孫立明

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083）

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究
——基于湖南省寧鄉(xiāng)縣關(guān)山社區(qū)的調(diào)查

孫立明

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083）

土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的核心問題。湖南省寧鄉(xiāng)縣關(guān)山社區(qū)通過國土綜合整治，集約、節(jié)約土地，對土地進(jìn)行“兩分兩換”，盤活本土資源推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，形成了具有“內(nèi)源性”特征的土地流轉(zhuǎn)“關(guān)山模式”。采用非結(jié)構(gòu)性訪談法等研究方法調(diào)查、分析了“關(guān)山模式”的制度設(shè)計與實施過程，認(rèn)為關(guān)山社區(qū)的做法是城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新嘗試?！瓣P(guān)山模式”通過整合本土資源實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，在增加農(nóng)民收入、完善基礎(chǔ)設(shè)施、實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接等方面取得了初步成效。但“關(guān)山模式”目前仍然處于探索階段，依然面臨著一些亟待破解的問題，因此在進(jìn)一步創(chuàng)新實踐中如何把握好關(guān)鍵問題就顯得尤為重要。

城鄉(xiāng)一體化；土地流轉(zhuǎn)；關(guān)山

一、問題的提出

建立健全科學(xué)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的核心問題。黨的十八屆三中全會報告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙……加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益……在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！薄稕Q定》明確提出要“健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制”。而城鄉(xiāng)一體化是一個統(tǒng)籌發(fā)展的過程，是指“在尊重發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展有機(jī)互補(bǔ)，生活水平大體相當(dāng)，現(xiàn)代文明廣泛擴(kuò)展，使城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明生活方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會共同發(fā)展的過程?！盵1]農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村土地資源和勞動力資源得到合理的配置，一方面能盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)村發(fā)展水平，另一方面能解決城市化用地和勞動力需求，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[2]合理推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必然選擇，更是全面深化改革的必然要求。[3]

國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有較多的研究，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有大同小異的界定，本文采用的是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的解釋“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！蹦壳?，由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)在很多省市探索試點，由于地方經(jīng)濟(jì)社會的差別，流轉(zhuǎn)模式也呈現(xiàn)出多樣化，大致可以分為：互換、轉(zhuǎn)包、土地出租、土地抵押、股份合作、土地信貸等模式。具體情況見表1：

以上由政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的探索，大多都是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點而進(jìn)行的，取得了較好的成效，但在城鄉(xiāng)一體化過程中，以上模式都存在明顯的缺陷，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是以單一土地政策、措施推行土地流轉(zhuǎn)，缺乏對城鄉(xiāng)對接的全盤考慮，對城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)作用有限；二是土地流轉(zhuǎn)大都是在政府推動與主導(dǎo)下進(jìn)行，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中的自主性較低，流轉(zhuǎn)的主要動力是政府的政策支持與行政行為，缺乏發(fā)展的可持續(xù)性，適用性也受到了限制。[4]那么除上述土地流轉(zhuǎn)模式外，是否存在依靠自身的“內(nèi)源性”發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式？如果有，其動力何在？本文選取了湖南省關(guān)山社區(qū)個案為研究對象，通過非結(jié)構(gòu)性訪談法等方法，分析關(guān)山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式的特點、效果與問題，試圖回答以上問題，以期為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實踐提供有益的啟示與借鑒。

