nèi)外軍費(fèi)開支在內(nèi)的國家防衛(wèi)開支占財(cái)政總支出的比例一直較高，兩次大戰(zhàn)期間尤為突出。戰(zhàn)后，政府不得不支付高額的撫恤金，雖然一定程度地增加了社會福利支出，但并未形成全面的福利體系。

1890年經(jīng)濟(jì)蕭條以及美元本位制危機(jī)，給美國帶來了巨大的財(cái)政困難。進(jìn)步時(shí)代的預(yù)算改革有利于聯(lián)邦政府財(cái)政收支的規(guī)范，但無法扭轉(zhuǎn)日益高漲的政府債務(wù)。1920-1946年，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)總額增長了11倍，人均債務(wù)增長了近835倍②。二十世紀(jì)二十年代之前，美國聯(lián)邦政府的財(cái)政管理較為混亂，缺乏正式的預(yù)算制度，收入與支出缺乏統(tǒng)籌考慮和有效的監(jiān)督。在1921年《預(yù)算與會計(jì)法》頒布之前，聯(lián)邦政府沒有獨(dú)立的統(tǒng)一編制預(yù)算的部門，對于各部門呈報(bào)的預(yù)算，財(cái)政部只負(fù)責(zé)匯總和簡單預(yù)估，并在沒有任何分析建議的情況下直接提交國會，而國會原則上都予以通過，并將預(yù)算的執(zhí)行權(quán)直接交給各部門的財(cái)政負(fù)責(zé)人③。立法部門雖然較為重視公共服務(wù)和公眾福利建設(shè)，但并不重視預(yù)算審核和監(jiān)督，行政部門長期處于財(cái)政問責(zé)的空白期，從預(yù)算編制到執(zhí)行的整個(gè)過程存在大量的違規(guī)行為和腐敗現(xiàn)象。國家預(yù)算管理的混亂嚴(yán)重地制約著公共服務(wù)均等化體系的構(gòu)建。

（三）現(xiàn)實(shí)層面：對均等化造成效率損失的擔(dān)憂

公共服務(wù)均等化導(dǎo)致的低效率是自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者對其擔(dān)憂的主要原因。新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)回避了傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)收入再分配的討論，轉(zhuǎn)而探究提高經(jīng)濟(jì)效率的生產(chǎn)和交換最優(yōu)條件。以新舊古典學(xué)派為代表的效率優(yōu)先論者對公共服務(wù)均等化論者主張政府介入和結(jié)果公平的反駁，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.均等化對于經(jīng)濟(jì)效率具有負(fù)面作用。均等化會擠占有效經(jīng)濟(jì)資源。一般而言，無論個(gè)人、企業(yè)和政府，在市場條件下的一切經(jīng)濟(jì)行為都應(yīng)圍繞資源和要素的最優(yōu)配置這一目標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)、交換和分配。一些浪費(fèi)和低效的生產(chǎn)或干預(yù)分配行為即使能提高消費(fèi)者效用，也不應(yīng)該被允許。

①[美]托馬斯·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，金吾倫、胡新和譯，北京大學(xué)出版社2003年版，第164頁。

②劉暢：《美國財(cái)政史》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第384-385頁。

③[美]喬納森·卡恩：《預(yù)算民主》，葉娟麗等譯，上海格致出版社、上海人民出版社2008年版，第137頁。

同理，國家的公共服務(wù)均等化體系建設(shè)，很多是通過補(bǔ)貼虧損、稅收優(yōu)惠的方式進(jìn)行。這對于自由市場的生產(chǎn)積累、再投資和高效資源配置而言，機(jī)會成本過高，擠占了本應(yīng)用于投資再生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)資源。盡管霍推林提出了對邊際成本遞減的行業(yè)和商品的稅收補(bǔ)償原則，但也是建立在補(bǔ)償能夠擴(kuò)大生產(chǎn)并且增加公眾購買商品和公共服務(wù)的數(shù)量、提高資源配置效率的基礎(chǔ)之上。為了實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置而采取的均等化策略，在熊彼特等經(jīng)濟(jì)增長論者看來，無助于“資本積累和技術(shù)進(jìn)步”意義上的經(jīng)濟(jì)效率的提升。政府廣泛的公共服務(wù)均等化體系建設(shè)，會給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來高額成本和負(fù)擔(dān)，從而產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)效率損失。

