文 （江西農(nóng)業(yè)大學，南昌 330045）

一、問題的提出

農(nóng)村校車問題是當前農(nóng)村教育安全的首要問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年學生交通事故高達3300多起，死傷人數(shù)達20000多人。［1］甘肅正寧縣的校車事故死亡21名幼兒，江西貴溪校車事故死亡12名幼兒。通過對74宗校車安全事故數(shù)據(jù)分析，49%的校車事故發(fā)生在義務教育階段，50%在幼兒園。［2］而根據(jù)公安部統(tǒng)計，近年來12歲以下兒童交通事故死亡人數(shù)占交通事故死亡總人數(shù)的5%，車內死亡人數(shù)占所有兒童交通事故死亡人數(shù)的16%，而這些死亡的兒童和幼兒70%以上來自農(nóng)村。［3］

慘痛的校車事故引起黨和國家高度重視，2012年國務院出臺了《校車安全條例》，地方政府尤其是基層政府響應校車更新的政策，全國上下投入大量的財力、物力和人力，購買校車、加強監(jiān)管、完善服務，校車安全條件大幅度改善。國家《校車安全條例》提出：“建立多渠道籌措校車經(jīng)費的機制，通過財政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈等方式，按規(guī)定支持校車服務。”提出“依法設立的道路旅客運輸經(jīng)營企業(yè)、城市公共交通企業(yè)，以及根據(jù)縣級以上地方人民政府規(guī)定設立的校車運營單位，可以提供校車服務?？h級以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)實際情況，可以制定管理辦法，組織依法取得道路旅客運輸經(jīng)營許可的個體經(jīng)營者提供校車服務?！边@也就意味著，校車服務與安全保障是一個分散的多元主體供給系統(tǒng)構成的復合體，政府與社會之間的責任邊界將變成更加復雜且難以管理的新問題：

一是多元分散供給的農(nóng)村校車服務如何厘定政府一側的責任？校車安全問題是在農(nóng)村社會向城市社會轉型背景下催生的，政府職能轉變的速度跟不上社會轉型和變遷的節(jié)奏，從校車服務投入，再到基層教育和交通管理，安全監(jiān)管環(huán)節(jié)以及責任實現(xiàn)方式上不同程度缺位。地方政府校車服務與安全保障責無旁貸，但地方政府應當承擔而且能夠承擔何種責任。

二是如何強化政府責任并構建政社責任互相強化的有效機制？本研究基于肯斯的多元分散的公共服務提供系統(tǒng)責任分析框架，分析我國重大校車事故的政府和社會多元主體責任。由于財力的約束和教育布局的深刻調整，地方政府校車服務與安全保障面臨兩個方面的困難：一方面對于校車服務的提供主體的多元化、分散化政策在短期內無法改變；另一方面，多元主體的責任無法科學定位和分配，從而導致校車安全難以根本改善。校車安全問題是一個系統(tǒng)工程，光靠政府或者社會都不能很好解決，那么，如何重構轉型期的政府與社會的合作治理機制，實現(xiàn)對校車安全問題的善治是一個重大而迫切的問題？

表1 近年來重大校車事故及其處理情況一覽

二、農(nóng)村校車服務的政府側責任剖析

學前教育蓬勃發(fā)展，既解決了農(nóng)村教育供給不足的問題，也帶來了農(nóng)村教育安全問題，社會和市場力量在需求縫隙中應運而生，出現(xiàn)了一個分散而且多元的公共服務供給體系。目前，校車服務的提供主體包括政府機構，私人非營利組織和營利企業(yè)等等。社會組織、營利企業(yè)等公共服務提供的新主體帶來了責任問題的基礎轉變?？纤固岢隽艘粋€多元分散公共服務提供系統(tǒng)的責任分析框架，從而將多元治理主體的公共責任納入到了政府問責制度的框架。［4］“在傳統(tǒng)的官僚組織中，由公共行政官員對他們的行動負責?！保?］但是，當服務沒有按承諾提供、公共資金被濫用、預期的結果沒有實現(xiàn)時，公眾怎樣才能知道誰來承擔責任？在多元松散的公共服務供給體系中，影響公共服務提供者的四種責任類型主要是“自由裁量責任、協(xié)議責任、法律責任和預期責任?！保?］而這四種責任從實際意義上理解即分別對應為：合法性責任、回應性責任、規(guī)定性責任和協(xié)作性責任。

