通訊作者：胡笑滸(1983—)，男，山東日照人，助理研究員，博士，主要從事環(huán)境噪聲與振動影響評價研究，E-mail：huxh@acee.org.cn

日本機場噪聲管理經(jīng)驗簡介及對我國的啟示

盧力1,2，胡笑滸1,2，周鑫1,2

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心， 北京100012；

2.國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境影響評價數(shù)值模擬重點實驗室， 北京100012)

摘要：機場噪聲問題一直是機場環(huán)境影響評價工作中的重點內(nèi)容，也是社會各界關(guān)注的焦點。為順利開展機場聲環(huán)境影響評價和相關(guān)管理工作，理順機場噪聲污染防治工作，系統(tǒng)地從法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)研究、資金投入等方面對日本機場噪聲管理進(jìn)行了研究，梳理了我國機場噪聲污染防治存在的問題，主要包括缺乏統(tǒng)一管理體系、評價標(biāo)準(zhǔn)不完善、投資不到位等，并結(jié)合日本經(jīng)驗和我國實際狀況，提出了出臺機場噪聲管理條例、修訂評價標(biāo)準(zhǔn)、建立機場噪聲防治專項資金等對策建議。

關(guān)鍵詞：日本機場；機場噪聲管理；啟示

作者簡介：盧力(1976—)，女，山西偏關(guān)人，教授級高級工程師，碩士，主要從事環(huán)境噪聲與振動影響評價研究，E-mail：luli@acee.org.cn

中圖分類號：X593

收稿日期：2014-10-08

基金項目：環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(201309062)

DOI: 10.14068/j.ceia.2015.04.010

近年來，我國機場建設(shè)處于跨越式發(fā)展階段，機場噪聲問題已成為社會關(guān)注的重點。目前，機場噪聲管理仍然存在機場選址、城市規(guī)劃等重要管控環(huán)節(jié)脫節(jié)，污染防治標(biāo)準(zhǔn)不明確、資金不足等問題，在一定程度上影響了機場噪聲的防治效果。

日本在20世紀(jì)60年代將噴氣式飛機引入民用航空，機場噪聲對周圍居民生活產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，引發(fā)大量投訴，使機場噪聲成為一個社會問題。日本政府及時出臺相應(yīng)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，并投入大量資金進(jìn)行噪聲防治，機場噪聲影響和公眾投訴急劇下降，取得了良好效果，對我國機場噪聲管理有很好的借鑒作用。

1日本機場噪聲管理經(jīng)驗

1.1　法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)相對完善

日本于1967年制定了《機場噪聲防治法》(Aircraft Noise Prevention Law)，并在該法律框架體系下開展機場噪聲控制[1-5]。該部法律的主要目的是通過噪聲認(rèn)證制度引進(jìn)低噪聲飛機、機場選址、城市規(guī)劃控制、隔聲、搬遷、設(shè)置綠色緩沖帶等措施，降低對機場周圍敏感點的影響。1973年發(fā)布了《機場噪聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(The Environment Quality Standards for Aircraft Noise)，1974年對《機場噪聲防治法》進(jìn)行了修訂，增加了對私人建筑物的隔聲防護(hù)要求，并將機場噪聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)納入其中。

日本機場噪聲標(biāo)準(zhǔn)分為兩部分，第一部分為機場環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將敏感區(qū)域分為兩類，I類區(qū)為特殊用途、具有居住功能的區(qū)域，噪聲值(WECPNL)小于等于70 dB；II類區(qū)域為除I類區(qū)以外的一般居住區(qū)域，噪聲值(WECPNL)小于或等于75 dB。第二部分為新建、既有機場噪聲標(biāo)準(zhǔn)不同實現(xiàn)期限的規(guī)定，新建機場嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并且在機場投運后立即實施；考慮到既有機場周圍敏感建筑分布密集，短期內(nèi)不能達(dá)標(biāo)，制定了室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照不同機場情況，分別要求5年或10年達(dá)標(biāo)，如表1、表2所示。

表1　日本機場噪聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

注：I指僅供居住的區(qū)域，II指其他必須保持正常居住條件的地區(qū)。

1.2　場址規(guī)劃管理嚴(yán)格

表2　實現(xiàn)機場噪聲質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)日期

注：“既有機場”指制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)日已經(jīng)存在的機場；二級B類機場指配備渦輪噴氣引擎飛機進(jìn)行定期商業(yè)起降的機場，A類指其他機場。表中指定的日期應(yīng)從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定之日起計算。

