文 （電子科技大學(xué)，四川成都 611731）

一、鄰避沖突及其訴求表達(dá)機(jī)制的涵義

“鄰避”一詞起源于西方，在英文中為“不要建在我家后院”，一般是指人們知道鄰避設(shè)施有利于社會(huì)整體公共利益，但卻都希望它遠(yuǎn)離自己，不要建在自家附近，選址別處。鄰避設(shè)施是指能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)帶來(lái)公共利益和便利，但是其產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致設(shè)施周邊居民產(chǎn)生嫌惡及強(qiáng)烈反對(duì)情緒的設(shè)施，如垃圾場(chǎng)、核電廠、化工廠、殯儀館等。鄰避沖突一般即指當(dāng)?shù)鼐用窕騿挝灰驌?dān)心鄰避設(shè)施對(duì)其健康、安全、經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的堅(jiān)決的集體反對(duì)甚至維權(quán)抗?fàn)幮袨椤?/p>

有關(guān)鄰避問(wèn)題的研究起源于美國(guó)，1977年奧黑爾 （O’Hare）首次將鄰避設(shè)施這一概念引入學(xué)界。上世紀(jì)80、90年代，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者圍繞因鄰避設(shè)施發(fā)生的抗?fàn)幨录?，展開(kāi)了對(duì)鄰避現(xiàn)象的研究，研究以個(gè)案方式對(duì)鄰避進(jìn)行探討［1］。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)大陸學(xué)者開(kāi)始了對(duì)鄰避問(wèn)題的熱切研究，主要從鄰避沖突的涵義、特征、類型、成因、問(wèn)題及整體解決對(duì)策等方面展開(kāi)研究，對(duì)我國(guó)鄰避問(wèn)題的解決提出了一些對(duì)策建議。但是，目前從公眾訴求表達(dá)這一視角研究化解鄰避沖突的成果很少。訴求表達(dá)是解決鄰避沖突的核心環(huán)節(jié)，如何發(fā)揮訴求表達(dá)在鄰避沖突解決中的作用，使訴求表達(dá)更加合理、合法、科學(xué)，將是我們必須面對(duì)和亟需解決的問(wèn)題。

訴求表達(dá)，一般即指利益訴求表達(dá)，是指訴求主體向決策者如行政、立法和司法機(jī)關(guān)，提出自己的利益要求并請(qǐng)求作出有利于自己的決定的一種形式。訴求表達(dá)機(jī)制就是利益訴求從表達(dá)到受理再到實(shí)現(xiàn)的全過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排。

所謂鄰避沖突的訴求表達(dá)機(jī)制，是指在鄰避沖突中，當(dāng)?shù)鼐用窈蛦挝煌ㄟ^(guò)訴求溝通渠道，依靠法律制度和監(jiān)督等保障措施，向政府和社會(huì)組織提出自己的健康、安全和經(jīng)濟(jì)利益方面的要求，并請(qǐng)求其作出有利于自己利益的決策的運(yùn)行過(guò)程。

二、鄰避沖突中訴求表達(dá)的運(yùn)行機(jī)制

訴求表達(dá)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過(guò)程，訴求表達(dá)機(jī)制則是由訴求發(fā)生、溝通、實(shí)現(xiàn)和保障四個(gè)階段的機(jī)制相互聯(lián)動(dòng)，形成一個(gè)閉合的回路而發(fā)揮其作用的。如圖1所示：

圖1 訴求表達(dá)的運(yùn)行機(jī)制

以公眾利益為中心，訴求表達(dá)發(fā)生機(jī)制開(kāi)始運(yùn)行，這是訴求表達(dá)機(jī)制運(yùn)行的起點(diǎn)。訴求表達(dá)溝通機(jī)制則是完成信息收集和整理工作，承擔(dān)起連接點(diǎn)的作用［2］。信息經(jīng)過(guò)分析整合，被納入決策過(guò)程之中，制定出符合公眾偏好的政策，此為訴求實(shí)現(xiàn)機(jī)制［3］。另外在整個(gè)訴求過(guò)程中，還要對(duì)訴求發(fā)生、溝通和實(shí)現(xiàn)機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管保障，彌補(bǔ)前三階段中存在的不足，以保證整個(gè)訴求表達(dá)機(jī)制的良性運(yùn)行［4］。