圖1 基于肯斯多元分散公共服務提供系統(tǒng)的責任分析框架

（一）校車服務與安全保障的“自由裁量責任”分析

“自由裁量責任”也即合法性責任。實指公共服務安排者——主要是政府組織的一種廣泛意義上的責任，它包括倫理性、回應性和職業(yè)性的責任，核心就是職業(yè)合法性責任，也就是說政府的能力和對民眾需求的回應是合法性的基礎。實際上自由裁量責任部分與法律責任、預期責任和協(xié)議責任形成交叉影響的關系。合法性責任是法律和協(xié)議責任的基礎，它是預期責任和職業(yè)責任交互的產(chǎn)物。政府在校車安全保障中“自由裁量責任”具有三重意義：一是政府與社會服務對象之間具有倫理責任，表現(xiàn)為政策價值和公共服務倫理，這種倫理是政治和行政倫理的具體化，在特殊情況下具有直接提供服務的使命；二是政府與公共服務主體之間具有政策引導和規(guī)范管理的責任，既有政策引導的作用，也有規(guī)范管理職責，三是這些自由裁量責任最終涉及到政府的合法性，反映出政府的公共屬性。

表2 元分散公共服務體系的責任內容及其主體

一是校車服務與安全保障的倫理責任?！肮胶驼x是政府的良心。”黨和國家對于校車問題高度重視，大力實施校車安全條例，切實在政策價值上凸顯公平的價值取向。然而面對社會轉型催生的巨大公共服務需求，基層政府目前仍然以經(jīng)濟為中心，將巨大的資源和財力投入到與招商引資相關的項目和基礎設施中，部分財力甚至變?yōu)檎児こ獭⒚孀庸こ藤I單。農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生了巨大的新的社會需求，這些需求由于傳統(tǒng)體制的限制，基層政府并無能力積極響應，在留守兒童、空巢老人、留守婦女、失獨老人等許多層面，地方政府沒能及時調整職能重點，有效創(chuàng)新服務模式和方式，致使社會問題沒有得到及時和根本解決。在校車服務層面，政府在公辦教育和民辦教育責任中定位不準，由此忽視了民辦教育的校車投入和安全監(jiān)管。原因在于一方面基層政府財力不濟，人員編制受限，另一方面農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施建設、公共事業(yè)投入很多，在農(nóng)村醫(yī)保問題、養(yǎng)老保險問題、社會保障問題、基礎設施需要的投入巨大，尤其是公共事業(yè)與基礎設施的訴求更加強烈，投入很大，幾乎耗費了地方政府全部的財力。

國家《校車安全條例》（以下簡稱條例）提出：“建立多渠道籌措校車經(jīng)費的機制，通過財政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈等方式，按規(guī)定支持校車服務?！闭畬τ谛＼嚪者\營和監(jiān)管有保障投入的責任。校車問題跟其它農(nóng)村迫切需要解決的問題一樣，需要加快轉變政府職能，強化政府在轉型期中的回應性，將地方政府的職能重心更多放在監(jiān)管和服務上，更多放在農(nóng)村和基層，將政府的服務內容和力量更多地放在農(nóng)村最迫切的問題上，將關注點放在農(nóng)村校車安全、農(nóng)村失地農(nóng)民保障、空巢老人、留守兒童關愛上。從根本上解決校車問題，政策價值的選擇就顯得至關重要。促進農(nóng)民工就近就業(yè)和農(nóng)民工子女就地入學。同時，規(guī)范城鄉(xiāng)公共服務均等化政策，對外來農(nóng)民工子女需要放松入學條件，降低教育成本，更好地享受城市公共教育服務和資源。教育政策資源配置公平化，在民辦教育和公辦教育、城鎮(zhèn)教育和農(nóng)村教育、發(fā)達區(qū)域與落后區(qū)域投入和監(jiān)管上一視同仁，并指導民辦教育規(guī)劃布局調整和校車安全條件改善，一方面保障就近入學，另一方面從元政策上減少校車的安全隱患，避免簡單的校車“一刀切”政策。

