○ 顧海兵，劉栩暢

(中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

財(cái)政預(yù)算是一國(guó)財(cái)政管理的重要組成部分，國(guó)家通過預(yù)算對(duì)未來一年或多年的政府收入及支出進(jìn)行規(guī)劃安排，體現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的參與細(xì)節(jié)。政府通過對(duì)下一財(cái)政年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展預(yù)測(cè)財(cái)政收入和財(cái)政支出，確定財(cái)政赤字的規(guī)模，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行調(diào)整和控制?，F(xiàn)實(shí)中，財(cái)政決算與財(cái)政預(yù)算往往產(chǎn)生差異。因不能精確預(yù)測(cè)未來，財(cái)政決算和預(yù)算間的差異存在合理性。但如果差異過大，主觀方面的原因主要為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行時(shí)預(yù)測(cè)不合理或者執(zhí)行過程中不嚴(yán)格，客觀方面的原因主要為經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的突變或者社會(huì)情況、大規(guī)模自然災(zāi)害等不可抗力的發(fā)生?？陀^原因較難預(yù)計(jì)，而主觀方面的原因我們可以通過對(duì)財(cái)政決算與預(yù)算間的差異進(jìn)行分析，研究是否可以降低這樣的差異，提高財(cái)政預(yù)算的效率以促進(jìn)其職能的發(fā)揮。

財(cái)政決算與財(cái)政預(yù)算間的差異定義為預(yù)算偏差度，具體可分為財(cái)政收入預(yù)算偏差(離)度和財(cái)政支出預(yù)算偏差(離)度。高培勇認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注預(yù)算偏離程度，關(guān)注“超收”與“超支”現(xiàn)象的同時(shí)存在，認(rèn)為我國(guó)持續(xù)擴(kuò)大的預(yù)算偏離程度反映出財(cái)政預(yù)算監(jiān)督作用的尷尬地位〔1〕。馬蔡琛對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算超收的形成機(jī)理歸納為三類，分別為預(yù)算收入預(yù)測(cè)技術(shù)導(dǎo)致的超收、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期性波動(dòng)導(dǎo)致的超收、收入預(yù)測(cè)中保守性估計(jì)導(dǎo)致的超收〔2〕。徐陽(yáng)光對(duì)我國(guó)財(cái)政收入預(yù)測(cè)與預(yù)算偏差度的關(guān)系進(jìn)行了研究，認(rèn)為我國(guó)是“超收”帶動(dòng)“超支”，應(yīng)通過將財(cái)政收支超額劃入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及結(jié)轉(zhuǎn)下年收入以隔斷“超收”直接轉(zhuǎn)為“超支”的通道;同時(shí)其提出預(yù)算偏差度問題應(yīng)從技術(shù)和法律兩方面解決，認(rèn)為收入預(yù)測(cè)機(jī)制應(yīng)包括正式的過程、正規(guī)的機(jī)構(gòu)和透明度三個(gè)方面〔3〕。王淑杰對(duì)我國(guó)政府預(yù)算約束性進(jìn)行研究，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)解決預(yù)算收入超收?qǐng)?zhí)行等問題〔4〕。茆曉穎等對(duì)蘇州市的財(cái)政收支預(yù)算偏離度進(jìn)行了分析〔5〕。朱云飛等從預(yù)算收入預(yù)測(cè)方法角度研究如何降低預(yù)算偏離度〔6〕。

目前的文獻(xiàn)一是從編制的角度分析如何通過預(yù)測(cè)方法的調(diào)整降低預(yù)算偏差度，另一方面則是從預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的角度分析如何應(yīng)對(duì)“超收”“超支”現(xiàn)象以提高財(cái)政預(yù)算的約束性。預(yù)算偏離度的確定為兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)數(shù)值的計(jì)算，因此偏離度也就產(chǎn)生于預(yù)算數(shù)的確定和決算數(shù)的確定。從財(cái)政預(yù)算過程的角度，財(cái)政預(yù)算分為預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算，其中預(yù)算編制和預(yù)算審批為預(yù)算數(shù)的確定過程，也是基于未來展望和預(yù)測(cè)，政府能夠主動(dòng)把握的首要環(huán)節(jié)。因此本文側(cè)重于分析預(yù)算編制和預(yù)算審批環(huán)節(jié)，在這兩個(gè)過程中，研究財(cái)政預(yù)算偏差度產(chǎn)生的原因。

預(yù)算偏差(率)度為財(cái)政決算數(shù)偏離財(cái)政預(yù)算數(shù)的程度，文獻(xiàn)中對(duì)財(cái)政預(yù)算收入偏差度和財(cái)政預(yù)算支出偏差度的計(jì)算式分別如下:

財(cái)政預(yù)算收入偏差度=(財(cái)政收入決算數(shù)－財(cái)政收入預(yù)算數(shù))÷財(cái)政收入預(yù)算數(shù)

財(cái)政預(yù)算支出偏差度=(財(cái)政支出決算數(shù)－財(cái)政支出預(yù)算數(shù))÷財(cái)政支出預(yù)算數(shù)

為了研究的方便，本文定義財(cái)政預(yù)算偏離度為財(cái)政預(yù)算收支的平均偏差度，即財(cái)政預(yù)算收入偏差度和財(cái)政預(yù)算支出偏差度的平均數(shù)，用以衡量財(cái)政預(yù)決算的總體偏差程度。

財(cái)政預(yù)算偏差度=(財(cái)政預(yù)算收入偏差度+財(cái)政預(yù)算支出偏差度)÷2

在具體分析財(cái)政偏離度與預(yù)算過程間關(guān)系時(shí)，本文選擇美國(guó)、德國(guó)和日本作為比較研究對(duì)象。首先因?yàn)槊馈⒅?、日、德為全球?jīng)濟(jì)總量前四位的國(guó)家，具有重要的研究意義;其次，四國(guó)的財(cái)政管理制度各不相同，均體現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，滿足比較研究和借鑒時(shí)的多樣性;最后，四國(guó)間的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政預(yù)算制度也有一定的相似性，美、日、德作為發(fā)達(dá)國(guó)家，在財(cái)政管理和預(yù)算制度方面有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，具有可比和借鑒的基礎(chǔ)。同時(shí)，本文僅研究美國(guó)、德國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算以及中國(guó)和日本的中央政府預(yù)算，既考慮中央(聯(lián)邦)預(yù)算在宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面的重要作用，也考慮到中央(聯(lián)邦)預(yù)算在各國(guó)預(yù)算體系中的代表性。根據(jù)文中對(duì)財(cái)政預(yù)算收入偏差度和財(cái)政預(yù)算支出偏差度的定義，計(jì)算美、德、日、中四國(guó)中央(聯(lián)邦)一般財(cái)政預(yù)算偏差度如表1所示。

表1 美日德中四國(guó)中央(聯(lián)邦)一般財(cái)政預(yù)算偏差度〔7〕

對(duì)表1中數(shù)據(jù)分析可得，美國(guó)、日本、德國(guó)和中國(guó)均為財(cái)政收入的偏差度絕對(duì)值大于財(cái)政支出的偏差度絕對(duì)值。其中美國(guó)出現(xiàn)“超收”和“超支”的年份較少，只有我國(guó)平均出現(xiàn)“超支”現(xiàn)象。從財(cái)政預(yù)算偏差度來看，日本和德國(guó)較低，中國(guó)和美國(guó)絕對(duì)值較高，但美國(guó)財(cái)政收支決算數(shù)通常低于預(yù)算數(shù)，與我國(guó)情況相反，四國(guó)的預(yù)算偏差度差異性較大。下文分別從四國(guó)的中央(聯(lián)邦)預(yù)算的編制和審批程序，從財(cái)政預(yù)算數(shù)的確定環(huán)節(jié)分析預(yù)算偏差度差異的原因。

一、美國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制和審批程序

美國(guó)的預(yù)算編制和預(yù)算審批程序，整個(gè)過程約歷時(shí)18個(gè)月。預(yù)算編制程序時(shí)長(zhǎng)為10個(gè)月，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的單位主要為預(yù)算管理辦公室(OMB)。以編制2016年預(yù)算為例，該年的財(cái)政年度為2015年10月1日至2016年9月30日，該年度預(yù)算編制的起始時(shí)間為2014年3月，截至于2015年1月。預(yù)算審批時(shí)長(zhǎng)為8個(gè)月，負(fù)責(zé)審批的機(jī)構(gòu)為美國(guó)國(guó)會(huì)，從2015年1或2月開始至9月結(jié)束。美國(guó)預(yù)算程序的編制、審議、預(yù)算平衡等由美國(guó)《憲法》《國(guó)會(huì)預(yù)算法案(1974)》《預(yù)算控制法案(2011)》以及其他關(guān)于財(cái)政平衡和赤字控制等法案的規(guī)定。

表2 美國(guó)的預(yù)算編制程序〔8〕(以編制2016年預(yù)算為例)

