潘蘭天

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

對(duì)公安邊防警察組織制度反腐的創(chuàng)新研究
——以香港廉政公署為例

潘蘭天

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

新時(shí)期，在全軍上下開(kāi)展的反腐倡廉工作中，公安邊防警察隊(duì)伍反腐工作作為軍隊(duì)反腐工作的一部分，其自身的反腐體制也在面臨新的考驗(yàn)，加上公安邊防警察隊(duì)伍所擔(dān)負(fù)任務(wù)的復(fù)雜性和重要性，更要求我們努力探討組織制度的反腐工作的不足。香港廉政公署作為世界聞名的成功反腐機(jī)構(gòu)，研究其內(nèi)部運(yùn)作模式，對(duì)于推進(jìn)公安邊防警察隊(duì)伍組織制度反腐的創(chuàng)新發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。

反腐；公安邊防警察；廉政公署

一、公安邊防警察組織制度反腐的緊迫性

（一）全國(guó)反腐形勢(shì)的要求

十八大以后，以習(xí)近平總書(shū)記為首的新的中央領(lǐng)導(dǎo)層在全國(guó)上下開(kāi)展了一場(chǎng)如火如荼的打擊腐敗運(yùn)動(dòng)。從一開(kāi)始落馬的四川省部級(jí)高官，到前政治局常委，還有數(shù)不清的中低級(jí)官員，體現(xiàn)了中央“即拍蒼蠅，又打老虎”的決心，聲勢(shì)之浩大、力度之持久、范圍之廣泛、執(zhí)法之嚴(yán)格都是史無(wú)前例的，并且逐漸發(fā)展成常態(tài)化、持續(xù)化的成熟全面的反腐模式，為今后的反腐工作注入一支強(qiáng)心劑。

（二）全軍反腐形勢(shì)的要求

隨著以習(xí)近平總書(shū)記為核心的新一屆黨中央在十八大后開(kāi)展的反腐工作的持續(xù)升溫，不僅政府的高官紛紛落馬，軍中的“大老虎”也開(kāi)始浮出水面。徐才厚、谷俊山等軍中高級(jí)干部的落馬，在全軍上下引起了極大的反響。因此，在當(dāng)前中央新一輪反腐倡廉工作的思路更加清晰、方向更加明確，舉措更加務(wù)實(shí)、工作更加具體的情況下，我們必須認(rèn)真思考如何根治軍隊(duì)中的一些貪腐問(wèn)題，從組織制度的層面建立一套有效的監(jiān)督審查系統(tǒng)，堅(jiān)持有貪必肅、有貪必反，堅(jiān)持零容忍的態(tài)度，猛藥去疴的決心不減，刮骨療毒的勇氣不泄，嚴(yán)厲懲處的尺度不松，才能進(jìn)一步純潔干部隊(duì)伍、純凈政治生態(tài)、純正部隊(duì)風(fēng)氣。

（三）公安邊防警察隊(duì)伍反腐形勢(shì)的要求

公安邊防警察作為現(xiàn)役序列的一部分，加強(qiáng)公安邊防警察隊(duì)伍政治工作的極端重要性、極端必要性、極端緊迫性，決定了公安邊防的政治工作只能加強(qiáng)不能削弱，只能前進(jìn)不能停止，只能積極作為不能被動(dòng)應(yīng)付。同時(shí)，組織工作作為政治工作的重要組成部分，值得我們政工干部深思該如何積極調(diào)整以應(yīng)對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，進(jìn)而從根本上遏制公安邊防警察隊(duì)伍的貪腐現(xiàn)象，這已經(jīng)成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。

二、香港廉署的介紹及制度優(yōu)越性

（一）香港廉政公署介紹

香港廉政公署成立于1974年2月15日，它的全稱(chēng)是 “總督特派廉政專(zhuān)員公署”(Independent Commission Against Corruption)，英文縮寫(xiě)為ICAC。自1974年成立以來(lái)，香港廉政公署在打擊腐敗方面取得了卓越成效：首先把集團(tuán)式貪污腐敗作為重點(diǎn)打擊對(duì)象，用最快的速度樹(shù)立了廉政公署的威信，而這些工作的開(kāi)展都為接下來(lái)開(kāi)展的反貪工作奠定了群眾基礎(chǔ)，并將存在貪腐嚴(yán)重、烏煙瘴氣的香港警隊(duì)作為查處的重點(diǎn)，有效的凈化了警隊(duì)的生態(tài)環(huán)境,進(jìn)而推進(jìn)到建設(shè)全港的清廉環(huán)境。