二是校車服務與安全保障的職業(yè)責任。職業(yè)責任意味著政府作為公共服務的安排者和提供者，必須具備承擔公共服務的能力，回應社會公共利益訴求。這要求政府進一步轉變職能方式，提供校車服務和安全保障。國外研究者認識到發(fā)展校車是學校合并后的必要配套措施。美國學者Mills和 Nicolaus在 1972年發(fā)表的論文 “Busing:Who’s being Taken for a Ride”中對美國校車法律頒布的時間與學校合并政策的發(fā)布時間進行比對發(fā)現(xiàn)：“有31個州是先頒布了學校合并政策，隨后頒布校車政策的，有14個州的校車政策與學校合并政策是同時頒布的?！保?］從國外的情況看，政府校車服務責任較為明確。英國的政策材料顯示，提供并組織管理校車的職責主要在地方政府。西班牙地方政府校車政策資料顯示：“地方政府必須通過教育部門來向學生提供從家到學校的交通服務?！保?］我國的教育發(fā)展具有同樣的軌跡，隨著農(nóng)村務工人員收入的增加，農(nóng)村對于學前教育的投資力度在不斷加大，積極響應義務教育政策，農(nóng)村新生代的人力資本在不斷增強。但是，總體看來，隨著人口的城鎮(zhèn)化和計劃生育政策的長期實施，農(nóng)村教育開始出現(xiàn)萎縮，國家開始對中小學教育布局進行戰(zhàn)略性調整，不少農(nóng)村中小學被撤并。農(nóng)村學前教育的絕大部分由社會力量興辦，缺乏政府投入和有效政策扶持，發(fā)展雖迅猛但是安全失控，缺乏合理的布局與規(guī)劃，農(nóng)村校車運行風險急劇加大，基層政府集中精力抓經(jīng)濟，對校車的監(jiān)管投入不足，事故的發(fā)生也就不足為奇。

因此，進一步強化政府的政策修正能力，緊跟教育布局調整完善校車服務。盡力做到撤并學校要與校車安全保障水平相適應，與當?shù)貙嶋H教育安全風險相權衡。切實提供有效的校車服務制度安排?！靶＼囀鹿实纳顚釉?，是教育規(guī)模布局調整重經(jīng)濟性輕人文關懷性。”［9］教育部、公安部等20個部門聯(lián)合下文要求按照“保障學生就近入學、寄宿制學校入學、公共交通滿足入學、提供校車服務”依次優(yōu)先的原則，把校車服務重點放在確實難以保障就近入學且公共交通不能滿足需要的農(nóng)村地區(qū)。［10］優(yōu)先考慮公平和安全價值，其次考慮教育資源的配置效率，完善寄宿制學校和臨時教學點設置政策，系統(tǒng)考慮留守兒童安全問題。

（二）校車服務與安全保障的“法律責任”分析

“法律責任”也就是規(guī)定性責任，是按照已有的法規(guī)和明文約定，按照質量和數(shù)量標準來提供服務，并考核和報告結果。對于政府而言，法律責任意味著兩重意義：一是在公共服務實際提供者和服務對象之間締結規(guī)定性責任；二是面對多元主體分散供給服務，按照規(guī)章、標準和約定的條件提供規(guī)范化監(jiān)管，確保復雜性標準的實現(xiàn)。