為減少占地、降低噪聲影響，日本政府要求新建機場應(yīng)建在海面或機場周圍一定范圍內(nèi)土地利用控制已經(jīng)完成的區(qū)域內(nèi)。同時，新建機場應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《機場環(huán)境噪聲質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，不產(chǎn)生新的噪聲問題。

對于城市內(nèi)的既有機場，日本政府要求應(yīng)研究調(diào)查機場遷建的可行性，對于近期不能遷建的機場，提出兩項具體措施：一是搬遷機場附近的既有建筑物，將搬遷后的區(qū)域作為綠色控制地帶；二是對于無法搬遷或不愿搬遷的既有建筑，實施噪聲防護(hù)措施。

修訂后的《機場噪聲防治法》也增加了相應(yīng)的對策，一是對噪聲大于75 dB的既有私人住宅和噪聲大于70 dB的學(xué)校、醫(yī)院給予隔聲防護(hù)補貼；二是對噪聲大于90 dB的敏感建筑提供搬遷土地補償金；三是把噪聲大于95 dB的區(qū)域作為綠地緩沖區(qū)。

1.3　噪聲防治措施細(xì)化

隔聲措施可操作性較強，噪聲防護(hù)措施根據(jù)噪聲影響的大小分為3類，第一類為噪聲值處于75～80 dB的敏感點，要求采取C級隔聲措施，隔聲效果需達(dá)到20 dB；第二類為噪聲值處于80～90 dB的敏感點，采取B級隔聲措施，隔聲效果需達(dá)到25 dB；第三類為噪聲值大于90 dB的敏感點，采取A級隔聲措施，隔聲效果需達(dá)到30 dB。

表3　日本機場噪聲污染防治法隔聲措施及隔聲目標(biāo)值

其中，A類和B類隔聲是指建筑隔聲，包括天花板、內(nèi)外墻結(jié)構(gòu)、內(nèi)外窗戶、門以及日式房屋中的拉闔門，同時在每個房間安裝空調(diào)和通風(fēng)裝置。C類隔聲是指隔聲窗，且最多提供兩臺空調(diào)。

1.4　注重模型自主研發(fā)

日本機場噪聲模型JCAB Model由日本民航局和航空環(huán)境研究中心共同研發(fā)，通過官方形式發(fā)布，已先后發(fā)布1978版和2003版。

日本政府十分注重機場噪聲預(yù)測模型的自主研發(fā)。2003年對機場環(huán)境噪聲影響評價量進(jìn)行調(diào)整時，對是否采用美國航空局的噪聲預(yù)測模型進(jìn)行了分析。分析結(jié)果認(rèn)為，直接采用美國噪聲預(yù)測模型可能會節(jié)約一定的時間和資金，但是最后仍舊決定開發(fā)自己的噪聲預(yù)測模型，主要有3個原因：一是持續(xù)性地開發(fā)機場噪聲軟件可以積累技術(shù)和信息；二是有利于持續(xù)性地研究改進(jìn)飛機噪聲特性數(shù)據(jù)庫、幾何衰減特性等；三是有利于持續(xù)性地驗證已有的其他機場噪聲影響預(yù)測模型。

1.5　防治資金投入量大

既有機場的噪聲補償措施主要包括隔聲、搬遷補償和綠色緩沖帶設(shè)置，其資金來源于根據(jù)飛機著陸次數(shù)對航空公司的稅收、燃油稅等。自《機場噪聲防治法》頒布以后，日本機場噪聲防治資金投入大幅增加。為滿足1973年《機場噪聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定既有機場10年后達(dá)標(biāo)的目標(biāo)期限，1979—1985年資金投入最多，每年投入高于100億日元，之后每年資金投入低于40億日元，主要用于空調(diào)更新等。截至1985年，幾乎95%的私人住宅隔聲措施得到落實。1967—2000年，日本在機場噪聲防治方面共投入1 258.6億日元(約74億元人民幣)，其中46%用于私人住宅建筑隔聲，12%用于公用設(shè)施隔聲，26%用于搬遷補償。