1997年7月1日，成立后的香港特別行政區(qū)政府不僅在《香港特別行政區(qū)基本法》第57條中繼承了廉政公署的成功制度:“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨(dú)立工作，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)?！边€將廉政專(zhuān)員列入特區(qū)的主要官員系列，規(guī)定了如果特首要罷免廉署專(zhuān)員，需要報(bào)請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)，這些都體現(xiàn)了中央政府對(duì)廉政公署制度的重視。

（二）香港廉政公署制度的優(yōu)越性

廉政公署制度的優(yōu)越性，通過(guò)其在設(shè)立后40年中的運(yùn)用效果充分展示了出來(lái)：廉署設(shè)立后，香港的廉潔指數(shù)迅速提升，多年來(lái)在“透明國(guó)際”公布的排名中，一直保持在世界前列。2013年，“透明國(guó)際”在177個(gè)國(guó)家和地區(qū)中香港排名15，亞洲第二，僅次于新加坡。

香港廉政公署制度的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．有一套獨(dú)立的行政運(yùn)行體系。首先在隸屬上，廉政專(zhuān)員由行政長(zhǎng)官委任,并直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。廉署在編制上獨(dú)立于公務(wù)員系統(tǒng)，直接向特首匯報(bào)。其次，在人事設(shè)置上，廉署人員在設(shè)立之初多從退休的高級(jí)警官、大學(xué)優(yōu)秀畢業(yè)生等人群中篩選。在人事管轄和任免上，從廉政專(zhuān)員到各級(jí)職員都不屬于政府的公務(wù)員系統(tǒng)，不受有關(guān)公務(wù)員條例的約束。廉政專(zhuān)員擁有完全的人事權(quán)，各級(jí)職員由廉政公署自主招募，在晉升方式上有自己的一套運(yùn)作系統(tǒng)，這樣就在人員上避免了受公務(wù)員委員會(huì)或其他機(jī)構(gòu)的干擾。最后，在經(jīng)濟(jì)上，廉政公署的經(jīng)費(fèi)也是以獨(dú)立開(kāi)支總目的形式呈交特別行政區(qū)長(zhǎng)官審批，從政府每年的預(yù)算中撥出。廉署人員采用薪聘制，并在薪金和各項(xiàng)福利保證上優(yōu)于一般的公務(wù)人員，不僅吸引了更多的優(yōu)秀人才加入，同時(shí)也杜絕了因經(jīng)濟(jì)上受制于某一機(jī)構(gòu)而削弱了公正執(zhí)法的可能性。這樣一來(lái)，廉署在制度隸屬、人事、經(jīng)濟(jì)上完全獨(dú)立，避免了執(zhí)法活動(dòng)受到干擾，確保了執(zhí)法的力度和效率。

2．三管齊下的反腐敗運(yùn)行體制。在其嚴(yán)密科學(xué)的組織架構(gòu)條件下，執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三個(gè)部門(mén)各司其職，執(zhí)行處負(fù)責(zé)偵察和調(diào)查腐敗案件，以利于涉案分子能夠被成功起訴。社區(qū)關(guān)系處負(fù)責(zé)宣傳香港廉政公署的職責(zé)，并進(jìn)行公共教育、傳播反腐敗的法律知識(shí)，通過(guò)報(bào)道腐敗行為來(lái)動(dòng)員廣大民眾的積極參與，增加腐敗行為的心理成本。防止貪污處負(fù)責(zé)審查香港政府各部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的工作規(guī)章和程序“找出可能導(dǎo)致腐敗的漏洞”，并就如何減少腐敗進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。三個(gè)部門(mén)以預(yù)防、教育、執(zhí)行懲治為工作任務(wù)，庖丁解牛般的將案件從可能發(fā)生到解決問(wèn)題，事前事中事后完全納入廉政公署的運(yùn)行軌道中來(lái)。

