吳冠生

（廈門(mén)大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005）

一、引 言

始于20世紀(jì)80年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在提高西方國(guó)家公共部門(mén)行政效率的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸如政府機(jī)構(gòu)“碎片化”（Fragmented）、國(guó)家“空心化”（Hollowing-out）以及“擁擠國(guó)家”（Congested State）等制度結(jié)構(gòu)的弊端，日益復(fù)雜化和多元化的社會(huì)問(wèn)題對(duì)公共部門(mén)跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)作能力提出了更高的要求。在這樣的背景下，近二十年來(lái)“越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注公共部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利組織之間的協(xié)作關(guān)系，有的學(xué)者將其視為公共管理者的‘工具箱’或是一種‘策略’，也有的學(xué)者將這種跨越傳統(tǒng)部門(mén)邊界的協(xié)作關(guān)系的產(chǎn)生稱(chēng)之為一種新的治理“模式”或是治理‘結(jié)構(gòu)’”［1］。與此同時(shí)，“協(xié)同政府”（Joined-up Government）、“無(wú)縫隙政府”（Seamless Government）、“整體政府”（Holistic Government）、“多中心治理”、“網(wǎng)絡(luò)化治理”（Network Governance）、“協(xié)作性公共管理”（Collaborative Public Management）及“協(xié)作治理”（Collaborative Governance）等概念或理念也成了公共管理學(xué)界的新研究主題和政府改革實(shí)踐中的新趨勢(shì)。不難發(fā)現(xiàn)，這些層出不窮的新概念雖有著各自不同的側(cè)重點(diǎn)，但其所致力于研究和解決的無(wú)不都是當(dāng)今世界各國(guó)政府管理實(shí)踐中所面臨的“如何建立健全部門(mén)間協(xié)作管理的機(jī)制，整合公共管理的機(jī)構(gòu)、流程與資源，提高公共管理的運(yùn)作績(jī)效，用最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式為公眾和整個(gè)社會(huì)或社會(huì)局部創(chuàng)造公共價(jià)值”［2］這一重要課題。

交易成本理論作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支，自20世紀(jì)80年代以來(lái)開(kāi)始應(yīng)用于政治領(lǐng)域，以制度和治理結(jié)構(gòu)為主要研究主體對(duì)政府管理、政策制定的交易成本進(jìn)行分析，“借助交易成本這把‘鑰匙’打開(kāi)政治過(guò)程的‘黑箱’并檢驗(yàn)其內(nèi)部機(jī)制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況”［3］，形成了“交易成本政治學(xué)”這一新的理論流派。此后，公共管理問(wèn)題與政治的密切聯(lián)系使得“交易成本政治學(xué)”的分析范式也越來(lái)越多運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域。本文將從交易成本的視角分析協(xié)同治理這一新的治理模式，系統(tǒng)的梳理和探究其交易成本的構(gòu)成與形成原因，從而更好的理解協(xié)作治理的運(yùn)作機(jī)制和應(yīng)對(duì)其可能存在的問(wèn)題，以在實(shí)踐中控制協(xié)同治理的交易成本規(guī)模，確保協(xié)作治理的有效性。

二、協(xié)作治理：概念、特征與優(yōu)勢(shì)

對(duì)于“協(xié)作治理”的定義，目前學(xué)界并未形成一致的觀點(diǎn)，如湯姆森（Thomson）和佩里（Perry）認(rèn)為協(xié)同治理是指“一系列對(duì)參與式?jīng)Q策、權(quán)力分享、決策施行和解決共同問(wèn)題的制度安排［4］”，埃莫森（Emerson）等則將協(xié)作治理定義為“一種跨越存在于公共部門(mén)間、政府層級(jí)間、公私部門(mén)與公民之間的邊界或界限的政策制定和管理的結(jié)構(gòu)或過(guò)程，并且是實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的唯一途徑［5］”；安塞爾等認(rèn)為，協(xié)作治理是“公共機(jī)構(gòu)將多種利益相關(guān)者整合進(jìn)以共識(shí)為導(dǎo)向的決策過(guò)程，目的在于制定或執(zhí)行公共政策，管理公共項(xiàng)目或公共財(cái)產(chǎn)”［6］；珀迪（Purdy）指出，協(xié)作治理是指尋求與決策過(guò)程中的利益相關(guān)者共享權(quán)力的過(guò)程，目的在于為公共問(wèn)題的有效解決開(kāi)發(fā)共同的政策建議，合作治理是橫跨公共、私人、非營(yíng)利和公民領(lǐng)域的跨部門(mén)概念［7］。