2我國機場噪聲管理存在的問題

我國機場噪聲污染防治的立法起步于20世紀(jì)80年代，以當(dāng)時的民航總局出臺有關(guān)飛機適航性噪聲限制要求的部門規(guī)章為先導(dǎo)。目前，我國在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章層面均有涉及機場噪聲污染防治的規(guī)定，如《中華人民共和國噪聲污染防治法》、《機場周圍飛機噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》(GB 9660—88)等。但總體而言，我國對于機場噪聲的防治仍處于被動防治、個案處理的階段，尚未建立有效的機場噪聲管理制度，在機場噪聲防治的實際處理工作中主要存在如下幾個方面的問題：

>>目前，我國機場噪聲管理仍然存在重要管控環(huán)節(jié)脫節(jié)、污染防治標(biāo)準(zhǔn)不明確、資金不足等問題，在一定程度上影響了機場噪聲的防治效果。

2.1　缺乏統(tǒng)一管理，重點環(huán)節(jié)管控脫節(jié)

目前，由于缺乏針對機場噪聲管理的法律法規(guī)，機場噪聲防治的環(huán)境管理主要結(jié)合機場建設(shè)項目環(huán)境影響評價開展，機場選址和城市規(guī)劃環(huán)節(jié)噪聲管控脫節(jié)。

我國機場建設(shè)和管理模式為選址報告先經(jīng)民航總局審查，報國務(wù)院和中央軍委批復(fù)后，在國家發(fā)改委批復(fù)可研前開展環(huán)境影響評價預(yù)測機場建設(shè)后的飛機噪聲污染情況，論證建設(shè)是否可行。如可行，提出噪聲防治措施及周邊土地使用建議，環(huán)評報告書批準(zhǔn)后進(jìn)行后續(xù)相關(guān)設(shè)計與施工，施工結(jié)束后開展竣工環(huán)保驗收。

目前，我國機場噪聲管控主要在可研和竣工驗收兩個環(huán)節(jié)，而對機場噪聲影響情況起決定性作用的兩個主要環(huán)節(jié)機場選址和城市規(guī)劃卻沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，直接導(dǎo)致機場選址考慮噪聲影響甚少和環(huán)境影響評價中的城市規(guī)劃建議不能落地，環(huán)境影響評價工作往往只能“就機場論機場”，采取被動防護(hù)措施。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中型機場噪聲問題大多由上述原因?qū)е隆?/p>

2.2　評價標(biāo)準(zhǔn)單一，執(zhí)行實施存在盲區(qū)

我國關(guān)于機場噪聲的標(biāo)準(zhǔn)目前只有《機場周圍飛機噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》(GB 9660—88)，該標(biāo)準(zhǔn)僅規(guī)定了敏感區(qū)域機場噪聲限值，未給出在具體實施過程中實現(xiàn)機場聲環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的路徑。其不足主要體現(xiàn)在兩個方面，一是未結(jié)合新建機場和既有機場的特點，分別給出不同機場實現(xiàn)聲環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的方法和措施；二是部分機場周圍噪聲敏感建筑需要采取被動防護(hù)措施，未給出室內(nèi)控制標(biāo)準(zhǔn)、搬遷標(biāo)準(zhǔn)、隔聲措施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

2.3　資金投入不足，防治措施難以落實

當(dāng)前機場噪聲污染防治投資主要來自于機場建設(shè)階段，部分項目的環(huán)境影響評價審批與建設(shè)項目的可研評估同步進(jìn)行，未將環(huán)評的噪聲污染防治措施納入工程概算中，因此機場建設(shè)過程中噪聲污染防治措施難以落實。此外，機場運營后，機場的飛行模式不斷調(diào)整，仍然會產(chǎn)生新的機場噪聲問題，但由于沒有資金保障，使得一些機場噪聲污染問題的解決也受到較大限制。

3加強我國機場噪聲管理的對策建議

針對上文中我國機場噪聲防治工作中存在的協(xié)調(diào)管理不到位、評價標(biāo)準(zhǔn)單一及噪聲防治投資不到位的情況，結(jié)合日本經(jīng)驗，對我國的機場噪聲管理提出如下對策和建議：