在預(yù)算編制前，OMB會(huì)同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定特殊政策指導(dǎo)和計(jì)劃水平，不僅針對(duì)預(yù)算年度，也至少將未來4年考慮在內(nèi)，用以引導(dǎo)預(yù)算請(qǐng)求準(zhǔn)備。在預(yù)算規(guī)劃過程中，總統(tǒng)、OMB、財(cái)政部以及政府各部門間會(huì)進(jìn)行溝通。溝通中的建議體現(xiàn)已執(zhí)行預(yù)算和編制年度中正在執(zhí)行的預(yù)算，以及項(xiàng)目收益的評(píng)估。這些決定同時(shí)考慮由經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、財(cái)政部和OMB所負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)前景預(yù)測(cè)。OMB與其他各部門之間的決策過程通常當(dāng)年12月底結(jié)束，同時(shí)進(jìn)行預(yù)算數(shù)據(jù)的細(xì)致程序處理以及預(yù)算文件的準(zhǔn)備工作。此外，預(yù)算編制過程中的決策者要考慮預(yù)算估計(jì)中經(jīng)濟(jì)和技術(shù)假設(shè)的影響。利率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹、失業(yè)率以及符合不同福利項(xiàng)目的人數(shù)變化等等，這些將影響政府收入和支出。

表3 美國(guó)預(yù)算審批程序(以2016年預(yù)算為例)

國(guó)會(huì)在審議總統(tǒng)提交的預(yù)算草案過程中，可以贊同、修改或者否定。國(guó)會(huì)可更改資金水平、取消項(xiàng)目或者增加總統(tǒng)未提出的項(xiàng)目。同時(shí)，可增加或者減少稅收以及其他財(cái)政收入。國(guó)會(huì)最后形成預(yù)算決議，同意財(cái)政總收支、赤字或盈余規(guī)模，以及債務(wù)限額。

美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的審批可以分為兩個(gè)階段，一是對(duì)預(yù)算共同決議的審批，每年4月1日兩院的預(yù)算委員會(huì)要向本院提交初步預(yù)算共同決議案，4月15日前兩院全院大會(huì)分別表決通過。二是授權(quán)法案和撥款法案的審批，該審批過程也有全院大會(huì)的審議程序。若形成的征稅法案和撥款法案與初步預(yù)算共同決議案不同，還需要重新通過新的預(yù)算共同決議案或者調(diào)整預(yù)算方案。

在預(yù)算的審議過程中，國(guó)會(huì)的各個(gè)助理機(jī)構(gòu)，特別是國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室要為國(guó)會(huì)各常設(shè)委員會(huì)、小組委員會(huì)提供所需的建議、各種材料和數(shù)據(jù)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況和已通過法案制定預(yù)算規(guī)劃(budget project)，規(guī)劃分為未來10年期的規(guī)劃和25年期的預(yù)算展望(budget outlook)，在法律不變前提下預(yù)測(cè)收入、支出、國(guó)債以及財(cái)政預(yù)算赤字水平，為國(guó)會(huì)進(jìn)行預(yù)算的審議提供參考。此外，國(guó)會(huì)兩院通過預(yù)算案后，須經(jīng)總統(tǒng)簽署才算完成立法程序。若總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的預(yù)算法案表示認(rèn)可，經(jīng)簽署后即開始生效。

二、德國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制和審批程序

德國(guó)財(cái)政年度與公歷紀(jì)年相同，從每年1月1日起至12月31日結(jié)束。預(yù)算編制和審批程序的時(shí)間總長(zhǎng)度約為12個(gè)月，其中預(yù)算編制程序歷時(shí)9個(gè)月，審批程序歷時(shí)3個(gè)月。預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)為德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部，預(yù)算的審議機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦議會(huì)。德國(guó)關(guān)于預(yù)算編制、審議程序以及預(yù)算平衡在《德國(guó)聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦和州預(yù)算基本原則法》《聯(lián)邦預(yù)算法》《聯(lián)邦促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展法》《穩(wěn)定委員會(huì)法案》等法律中得到規(guī)定。

表4 德國(guó)預(yù)算編制程序(以2016年預(yù)算為例)

表5 德國(guó)預(yù)算審批程序(以2016年預(yù)算為例)