筆者認(rèn)為，協(xié)作治理實(shí)質(zhì)上是一種多元伙伴治理（multi-partner governance）模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元行動(dòng)者在政策議程設(shè)置、政策方案設(shè)計(jì)與協(xié)商、公共決策、政策執(zhí)行以及公共服務(wù)提供中的作用，構(gòu)建基于信任、協(xié)商和協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，以最有效地利用各種資源實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)。通過(guò)梳理可以看出，雖然學(xué)者們對(duì)協(xié)作治理的概念界定略有差異，但本質(zhì)上都體現(xiàn)了協(xié)作治理的以下幾個(gè)特征：①解決問(wèn)題導(dǎo)向，協(xié)作的動(dòng)機(jī)在于解決無(wú)法由某一協(xié)作主體能獨(dú)立解決的問(wèn)題，這也是協(xié)作治理最核心的共同目標(biāo)；②強(qiáng)調(diào)協(xié)作主體的自愿和平等，無(wú)論是公共部門(mén)還是私人部門(mén)，無(wú)論是集體還是個(gè)人，各主體基于協(xié)作目標(biāo)自愿選擇是否參與協(xié)作，且所有的協(xié)作主體在協(xié)作治理中是相互平等的，不存在“管理者”與“被管理者”的界限，每一個(gè)參與者在協(xié)作關(guān)系中都有平等的機(jī)會(huì)來(lái)反映其偏好；③追求共識(shí)和公共價(jià)值，協(xié)作目標(biāo)以各協(xié)作主體一致的共識(shí)為基礎(chǔ)，而達(dá)成共識(shí)的方式則是相互理解的協(xié)商過(guò)程，因而協(xié)作治理的價(jià)值目標(biāo)也更加多元化、整合化，力求在注重效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與注重平等的民主價(jià)值間通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致；④協(xié)作而不是回應(yīng)，與回應(yīng)相比，協(xié)作是一種更為積極主動(dòng)的、多向、跨界的合作關(guān)系，協(xié)作伙伴之間更多的跨越組織邊界進(jìn)行權(quán)力分享、資源分享、信息分享，在此基礎(chǔ)上，協(xié)作關(guān)系更多的建立在信任與相互依賴(lài)的基礎(chǔ)上。

這些特征表明協(xié)同治理是一種新的治理模式，哈克斯?jié)h姆（Huxham）對(duì)協(xié)作治理研究后提出了協(xié)作優(yōu)勢(shì)（Collaborative Advantage）理論，他認(rèn)為協(xié)作治理的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在四個(gè)方面，即資源共享、效率提升、服務(wù)協(xié)同和服務(wù)無(wú)縫隙化、協(xié)作參與方之間相互學(xué)習(xí)互惠互利［8］?；谝陨蟽?yōu)勢(shì)，“協(xié)作治理可以十分有效的解決現(xiàn)實(shí)世界中棘手的政策問(wèn)題并取得良好的政策效果”［9］。

在這股協(xié)作治理的熱潮下，也有一些學(xué)者對(duì)協(xié)作治理這一新的治理模式進(jìn)行了“冷思考”，他們認(rèn)為在有些時(shí)候協(xié)作治理更像是一把“雙刃劍”，集體行動(dòng)的困境不可避免的也會(huì)出現(xiàn)在多元主體的協(xié)作關(guān)系中?！皡f(xié)作惰性”（Collaboration Inertia）和“協(xié)作悖論”（Collaborative Paradox）也普遍存在協(xié)作治理的實(shí)踐中?！耙坏┕补芾碚卟⑽醋龊每刂茀f(xié)作治理負(fù)面影響的準(zhǔn)備，協(xié)作治理甚至?xí)屒闆r變得更為糟糕”［10］。對(duì)協(xié)作治理的這些潛在問(wèn)題，本文將在下文中以交易成本的理論框架作進(jìn)一步的探究。