均等化會破壞市場競爭規(guī)則。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，生產(chǎn)要素的自由流動、自由競爭與自愿交換，能讓市場在“看不見的手”指揮下自動實(shí)現(xiàn)收益最大化和資源的高效配置。然而，公共服務(wù)均等化嘗試追求最終結(jié)果的公平，破壞了市場運(yùn)行過程，使自愿交易、平等競爭、投入回報(bào)等交換規(guī)則受到挑戰(zhàn)。庇古等福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的收入均等化，使得原來市場出清條件下的供求數(shù)量關(guān)系被收入轉(zhuǎn)移、補(bǔ)貼政策所扭曲，導(dǎo)致價(jià)格脫離正常的市場均衡水平。推進(jìn)公共服務(wù)均等化，需要政府介入并發(fā)揮調(diào)節(jié)、平衡作用，即使是為了提高資源配置的效率，也將對市場高效資源配置方式的運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成阻礙。哈耶克等自由經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)由主觀選擇預(yù)定的財(cái)富分配模式，表面上是為了更好地提高效率，實(shí)際上不過是少數(shù)人實(shí)現(xiàn)自身利益的借口，并不能達(dá)到其宣揚(yáng)的效果①。公共服務(wù)的政府供給常常因?yàn)槿狈Ω偁幎纬蓧艛啵纱水a(chǎn)生的政府尋租導(dǎo)致權(quán)力與收入的集中、資源配置扭曲，從而極大地降低了市場效率。

均等化會弱化激勵機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等而進(jìn)行收入分配的再調(diào)整，會影響人們對于經(jīng)濟(jì)行為的前景預(yù)期，扭曲市場正常的“貢獻(xiàn)一報(bào)酬”函數(shù)。在大多數(shù)人對損失偏敏感的條件下，會降低工作者的努力程度。弗洛姆指出，人們受到的激勵大小取決于對目標(biāo)的主觀效價(jià)和目標(biāo)可能實(shí)現(xiàn)的主觀期望值。對于直接受益者而言，公共服務(wù)均等化的邊際效用隨著供給的增多而遞減，導(dǎo)致人們對于某些需要的主觀效價(jià)降低，影響了參與競爭和努力勞動的積極性。對于另一部分被征收高額稅賦者，公共服務(wù)均等化意味著回報(bào)與貢獻(xiàn)不成比例，降低了目標(biāo)可能實(shí)現(xiàn)的主觀期望值，抑制了投入的擴(kuò)大和創(chuàng)造性的發(fā)揮。均等化導(dǎo)致激勵不足，也是福利國家廣受詬病之處。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼曾指出，當(dāng)賭博玩家知道了開局前所得與收局后所得近乎相同，輸贏無關(guān)緊要，那么少有人會繼續(xù)再玩②。缺乏有效激勵的市場經(jīng)濟(jì)是低效率的，導(dǎo)致這種低效的均等化政策也是應(yīng)當(dāng)予以避免的。蒂博特認(rèn)為，“用腳投票”效應(yīng)能夠避免地區(qū)公共服務(wù)真實(shí)成本的扭曲。在地區(qū)間發(fā)展和財(cái)力不均的條件下，地區(qū)間差異而非均等化的財(cái)政激勵，有助于提高資源配置的有效程度③。