根據(jù)鄰避沖突產(chǎn)生發(fā)展的原因和特點(diǎn)，結(jié)合上圖，可將鄰避沖突中的訴求表達(dá)的運(yùn)行對(duì)應(yīng)地劃分為四個(gè)階段來(lái)進(jìn)行研究，即：公眾理性培育階段、理性訴求溝通階段、科學(xué)回應(yīng)民意階段、良性訴求保障階段。如圖2所示：

圖2 鄰避沖突中訴求表達(dá)的運(yùn)行階段

在鄰避沖突中，訴求表達(dá)機(jī)制的運(yùn)行始于公眾理性培育，終于良性訴求保障，理性訴求溝通是核心，科學(xué)回應(yīng)民意是關(guān)鍵。訴求表達(dá)機(jī)制是解決鄰避沖突的至關(guān)重要的部分，為社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，發(fā)揮著安全閥和穩(wěn)壓器的功能。

三、目前鄰避沖突中訴求表達(dá)機(jī)制的不足

（一）公眾理性培育力度不足

公民理性培育是保證公眾科學(xué)、合理訴求表達(dá)的前提，目前存在的不足主要有兩點(diǎn)：

第一，科普知識(shí)教育不全面。很多鄰避設(shè)施涉及復(fù)雜的專業(yè)和技術(shù)知識(shí)，普通公眾并不能夠很好地了解，而政府和企業(yè)常常忽略這一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致公眾只能憑自己有限知識(shí)進(jìn)行揣測(cè)，形成了對(duì)鄰避設(shè)施危害的不科學(xué)認(rèn)知，有時(shí)過(guò)分夸大了鄰避設(shè)施項(xiàng)目對(duì)健康、安全、環(huán)境的危害，引發(fā)鄰避沖突。

第二，宣傳引導(dǎo)力度不到位。在實(shí)際鄰避設(shè)施決策過(guò)程中，政府及其相關(guān)部門(mén)往往不重視前期的宣傳引導(dǎo)，導(dǎo)致公眾只能對(duì)鄰避設(shè)施的危害性進(jìn)行主觀臆斷，因?yàn)槿鄙倏茖W(xué)清醒的認(rèn)知，公眾內(nèi)心深處開(kāi)始產(chǎn)生對(duì)鄰避設(shè)施安全性的懷疑、恐懼，謠言隨之出現(xiàn)。與此同時(shí)，很多非官方傳媒不能對(duì)鄰避設(shè)施的影響有正確的認(rèn)識(shí)和引導(dǎo)，將其夸大的危害性傳播給公眾，使得有關(guān)鄰避設(shè)施危害性的謠傳產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，迅速擴(kuò)散，最后導(dǎo)致鄰避性群體事件［5］。

（二）公眾訴求溝通渠道不暢

首先，公眾參與制度形式化。一些地方政府決策模式常常為“決定－宣布－辯護(hù)”的封閉模式，政府認(rèn)為普通公眾的參與能力有限，專業(yè)知識(shí)匱乏，缺乏理性，無(wú)法作出正確、合理的決策判斷［6］。因此，公眾參與制度從某種意義上看僅僅只是一道形式，真正的決策權(quán)交給政治精英和技術(shù)精英。可是，政府部門(mén)忽略了一個(gè)根本性問(wèn)題，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性效應(yīng)承擔(dān)者不是這些政治和技術(shù)精英，而是當(dāng)?shù)仄胀ü?。?dāng)居民們的切身利益受到侵害和威脅，他們勢(shì)必會(huì)反抗，最終演變成鄰避沖突。其次，對(duì)話溝通缺乏主動(dòng)性。對(duì)話溝通，是訴求表達(dá)的必要方式。但是，一些地方目前并沒(méi)有形成“雙向”的溝通渠道，公民就鄰避設(shè)施向政府“說(shuō)”出了自己的要求和意愿，但政府部門(mén)只是被動(dòng)地去“聽(tīng)”對(duì)方的意見(jiàn)與想法，很少主動(dòng)借助對(duì)話、協(xié)商等方式，與公眾進(jìn)行溝通和交流，去理解居民的偏好與想法。［7］

（三）科學(xué)回應(yīng)民意能力不強(qiáng)

我國(guó)現(xiàn)在匯集民意的形式主要是會(huì)議、媒體、隨機(jī)訪談和問(wèn)卷調(diào)查等。由于主觀和客觀原因的影響，導(dǎo)致其代表性受限，不能反映整體居民的真實(shí)想法和意愿。有關(guān)鄰避設(shè)施的公共政策制定的基礎(chǔ)就是鄰避設(shè)施附近居民的民意。匯集的民意如果不能反映整體民意，那么在此基礎(chǔ)上制定的政策難免就有失公正性和科學(xué)性。而且，我國(guó)一直都是傳統(tǒng)公共政策決策模式，由政府一手包辦已成為慣例，很難突然轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鳑Q策模式［8］，這勢(shì)必影響鄰避政策的科學(xué)制定。