德國(guó)作為歐盟成員，德國(guó)必須在每年的4月中旬準(zhǔn)備穩(wěn)定項(xiàng)目(Stability Program)，發(fā)布中期經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策的內(nèi)容，用以作為歐盟預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)。德國(guó)經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)會(huì)在前一年11月做出經(jīng)濟(jì)報(bào)告，包括經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)。政府必須對(duì)該報(bào)告進(jìn)行回復(fù)，財(cái)政部每年1月底發(fā)布年度經(jīng)濟(jì)報(bào)告，其中包括政府官方的年度經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。此外，除了宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)外，在預(yù)算編制的過程中，財(cái)政部會(huì)進(jìn)行內(nèi)部的稅收收入預(yù)測(cè)。聯(lián)邦議會(huì)對(duì)預(yù)算草案的審議分為三個(gè)階段，分別稱為“一讀”“二讀”“三讀”?！耙蛔x”后由聯(lián)邦議院預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行審議，審議過程中采用報(bào)告人制度，報(bào)告人負(fù)責(zé)所分管的單項(xiàng)計(jì)劃，熟悉特定職能領(lǐng)域，提高預(yù)算委員會(huì)的審議效率。預(yù)算委員會(huì)召開全體會(huì)議對(duì)單項(xiàng)預(yù)算計(jì)劃中每一個(gè)估算額都要提出審議意見，通過后進(jìn)入聯(lián)邦議院全體會(huì)議的“二讀”。此外，聯(lián)邦預(yù)算草案不是必須經(jīng)過參議院通過才能成為法律。參議院審議聯(lián)邦議院通過的預(yù)算案時(shí)，如有異議，則通過議會(huì)兩院協(xié)調(diào)委員會(huì)協(xié)調(diào)通過。

三、日本的財(cái)政預(yù)算編制和審批程序

日本財(cái)政年度以每年4月1日起始，至次年3月31日結(jié)束。日本的預(yù)算編制程序和預(yù)算審批程序，總時(shí)間長(zhǎng)度約為11個(gè)月，其中編制程序?yàn)?個(gè)月，審議程序?yàn)?個(gè)月。由財(cái)務(wù)省負(fù)責(zé)中央政府預(yù)算的編制工作，日本國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算的審議和批準(zhǔn)工作。日本預(yù)算編制、審議以及預(yù)算平衡也均有相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定。

表6 日本預(yù)算編制程序(以2016年預(yù)算為例)

表7 日本預(yù)算審批程序(以2016年預(yù)算為例)

需要說明的是，參議院對(duì)眾議院通過的預(yù)算案不具有決定權(quán)力，因此，眾議院通過預(yù)算案實(shí)際上就意味著預(yù)算生效。在預(yù)算通過后，預(yù)算執(zhí)行過程中可形成補(bǔ)正預(yù)算，追加財(cái)政收入和財(cái)政支出額，通過國(guó)會(huì)審批后公布。日本預(yù)算實(shí)踐中基本每年確定預(yù)算后，均會(huì)增加補(bǔ)正預(yù)算。每年補(bǔ)正預(yù)算的次數(shù)不等，一般視經(jīng)濟(jì)情況而定。考慮到日本補(bǔ)正預(yù)算也需經(jīng)過立法程序，因此將其加入初始預(yù)算中合并計(jì)算為財(cái)政預(yù)算收支額，因此表1中日本財(cái)政預(yù)算偏差度數(shù)據(jù)是考慮增加的補(bǔ)正預(yù)算中的財(cái)政收支額的。

四、中國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制和審批程序

我國(guó)預(yù)算年度也與公歷紀(jì)年相同，每年1月1日起至當(dāng)年12月31日。我國(guó)中央預(yù)算管理流程分為準(zhǔn)備階段、“一上”階段、“一下”階段、“二上”階段和“二下”階段。編制階段為“一上”“一下”“二上”三個(gè)階段?！耙簧稀遍_始于每年的6月至7月，財(cái)政部布置預(yù)算編制工作并具體指導(dǎo)重要部分預(yù)算編制，中央部門在這一階段形成下一年度預(yù)算建議數(shù)?！耙幌隆睘槊磕?月至10月，國(guó)務(wù)院審批中央本級(jí)預(yù)算初步方案，財(cái)政部審核、匯總、平衡中央部門“一下”控制數(shù)并形成中央本級(jí)預(yù)算初步方案。該階段主要內(nèi)容為財(cái)政部向中央部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)?！岸稀睘槊磕?1月至年末，財(cái)政部審核各部門預(yù)算草案，形成中央預(yù)算草案和部門預(yù)算〔9〕。由此，我國(guó)中央政府的預(yù)算編制為每年6月初開始至當(dāng)年年末結(jié)束。最后由財(cái)政部對(duì)中央各部門預(yù)算進(jìn)行匯總，形成預(yù)算草案。