2.均等化在公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生低效率。均等化理念表現(xiàn)在政策領(lǐng)域，除了政府收入再分配之外，公共服務(wù)是另一重要方面。在現(xiàn)代社會，公共服務(wù)均等化意味著覆蓋廣泛的社會保障、服務(wù)和救助體系，以及確保公共服務(wù)體系建設(shè)與有效實(shí)施的公共財(cái)政制度。圍繞公共服務(wù)體系的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政配給等問題，無論從范圍確定、服務(wù)享用，還是實(shí)際結(jié)果而言，均等化條件下的公共服務(wù)體系建設(shè)效率都是低下的。這是因?yàn)?，在偏好?dú)立、平等與自由選擇的原則下，為確定社會整體福利總量而進(jìn)行社會統(tǒng)計(jì)與偏好分析，會帶來巨大的成本。而且，“阿羅定律”指出，按照多數(shù)人的規(guī)則進(jìn)行集體選擇會導(dǎo)致偏好循環(huán)。這表明，均等化供給的標(biāo)準(zhǔn)難以確定。政府為促進(jìn)社會公平，可以通過收入再分配、貼現(xiàn)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策積極地進(jìn)行調(diào)節(jié)與干預(yù)，但無法解決在多大的公平程度上需要實(shí)現(xiàn)多大的總體社會效用、轉(zhuǎn)移多少財(cái)政資金等問題，無法準(zhǔn)確地衡量社會總需求和總體偏好情況。

均等化在公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生低效率，還源于它為社會提供的大量公共服務(wù)本身具有消費(fèi)非排

①[英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，中國社會科學(xué)出版社1997年版，第 97頁。

②[美]米爾頓·弗里德曼、羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，胡騎、席學(xué)媛、安強(qiáng)譯，商務(wù)印書館1982年版，第172頁。

③Charles M.Tiebout.“A Pure Theory of vocal Expenditures”，The Journal of Political Economy，1956（5），pp.416424.

他性、非競爭性和效用不可分割性。這些特性和均等化政策帶來的結(jié)果是，公共服務(wù)的實(shí)際消費(fèi)過程往往伴隨著大量無序、低效和不可持續(xù)性行為。公共服務(wù)具有產(chǎn)權(quán)收益不明、成本分?jǐn)偛磺宓忍攸c(diǎn)，加之理性人的自利傾向，使公共服務(wù)的供求在市場中無法實(shí)現(xiàn)高效均衡。廣泛而均等的公共服務(wù)有利于整體社會福利的提高，但供給方會由于公共服務(wù)效益外溢而“搭便車”，導(dǎo)致供給不足；共同消費(fèi)、成本均攤則會導(dǎo)致對于公共服務(wù)的過度使用。可見，從生產(chǎn)到消費(fèi)，公共服務(wù)均等化都不是一個(gè)高效的過程。

四、對我國公共服務(wù)均等化體系建設(shè)的啟示

公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想的變遷是均等化思想體系逐漸發(fā)展、完善的過程，也是由理念到理論、由分散到整合、由制度設(shè)計(jì)到政策工具選擇的明晰化、具象化和系統(tǒng)化的過程。在這一過程中，由于受到理論自身發(fā)展的階段性、政府財(cái)政資源和管理水平的約束，以及效率損失的擔(dān)憂等因素的影響，公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想與政策實(shí)踐缺乏緊密聯(lián)系，并常常不被理論界和實(shí)務(wù)界所廣泛認(rèn)可。但經(jīng)濟(jì)學(xué)家也表示，完全的市場效率取向產(chǎn)生的不平等會造成社會分化、實(shí)質(zhì)性機(jī)會不公平和經(jīng)濟(jì)安全問題。充分的效率運(yùn)作所需的對等信息、完全競爭、風(fēng)險(xiǎn)控制和外部性的內(nèi)化等理想條件，市場很難實(shí)現(xiàn)自我滿足。實(shí)際上，市場力量常常運(yùn)用自身確立的政治勢力確保市場失靈得不到糾正，使個(gè)人收益高于社會貢獻(xiàn)，損害了效用最大化①。有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析表明，公共服務(wù)以及為縮小地區(qū)差距而進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的促進(jìn)作用，Ram、Blanchard等的論證支持了公共服務(wù)開支總量與經(jīng)濟(jì)增長之間的正相關(guān)關(guān)系②。Baumol，Cashin和Sahay指出，轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展收斂存在高相關(guān)性③。可見，公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡化導(dǎo)向?qū)?jīng)濟(jì)的長期發(fā)展具有較強(qiáng)的推動作用。公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想的演變歷程以及實(shí)證研究都表明，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化而采取盡量減少效率損失的做法是可取和可行的，這對我國公共服務(wù)均等化體系建設(shè)具有重要的啟示和借鑒意義，具體體現(xiàn)在以下方面：