一是校車服務與安全保障的制度化責任。對校車問題的立法進行完善，形成校車制度的頂層設計和微觀機制相互強化仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。一方面，缺乏完整的責任鏈條構建，校車事故不僅引發(fā)重大生命損失，也會帶來法律后果和責任。但是往往最后追究司機、園長、校長的法律責任，沒有追問基層政府監(jiān)管者的法律責任。包括從地方政府黨政負責人和分管負責人，從交管到教育部門都沒有明確領導的政治責任和問責程序要求。實際上，鄧州等地的校車事故最后的問責只是雷聲大雨點小、大事化小。顯然，對于校車事故的法律責任應當對直接責任人適用更嚴苛的刑罰，而政府相關責任人除了政治、行政問責之外很少納入法律問責的范圍。另一方面，進一步深化操作規(guī)程沒有完善配套。對公共服務的實際提供者，包括政府公共企業(yè)、非營利組織、市場組織和志愿者組織按照制度和約定契約化管理，保障質量和數(shù)量方面的標準，尚不能夠讓社會服務對象得到質量體驗和標準化要求；明確財政保障政策責任。此外，中央與地方之間的財政分擔關鍵在地方，由于各地的財力差距很大，縣鄉(xiāng)之間的財政財力懸殊。對校車服務的標準和規(guī)范進一步細化，需要制定更加明確的校車投入保障政策，進行多層次責任合理分配。對民辦幼兒園的校車管理、校車更換、校車運行、司機聘用設計，根據(jù)實際資源條件和地理地形特點進行校車服務與監(jiān)管機制的創(chuàng)新。進一步探索設立校車風險保證金與獎懲制度、校車運行服務線路規(guī)劃制度、校車司乘人員考評與獎懲制度、校車統(tǒng)一調度與教學點動態(tài)調整制度、探索校車公司與服務外包制度和大力發(fā)展空中課堂等遠程教育方式。根據(jù)整個社會轉型的特點和變化情況，進行校車安全風險綜合評估的戰(zhàn)略調整機制。

二是校車監(jiān)管體制和效能的標準化。一方面，政府監(jiān)管能力不優(yōu)，作為政府組織主要出于合法性和政治責任的考量，督促多元復合標準的實現(xiàn)缺乏效能。還表現(xiàn)在監(jiān)管方式方法簡單化和機械化，往往把超載、校車標準、運行線路、時間安排作為控制的核心，而忽視了機制和效能的因素。加之缺乏足夠的人力、資源和物力保障，許多簡單化的責任措施也就形同虛設。由于部分基層政府忽視校車服務責任，尤其是校車監(jiān)管沒有針對被管理對象的特點來設計機制，完善措施，導致大量的幼兒園經(jīng)營者忽視對于車輛安全維護和司乘人員的標準化配備。江西貴溪、河南鄧州、湖南婁底等事故中用做校車的舊車、黑車，以及不具備校車駕駛資格和經(jīng)驗的駕駛員都是事故的隱患。而發(fā)生事故后，政府部門對校車安全的具體法規(guī)和政策投入往往帶有一次性和突擊性，沒有制定更加有效的校車安全管理機制和工作措施。農(nóng)村校車問題中被監(jiān)管的主體是以民辦幼兒園和財力拮據(jù)的農(nóng)村中小學為主，他們由于自身的成本因素考量會規(guī)避監(jiān)管，增加了監(jiān)管的成本和難度?；鶎庸病⒔还?、運管、城管、教育部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上缺乏長效的分工和利益協(xié)調機制，導致成本分擔無法落實，交管部門實際上不論是人力和物力都跟不上，教育主管部門沒有手段和能力監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財力差異和重視程度不同引起校車問題巨大差異。甘肅慶陽造成21人死亡的校車重大責任事故，就是缺乏有效監(jiān)管的典型案例。

（三）校車服務與安全保障的“協(xié)議責任”分析

“協(xié)議責任”也就是回應責任，是政府與社會之間的一種回應性，在公共服務的過程中提供滿足標準的服務和解釋，它是自由裁量責任中關鍵之一。對于政府而言，回應責任的意義在于：一是保持政府組織與社會服務對象之間的互動關系，通過社會服務對象的需求表達和利益訴求，在政府合法性和職業(yè)責任的驅使下，最終轉化成政府組織的制度安排；二是并通過有效的政策措施和機制轉化為服務提供者的規(guī)定性責任。