我國(guó)預(yù)算的審批階段程序分為初審和決議兩個(gè)階段，基本事件為次年年初至次年2月末。初審為財(cái)政部將預(yù)算草案報(bào)國(guó)務(wù)院審批后，在人民代表大會(huì)全體會(huì)議前提交人大預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，會(huì)同其他專門委員會(huì)和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，為審查批準(zhǔn)預(yù)算開展相關(guān)準(zhǔn)備工作。其后，在人民代表大會(huì)開會(huì)期間，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會(huì)提出的審查意見，最后向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議后由全體大會(huì)表決。2015年全國(guó)人民代表大會(huì)專門安排半天時(shí)間審查預(yù)算草案〔10〕。我國(guó)對(duì)于預(yù)算的決議程序和各預(yù)算的平衡在《憲法》《預(yù)算法》等法律中有規(guī)定，但預(yù)算的編制程序未有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

五、四國(guó)財(cái)政預(yù)算偏差度與財(cái)政預(yù)算編制和審批關(guān)系研究

財(cái)政預(yù)算數(shù)的確定在預(yù)算編制程序和審批程序中產(chǎn)生，預(yù)算編制形成預(yù)算草案，經(jīng)過立法部門的審議、調(diào)整和批準(zhǔn)最后形成預(yù)算案，預(yù)算的合法性通過權(quán)利部門的審議通過而生效，由此對(duì)財(cái)政收支產(chǎn)生約束力。根據(jù)美、德、日、中四國(guó)財(cái)政預(yù)算編制和審議程序中的差異，分析影響四國(guó)財(cái)政預(yù)算偏差度的原因。

(一)預(yù)算編制和審議程序總時(shí)間差異

四國(guó)預(yù)算總時(shí)間長(zhǎng)度各不相同。四國(guó)預(yù)算雖均分為預(yù)算編制和預(yù)算審批兩個(gè)階段，但是每個(gè)階段的時(shí)間長(zhǎng)度也不同。表8中具體總結(jié)了四國(guó)預(yù)算時(shí)間長(zhǎng)度，分析后可得我國(guó)的預(yù)算編制和審批總時(shí)間最短，編制、審批時(shí)間也均為最短;美國(guó)的編制和審批總時(shí)間最長(zhǎng)，兩階段分別也為最長(zhǎng)。德國(guó)和日本的總時(shí)間相近，編制和審批時(shí)間也相近。其次，美國(guó)、德國(guó)和日本均在各自財(cái)政年度開始前，審議通過預(yù)算案，而我國(guó)是在財(cái)政年度開始后才進(jìn)行預(yù)算的審核決議。最后是四國(guó)全體大會(huì)的審批時(shí)間對(duì)比，其中美國(guó)最長(zhǎng)，我國(guó)最短。

表8 四國(guó)預(yù)算編制、審批時(shí)間與預(yù)算偏差度對(duì)比〔11〕

將預(yù)算編制和審批時(shí)間長(zhǎng)度與預(yù)算偏差度相對(duì)應(yīng)，可發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏差度最低的美國(guó)和德國(guó)，其預(yù)算編制和審批時(shí)間最長(zhǎng)，日本若考慮補(bǔ)正預(yù)算收支額，其預(yù)算偏差度也明顯降低。根據(jù)該線性關(guān)系，將預(yù)算偏差度BDD作為因變量，預(yù)算編制時(shí)間BPT和預(yù)算審批時(shí)間BAT作為自變量，構(gòu)建計(jì)量模型分析其相關(guān)程度。

該模型參數(shù)和模型整體未通過顯著性檢驗(yàn)，但模型的擬合度較高。從模型參數(shù)的數(shù)值符號(hào)和大小也印證了上述關(guān)于預(yù)算編制和審批時(shí)間長(zhǎng)度對(duì)預(yù)算偏差度的影響程度。預(yù)算編制時(shí)間比預(yù)算審批時(shí)間對(duì)預(yù)算偏差度的影響更大，且增加預(yù)算編制和審批時(shí)間可降低預(yù)算偏差度。而決定預(yù)算編制和審批時(shí)間對(duì)預(yù)算偏差度關(guān)鍵影響的是預(yù)算編制和審批各環(huán)節(jié)的內(nèi)容。

(二)預(yù)算編制程序差異對(duì)預(yù)算偏差度的影響

美國(guó)、德國(guó)和日本財(cái)政預(yù)算編制的相同程序均為根據(jù)對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況預(yù)測(cè)，確定預(yù)算控制數(shù)，由各部門編制本部門預(yù)算草案，再進(jìn)行部門之間的協(xié)調(diào)溝通，最后匯總形成預(yù)算草案。而我國(guó)是在中央部門上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)基礎(chǔ)上，財(cái)政部門分析和調(diào)整后，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，形成本部門預(yù)算草案，匯總形成預(yù)算草案。在預(yù)測(cè)分析、控制數(shù)下達(dá)、部門預(yù)算草案形成、部門間預(yù)算調(diào)整四個(gè)階段存在順序的差異。這樣的差異一是影響財(cái)政部門預(yù)算年度總體規(guī)劃和預(yù)測(cè)分析對(duì)各部門預(yù)算編制的影響，二是會(huì)影響部門間預(yù)算草案調(diào)整的細(xì)化程度。