（一）在價(jià)值導(dǎo)向上，公共服務(wù)均等化應(yīng)服務(wù)于個(gè)人和社會的全面發(fā)展

社會資源配置的效率和公平取向，都應(yīng)圍繞并服務(wù)于人的全面成長和社會的持續(xù)發(fā)展。公共服務(wù)均等化的公平理念，由于不同發(fā)展階段理論家對個(gè)人福利內(nèi)容與分配理解的多樣化，充實(shí)并豐富了公民權(quán)的內(nèi)涵，由個(gè)人享有的經(jīng)濟(jì)福利如個(gè)人收入、消費(fèi)品等，逐漸擴(kuò)展為公民自由和權(quán)利的保障機(jī)制，也即內(nèi)容更加豐富的積極自由，直至阿瑪?shù)賮啞ど岢龅墓窭觅Y源、稟賦、機(jī)會和權(quán)利等方面平等的“可行能力束”。在此意義上，公共服務(wù)均等化意味著公民意識的增進(jìn)、公民素質(zhì)的提升和公民權(quán)利的同等保障。就國家社會進(jìn)步和地區(qū)均衡發(fā)展而言，公共服務(wù)應(yīng)致力于勞動者專業(yè)知識和技術(shù)素養(yǎng)的提升，構(gòu)建高質(zhì)量的教育、就業(yè)、培訓(xùn)、醫(yī)療等服務(wù)體系，以此積累社會人力資本，擴(kuò)大人力資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的正外部性和邊際收益遞增效應(yīng)。在催生經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力的同時(shí)，也為公民個(gè)人在市場中的公平自由競爭提供實(shí)質(zhì)性的機(jī)會均等。

（二）在服務(wù)內(nèi)容上，公共服務(wù)均等化應(yīng)突出“基本”社會服務(wù)體系的構(gòu)建

公共服務(wù)的高投入和高水平福利建設(shè)，會占用生產(chǎn)投資，影響平等競爭原則且弱化激勵機(jī)制，從而對市場效率產(chǎn)生負(fù)面作用。因此，要在保證實(shí)現(xiàn)社會公平的條件下盡量減少效率損失，公共服務(wù)均等化需要立足于“基本”。首先，在對象的范圍確定上，公共服務(wù)消費(fèi)者的資格要求應(yīng)當(dāng)是最基本的，能夠確保社會大多數(shù)人都被囊括進(jìn)“基本”公共服務(wù)的受益范圍，無差別地服務(wù)于每位社會成員尤其是弱勢群體，摒除收入、身份、地位等因素的影響。其次，在基本公共

①[美]約瑟夫.E.斯蒂格利茨：《不平等的代價(jià)》，張子源譯，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版，第31頁。

②郭士國、徐英奇：《基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實(shí)證分析》，《管理學(xué)刊》2011年第4期。

③William J.Baumol，“Productivity Growth，Convergence，and Welfare： What the Long-Run Data Show"，The American，Economic Review，1986（5），pp.1072-1085； Paul Cashin and Ratna Sahay，Regional Economic Growth and Convergence in India，F(xiàn)inam：eand Development，1996（1），pp.49-52.