政府與社會的邊界并非固定不變，政府大多數(shù)情況是被動響應公共需求。改革開放30多年來，隨著工業(yè)化和城市化的推進，催生了大量的農(nóng)民工群體，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國農(nóng)民工總量為26894萬人，比上年增長2.4%。［11］這些農(nóng)民工為城市經(jīng)濟發(fā)展和繁榮作出巨大貢獻的同時，也為農(nóng)村面貌的改善掙回資金和技術，為農(nóng)村事業(yè)發(fā)展提供了機遇。與此同時，由于外出務工人員的增加，導致了傳統(tǒng)完整的農(nóng)村家庭功能解組，子女教育、老人贍養(yǎng)等傳統(tǒng)的家庭功能逐步跟城市一樣不斷社會化和市場化，空巢老人問題、留守婦女問題，尤其是留守兒童問題逐步顯現(xiàn)。根據(jù) 《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算：“全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬?！保?2］由于城市教育成本和生活成本等因素，大量的留守兒童需要在出生地實現(xiàn)學習和教育，而學前教育的發(fā)展和農(nóng)村寄宿制學校的開辦正好彌補了留守兒童的教育、管理和監(jiān)護的部分缺口。尤其是學前教育，既滿足了兒童的早期教育，另一方面又便于對兒童的集中監(jiān)護和社會化管理，也就是說農(nóng)村學前教育的興起從某種程度上保障了兒童安全，但也使校車安全問題集中凸顯?！鞍凑樟x務教育1.5億名在校生的規(guī)模計算，全國所有中小學生都配備上校車，則需要150萬輛校車，加上維護費用，需要財政4600億元的投入?！保?3］令人遺憾的是，正是受到基層政府財力的制約，政績考核方式和職能重心失衡的影響，迄今為止，農(nóng)村教育安全，尤其是學前教育的校車安全問題沒有一整套的有效機制和制度來推動規(guī)范運行。

農(nóng)村校車安全，政府責無旁貸，但往往力不從心。因為基層政府在監(jiān)管的機制和投入上缺乏科學的頂層設計，沒有辦法有效履行的責任往往成為被動負擔的“包袱”。監(jiān)管的協(xié)同問題在政府部門之間由于成本分擔問題而削減了力度，而體制上的制約進一步削弱了監(jiān)管的力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管部門和教育部門實際上屬于縣市主管部門直接管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實則是指導和協(xié)調關系，缺乏真正的有效領導。這樣一來有效監(jiān)管缺乏統(tǒng)一協(xié)調和長效機制。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，落實校車安全管理的大部門體制。政府部門之間主體的責任分配需要進行調整，達到責任和風險的平衡，使每一個風險節(jié)點和薄弱環(huán)節(jié)能夠達到加強，實現(xiàn)基于整體安全產(chǎn)出最優(yōu)化。進一步推動強鎮(zhèn)擴權，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在校車治理中的責任主體地位，將交管、教育、運管等傳統(tǒng)上以縣級部門為主的管理體制轉變?yōu)橐脏l(xiāng)鎮(zhèn)為主導的管理體制。這樣的體制設計一方面將校車責任主體鎖定在同一基層組織之內，避免協(xié)同上的困難，另一方面也可以將責任和權利更好地放置到一線，調動基層的積極性，有利于更好的責任落地和責任鏈的完整化。