預(yù)算編制預(yù)測(cè)方面，我國(guó)的預(yù)算預(yù)測(cè)主要由財(cái)政部綜合司和預(yù)算司負(fù)責(zé)，而美國(guó)除了預(yù)算管理局會(huì)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)測(cè)外，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室也有獨(dú)立的預(yù)測(cè)，以提供給美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)行審議參考。德國(guó)作為歐盟成員，其也遵守歐盟規(guī)定，定期對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政進(jìn)行預(yù)測(cè)。美國(guó)、德國(guó)和日本均明確有對(duì)于財(cái)政收支水平的預(yù)測(cè)，且美國(guó)和德國(guó)為未來多年的預(yù)測(cè)，這樣有利于形成合理有效的預(yù)算約束，且可建立財(cái)政平衡的跨年協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)近年提出編制中期預(yù)算，并對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行滾動(dòng)管理，還處在改革探索期。美國(guó)和德國(guó)編制時(shí)間中有專門的時(shí)間安排進(jìn)行預(yù)算年度財(cái)政規(guī)劃和預(yù)測(cè)，對(duì)降低其預(yù)算偏差度有較好的效果。因此，應(yīng)重視我國(guó)預(yù)算編制中的預(yù)測(cè)以及多年預(yù)算間的調(diào)整和平衡。

(三)預(yù)算審批程序差異對(duì)預(yù)算偏差度的影響

四國(guó)預(yù)算審批過程中，審批機(jī)構(gòu)中均有負(fù)責(zé)預(yù)算的各委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，審查后提交全體大會(huì)審議。

審批程序中的差異，一是美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況和已通過法案制定預(yù)算規(guī)劃，獨(dú)立于OMB的預(yù)測(cè)，為國(guó)會(huì)進(jìn)行預(yù)算的審議提供參考，成為美國(guó)不同于其他三國(guó)的特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間的權(quán)利制衡。此外，美國(guó)在預(yù)算審批中除了通過預(yù)算共同決議外，還制定及審議撥款和授權(quán)法案，將預(yù)算法定的具體內(nèi)容更加細(xì)化。二是在全體大會(huì)審議批準(zhǔn)中，美國(guó)負(fù)責(zé)聯(lián)邦預(yù)算審批的為國(guó)會(huì)眾議院和參議院，國(guó)會(huì)兩院需分別通過表決，兩院地位相同，但職能不同，只有眾議院有提征稅議案和綜合撥款法案的權(quán)利。德國(guó)負(fù)責(zé)聯(lián)邦預(yù)算審議批準(zhǔn)的為議會(huì)聯(lián)邦議院和參議院，參議院審議聯(lián)邦議院通過的預(yù)算案，兩院有審議的先后順序，且預(yù)算草案不是必須經(jīng)過參議院通過才能成為法律。聯(lián)邦議院為德國(guó)的最高立法機(jī)構(gòu)，在預(yù)算審議批準(zhǔn)中也體現(xiàn)其地位，參議院主要由各州選派代表各州利益，在預(yù)算草案的審議中反映聯(lián)邦各州對(duì)預(yù)算案的建議。日本負(fù)責(zé)中央政府預(yù)算審批的為國(guó)會(huì)參議院和眾議院，參議院審議眾議院通過的預(yù)算草案，但參議院對(duì)眾議院通過的預(yù)算案不具有決定權(quán)力，因此眾議院通過預(yù)算案實(shí)際上就意味著預(yù)算生效。我國(guó)中央政府預(yù)算草案的審批機(jī)構(gòu)為全國(guó)人民代表大會(huì)。

考慮到影響審議程序時(shí)間長(zhǎng)度的可能因素為審批機(jī)構(gòu)成員數(shù)和審批程序復(fù)雜度。預(yù)算審批機(jī)構(gòu)成員數(shù)如表9中所示，分析可得成員數(shù)與審議程序時(shí)間基本呈反向關(guān)系。中國(guó)審批機(jī)構(gòu)成員數(shù)最多，而預(yù)算審批時(shí)間最短;美國(guó)預(yù)算審批機(jī)構(gòu)成員最少，而預(yù)算審批時(shí)間最長(zhǎng)。