三、協(xié)作治理交易成本的構(gòu)成

合同是交易成本理論的基本分析單位，而在政治市場(chǎng)或是公共管理市場(chǎng)上這種合同則更多地以制度安排或是制度設(shè)計(jì)的形式出現(xiàn)。可見(jiàn)，交易成本與制度安排密切相關(guān)，制度安排在某種程度上是決定交易成本的內(nèi)生變量［11］。因此如果將治理模式視為一種制度安排，不同的治理模式（或是治理結(jié)構(gòu)）所產(chǎn)生的交易成本也一定有所不同。在治理模式的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，一個(gè)所要考量的重要標(biāo)準(zhǔn)就是其所產(chǎn)生的交易成本問(wèn)題，交易成本最小的治理模式才是公共管理者的最優(yōu)選擇。這也就為應(yīng)用交易成本的分析框架研究“協(xié)作治理”的制度設(shè)計(jì)奠定了理論基礎(chǔ)。如前所述，協(xié)作治理并非那么“完美”，對(duì)其可能產(chǎn)生的各類(lèi)交易成本進(jìn)行研究，有助于我們更好的評(píng)估協(xié)作治理的交易成本，決策是否協(xié)作治理或是對(duì)協(xié)作治理進(jìn)行更好的制度設(shè)計(jì)。

（一）信息成本

協(xié)作治理的信息成本主要是由搜尋信息的成本構(gòu)成。協(xié)作參與者所要搜尋的信息至少包括這兩個(gè)方面：①了解所要解決的問(wèn)題，協(xié)作治理是解決問(wèn)題導(dǎo)向的，一個(gè)需要共同解決的問(wèn)題是協(xié)作關(guān)系建立的基礎(chǔ)，因此，收集和評(píng)估問(wèn)題的詳細(xì)信息不僅僅是協(xié)作治理的第一步，還將貫穿于協(xié)作治理的各個(gè)階段和全過(guò)程；②協(xié)作伙伴的篩選，在協(xié)作治理中，伙伴的篩選是一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，也將直接決定協(xié)作治理的成敗，因?yàn)椤皡f(xié)作關(guān)系的穩(wěn)固性很大程度上取決于協(xié)作伙伴是否具備進(jìn)行有效協(xié)作的勝任力（competence）”［12］，所以篩選過(guò)程就是對(duì)所有潛在協(xié)作伙伴的勝任力進(jìn)行考察和辨別，并從中挑選出最佳的一個(gè)或數(shù)個(gè)最終協(xié)作伙伴，這里的勝任力包括許多層面，資格、能力、信任、聲譽(yù)等，這些都是保證有效協(xié)作的基本前提。在信息“爆炸”的今天，協(xié)作治理所面臨的是更為復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，對(duì)上述這兩個(gè)方面信息的搜尋必將耗費(fèi)協(xié)作主體大量的時(shí)間、精力以及信息技術(shù)更新上的資本投入。

此外，協(xié)作治理的信息成本還應(yīng)包括因協(xié)作伙伴間的信息共享而導(dǎo)致的各自信息優(yōu)勢(shì)的喪失。因?yàn)樵谛畔⒉粚?duì)稱(chēng)的情況下，信息優(yōu)勢(shì)可以為協(xié)作主體帶來(lái)巨大的收益，如果這一收益大于向協(xié)作伙伴分享信息進(jìn)行有效協(xié)作所能帶來(lái)的收益，在缺乏其他激勵(lì)的情況下，協(xié)作主體極可能選擇隱瞞信息繼續(xù)保持自身的信息優(yōu)勢(shì)。

（二）談判與決策成本

談判是協(xié)作主體之間就各自不同利益進(jìn)行協(xié)商以達(dá)成一致的協(xié)同目標(biāo)的過(guò)程。因?yàn)閰f(xié)作治理中的協(xié)作關(guān)系十分多元化，不但包括公共部門(mén)與私人部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)和公民的協(xié)作，還包括公共部門(mén)內(nèi)橫向、縱向間的協(xié)作，乃至跨區(qū)域的協(xié)作，隨之而來(lái)的便是協(xié)作主體目標(biāo)的多元化，如公共部門(mén)更為強(qiáng)調(diào)公平的價(jià)值追求，而私人部門(mén)則注重經(jīng)濟(jì)利益的最大化。利益沖突也就不可避免的大量存在于協(xié)作治理中，即使協(xié)作主體認(rèn)同協(xié)作所能帶來(lái)的好處，但仍會(huì)堅(jiān)持從自身利益最大化的角度與其他協(xié)作主體進(jìn)行談判，諒解和妥協(xié)很少會(huì)自發(fā)地出現(xiàn)。此外，“不同類(lèi)型協(xié)作主體之間文化、價(jià)值和身份的差異與鴻溝也使得協(xié)作目標(biāo)的談判變得更加困難”［13］。因而協(xié)作治理的談判常常是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而這種談判成本往往是非生產(chǎn)性的，導(dǎo)致與協(xié)作所追求的公共價(jià)值目標(biāo)出現(xiàn)偏差。