表1 各類土地流轉(zhuǎn)模式的內(nèi)容、成效與問題

二、案例導(dǎo)入：湖南省關(guān)山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況

1.關(guān)山社區(qū)的原況

關(guān)山，隸屬長沙市寧鄉(xiāng)縣金州鎮(zhèn)，東距長沙市區(qū)24公里，西距寧鄉(xiāng)縣城11公里，因三國時期為關(guān)羽屯兵之地而得名。關(guān)山社區(qū)在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化之前，稱關(guān)山村，是一個交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的貧困村，村民靠種植水稻、紅薯和外出務(wù)工維持生計。2006年，關(guān)山被寧鄉(xiāng)縣政府確定為新農(nóng)村建設(shè)試點村，合并了兩個自然村，改村為社區(qū)，開始啟動新農(nóng)村建設(shè)。合并之初，面積4.94平方公里，水田1494畝，旱地620畝，山林1780畝，水面1006畝，轄16個居民小組，626戶，2660人，農(nóng)民人均純收入6100元。受丘陵地形的限制，小塊土地分布在低矮山丘之間，無法開展機(jī)械化規(guī)模經(jīng)營。建設(shè)用地戶均達(dá)1.5畝，遠(yuǎn)超長沙市規(guī)定的人均35平方米以內(nèi),每戶120平方米以內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并且由于居住相對分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高，阻礙了關(guān)山社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。2007年，時任長沙市委書記陳潤兒開始聯(lián)系關(guān)山社區(qū)，2010年關(guān)山社區(qū)被確定為城鄉(xiāng)一體化試點單位。

2.關(guān)山土地流轉(zhuǎn)模式的設(shè)計與實施

2009年，關(guān)山社區(qū)被國土資源部批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和集體土地進(jìn)入市場交易試點村。同年，關(guān)山社區(qū)推行了土地流轉(zhuǎn)的“兩分兩換”工程，啟動了以優(yōu)化土地使用為核心，包括公共服務(wù)、社會保障、就業(yè)扶持、戶籍管理、社區(qū)建設(shè)等改革進(jìn)程，率先在全國開展了“兩分兩換”試點。

（1）“兩分兩換”模式的具體內(nèi)容

“兩分兩換”是對關(guān)山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式的高度概括?！皟煞帧敝傅氖寝r(nóng)用地與宅基地分開，即農(nóng)用地與宅基地可以分別流轉(zhuǎn)，安置與土地流轉(zhuǎn)分開，即搬遷與流轉(zhuǎn)分階段進(jìn)行；“兩換”指的是農(nóng)用地?fù)Q租金、股權(quán)，保障農(nóng)民收入，宅基地?fù)Q補(bǔ)助、住房，推行集中居住。關(guān)山社區(qū)“兩分兩換”模式以國土綜合整治為契機(jī)，希望通過“兩分兩換”實現(xiàn)“三個一”的目標(biāo)：“做好一篇文章”，即做好土地節(jié)約利用和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文章；“實現(xiàn)一大轉(zhuǎn)變”，即實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)容和生活方式的根本轉(zhuǎn)變；“致富一方百姓”，即最終達(dá)到富民強(qiáng)農(nóng)的目標(biāo)。

在農(nóng)用地置換方面，關(guān)山社區(qū)以兩種不同的方式給予流轉(zhuǎn)村民社會保障：一是村民以土地入股土地合作社，合作社注冊資金178萬元，盈余按成員股份分紅，流轉(zhuǎn)村民獲得股金；二是土地合作社通過招商引資，將流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)租，流轉(zhuǎn)村民以水田每年每畝600斤稻谷、旱地每年每畝400元、水面每年每畝240元、山林每年每畝70元的標(biāo)準(zhǔn)獲得租金，由農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶建成的葡萄基地、茶葉基地、蔬菜基地和特色種養(yǎng)基地，優(yōu)先招收參與土地流轉(zhuǎn)的村民工作，保障日常收入。

在宅基地置換方面，以“兩個轉(zhuǎn)移三個轉(zhuǎn)變”為基本原則?！皟蓚€轉(zhuǎn)移”：平地向山地轉(zhuǎn)移、耕地向山地轉(zhuǎn)移，整合高質(zhì)量土地資源?！叭齻€轉(zhuǎn)變”：由平房向樓房轉(zhuǎn)變、由分散向集中轉(zhuǎn)變、大院向庭院轉(zhuǎn)變，減少宅基地占地面積。對于自愿置換宅基地的村民，鼓勵集中到安置小區(qū)居住，以舊房換新房，新房以置換價1000元/，成本價1400元/作價，給予換地村民5000元/人、節(jié)地獎20000元/畝、換地獎10000元/畝，并給予舊房折價補(bǔ)償、室外設(shè)施補(bǔ)償、房屋裝修補(bǔ)助和搬遷補(bǔ)助。