表9 四國(guó)預(yù)算審批機(jī)構(gòu)成員數(shù)〔12〕單位:人

美國(guó)由于需要兩院分別通過預(yù)算草案才可執(zhí)行，德國(guó)和日本均有一院具有決議優(yōu)越權(quán)，而中國(guó)則僅需通過全國(guó)人民代表大會(huì)投票。因此可以得出，預(yù)算審批時(shí)間長(zhǎng)度差異的主要因素是審批過程的決議程序差異，以及國(guó)會(huì)(議會(huì))和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的制衡、國(guó)會(huì)(議會(huì))兩院的權(quán)利和職能差異。

單從預(yù)算審批時(shí)間來看，我國(guó)預(yù)算審批時(shí)間較短，2015年經(jīng)全體大會(huì)審議的時(shí)間僅半天。全國(guó)人民代表大會(huì)未能更充分地發(fā)揮其預(yù)算審議和監(jiān)督的權(quán)利。相比于其他三個(gè)國(guó)家預(yù)算審批的時(shí)間長(zhǎng)度，我國(guó)預(yù)算審批環(huán)節(jié)對(duì)預(yù)算的調(diào)整和約束力度稍顯薄弱。提高預(yù)算的合理化程度，才能有效降低預(yù)算偏差度，而更加充分的審議可以提高預(yù)算的合理化程度，并且與審議機(jī)關(guān)的后續(xù)監(jiān)督形成聯(lián)系。因此，這也是我國(guó)預(yù)算偏差度較高的原因之一。

(四)預(yù)算透明度對(duì)預(yù)算偏差度的影響

預(yù)算的透明度從預(yù)算審批和預(yù)算公布兩個(gè)角度來看。預(yù)算審批方面的透明度主要在于審批材料的公開以及公眾的參與。審批材料例如美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室(CBO)會(huì)對(duì)外公布十年預(yù)算規(guī)劃和二十五年預(yù)算展望，作為民眾、機(jī)構(gòu)以及國(guó)會(huì)了解預(yù)算審議的依據(jù)。我國(guó)公民依法擁有政治權(quán)利，可以更廣泛及深入地了解預(yù)算審議，通過網(wǎng)絡(luò)投票和建議征集等擴(kuò)大公眾對(duì)預(yù)算審議的參與。此外，可以發(fā)揮全國(guó)政協(xié)會(huì)議在預(yù)算審議中的參與，對(duì)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要項(xiàng)目、關(guān)系民生的重要支出項(xiàng)目等進(jìn)行提案?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中表明:中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。應(yīng)加強(qiáng)全國(guó)政協(xié)會(huì)議對(duì)財(cái)政預(yù)算和決算的審議及監(jiān)督的參與度。

預(yù)算公布方面，美國(guó)預(yù)算報(bào)告內(nèi)容包括國(guó)情咨文、具體預(yù)算科目、重點(diǎn)說明和分析，既有對(duì)聯(lián)邦預(yù)算整體收支的說明，也有聯(lián)邦政府各部門的主要職責(zé)及部門預(yù)算。預(yù)算報(bào)告公開發(fā)布于網(wǎng)上，預(yù)算資料均可在該報(bào)告中找到。此外，美國(guó)預(yù)算管理局(OMB)還會(huì)將預(yù)算相關(guān)的其他資料公開，例如預(yù)算編制和審議程序、財(cái)政收支對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分析，財(cái)政赤字估算等。日本預(yù)算報(bào)告中對(duì)預(yù)算收支總體情況、一般會(huì)計(jì)預(yù)算和特別會(huì)計(jì)預(yù)算均有說明，并對(duì)各重點(diǎn)收支項(xiàng)目的變化情況和制度變化等用圖表形式分析說明。預(yù)算報(bào)告及預(yù)算概算等相關(guān)預(yù)算資料均公開發(fā)布。此外，日本預(yù)算報(bào)告每年還會(huì)及時(shí)更新英文版，且美國(guó)、德國(guó)、日本財(cái)政部網(wǎng)站均有非母語(yǔ)網(wǎng)頁(yè)，預(yù)算報(bào)告、數(shù)據(jù)等資料也會(huì)及時(shí)更新。我國(guó)預(yù)算報(bào)告中對(duì)各收支項(xiàng)目的變化進(jìn)行說明，預(yù)算的具體數(shù)據(jù)均以表格形式發(fā)布，但中央政府、地方政府和全國(guó)預(yù)算的收入和支出數(shù)據(jù)均分開發(fā)布于網(wǎng)頁(yè)，數(shù)據(jù)較零散。