（四）良性訴求保障能力不強(qiáng)

良性訴求保障在訴求保障機(jī)制中可以發(fā)揮其全程管理功能，以保證整個(gè)訴求表達(dá)機(jī)制能夠良性運(yùn)行。現(xiàn)有的訴求保障還存在一些不足：一是缺乏相關(guān)的法律約束。在一些重要的環(huán)境和安全生產(chǎn)領(lǐng)域，法律不能落到實(shí)處的情況嚴(yán)重，如鄰避設(shè)施帶來(lái)的某些土壤污染、環(huán)境責(zé)任追究、安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究等雖有很多相關(guān)的規(guī)定，但是這些規(guī)定沒(méi)有細(xì)化，加上執(zhí)行力不強(qiáng)，使公眾很難通過(guò)民事法律手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定不能有效落到實(shí)處；二是環(huán)境、安全生產(chǎn)法律配套機(jī)制滯后。不少與鄰避設(shè)施相關(guān)的法規(guī)、政策遲遲不能出臺(tái)，影響了法律的貫徹執(zhí)行；三是不能有效監(jiān)管檢查。在對(duì)鄰避設(shè)施的監(jiān)管檢查方面，由于受到地方保護(hù)主義的影響，環(huán)保部門(mén)、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督檢查往往會(huì)受到干預(yù)，造成對(duì)環(huán)境違法行為不能實(shí)施應(yīng)有懲罰。使污染行為得不到及時(shí)的糾正和處理，給鄰避沖突的發(fā)生埋下了隱患［9］。

四、完善鄰避沖突中公眾訴求表達(dá)機(jī)制的對(duì)策

（一）加大公眾理性培育力度

只有提升公眾理性，使其對(duì)鄰避設(shè)施的危害性有一個(gè)正確、客觀的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，才能使公眾科學(xué)地對(duì)自身健康、安全、經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行訴求表達(dá)，減少鄰避沖突。

第一，加強(qiáng)對(duì)鄰避設(shè)施科普知識(shí)的普及。很多時(shí)候鄰避沖突產(chǎn)生的根源就是公眾對(duì)鄰避設(shè)施的危害性沒(méi)有一個(gè)正確、科學(xué)的認(rèn)知。因此，政府、企業(yè)及相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄰避設(shè)施相關(guān)知識(shí)的宣講，普及相關(guān)科技知識(shí)。可以通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、專家講座等方式，與鄰避設(shè)施附近居民進(jìn)行溝通和教育，消除居民對(duì)鄰避設(shè)施的疑慮與恐懼，提升居民理性，為更科學(xué)地進(jìn)行訴求表達(dá)做好前期準(zhǔn)備。

第二，加大積極正向的宣傳引導(dǎo)工作。在鄰避設(shè)施決策過(guò)程中，有關(guān)鄰避設(shè)施危害性的謠傳會(huì)產(chǎn)生 “蝴蝶效應(yīng)”，迅速導(dǎo)致鄰避性群體事件。因此，政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄰避設(shè)施危害性的知識(shí)宣傳和積極正面宣傳引導(dǎo)。環(huán)保部門(mén)在項(xiàng)目申請(qǐng)、環(huán)評(píng)前就應(yīng)通過(guò)官方渠道告知公眾該項(xiàng)目的危害性及潛在的影響。讓各種信息盡早地呈現(xiàn)出來(lái)，給公眾一個(gè)思考與接受的過(guò)程和空間。這樣，不僅能提升公眾理性，增強(qiáng)公眾對(duì)鄰避設(shè)施的認(rèn)同度和接受度，還能使公眾科學(xué)地對(duì)自身健康、安全、經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行訴求表達(dá)，減少鄰避沖突。