3．有著強(qiáng)制的執(zhí)行權(quán)和完整的執(zhí)行體系。首先，廉政公署之所以能夠發(fā)揮其超然的作用，與其獨(dú)特的職權(quán)配置是密不可分的。廉政公署條例和防止賄賂條例是廉政公署職權(quán)配置的法律依據(jù)，其目的一方面在于確保廉政公署的工作不受其他行政部門(mén)的干涉，從而保證最高限度的發(fā)揮廉政公署的工作效果。再者，賦予了廉政公署一系列比歐洲行政監(jiān)察專(zhuān)員更為強(qiáng)大的權(quán)力，廉政公署對(duì)于涉案的嫌疑人擁有強(qiáng)制性的執(zhí)行權(quán)，這無(wú)疑大大提升了震懾力。其次，廉署非常注重制度的可操作性以及一系列非常細(xì)微的具體的配套制度的設(shè)計(jì)。以廉政公署舉報(bào)中心運(yùn)作的具體程序及其制度設(shè)計(jì)為例，舉報(bào)中心24小時(shí)運(yùn)作，接受市民的舉報(bào)。廉政公署各分區(qū)辦事處所接獲的舉報(bào)及查詢(xún)，亦會(huì)轉(zhuǎn)交舉報(bào)中心處理，舉報(bào)中心收集所有經(jīng)由不同途經(jīng)傳送到廉政公署的舉報(bào)，這些舉報(bào)途徑包括：投函電話、親身舉報(bào)、到廉政公署分區(qū)辦事處及其他政府部門(mén)轉(zhuǎn)介。所有舉報(bào)每日由處長(zhǎng)級(jí)人員評(píng)審，若屬涉及貪污案件，則再分類(lèi)成不可追查及可追查類(lèi)別，可追查案件由執(zhí)行處展開(kāi)調(diào)查，一路監(jiān)察進(jìn)展，若證據(jù)不足則提交審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)審查，若委員會(huì)議決定不采取進(jìn)一步行動(dòng)，則通知有關(guān)當(dāng)局。

三、當(dāng)前公安邊防警察隊(duì)伍紀(jì)律檢查制度存在的不足及原因分析

（一）當(dāng)前公安邊防警察隊(duì)伍紀(jì)律檢查制度介紹

公安邊防警察隊(duì)伍隸屬于現(xiàn)役序列，因此，其紀(jì)律檢查工作也屬于軍隊(duì)黨的紀(jì)律檢查工作的組織制度模式，依據(jù)《黨章》、《軍隊(duì)政治工作條例》和紀(jì)檢規(guī)章制度，對(duì)黨組織和黨員遵守《黨章》和其他黨內(nèi)法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。根據(jù)《黨章》和《軍隊(duì)政治工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》規(guī)定，公安部邊防局設(shè)立紀(jì)檢審計(jì)室，其下轄的各省邊防總隊(duì)機(jī)關(guān)設(shè)立紀(jì)檢處，邊防總隊(duì)下轄的各邊防支隊(duì)和邊檢站設(shè)立紀(jì)檢委員會(huì)。各級(jí)紀(jì)委人員由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，每屆任期和同級(jí)黨委相同，從而形成了紀(jì)委機(jī)關(guān)雙重管理的特點(diǎn)。

（二）當(dāng)前公安邊防警察隊(duì)伍紀(jì)檢制度存在的不足及原因分析

公安邊防警察隊(duì)伍現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在公安邊防警察隊(duì)伍的建設(shè)發(fā)展的歷史中發(fā)揮了很大作用，為這支隊(duì)伍的廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了堅(jiān)強(qiáng)的壁壘。但是，當(dāng)前的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在組織設(shè)置上也存在著自身制度層面的漏洞，特別是這輪軍隊(duì)反腐中暴露出的許多問(wèn)題，其中最突出的問(wèn)題就是監(jiān)察體制的不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．受同級(jí)行政部門(mén)約束，無(wú)法順暢履行職能。按照規(guī)定，在軍委各部和團(tuán)以上單位都設(shè)立了紀(jì)律檢查委員會(huì)，看起來(lái)是一級(jí)一級(jí)的垂直管理，但是實(shí)際操作上是一種雙重管理的組織運(yùn)作模式：（1）從選舉產(chǎn)生方式上看，紀(jì)委需要同級(jí)以及上級(jí)的黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這樣就造成了選舉的時(shí)候，同級(jí)黨委對(duì)于紀(jì)委成員的產(chǎn)生就會(huì)有很大影響；（2）從領(lǐng)導(dǎo)成員組成上看，團(tuán)級(jí)部隊(duì)的紀(jì)委通常由分管紀(jì)檢工作的黨委常委、紀(jì)檢部（處）長(zhǎng)和機(jī)關(guān)有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，這樣就造成了紀(jì)委的組成人員與本級(jí)黨委和一些職能負(fù)責(zé)人的身份重合，不可避免的在平時(shí)工作中產(chǎn)生利益交叉，導(dǎo)致紀(jì)委成員在行使監(jiān)督檢查權(quán)的時(shí)候或多或少的受到影響；（3）從隸屬運(yùn)行模式上看，軍級(jí)以上紀(jì)委分別設(shè)紀(jì)檢部（處），編制在政治機(jī)關(guān)內(nèi)；師旅團(tuán)級(jí)紀(jì)委不設(shè)辦公室，由政治機(jī)關(guān)有關(guān)職能組織部門(mén)承辦紀(jì)委的具體工作，在組織部門(mén)內(nèi)設(shè)專(zhuān)職（兼職）紀(jì)檢干事。這樣使得紀(jì)委隸屬于政治機(jī)關(guān)，甚至一些紀(jì)委的具體工作交給了政治機(jī)關(guān)來(lái)完成，導(dǎo)致了政治機(jī)關(guān)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的尷尬處境。