（四）校車安全“預期責任”分析

預期責任用通俗的說就是有序參與與協(xié)同合作的責任，是公共服務的制度安排通過多元主體的參與協(xié)商，從而形成共識性的行動框架和制度安排，幫助多元主體形成理性而穩(wěn)定的預期，便于合作行動的展開，進而保持公共服務的質量穩(wěn)定性和主體的協(xié)同性。對于政府而言，預期責任實際上有兩重意義：一是最為關鍵的公共服務的提供者和政府制度安排者之間的關系，在響應社會服務對象的訴求的過程中，當公眾議程轉化為正式議程時，公共服務安排的主體結構和規(guī)定性約束需要得到提供者的參與和協(xié)商；二是保持與服務對象的溝通，從而達到多方的共識，以便于在政策執(zhí)行之時能夠形成多元主體的組織協(xié)同和合作治理。

目前地方政府尚沒有調動社會力量以實現(xiàn)校車安全監(jiān)管的合作治理?；谪熑物L險共擔的多中心合作治理機制，構建基于教育機構、法人、受托人、司乘人員一體化的管理體系還亟需完善。加強農(nóng)村校車利益相關者的教育、培訓，將校車安全的新理念和新機制切實落實到相關責任主體的靈魂里，貫穿到橫向到邊、縱向到底的治理體系之中，這些工作還存在缺口和短板。故此，才需要“通過中央、地方和社會各界共同努力，使校車成為學生安全的流動校舍，為孩子們建立起安全無憂的綠色通道?！保?4］

校車服務對象的理性合理預期引導亟需加強。先天不足的農(nóng)村校車安全問題隨著大量民辦學前教育的涌現(xiàn)，校車服務及安全監(jiān)管將是一項長期的任務，不可能在一朝一夕得到根本改善。即使北京的校車服務也存在一個巨大的缺口，2013年北京市在教委備案的校車共有500余輛，但沒有備案的“黑校車”數(shù)量比這一數(shù)字多得多。就全國而言，民辦教育校車標準化的比例更是不足30%。大量的黑車、改裝車以及超載現(xiàn)象說明，政府目前回應能力受到種種制約。加之，在有限的財力資源約束下，各種利益訴求在城鄉(xiāng)之間、村組、社區(qū)之間爭奪，由于話語權和權力地位的不對稱，導致利益訴求之間的難以相互調適優(yōu)化。由此，校車投入的政策修正也將會顯得異常復雜和漫長。因此，多方協(xié)調合作治理是一種必然選擇，作為自治組織的村委會、作為市場主體的校車提供方、作為購買者的農(nóng)村家長才是更加直接和有效地監(jiān)管和約束自我的主體。

三、幾點結論

農(nóng)村校車服務與安全保障的政府責任實現(xiàn)，需要從四維責任的系統(tǒng)結構優(yōu)化著眼，根據(jù)社會轉型的動態(tài)特征進行調整和修正，從而實現(xiàn)校車服務與安全保障的新范式的構建。

第一，切實提高政府校車服務和監(jiān)管能力，以回應性提升來增強合法性。針對校車這個轉型期的特殊問題進行政策議程推動和政策執(zhí)行力以及時有效響應公眾需要。社會轉型伴隨著城市化和工業(yè)化的加速而產(chǎn)生巨大的現(xiàn)實問題，傳統(tǒng)的家庭功能社會化催生了農(nóng)村教育巨大變局，社會和市場的力量在政府公共服務的空隙中發(fā)揮一定的填補作用，構成了一個分散的多元公共服務提供系統(tǒng)，但是這種分散的系統(tǒng)意味著責任的離散，沒有政府職能的轉變和責任控制作保障，沒有相應的財政保障機制和監(jiān)管機制作為輔助，往往會帶來巨大社會安全隱患。

第二，構建開放、協(xié)同的多元服務系統(tǒng)以增強規(guī)定性責任有效性。多元協(xié)同機制優(yōu)化設計，構建政府與社會合作治理校車問題的監(jiān)管新范式。校車安全問題是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，只有適應校車多元分散的系統(tǒng)結構特征，強化機制設計來夯實校車安全政策的執(zhí)行，強化社會合作治理，善于調度和利用社會力量和市場力量解決校車安全問題，從而達到對校車事故的“釜底抽薪”的善治。整體性進行校車安全控制機制的相容性設計，切實推動《校車安全條例》的落地。

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