（2）“兩分兩換”模式的實施過程

“關(guān)山模式”的具體實施過程可以分為三個階段。首先，在村民自主的情況下成立專業(yè)土地合作社，作為“兩分兩換”模式的規(guī)劃者和實施者，合作社與自愿入社的村民簽訂協(xié)議，將耕地、林地、荒地、水塘和宅基地流轉(zhuǎn)到農(nóng)村合作社，在《國土資源綜合整治實施方案》等政策性文件的指導(dǎo)下進(jìn)行統(tǒng)一的土地綜合整治與規(guī)劃。通過整治和規(guī)劃將荒地變成耕地，使分散的農(nóng)用地連成片，提升流轉(zhuǎn)土地質(zhì)量和總面積。其次，土地合作社在政策范圍內(nèi)，向省政府申請許可，以整理出的宅基地流轉(zhuǎn)做擔(dān)保，獲得開發(fā)商投資首期安置小區(qū)建設(shè)。采取靈活的方式實施“兩分兩換”模式，宅基地?fù)Q住房、獎金和補(bǔ)助金，農(nóng)用地?fù)Q土地合作社的股金和企業(yè)租賃的租金。第三，土地置換完成后，宅基地由土地合作社進(jìn)行復(fù)墾，部分轉(zhuǎn)移到核心區(qū)域，投入建設(shè)用地市場，實施建設(shè)用地增減掛鉤試點。農(nóng)用地由在政府的政策幫扶下進(jìn)行招商引資，出租給農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)項目。關(guān)山社區(qū)自用安置項目和企業(yè)投資項目的只占了建設(shè)用地的很小比例，其余土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后投資商按照征收價格的1.5倍建設(shè)商鋪等固定資產(chǎn)給村民，為村民在關(guān)山社區(qū)旅游開發(fā)中提供有利生活保障。見圖1。

圖1 關(guān)山土地流轉(zhuǎn)實施過程

三、關(guān)山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的特點、成效與問題

1.“關(guān)山模式”的特點

（1）統(tǒng)一整理，集體經(jīng)營

關(guān)山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，以國土整治為依托，以實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為支撐，將原有土地進(jìn)行集中整理。通過對原有耕地、林地、荒地、宅基地等土地的整治，推行村民集中居住，優(yōu)化土地區(qū)域規(guī)劃，騰換出有效農(nóng)用地面積和合法建設(shè)用地面積，提高了土地的整體利用效率，為土地流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)資源。正是基于此，關(guān)山社區(qū)才有能力引進(jìn)葡萄基地、茶葉基地、蔬菜基地和特色種養(yǎng)基地等四個千畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，以及碧桂園等房地產(chǎn)項目。在實施“兩分兩換”模式之前，關(guān)山社區(qū)也存在自發(fā)的零星土地流轉(zhuǎn)，主要是外出務(wù)工人員將土地轉(zhuǎn)包給本村中糧大戶的形式，不僅外部效益很小，而且還時常由于程序的不規(guī)范性引發(fā)矛盾。2009年，關(guān)山社區(qū)由村民自發(fā)組織成立了土地專業(yè)合作社，在村民資源的基礎(chǔ)上與之簽訂協(xié)議，將土地流轉(zhuǎn)到合作社，統(tǒng)一經(jīng)營，即形成了規(guī)模效應(yīng)，提高了關(guān)山土地流轉(zhuǎn)價值，又規(guī)范了程序，維護(hù)了村民的合法權(quán)益。

（2）土地兩分，靈活置換

區(qū)別于其他土地流轉(zhuǎn)模式，關(guān)山“兩分兩換”模式的顯著特點就是將農(nóng)用地和宅基地進(jìn)行了區(qū)分，農(nóng)用地置換社保，宅基地置換住房，村民可以自主選擇置換與否，二者之間相互獨(dú)立。采取的這樣的置換方式，一方面激發(fā)了村民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，另一方面，維護(hù)了村民自主自愿的權(quán)益。也正是由于農(nóng)用地和宅基地的分開，“關(guān)山模式”體現(xiàn)出了很強(qiáng)的靈活性：一是集中安置，對于復(fù)墾價值高、經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶，統(tǒng)一建成安置房，以成本價進(jìn)行置換；二是易地安置，對于不愿意集中居住的農(nóng)戶，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)給予換地獎金和建房補(bǔ)助進(jìn)行置換，將住房改建在山地或沒有流轉(zhuǎn)價值的荒地；三是貨幣補(bǔ)償，對于部分農(nóng)戶，給予現(xiàn)金補(bǔ)償，在城鎮(zhèn)購置商品房。