2．原則方針落實(shí)不夠徹底，制度運(yùn)行不夠堅(jiān)決。公安邊防警察屬于現(xiàn)役序列，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》規(guī)定：（1）軍隊(duì)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作方針為堅(jiān)持預(yù)防為主、教育為主；（2）軍隊(duì)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作原則是堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、堅(jiān)持實(shí)事求是和堅(jiān)持在黨紀(jì)面前人人平等;（3）紀(jì)律檢查工作的制度包括：學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、會(huì)議制度、報(bào)告請(qǐng)示制度、檢查制度、調(diào)查研究和形勢(shì)分析制度。雖然上述這些條款明確規(guī)定了軍隊(duì)中紀(jì)律檢查委員會(huì)的方針、原則和制度，但是都是一些宏觀的指導(dǎo)要求，并沒(méi)有對(duì)各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確分工，從而導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間互相推諉。另一方面，雖然《條例》規(guī)定了紀(jì)律檢查委員會(huì)預(yù)防為主、教育為主的方針，但是在廉政警示和宣傳教育方面的工作力度還是不夠，這不僅與委員會(huì)成員的產(chǎn)生方式有關(guān)，還與其運(yùn)行模式有必然的聯(lián)系。

3．監(jiān)督體系單一，執(zhí)行程序繁瑣。當(dāng)前紀(jì)律監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督體系只有單一的垂直管理模式下的逐層監(jiān)督，即每一級(jí)的紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)的行政部門(mén)，在本級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是本級(jí)黨委的組成部分并受之制約的情況下，這種逐層監(jiān)督不能發(fā)揮最好的效果。因此，建立中央巡視組定期不定期巡回監(jiān)督、跨級(jí)監(jiān)督等模式，強(qiáng)化監(jiān)督體系的多樣化，是破解這一難題的關(guān)鍵。其次，紀(jì)委案件的審理工作流程繁瑣，容易造成時(shí)間的拖拉和部門(mén)之間的不協(xié)調(diào)。因此，簡(jiǎn)化審理流程，強(qiáng)化紀(jì)委權(quán)力是保證案件正常審理和將違法人員繩之以法的重要保障。

四、香港廉政公署反腐運(yùn)作模式的借鑒意義

針對(duì)當(dāng)前公安邊防警察隊(duì)伍反腐倡廉體制化建設(shè)中存在的不足和軍隊(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)必須建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的要求,必須深思公安邊防警察隊(duì)伍監(jiān)督機(jī)制的不足之處，努力推進(jìn)政治工作組織制度層面的創(chuàng)新發(fā)展，積極學(xué)習(xí)優(yōu)秀的監(jiān)督機(jī)制，將香港廉政公署的制度做法和我軍的實(shí)際警情相結(jié)合，進(jìn)而建立具有我國(guó)特色的公安邊防警察部隊(duì)?wèi)椭魏皖A(yù)防腐敗的體制。

(一)部局垂直管理，獨(dú)立部門(mén)管轄

針對(duì)當(dāng)前公安邊防警察隊(duì)伍的紀(jì)檢部門(mén)成員在產(chǎn)生體制的不足，即本級(jí)的紀(jì)檢部門(mén)人員從同級(jí)以及上級(jí)的黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)將紀(jì)檢部門(mén)的隸屬關(guān)系從各級(jí)黨委中分離出來(lái)，擬行類(lèi)似于當(dāng)前我國(guó)海關(guān)部門(mén)的中央垂直領(lǐng)導(dǎo)、單獨(dú)管理的模式，在公安部邊防局成立紀(jì)檢部（室），從而垂直管轄各省邊防總隊(duì)的紀(jì)檢處，各省邊防總隊(duì)的紀(jì)檢處再垂直管轄本省內(nèi)各團(tuán)級(jí)單位，即各個(gè)邊防支隊(duì)和邊檢站的紀(jì)檢科，最后各個(gè)邊防支隊(duì)和邊檢站再分配紀(jì)檢任務(wù)給所轄各基層派出所和中隊(duì)的干部，進(jìn)而形成一套完整而獨(dú)立的、邊防局垂直領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)檢系統(tǒng)。