在通過(guò)談判達(dá)成一致的協(xié)同目標(biāo)后，協(xié)同治理的交易成本還包括相關(guān)制度安排和設(shè)計(jì)的決策成本，類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)交易中編制、簽訂合同的“締約成本”。而作為一種新的治理模式，協(xié)作治理就必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行變革，而“將現(xiàn)行的制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排則是一個(gè)費(fèi)用昂貴的過(guò)程”［14］，“制度失序”、“路徑依賴(lài)”等制度變遷的潛在問(wèn)題都使得協(xié)作治理的決策成本不可忽視。

（三）監(jiān)督管理成本

監(jiān)督管理成本是指為了確保協(xié)作主體有效協(xié)作和協(xié)作治理的一系列制度安排得到落實(shí)的成本。監(jiān)督管理成本可以從被解釋為“代理費(fèi)用或是產(chǎn)生于委托代理關(guān)系中的費(fèi)用”［15］65，因?yàn)閰f(xié)作主體間各種資源的相互分享實(shí)際上也是一個(gè)相互“授權(quán)”的過(guò)程，這樣一來(lái)，協(xié)作治理中每一個(gè)協(xié)作主體都既是委托人也是代理人。在委托代理關(guān)系中存在這些成本：①為了“限制代理人的行為偏離”，委托人不得不承擔(dān)“建立一些合適激勵(lì)機(jī)制”的費(fèi)用；②為了獲取委托人的信任，代理人也常常需要“投入一定的擔(dān)保費(fèi)用”；③此外，還有實(shí)際中代理人的決策與委托人福利最大化的決策之間的偏差所導(dǎo)致的“剩余損失”［15］66。因此，協(xié)作治理中監(jiān)督管理成本也相應(yīng)地由三個(gè)部分構(gòu)成：①協(xié)作主體作為委托人為激勵(lì)其他主體與其有效協(xié)作而支付的費(fèi)用；②協(xié)作主體間資源的相互分享構(gòu)成了其作為代理人的“擔(dān)保費(fèi)用”；③監(jiān)督管理失效時(shí)各協(xié)作主體福利水平與有效協(xié)作時(shí)的偏差。

（四）尋租成本

協(xié)作治理自然而然會(huì)使得公共部門(mén)與其他部門(mén)或者個(gè)人的關(guān)系更為密切，平等的協(xié)作關(guān)系中的權(quán)力分享在某種程度上也意味著政府規(guī)制的放松。這也就滋生了大量的尋租空間，布魯姆菲爾德（Bloomfield）就曾一針見(jiàn)血地指出，“實(shí)施規(guī)制的行政權(quán)力是公共部門(mén)與私人部門(mén)進(jìn)行談判時(shí)最具價(jià)值的籌碼，在許多情況下，私人部門(mén)與政府建立協(xié)作關(guān)系的動(dòng)機(jī)就是為了獲取更為有利的規(guī)制環(huán)境”［16］。如果因協(xié)作治理而導(dǎo)致政府規(guī)制的缺位，造成社會(huì)總體福利的損失，則明顯是得不償失的。此外，公共部門(mén)是由公共管理者個(gè)體所組成的，根據(jù)理性經(jīng)紀(jì)人的假設(shè)，為了追逐自身利益的最大化，公共管理者可以借協(xié)作之名采取“創(chuàng)租”或與私人部門(mén)“串謀”等機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致協(xié)作治理的交易成本增加。