（3）社會保障多元化

關(guān)山社區(qū)采取多重措施，加強(qiáng)失地村民的保障，使村民“失地不失業(yè)，失地不失錢”。第一重保障是土地合作社以土地入股落地關(guān)山的企業(yè)，村民獲得股金，如關(guān)山土地專業(yè)合作社以1000畝土地入股葡萄基地，占32%的股份，年均分紅在200萬左右；第二重保障是土地專業(yè)合作社將土地轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)大戶、種養(yǎng)專業(yè)戶，按每年水田每畝六百斤寧鄉(xiāng)糧庫保護(hù)價稻谷價格（約600元），旱地每畝400元，水面每畝240元收取租金，再將租金返給農(nóng)戶；第三重保障是土地專業(yè)合作社為失地村民提供專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，鼓勵村民轉(zhuǎn)租合作社土地，經(jīng)營特色種養(yǎng)農(nóng)業(yè)。合作社和落戶關(guān)山企業(yè)達(dá)成協(xié)議，優(yōu)先錄用當(dāng)?shù)貏趧恿?，為失地村民提供就業(yè)保障。關(guān)山社區(qū)及落地企業(yè)提供了1000余個工作崗位，保證了村民的日常收入。第四重保障是社會保險，關(guān)山土地流并沒有改變農(nóng)民的實際身份，目前關(guān)山為全部居民辦理了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，并且為60歲以上的失地村民購買5.3萬/畝的失地農(nóng)民保險，降低了土地流轉(zhuǎn)可能帶來的風(fēng)險。

2.關(guān)山土地流轉(zhuǎn)的成效

第一，提高了土地利用率，節(jié)約土地資源。通過國土整治，關(guān)山社區(qū)集約土地1926畝，宅基地經(jīng)“兩個轉(zhuǎn)移三個轉(zhuǎn)變”，節(jié)約土地391.5畝，為關(guān)山社區(qū)的發(fā)展提供了寶貴的土地資源；第二，提升了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)，建成了葡萄基地、茶葉基地、蔬菜基地和特色種養(yǎng)基地等四個1000畝的農(nóng)業(yè)基地，通過公司加農(nóng)戶加基地的形式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目。第三，保證了耕地占補(bǔ)平衡。關(guān)山社區(qū)通過荒地開發(fā)、耕地復(fù)墾等方式，新增耕地1000余畝。第四，增加了農(nóng)民收入。通過農(nóng)用地和宅基地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得住房、股金、租金等補(bǔ)償，流轉(zhuǎn)土地上建設(shè)的工廠、農(nóng)業(yè)基地、旅游景區(qū)等為農(nóng)民提供了大量的工作崗位。2013年關(guān)山社區(qū)人均純收入達(dá)到23000元。第五，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給得到優(yōu)化，實現(xiàn)了社區(qū)整體發(fā)展。利用土地流轉(zhuǎn)資金和企業(yè)投資，農(nóng)民在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育等方面享受城鎮(zhèn)居民待遇。