（二）拓展公眾訴求表達(dá)渠道

拓展公眾訴求表達(dá)渠道，是保證公眾科學(xué)、理性訴求表達(dá)的必要條件。一是保證公眾參與制度落到實(shí)處。政府部門(mén)應(yīng)該將傳統(tǒng)的自上而下的“決定-宣布-辯護(hù)”模式轉(zhuǎn)化為“參與-協(xié)商-共識(shí)”模式，積極構(gòu)建公民參與平臺(tái)［10］，暢通訴求表達(dá)渠道，使公眾能公開(kāi)、平等、自由地參與和表達(dá)，加深政府對(duì)公眾偏好和訴求的認(rèn)知，通過(guò)協(xié)商交流，雙方達(dá)成共識(shí)，切實(shí)將公眾的意愿和訴求納入鄰避設(shè)施決策中去，尋求并達(dá)成各方都能接受的決策方案；二是增強(qiáng)政府對(duì)話溝通的主動(dòng)性。在決策過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)話溝通將有助于鄰避沖突的減少。因此，政府應(yīng)有效開(kāi)放，開(kāi)通政務(wù)微博，搭建平臺(tái)讓公眾無(wú)阻礙地進(jìn)行健康、安全、經(jīng)濟(jì)利益的訴求表達(dá)，并能及時(shí)進(jìn)行在線協(xié)商交流，將沖突扼殺在萌芽狀態(tài)中。同時(shí)，也能改變政府部門(mén)“被動(dòng)”應(yīng)對(duì)公眾訴求的局面，提高“主動(dòng)”對(duì)話溝通與服務(wù)管理的能力，將無(wú)序抗?fàn)幘S權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蚶硇跃S權(quán)［11］。

（三）提高科學(xué)回應(yīng)民意能力

民意被有效地匯集和回應(yīng)，并尊重民意制定科學(xué)合理的鄰避政策，是有效減少鄰避沖突的“良藥”。政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)政務(wù)微博征集民意，將傳統(tǒng)單一的當(dāng)面征詢和紙質(zhì)問(wèn)卷擴(kuò)大到更廣的公眾群體，這樣不僅可以提高公眾參與公共決策的便利性，而且可以提高整體性和全面性，減少民意匯集的片面性、有限性。只有民意匯集充分客觀，回應(yīng)才能符合公眾要求。同時(shí)，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公共政策決策模式，以人為本，尊重民意，把當(dāng)?shù)鼐用竦睦娣旁谑滓紤]的位置，并根據(jù)網(wǎng)上民意調(diào)查匯集結(jié)果，切實(shí)將公眾的意愿和訴求納入鄰避政策決策中去，制定出利益各方都能接受的科學(xué)、合理的政策方案。

（四）提升良性訴求保障能力

完善有效的法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)良性訴求的關(guān)鍵性條件。只有完善和彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，才能保證整個(gè)訴求表達(dá)機(jī)制良性運(yùn)行。因此，要大力彌補(bǔ)環(huán)境和安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的立法空白。對(duì)環(huán)境污染及安全生產(chǎn)事故不能僅僅通過(guò)行政手段來(lái)解決，而是要制定相關(guān)立法加以約束，并讓公眾通過(guò)民事法律手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。其次，要加強(qiáng)環(huán)境和安全生產(chǎn)配套法律機(jī)制提升鄰避設(shè)施良性訴求保障能力。再次，確保監(jiān)管檢查長(zhǎng)期有效。政府應(yīng)該組織環(huán)保部門(mén)對(duì)鄰避設(shè)施周邊的水、土壤、大氣定期進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)污染，應(yīng)監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行整改，并提供環(huán)境治理方案。還應(yīng)組織醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部門(mén)對(duì)居民進(jìn)行定期體檢，一旦發(fā)現(xiàn)體內(nèi)指標(biāo)異常，立即提供科學(xué)的治療方案［12］。另外，鄰避設(shè)施環(huán)境污染的治理不是短時(shí)間能解決的，需要一個(gè)漫長(zhǎng)的周期，要求政府與司法機(jī)關(guān)一起成立相關(guān)的處理小組，長(zhǎng)期監(jiān)管，定期檢查，建立一個(gè)良好、健康、有序的長(zhǎng)效保障機(jī)制。

總之，鄰避設(shè)施建設(shè)是不可避免的，為了有效化解“一鬧即停”的困境，既要考慮到鄰避設(shè)施滿足人們生活需要、帶來(lái)便利的一面，也要看到其產(chǎn)生的負(fù)外部性效應(yīng)的一面。在眾多化解鄰避沖突的機(jī)制中，建立科學(xué)有效的公眾訴求表達(dá)機(jī)制是關(guān)鍵機(jī)制之一，具體就是要加強(qiáng)公眾理性的培育、拓展公眾訴求表達(dá)的渠道、提高政府科學(xué)回應(yīng)民意的能力以及提升良性訴求保障能力。減少或根治鄰避沖突，無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐研究，尚有一段很長(zhǎng)的路要走。

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