（五）調(diào)適成本

調(diào)適成本（Maladaptation Cost）是為了應(yīng)對(duì)外部環(huán)境發(fā)生的種種變化而對(duì)“原有的契約協(xié)議進(jìn)行調(diào)整和篩選新的交易伙伴”而付出的成本［1］。具體到協(xié)作治理中來(lái)說(shuō)，其調(diào)適成本也相應(yīng)地包括兩個(gè)部分。①再協(xié)商成本。不確定性、有限理性、關(guān)鍵變量的不可描述性和責(zé)任的難以界定性使得“契約總是有遺漏和缺口”［18］，即所謂的“契約不完全”理論。這一現(xiàn)象同樣出現(xiàn)在協(xié)作治理中，由于上述原因，協(xié)作治理的制度安排往往也是“不完全”的，因此為了應(yīng)對(duì)協(xié)作過(guò)程中出現(xiàn)的未預(yù)見(jiàn)的種種狀況，就需要對(duì)原有的制度進(jìn)行補(bǔ)充，在必要的時(shí)候?yàn)榱诉m應(yīng)新的形勢(shì)甚至要對(duì)協(xié)作治理的制度安排進(jìn)行較大幅度的調(diào)整，這樣一來(lái)，為了確保協(xié)作目標(biāo)的一致性不受到影響，協(xié)作主體間勢(shì)必就要展開(kāi)新一輪的協(xié)商（談判與決策）。②協(xié)作伙伴的更換成本。不同于傳統(tǒng)行政體制中的命令與控制，協(xié)作治理中不同部門(mén)間的協(xié)作關(guān)系更多是建立在信任與互相依賴(lài)的基礎(chǔ)之上，而不是具有契約性質(zhì)的合同或是協(xié)議。因此如果協(xié)作主體間信任程度惡化，或是協(xié)同目標(biāo)與部分個(gè)體目標(biāo)產(chǎn)生沖突，協(xié)作關(guān)系就極為容易出現(xiàn)間隙。在平等和自愿參與的協(xié)作原則下，就可能出現(xiàn)協(xié)作伙伴退出協(xié)作關(guān)系的現(xiàn)象。一旦如此，協(xié)作關(guān)系不得不進(jìn)行重新調(diào)整，篩選新的伙伴，信任的再建立和協(xié)作默契的再磨合都大大增加了協(xié)作治理的交易成本。

四、協(xié)作治理交易成本的成因

對(duì)協(xié)作治理交易成本構(gòu)成的分析表明，這一新的治理模式的潛在交易成本可能是十分驚人的，甚至在某些情況下與現(xiàn)有的其他治理模式相比并無(wú)比較優(yōu)勢(shì)。交易成本領(lǐng)域已有的研究成果為我們理解和探究協(xié)作治理交易成本的形成原因奠定了基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為協(xié)同治理交易成本的形成主要與“有限理性”、“資產(chǎn)專(zhuān)用性”“復(fù)雜性與不確定性”“信息不對(duì)稱(chēng)”“機(jī)會(huì)主義”和“協(xié)作關(guān)系不平等”有關(guān)。

（一）有限理性

有限理性理論產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代之后，人們認(rèn)識(shí)到建立在“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)之上的完全理性決策理論只是一種理想模式，不可能指導(dǎo)實(shí)際中的決策，因此西蒙（Simon）提出了有限理性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)人的理性是處于完全理性和完全非理性之間的一種有限理性。廣義上的有限理性是指“以決策者的有限認(rèn)知的能力為條件的有意識(shí)的行為”，它至少意味著人類(lèi)認(rèn)知能力和推理能力的有限性，“這種局限一定會(huì)導(dǎo)致決策中成本的產(chǎn)生，因?yàn)樗薪?jīng)濟(jì)活動(dòng)都包括人類(lèi)的決策”，因此決策的交易成本也就無(wú)處不在［15］577。協(xié)作治理整個(gè)過(guò)程中各個(gè)主體都需要進(jìn)行決策，如協(xié)作伙伴的篩選、協(xié)作主體之間的談判與協(xié)商、協(xié)作治理的制度設(shè)計(jì)、是否對(duì)協(xié)作關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整等等，有限理性的約束使得協(xié)作主體只能在“不完全信息”下進(jìn)行決策，同時(shí)也無(wú)法預(yù)知協(xié)作過(guò)程中潛在的種種風(fēng)險(xiǎn)。與完全理性下最優(yōu)決策的協(xié)同治理相比，這種“次優(yōu)決策”下的協(xié)同治理的交易成本必然將高于前者。