3.關(guān)山土地流轉(zhuǎn)存在的問題

第一，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿問題?！瓣P(guān)山模式”強(qiáng)調(diào)村民自愿的原則，但是要讓全部村民自愿參與土地流轉(zhuǎn)還是存在一定的困難。部分村民，特別是中老年村民，存在因循守舊、安土重遷的思想，不愿意搬離老房子，更不愿改變原有的農(nóng)耕生活方式。也有部分村民由于收入來源、社會保障、安置住房、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題不愿意參與土地流轉(zhuǎn)。一方面這部分不愿參與土地流轉(zhuǎn)的村民形成自己的群體，造成不良的輿論氛圍，動搖其他村民的流轉(zhuǎn)意愿，影響土地流轉(zhuǎn)的整體進(jìn)程；另一方面，部分不愿意流轉(zhuǎn)土地的村民，眼紅落戶企業(yè)或個人在承包土地后獲得的經(jīng)濟(jì)效益，內(nèi)心不平衡，挑起事端、制造矛盾，阻礙土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行，影響土地流轉(zhuǎn)的整體效果。[5]在關(guān)山土地流轉(zhuǎn)實施過程中，也存在部分村民迫于群體壓力而參與土地流轉(zhuǎn)。如何解決村民參與意愿問題將是關(guān)山進(jìn)一步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，鞏固土地流轉(zhuǎn)成效的重要工作。第二，土地流轉(zhuǎn)對接問題。關(guān)山土地流轉(zhuǎn)由于農(nóng)戶簽約入社的時間不同，合約的時限也不一樣，耕地簽12年、13年、15年不等，旱地和林地的簽約時間10-30年不等。關(guān)山根據(jù)入社時間和使用規(guī)劃與村民簽訂流轉(zhuǎn)合同，體現(xiàn)了“關(guān)山模式”的靈活性，但仍然存在土地流轉(zhuǎn)的對接問題：一是土地流轉(zhuǎn)本身的對接問題，即流轉(zhuǎn)土地已經(jīng)投入使用，合約到期后面臨的續(xù)約問題；二是土地流轉(zhuǎn)與第三輪土地承包的銜接問題，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定“耕地的承包期為三十年，林地的承包期為三十年至七十年”，本輪耕地承包將于2028年到期，那么到承包期限滿后，參與土地流轉(zhuǎn)的村民還能否獲得承包經(jīng)營權(quán)？如何處理已出租、入股的土地承包問題？這些問題都亟待解決。第三，農(nóng)民適應(yīng)性問題。土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)了關(guān)山城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，改變了以往“一塊地，一頭?！?、“日出而作，日出而息”、“獨(dú)門別院”的生活方式。這種轉(zhuǎn)變，在提升村民的生活質(zhì)量的同時，也帶來了村民的適應(yīng)性問題。關(guān)山土地流轉(zhuǎn)雖然沒有改變農(nóng)民的實際身份，但是失地農(nóng)民由的勞作模式發(fā)生了很大的改變，部分村民在生活習(xí)慣和心理上仍然難以接受新的生活方式。部分村民在土地流轉(zhuǎn)后，獲得大筆的資金，受小農(nóng)思想的影響，產(chǎn)生驕奢自滿的心理，不工作，整天游手好閑、打牌賭博。如何使失地村民在生理上和心理上適應(yīng)新的生活方式是關(guān)山推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要解決的關(guān)鍵問題。

四、結(jié)論與啟示

“關(guān)山模式”是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新，其成功表明：在農(nóng)民自主情況下通過集約、節(jié)約和高效利用土地，盤活土地資源，依靠本土優(yōu)勢進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是可行的。

通過整合本土資源進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是“關(guān)山模式”取得成功的根本保障，也是其發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力。關(guān)山社區(qū)充分利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點”和“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)試點”的政策，發(fā)揮其臨近長沙市區(qū)和寧鄉(xiāng)縣城的區(qū)位優(yōu)勢，通過集約、節(jié)約土地，實現(xiàn)土地增值，引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)項目、工業(yè)企業(yè)、旅游項目和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)落戶。從失地村民安置房建設(shè)到入股村民收入保障，從土地流轉(zhuǎn)起步到社區(qū)建設(shè)取得成效，關(guān)山靠整合政策資源、勞動力資源和區(qū)位優(yōu)勢，獲取發(fā)展動力。關(guān)山依靠本土資源，開辟了一條“抓住政策機(jī)遇，整合內(nèi)部資源，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的新道路，這為我國其他地區(qū)的：

1.發(fā)揮農(nóng)民主體作用是順利進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的基本保證