服務(wù)的內(nèi)容上，應(yīng)是剛性需求的和面向大眾的。一方面，應(yīng)保障公民的基本生活水平得以維持，滿足馬斯洛需求層次中的個(gè)人生理和安全等最低層次需求，另一方面，還應(yīng)包括具有消費(fèi)上的社會共同性特征的服務(wù)，如環(huán)境保護(hù)、食品安全等。因此，我國的公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)主要突出民生領(lǐng)域，保障公民生存、健康、發(fā)展等基本權(quán)利。再次，在基本公共服務(wù)消費(fèi)上，要保證基本的過程公平和機(jī)會平等。有關(guān)公共服務(wù)的信息可及與否，對同等條件下的每位公民應(yīng)是無差別的。對于社會大多數(shù)人群而言，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是低成本的且有能力消費(fèi)的，同時(shí)，要確保這種服務(wù)的同質(zhì)性，以及人們在消費(fèi)中的選擇自由。在此意義上，基本公共服務(wù)就能在社會福利最優(yōu)范圍內(nèi)，避免高價(jià)的均等擠占生產(chǎn)投入積累以及對自由選擇的侵犯，并克服市場在服務(wù)供給和消費(fèi)上具有的歧視性。

（三）在均等目標(biāo)上，公共服務(wù)均等化應(yīng)確定最低公平的標(biāo)準(zhǔn)

公共服務(wù)均等化內(nèi)含的公平是“保底性”的而非絕對“平均主義”的。其一，公平要保證最低限度的效率。早期福利思想家提出資源最優(yōu)配置和社會福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)和條件，如帕累托最優(yōu)、卡爾多標(biāo)準(zhǔn)等，為國家初次分配中要素報(bào)酬水平的確定、再生產(chǎn)投資和社會公共支出的調(diào)整、地區(qū)間社會服務(wù)體系建設(shè)的均衡提供了重要的參考。公共服務(wù)體系建設(shè)和均等化支出，不能干擾市場自身的資源配置機(jī)制，不能破壞生產(chǎn)要素的自由流動和應(yīng)得回報(bào)，在追求公平價(jià)值時(shí)，應(yīng)盡量減少效率損失。市場條件下的收入再分配和補(bǔ)償，在一部分人境況不變的前提下，如果不能使其他人境況變好，那也不能使他們變得更差；如果不得已使一部分人境況變差，那么所得收益要有利于全體成員。其二，公平要保證最低限度的服務(wù)供給結(jié)果。財(cái)政支出和投入等注重過程的均等化方式，無法保證人們在最終服務(wù)享用上的效用認(rèn)可，而最低公平就是滿足了人們最低滿意度的公共服務(wù)的一種目標(biāo)設(shè)定。正如早期福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出的，福利補(bǔ)償不能僅作理論分析，不能只給名義補(bǔ)償，也不能隨意補(bǔ)償。各級政府在確定公共服務(wù)均等化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與群體實(shí)際已享有的待遇、地區(qū)所處的發(fā)展階段相結(jié)合，還應(yīng)考慮環(huán)比與同比水平。如果難以確定最佳標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)確定最低公平標(biāo)準(zhǔn)或最高的效率損失標(biāo)準(zhǔn)。其三，公平標(biāo)準(zhǔn)要具有發(fā)展性。完全硬性指標(biāo)化的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立的難度較大，而且會與多樣化的公共服務(wù)需求相脫節(jié)。公共服務(wù)最低公平設(shè)計(jì)上的底線標(biāo)準(zhǔn)，保證了投入過程中轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政能力的最低標(biāo)準(zhǔn)，確保并提高了地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體公共服務(wù)享有水平最低者的待遇，有助于實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的穩(wěn)步發(fā)展。

（四）在資金保障上，推動財(cái)政能力均等化基礎(chǔ)上的央地分工負(fù)責(zé)