3.1　制定機場噪聲防治管理辦法

機場噪聲問題的解決涉及多個部門，應(yīng)結(jié)合目前機場噪聲防治中存在的問題，聯(lián)合發(fā)改委、民航局、住建部等共同出臺《機場噪聲污染防治管理辦法》，該管理辦法應(yīng)主要包括3方面內(nèi)容：一是針對機場噪聲防控的重點環(huán)節(jié)，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任單位；二是加強新建機場的噪聲防控力度，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)噪聲防控標(biāo)準(zhǔn)，力求通過優(yōu)化選址和城市規(guī)劃將機場噪聲問題徹底解決，不產(chǎn)生新問題；三是開展既有機場遷建或噪聲防控計劃，對于機場噪聲超標(biāo)的敏感建筑應(yīng)制定目標(biāo)計劃，逐年解決。此外，還應(yīng)通過機場噪聲防治政策實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題和積累的經(jīng)驗，適時出臺機場噪聲管理條例。

3.2　完善機場噪聲控制和室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國機場聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的定位與現(xiàn)階段的實際管理需要還存在一些問題，建議進(jìn)一步明確3個方面：一是分別制定新建機場和既有機場的噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)實施期限，新建機場應(yīng)在投入運行前達(dá)標(biāo)，既有機場可規(guī)定在一段時間內(nèi)實現(xiàn)達(dá)標(biāo)；二是對于暫時無法搬遷的噪聲敏感建筑物，應(yīng)制定室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)；三是對于需要采取隔聲措施的建筑物，應(yīng)對隔聲措施進(jìn)行分類規(guī)定，明確對于超標(biāo)量較大的建筑物，不僅采取隔聲窗措施，還應(yīng)進(jìn)一步采取建筑隔聲措施。

3.3　加強機場噪聲防治基礎(chǔ)研究

建議重點從以下5個方面進(jìn)一步加強機場噪聲防治基礎(chǔ)研究：一是開展機場選址階段的環(huán)境噪聲影響論證試點研究，制定指導(dǎo)機場選址環(huán)境噪聲影響論證的相關(guān)技術(shù)方法和指標(biāo)；二是開展機場噪聲與城市規(guī)劃相符性技術(shù)研究，制定《機場噪聲與周邊土地相容性技術(shù)指南》，從技術(shù)層面指導(dǎo)機場噪聲與土地規(guī)劃控制的銜接；三是結(jié)合我國國情和機場噪聲污染特點，開展機場噪聲防治措施控制標(biāo)準(zhǔn)和室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的研究；四是開展不同區(qū)域機場噪聲隔聲示范研究，結(jié)合我國不同區(qū)域建筑物特點，制定建筑隔聲技術(shù)指南；五是開展機場噪聲預(yù)測模型的研究，提高噪聲預(yù)測模型的準(zhǔn)確性和靈活性。

3.4　建立機場噪聲防治專項資金

建立機場噪聲防治專項資金，以保證居民住宅屋頂改造、隔聲窗改造等機場降噪計劃的順利實施。資金來源可由政府出資建立基金以及征收航空器噪聲稅等共同組成。同時，該專項資金也可用于資助機場噪聲預(yù)測模型開發(fā)以及機場噪聲防治政策研究等工作。機場噪聲問題是一個持續(xù)性的問題，也是社會共同的問題，可借鑒日本通過機場稅收設(shè)立機場噪聲治理專項經(jīng)費的經(jīng)驗，委托專業(yè)機構(gòu)開展相關(guān)研究、治理等工作，確保機場噪聲防治措施有計劃、有步驟地得到實施和落實。

參考文獻(xiàn)(References)：

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Introduction to Japan’s Experience in Airport Noise

Control and its Implications to China

LU Li1,2, HU Xiao-hu1,2, ZHOU Xin1,2

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China;

2.State Environmental Protection Key Laboratory of Numerical Modeling for Environment Impact Assessment, Beijing 100012, China)

Abstract:The noise control is always an important component of airport environmental impact assessment. In order to improve the airport noise assessment in China, Japan’s experience in airport noise control is introduced in terms of relevant laws and regulations, standards, research and funding. The problems with China’s airport noise control are then analyzed such as lack of uniform management system, incomplete assessment standards and inadequate funding. Suggestions are raised in terms of establishing airport noise management regulations, revising assessment standards and setting up special fund for airport noise control.

Key words: Japanese airport; airport noise management; implications