從文獻(xiàn)研究來看，提高預(yù)算透明度可降低預(yù)算偏差度。不僅應(yīng)將預(yù)算編制和預(yù)算審批透明化，加強(qiáng)公眾的參與和監(jiān)督;同時(shí)通過更為全面的預(yù)算報(bào)告公布，形成公眾監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)算執(zhí)行中的約束力，使預(yù)算偏差度合理化。

注釋:

〔1〕高培勇:《關(guān)注預(yù)決算偏離度》，《涉外稅務(wù)》2008年第1期。

〔2〕馬蔡琛:《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的預(yù)算超收形成機(jī)理及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《財(cái)政研究》2008年第11期。

〔3〕徐陽(yáng)光:《收入預(yù)測(cè)與預(yù)算法治——預(yù)決算收入偏差的法律評(píng)估》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

〔4〕王淑杰:《強(qiáng)化我國(guó)政府預(yù)算約束性的思路和對(duì)策》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2011年第12期。

〔5〕茆曉穎、成濤林:《蘇州財(cái)政收支預(yù)決算偏離度實(shí)證分析:2004－2011》，《財(cái)政研究》2012年第12期。

〔6〕朱云飛、趙志偉:《“預(yù)決算偏離度”視角下的稅收收入預(yù)測(cè)研究——以河北省為例》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》2012年第3期。

〔7〕數(shù)據(jù)來源于:中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http://www．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/;美國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http://www．treasury．gov/about/budget－performance/budget－in－brief/Pages/index_16．a(chǎn)spx;德國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http://www．bundesfinanzministerium．de/Content/EN/Bilderstrecken/Media_Centre/Graphics/infographics－2014－federal－budget．html?notFirst=true＆docId=335966＆countIx=0;日本財(cái)政部網(wǎng)站，http://www．mof．go．jp/budget/reference/statistics/data．htm，2015年6月8日。由于各國(guó)可取得數(shù)據(jù)的有限，美國(guó)預(yù)算偏差度為2003年至2014年各年平均值，日本預(yù)算偏差度為2003年至2012年各年平均值考慮補(bǔ)正預(yù)算值，德國(guó)預(yù)算偏差度僅為2014年數(shù)據(jù)，中國(guó)預(yù)算偏差度為2003年至2014年各年平均值。我國(guó)財(cái)政預(yù)算偏差度為公共財(cái)政收支預(yù)算偏差度，日本為財(cái)政一般預(yù)算的偏差度。日本偏差度為考慮補(bǔ)正預(yù)算總額后的偏差度，若不將補(bǔ)正預(yù)算與初始預(yù)算加總，則日本財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算支出的財(cái)政偏差度分別為8．9%和3．7%。

〔8〕美國(guó)、德國(guó)和日本預(yù)算編制及審批程序資料來源于:美國(guó)預(yù)算管理局，https://www．whitehouse．gov/omb/budget;德國(guó)財(cái)政部資料，http://www．bundesfinanzministerium．de/Content/EN/Standardartikel/Topics/Fiscal_policy/Articles/2014－12－05－budget－system－scores－well－in－oecd－review－pdf．html;日本財(cái)政部資料，http://www5．cao．go．jp/keizai3/econome/h26eiyaku7．pdf，2015年6 月8 日。

〔9〕財(cái)政部預(yù)算司:《中央部門預(yù)算編制指南2015年》，北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015年，第36－39頁(yè)。

〔10〕資料來源:中國(guó)人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2015－03/10/content_1920201．htm，2015年5月22日。

〔11〕該部分各項(xiàng)程序時(shí)間根據(jù)四國(guó)預(yù)算編制和審批各程序大概時(shí)間區(qū)間估算。

〔12〕數(shù)據(jù)來源:美國(guó)國(guó)會(huì)百度百科http://baike．baidu．com/link?url=NTrMnyfTtj3EFHak8fk8EeN6bJ TkqWH7TE1ZuFdjLH－9HpPvq13LKMv5pMyUJ6TAqJkSE_oN－tiBKhgzGVfYIa;德國(guó)聯(lián)邦議院百度百科，http://baike．baidu．com/view/6670806．htm#8，德國(guó)聯(lián)邦參議院百度百科，http://baike．baidu．com/view/2541304．htm;日本國(guó)會(huì)百度百科，http://baike．baidu．com/view/314030．htm;中國(guó)人大網(wǎng)代表名單，http://www．npc．gov．cn/delegate/delegateArea．a(chǎn)ction，2015年6 月8 日。