財(cái)政均等化作為實(shí)現(xiàn)公民享有大致均等的公共服務(wù)這一目標(biāo)的重要途徑和手段，需要在強(qiáng)化地方財(cái)政能力均衡發(fā)展的前提下，以中央與地方政府之間建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作保障。首先，橫向上應(yīng)確保地區(qū)間財(cái)政能力均等化。改變目前稅收返還、體制上解、結(jié)算補(bǔ)助等易造成逆均等化的轉(zhuǎn)移支付方式，建立以地區(qū)財(cái)政能力和公共支出需求為基礎(chǔ)的公式化和制度化的轉(zhuǎn)移支付，引入地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付和撥款補(bǔ)助模式。其次，進(jìn)一步明晰縱向上中央與地方政府之間的支出責(zé)任，科學(xué)劃分政府間事權(quán)，改變以往對等分配、總量分割、交叉負(fù)責(zé)的政府間事權(quán)關(guān)系，在中央與地方政府之間建立公共服務(wù)“分類別、按比例”的分擔(dān)準(zhǔn)則。在此基礎(chǔ)上，中央依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)際財(cái)政能力、公共服務(wù)需求和稅收努力程度，確定轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和比例。省級政府進(jìn)一步強(qiáng)化省域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)，著重提高解決公共服務(wù)管理和消費(fèi)中各類問題的能力。中央政府與省級政府分工合作，才能提高從中央到地方針對公共服務(wù)的政府間轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性，減少財(cái)政均等化可能帶來的效率損失。

（五）在中國特色的均等化體系建設(shè)上，需要統(tǒng)籌并均衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展

從均等化經(jīng)濟(jì)思想的發(fā)展不難看出，收入再分配、對弱勢群體補(bǔ)償、區(qū)域均衡發(fā)展等均等化理念和策略選擇，是各國對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中差距過大進(jìn)行的修正，建立在對自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上。我國現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的均等化問題與其他國家既有共性之處，也有自身的實(shí)情和特點(diǎn)。其中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異凸顯、城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系

嚴(yán)重失衡，是我國推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程面臨的特殊國情。國家通過公共服務(wù)均等化來實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的目標(biāo)，需要統(tǒng)籌不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)之間以及地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程；以新農(nóng)村建設(shè)為載體，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)；側(cè)重廣大農(nóng)村地區(qū)弱勢群體的教育、醫(yī)療、再就業(yè)服務(wù)；規(guī)范各級政府對農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、健全農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的“并軌”，消除公共服務(wù)消費(fèi)中存在的城鄉(xiāng)區(qū)域壁壘和戶籍障礙，減少因城鄉(xiāng)失衡而給農(nóng)村地區(qū)帶來的效用損失。

結(jié)語

二十世紀(jì)公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想的演變，對于西方國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和公民社會興起產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，不僅拓展了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本原則和倫理規(guī)范，也為縮小片面追求經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面作用和改善政府調(diào)節(jié)的方式、路徑找到了新的切入點(diǎn)。第一，公共服務(wù)均等化是一個(gè)系統(tǒng)而豐富的思想體系。即使在唯效率論的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共服務(wù)均等化也可以作為財(cái)政均等化的目標(biāo)，以及經(jīng)濟(jì)福利最大化的手段和資源優(yōu)化配置的條件。這決定了公共服務(wù)均等化思想體系不僅具有重要的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，還具有靈活的工具性價(jià)值。第二，公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想的現(xiàn)實(shí)生命力，在于其縮小發(fā)展差距的同時(shí)能夠改善資源配置的效率。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)的正當(dāng)性并不能證明其手段的合理性，經(jīng)濟(jì)資源用于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，需要以一種高效的方式運(yùn)行。在公共服務(wù)均等化經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展的各個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)學(xué)家都正視均等化潛存的缺陷，并在提出均等化的理念、條件、目標(biāo)、途徑和工具的過程中，注重福利最大化條件下效率損失最小化的制度設(shè)計(jì)和政策工具選擇，避免過度均等化帶來的負(fù)面效應(yīng)。第三，隨著均等化經(jīng)濟(jì)思想的完善，其影響的領(lǐng)域還將進(jìn)一步擴(kuò)大。一些實(shí)證研究指出，財(cái)政能力均等并不必然導(dǎo)致公共服務(wù)均等化，后者主要源于地方政府的行為偏好及目標(biāo)選擇。但均等化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生的長期影響，會進(jìn)一步帶動政府公共政策目標(biāo)與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成了均等化的財(cái)政政策工具之后，公共服務(wù)均等化理念將繼續(xù)深化，從而帶動宏觀層面國際貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域價(jià)格、消費(fèi)政策補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步細(xì)化。