（二）資產(chǎn)專(zhuān)用性

資產(chǎn)專(zhuān)用性是指“在不犧牲其生產(chǎn)價(jià)值的前提下，某項(xiàng)資產(chǎn)能夠被重新配置于其他替代用途或是被替代用使用者重新調(diào)配使用的程度，與沉沒(méi)陳本的概念有關(guān)”［19］51。因此資產(chǎn)專(zhuān)用性程度越高，資產(chǎn)重新配置的貶值就越大，過(guò)高的沉沒(méi)成本就會(huì)導(dǎo)致交易“壁壘”的形成。在協(xié)作治理中，資產(chǎn)專(zhuān)用性一方面提升了協(xié)作主體間的相互依賴(lài)程度，鞏固了協(xié)作關(guān)系，因?yàn)閷?duì)于任何一個(gè)協(xié)作主體來(lái)說(shuō)，退出就不得不蒙受沉沒(méi)成本的損失；另一方面一旦協(xié)作關(guān)系因?yàn)橘Y產(chǎn)專(zhuān)用性而被鎖定（Locked-in），意味著擁有更多專(zhuān)用性資產(chǎn)的協(xié)作主體在協(xié)作關(guān)系中將會(huì)陷入被動(dòng)地位，在談判過(guò)程中這一點(diǎn)就會(huì)成為其他協(xié)作主體討價(jià)還價(jià)的優(yōu)勢(shì)；最后有效協(xié)作賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)“信任”、“默契”等無(wú)形資產(chǎn)的資產(chǎn)專(zhuān)用性程度都非常高，協(xié)作關(guān)系一旦建立起來(lái)，后續(xù)的調(diào)整就不會(huì)再像最初那般靈活。

（三）不確定性

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)致交易成本的不確定性主要有三種：未來(lái)需求的不確定性、環(huán)境的不確定性和行為的不確定性［19］53。在協(xié)作治理中，首先協(xié)作目標(biāo)達(dá)成一致后并非就不會(huì)發(fā)生改變，隨著時(shí)間的推移和協(xié)作過(guò)程的推進(jìn)，各個(gè)主體目標(biāo)的變化最終可能會(huì)體現(xiàn)在整體的協(xié)作目標(biāo)上；其次，協(xié)作治理中多元主體所處的不同環(huán)境進(jìn)一步增加了其環(huán)境的不確定性；再次，協(xié)作關(guān)系基于信任與共同利益的軟約束使得其他協(xié)作伙伴的行為更難以預(yù)測(cè)。此外，協(xié)作治理兩個(gè)特征使得其不確定性更為突出，一是協(xié)作治理所要應(yīng)對(duì)的往往就是更為復(fù)雜棘手的社會(huì)問(wèn)題，使得協(xié)作治理的成效愈發(fā)不確定；二是協(xié)作治理追求公共價(jià)值，而公共價(jià)值遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)價(jià)值模糊的多，也就更加難以界定。

（四）信息不對(duì)稱(chēng)

“任何一種不對(duì)稱(chēng)都會(huì)為創(chuàng)租、串謀、機(jī)會(huì)主義等提供了可能”［20］，無(wú)論協(xié)作治理如和強(qiáng)調(diào)溝通與信息分享，信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象仍會(huì)普遍存在于協(xié)作的多元主體之間。信息作為一種重要資源，因此可以成為協(xié)作主體間利益協(xié)商過(guò)程中的談判籌碼，一旦那些信息占優(yōu)的協(xié)作主體選擇隱瞞信息，就有可能出現(xiàn)“協(xié)作惰性”的問(wèn)題，有效協(xié)作成為一紙空談。此外，因信息不對(duì)稱(chēng)所可能導(dǎo)致出現(xiàn)的委托代理中的“逆向選擇”、“道德風(fēng)險(xiǎn)”等問(wèn)題也大大增加了協(xié)作治理的監(jiān)督管理成本。

（五）機(jī)會(huì)主義

機(jī)會(huì)主義是指?jìng)€(gè)體利用制度、規(guī)則的漏洞和缺陷以犧牲組織目標(biāo)為代價(jià)追求個(gè)體利益的最大化的行為傾向。協(xié)作治理中有限理性、信息不對(duì)稱(chēng)等現(xiàn)象的普遍存在，意味著協(xié)作主體可能會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為，欺騙隱瞞、推諉責(zé)任、“搭便車(chē)”等行為都是機(jī)會(huì)主義傾向的表現(xiàn)。這種機(jī)會(huì)主義行為無(wú)疑會(huì)增加協(xié)作治理的交易成本，表現(xiàn)在這幾個(gè)方面：其一是為了抑制機(jī)會(huì)主義而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的成本；其二是對(duì)機(jī)會(huì)行為進(jìn)行監(jiān)督管理的成本；其三是機(jī)會(huì)主義行為對(duì)協(xié)作關(guān)系的破壞，協(xié)作主體的行為變得更加不可預(yù)測(cè)，協(xié)作的有效性降低。這種機(jī)會(huì)主義還與協(xié)作治理的持續(xù)性有關(guān)，“機(jī)會(huì)主義行為更多的出現(xiàn)持續(xù)時(shí)間較短的協(xié)作治理中”［21］。