農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者，在土地流轉(zhuǎn)中起著關(guān)鍵的作用。關(guān)山土地流轉(zhuǎn)首先是充分保障農(nóng)民的利益，充分調(diào)動了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。其次，關(guān)山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主體是由村民自發(fā)組織形成的土地專業(yè)合作社，是土地承包經(jīng)營權(quán)所有者的自主集體，土地專業(yè)合作社的社長和委員均由全體社員民主選舉產(chǎn)生，接受社員的監(jiān)督，代表社員的利益。從國土綜合治理到土地劃分入股，再從土地置換到土地轉(zhuǎn)租，土地專業(yè)合作社始終占據(jù)主導(dǎo)地位。土地合作社不僅保證了農(nóng)民的主體地位，還改變了以往單個農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中信息不對稱、地位不對等的弱勢情況，使農(nóng)民“失地不失權(quán)，失地不失利”。

2.持續(xù)的分紅和社會保障是順利推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵

增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平是提升農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿重要措施，提供可靠社會保障更是降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的必要手段。關(guān)山社區(qū)通過建立合理的土地流轉(zhuǎn)收入分配機(jī)制，將土地的社會保障功能剝離，為失地農(nóng)民提供“財產(chǎn)性收入（股金）”、“經(jīng)營性收入（股金、）”、“工資性收入（薪金）”和“社會保障性收入（社保金、補(bǔ)助金）”，并且通過專業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等措施提高農(nóng)民增收能力，保證了流轉(zhuǎn)農(nóng)民持續(xù)可觀的收益。

3.規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局是鞏固土地流轉(zhuǎn)成效的必要手段

“關(guān)山模式”通過盤活土地資源，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，形成種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)“三大產(chǎn)業(yè)”和水果基地、茶葉基地、葡萄基地、蔬菜基地、特色種養(yǎng)基地“五大基地”的產(chǎn)業(yè)格局，增加了村民收入、推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、優(yōu)化了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、實現(xiàn)了城鄉(xiāng)對接，開啟了關(guān)山的可持續(xù)發(fā)展之路?！瓣P(guān)山模式”的成功經(jīng)驗表明：土地流轉(zhuǎn)是盤活土地資源的手段與過程，在土地流轉(zhuǎn)過程中必須進(jìn)行合理規(guī)劃，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級，進(jìn)而持續(xù)鞏固土地流轉(zhuǎn)成效，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體。

總的來說，關(guān)山具有“內(nèi)源性”發(fā)展特征的土地流轉(zhuǎn)是基本成功的，對我國其他地區(qū)具有借鑒意義。當(dāng)然，“關(guān)山模式”所面臨的問題也反映出目前我國土地流轉(zhuǎn)實踐仍然存在不足，這也是理論界和實踐者們需要嚴(yán)肅對待的問題。

[1] 吳曉林. 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的兩個誤區(qū)及其政策建議[J]. 調(diào)研世界,2009,(9):36-38.

[2] 黃祖輝,黃寶連,顧益康,等. 成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究[J]. 中國土地科學(xué),2012, (1):21-26.

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Innovative Research on Rural Land Circulation Model in Urban-Rural Integration——Based on the Survey of Guanshan Community, Ningxiang County, Hunan Province

SUN Li-ming
(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, Hunan, China)

The issue of Land Circulation plays a key role in process of urban-rural integration. Through comprehensive work on and intensifying and saving of land, as well as efficiently using of native resources by “two for two practice on land”, the Guanshan community has advanced rural-urban integration process and formed a special land circulation model called “Guanshan Model” with an endogenous feature. We deem the “Guanshan Model” an innovative trial on rural land circulation in the background of rural-urban integration after adopting such research methods as non-structural interview on its institutional design and implementation process. The “Guanshan Model”, which has promoted land circulation by integrating native resources, has made primary achievements in such aspects as increasing peasant income, improving infrastructure and realizing rural-urban integration. However, “Guanshan Model” still remains in its initial stage and is confronted with some urgent problems. Therefore, it is critical to know how to handle key issues properly in further innovative practice.

urban-rural integration; land circulation; Guanshan

F301.3

A

1673-9272(2015)01-0072-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.015 http: //qks.csuft.edu.cn

2014-11-18

中南大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助項目“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政府監(jiān)管研究”（2014zzts096）。

孫立明，碩士研究生；E-mail：slm5480@163.com。

孫立明. 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究——基于湖南省寧鄉(xiāng)縣關(guān)山社區(qū)的調(diào)查[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015,9(1):72-77.

[本文編校：羅 列]