如此運(yùn)作，各級(jí)紀(jì)檢部門(mén)已經(jīng)不屬于本級(jí)行政管理部門(mén)的管轄序列，不僅各級(jí)紀(jì)檢干部的產(chǎn)生、升遷和罷免不受同級(jí)黨委和上級(jí)黨委的影響，各級(jí)紀(jì)檢部門(mén)的經(jīng)費(fèi)也單獨(dú)調(diào)撥，以期實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行政、獨(dú)立反腐的良好格局，有利于各級(jí)紀(jì)檢部門(mén)對(duì)本級(jí)行政部門(mén)監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。

(二)完善運(yùn)作模式，三管齊下反腐

借鑒香港廉政公署的反腐運(yùn)作模式，建立嚴(yán)密科學(xué)的組織架構(gòu)，改變以前公安邊防警察部隊(duì)紀(jì)檢部門(mén)只能“坐冷板凳”的局面。首先，將“貪污”扼殺在搖籃中，設(shè)立類(lèi)似于廉政公署防止貪污處的調(diào)查部門(mén)，充分調(diào)查各級(jí)干部的上級(jí)、下級(jí)以及與外界之間的權(quán)錢(qián)交易的可能性，要早發(fā)現(xiàn)、早教育，堅(jiān)持抓早抓小，及時(shí)糾正苗頭性的問(wèn)題；其次，設(shè)立強(qiáng)有力的執(zhí)行部門(mén)，充分立法，明確授權(quán)，讓執(zhí)行人員有充分的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)權(quán)力來(lái)查處貪腐分子；最后，設(shè)立專(zhuān)門(mén)進(jìn)行宣傳教育工作的部門(mén)，將廉政教育切實(shí)落實(shí)到各級(jí)行政機(jī)關(guān)的日常工作中去，讓每一名公安邊防警察都深切感受到反腐制度的巨大威懾力，進(jìn)而讓“不能貪、不敢貪、不想貪”的觀念深入人心。

(三)建立監(jiān)督體系，強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)力

在宏觀的監(jiān)督制度層面上看，各級(jí)紀(jì)檢部門(mén)不僅獨(dú)立的對(duì)本級(jí)的行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，按照一級(jí)監(jiān)督一級(jí)，對(duì)本級(jí)貪腐問(wèn)題負(fù)責(zé)的原則，還要建立以邊防局為核心的定期的巡回檢查制度，包括建立巡回檢查小組對(duì)各個(gè)省的公安邊防部門(mén)進(jìn)行檢查和突擊抽查。在微觀的執(zhí)行層面上看，設(shè)立一整套和宏觀的監(jiān)督制度相配套的法規(guī)規(guī)章來(lái)支撐和維持這些制度的運(yùn)行，比如設(shè)立24小時(shí)監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，簡(jiǎn)化和完善舉報(bào)流程的保密工作和調(diào)查取證程序等等，并設(shè)立一系列的鼓勵(lì)舉報(bào)和懲處內(nèi)部監(jiān)督失職的法規(guī)制度，進(jìn)而激勵(lì)各級(jí)紀(jì)檢部門(mén)以身作則，恪盡職守。

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A Creative Study of Anti-Corruption in the Organization System of Border Police Taking Hongkong as an Example——the ICAC

Pan Lantian
(Academy of People’s Armed Police Force of China,Langfang Hebei 065000)

In this new era,as part of the all-level military anti-corruption,anti-corruption in border police also faces new challenges.Additionally,the complexity and importance of the task for border police team make it more necessary to explore anti-corruption problems in organization system.As world renowned anti-corruption institution,studying the internal mechanism of ICAC(Independent Commission Against Corruption)in Hong Kong will have practical guiding significance for the creative development of organization system anti-corruption in border police.

anti-corruption;border police;ICAC

E157，D64

A

1671-5101(2015)03-0052-04

（責(zé)任編輯：王泓）

2014-11-10

潘蘭天（1991-），男，浙江溫州人，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院2013級(jí)政治工作專(zhuān)業(yè)碩士研究生。