（六）協(xié)作關(guān)系不平等

協(xié)作治理強(qiáng)調(diào)所有協(xié)作主體之間應(yīng)是平等的，協(xié)作目標(biāo)的達(dá)成也是建立在互利共惠的基礎(chǔ)之上。然而現(xiàn)實(shí)是協(xié)作關(guān)系中難免會(huì)出現(xiàn)不平等的現(xiàn)象，這種不平等的產(chǎn)生主要是由于協(xié)作主體間行政權(quán)力和資源稟賦的差異。首先，在協(xié)作治理中公共部門(mén)的屬性使得其與生俱來(lái)享有更多的行政權(quán)力，并且即使其將行政權(quán)力進(jìn)行分享，也很難在全部協(xié)作主體間達(dá)到均衡，而行政權(quán)力具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，這就使得協(xié)作目標(biāo)有可能是憑借行政權(quán)力的命令與控制達(dá)成的，因而更多的服從擁有更多行政權(quán)力的協(xié)作主體的利益。其次，不同協(xié)作主體的資源稟賦在規(guī)模和類(lèi)別上也有有所不同，那些規(guī)模更大和掌握關(guān)鍵資源的協(xié)作主體自然而然地在談判過(guò)程中較其他協(xié)作主體具有更多的話語(yǔ)權(quán)，“弱肉強(qiáng)食”取代了協(xié)作治理應(yīng)有的平等協(xié)商。這些不平等的產(chǎn)生無(wú)疑給協(xié)同治理帶來(lái)巨大的負(fù)面影響，其一，“占據(jù)優(yōu)勢(shì)的協(xié)作主體主導(dǎo)了整個(gè)協(xié)作過(guò)程，從協(xié)作目標(biāo)的達(dá)成，到協(xié)作關(guān)系的建立，溝通與信息傳遞，協(xié)商過(guò)程中議程的設(shè)定等各個(gè)環(huán)節(jié)”［22］，這無(wú)疑與協(xié)作治理平等自愿的原則相悖；其二，協(xié)作伙伴之間的權(quán)利不平等往往會(huì)惡化他們之間的信任基礎(chǔ)，因而對(duì)協(xié)作的有效性形成威脅，且“不平等還會(huì)造成協(xié)作主體間的沖突與緊張氛圍，協(xié)作關(guān)系可能會(huì)因此而解除，尤其是對(duì)于實(shí)力相對(duì)弱小的協(xié)作主體來(lái)說(shuō)”［23］。

五、結(jié) 語(yǔ)

本文以交易成本理論框架對(duì)協(xié)作治理這一新的治理模式所存在的局限性進(jìn)行了探究，分析表明協(xié)作治理的交易成本規(guī)模有可能是十分驚人的，這也說(shuō)明協(xié)作治理并不是解決所有公共管理問(wèn)題的“完美方案”?！皡f(xié)作治理的比較優(yōu)勢(shì)在于處理涉及復(fù)雜交易特點(diǎn)的公共問(wèn)題”［24］，而在其他領(lǐng)域上其表現(xiàn)未必能優(yōu)于傳統(tǒng)的治理模式。這一點(diǎn)也從世界各國(guó)的實(shí)踐中得以驗(yàn)證，協(xié)作治理在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)、地方治理、流域管理等問(wèn)題時(shí)發(fā)揮了卓越的成效，而應(yīng)用在其他問(wèn)題上時(shí)其效果卻往往差強(qiáng)人意。因此，在協(xié)作治理興起的熱潮中，在加強(qiáng)與提升政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間跨部門(mén)、跨邊界治理能力的同時(shí)，對(duì)協(xié)作治理進(jìn)行“冷思考”就顯得頗為重要，如何測(cè)量協(xié)作治理的交易成本和通過(guò)制度設(shè)計(jì)控制協(xié)作治理交易成本的規(guī)模也將是今后研究的一個(gè)重點(diǎn)方向。

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